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Projet de loi de finances pour 2007 : Stratégie économique et pilotage des finances publiques

 

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS

A. UNE PERFORMANCE À AMÉLIORER : LA PRÉVISION DE CROISSANCE

Le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat » comporte un objectif particulièrement important, qui concerne la qualité de l'analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances en ce qui concerne les évolutions économiques. A cet objectif est associé un indicateur relatif à la fiabilité comparée, au vu des réalisations, des prévisions du Gouvernement présentées dans le rapport économique social et financier (RESF) et de celles des instituts de sondage.

Or cet indicateur est marqué cette année par une performance médiocre, puisque le précédent RESF avait prévu une croissance de 2,5 % pour 2005, c'est-à-dire une prévision plus optimiste que les instituts de conjoncture, qui la fixait à 2,2 %. Or, la croissance n'a été que de 1,2 % en 2005, soit un écart de 1,3 point par rapport à ce scénario. Ce dernier reposait notamment sur l'hypothèse d'une prolongation de l'accélération de l'activité, et sur un « repli » progressif du prix du pétrole.

Cette situation menace de se répéter pour 2006. En effet, le RESF prévoit une croissance de 2-2,5 % alors que, d'après les derniers chiffres fournis par l'INSEE, le troisième trimestre 2006 devrait être marqué par une croissance nulle. De ce fait, d'après la plupart des prévisionnistes, il est peu probable que la croissance soit supérieure à 2 % en 2006.

Votre rapporteur pour avis ne peut que regretter cet écart. Comme l'a souligné la Cour des comptes dans un rapport récent3(*) : la surestimation systématique de la croissance dans les prévisions est l'un des éléments qui expliquent la non réalisation des objectifs de réduction du déficit français et, a fortiori, du ratio d'endettement, lui-même calculé par rapport au PIB.

La Cour souligne ainsi « qu'aucun des quatre programmes pluriannuels établis entre décembre 2001 et décembre 2004 n'a été exécuté conformément aux prévisions. Tous se sont traduits par des résultats très en retrait des ambitions affichées, en raison d'hypothèses économiques insuffisamment réalises (...) L'hypothèse centrale de croissance a été, sur l'ensemble de la période, de 2,5 % par an, soit un taux légèrement supérieur à la « croissance potentielle » de notre économie (estimée autour de 2,25 %). Les trois premiers plans retenaient même une variante haute à 3 %. Dans la plupart des programmes, l'idée d'un rattrapage du « retard de demande » a été invoquée pour justifier le choix d'un scénario central à 2,5 %. Or la croissance moyenne des années 2002-2005 n'a pas dépassé 1,4 % par an, soit un point de moins que l'objectif. »

Votre rapporteur pour avis estime donc qu'il conviendra d'être particulièrement attentif à l'évolution de cet indicateur à l'avenir.

B. UNE RÉFLEXION À ENGAGER : L'INDICE DES PRIX À LA CONSOMMATION

Depuis la création de l'euro, les statistiques fournies par l'INSEE concernant le pouvoir d'achat sont en décalage avec la perception qu'en ont les Français, comme l'a montré l'annonce au début du mois d'octobre, d'une hausse de 2,3 % du pouvoir d'achat en 2006. Cette estimation suscite des interrogations, dans la mesure où elle repose sur l'indice des prix à la consommation, dont la construction est contestée.

Tout d'abord, cet indice sous-estimerait le poids réel de certaines dépenses. Ainsi les loyers ne pèsent que 6 % dans la composition de l'indice alors que les locataires, qui représentent 40 % de la population française, consacrent près d'un quart de leur budget à se loger. De même, les crédits immobiliers ne sont pas pris en compte par l'INSEE, alors qu'ils grèvent de plus en plus le budget des familles.

D'après l'indice sur le coût de la vie, créé par Michel-Edouard Leclerc en 2004, le pouvoir d'achat n'aurait augmenté que de 0,5 %, une fois soustraites les charges contraintes, c'est-à-dire le remboursement des crédits, les loyers, les assurances, les transports publics. Entre les deux, l'Institut de la consommation a quant à lui estimé à 0,9 % la hausse du pouvoir d'achat en 2006.

En outre, d'après le Centre d'analyse stratégique4(*), l'indice des prix à la consommation calculé par l'INSEE est un indice macroéconomique qui, par définition, ne peut rend rendre compte de l'hétérogénéité des structures de consommation des ménages. Or, note le centre, la part relative des différents postes de dépenses des ménages n'est pas la même suivant que le ménage considéré est, par exemple, une personne seule vivant à Paris ou une famille avec jeunes enfants vivant en zone rurale.

Le centre se livre en conséquence à une analyse qui confirme, in fine, l'hypothèse de la variation des évolutions de prix en fonction des catégories de ménages, du fait de la différence des structures de consommation entre celles-ci. Il conclut que la seule surreprésentation des loyers, du tabac et des transports dans les dépenses de consommation des ménages identifiés comme davantage exposés à l'inflation explique une grande partie de la divergence observée entre indice des prix et indices de prix catégoriels.

Toutefois, il relève également qu'on ne note pas d'accroissement notable des écarts d'inflation entre groupes sociodémographiques sur la période 2000-2005, contrairement à ce que pourrait laisser supposer le décrochage entre l'inflation mesurée et l'inflation perçue depuis 2002, et estime donc que l'explication reste partielle. Un certain nombre de voies complémentaires mériteraient en conséquence d'être explorées, comme les disparités face au coût du logement ou la différentiation plus pointue des prix pour des produits ou services d'une même catégorie. Par ailleurs, pourrait être effectuée une analyse de l'évolution du revenu disponible par catégorie de ménages, c'est-à-dire la part du revenu « libérée » de la composante non modulable de la dépense (loyers, alcools et tabacs, forfaits, abonnements), dont le périmètre tend à croître entre autres du fait de l'extension de certaines pratiques tarifaires.

Il convient de relever que l'INSEE a déjà commencé à présenter des analyses par catégorie de population, qui ont notamment montré qu'entre 1995 et 2005, l'indice des prix a augmenté plus vite pour les 10 % de ménages les plus pauvres que pour les 10 % les plus riches, l'une des explications tenant à l'évolution des prix du tabac, dont la consommation décroît au fur et à mesure que l'on s'élève dans l'échelle des revenus.

En conclusion, votre rapporteur pour avis estime nécessaire que soit engagée une réflexion sur l'élaboration de nouveaux instruments de mesure, plus transparents et plus fiables. Votre commission pour avis rappelle à cet égard que le Premier ministre a récemment confié au Conseil d'analyse économique une mission de réflexion sur l'indice des prix à la consommation. D'ores et déjà, le récent rapport du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, intitulé « La France en transition 1993-2005 », chargé de préparer la conférence sur les revenus du 14 décembre prochain, a proposé d'évaluer le pouvoir d'achat à partir d'un indice combiné qui prendrait en compte en particulier les dépenses de logement, comme c'est le cas en Grande-Bretagne.

C. UNE DOTATION À RÉEXAMINER : LE RECENSEMENT DE LA POPULATION

Le projet de budget pour 2007 prévoit, au profit des collectivités territoriales, une dotation de recensement de 18,1 millions d'euros, calculée en fonction du nombre d'habitants et de logements dans la commune. Votre rapporteur pour avis rappelle à cet égard que la réforme du recensement engagée par la loi de 2002 relative à la démocratie de proximité a entraîné trois innovations principales :

- une hausse de la fréquence du recensement pour les communes de moins de 10.000 habitants (5 ans au lieu de 9) ;

- des innovations méthodologiques importantes pour les grandes communes, qui entraînent des coûts d'adaptation ;

- et enfin, de nouvelles missions mises à la charge des communes, comme le recrutement des agents recenseurs.

L'innovation de la loi réside également dans la prise en charge de la préparation et la réalisation de la collecte des informations par les communes ou les EPCI, si les communes délèguent leur compétence. Ceci inclut la prise en charge du recrutement des agents recenseurs, la préparation de la collecte, l'encadrement direct et le suivi des agents recenseurs, la formation du coordonnateur communal, l'installation de locaux aménagés et équipés (afin d'assurer la confidentialité de l'opération) voire le détachement sur leur temps de travail d'un certain nombre d'agents communaux.

L'Association des maires de France souligne ainsi que « bien que le recensement rénové donne lieu à une dotation de l'Etat, de nombreuses communes de plus de 10.000 habitants ont fait part à l'AMF d'un surcoût certain de ce nouveau recensement. » De ce fait, et afin de mesurer le coût du recensement rénové, l'AMF a effectué une enquête auprès des communes de plus de 30.000 habitants (245 communes interrogées). Il en ressort que ce recensement a un coût indéniable pour les communes et que la dotation forfaitaire de l'Etat ne compenserait pas, dans de nombreux cas, les dépenses engagées par les communes.

Ainsi, en 2005, 60 % des communes interrogées (25 communes sur 42) prennent en charge elles-mêmes plus de la moitié des dépenses induites par le recensement rénové et 17 % d'entre elles entre la moitié et le tiers des dépenses.

Votre rapporteur pour avis relève que cette préoccupation est partagée, puisqu'à l'occasion de l'examen des crédits de la présente mission par la commission des finances, M. Jean-Claude Frécon, président de la commission nationale d'évaluation du recensement de la population, a précisé que la commission avait diligenté une mission de contrôle pour tenter de mettre en évidence le coût réel du recensement. Il a aussi souligné que la plupart des collectivités considérait que la subvention de l'Etat couvrait insuffisamment la dépense réelle induite par les opérations de recensement. Il conviendrait donc que la question de la réévaluation de cette dotation soit examinée par le comité des finances locales.

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Réunie le mardi 15 novembre 2006 sous la présidence de M. Gérard César, vice-président, la commission des affaires économiques a, en dépit de la proposition d'avis d'abstention présentée par son rapporteur, adopté les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », les groupes socialiste et communiste s'abstenant.

* 3 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques préliminaire au débat d'orientation budgétaire, juin 2006.

* 4 Note externe n° 32, 30 octobre 2006, Comment évolue le pouvoir d'achat en fonction de l'hétérogénéité des structures de consommation en France ?