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Projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État

 

N° 237

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 janvier 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État (procédure accélérée engagée),

Par M. Louis DUVERNOIS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

582 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

« La France a une civilisation
dont elle n'est pas propriétaire,
mais dont elle est responsable
devant l'univers.
 »

Jean Giraudoux.

La France s'est illustrée à l'étranger depuis près d'un siècle et demi par une longue tradition de diplomatie culturelle. Chaque fois qu'elle se retrouvait menacée d'isolement au sein du concert des nations, elle a fait le choix de s'appuyer sur son héritage culturel et intellectuel pour diffuser ses valeurs humanistes et renforcer son influence à l'étranger. Elle s'est ainsi employée à développer un réseau culturel à l'étranger universel, le plus dense au monde.

Certes, l'influence ne se décrète pas. Notre pays l'a du reste bien compris, puisqu'il s'est forgé, au prix de nombreux combats sur la scène internationale, une solide réputation d'ardent défenseur de la diversité culturelle et linguistique et de la créativité des peuples. À l'heure où les campagnes de presse se sont multipliées pour déplorer le déclin de la civilisation française, la France n'a donc pas à rougir des efforts considérables qu'elle a menés jusqu'ici en faveur du dialogue interculturel, de la reconnaissance de la spécificité de la création artistique vis-à-vis de la logique du marché et de la démocratisation de l'accès à la culture.

L'adoption par l'UNESCO, le 20 octobre 2005, à l'initiative des pays francophones, d'une convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles en est le témoignage le plus éloquent.

Le projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État constitue une étape décisive dans la mise en oeuvre d'une réforme ambitieuse de l'action culturelle extérieure, longtemps réclamée par notre assemblée. Ce thème a fait l'objet d'une longue et féconde réflexion au sein de votre commission : deux rapports d'information1(*), dont un commun avec la commission des affaires étrangères et adopté à l'unanimité, une proposition de loi elle aussi adoptée à l'unanimité2(*), sans compter ses multiples avis budgétaires sur les crédits de l'action culturelle extérieure et de la francophonie, et le rapport3(*) de notre collègue Yves Dauge, alors député, qui réclamait déjà, il y a presque dix ans, un sursaut en faveur de notre réseau culturel à l'étranger.

Le présent projet de loi comporte ainsi un certain nombre de dispositions-clés susceptibles de relancer notre dispositif d'influence à l'étranger.

Le titre Ier du projet de loi procède à la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics, appelés « établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France ». Conformément aux recommandations du rapport d'information commun des commissions de la culture et des affaires étrangères, le projet maintient la création, au sein de cette nouvelle catégorie, de deux agences : une agence pour l'action culturelle extérieure par transformation de l'association CulturesFrance en établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), et une agence pour l'expertise et la mobilité internationales par fusion de l'association EGIDE et des groupements d'intérêt public CampusFrance et France Coopération Internationale au sein d'un seul et même EPIC.

Toutefois, un certain nombre de questions fondamentales n'ont pas encore été tranchées par le texte déposé par le Gouvernement. À la suite de nombreuses auditions menées conjointement avec la commission des affaires étrangères, votre commission vous propose donc une réécriture sensible du premier titre de ce projet de loi, afin de clarifier, en particulier, les conditions du pilotage stratégique de ces deux agences, leurs périmètres d'intervention respectifs ainsi que leurs relations avec les ambassades et notre réseau culturel à l'étranger.

Enfin, compte tenu de la dégradation sensible des moyens de notre action culturelle extérieure, votre commission tient à rappeler qu'elle a légitimement manifesté son impatience pour un sursaut en faveur de notre diplomatie d'influence depuis plusieurs années. La création de ces deux agences, réclamées de longue date, constitue une première partie de la réponse. Cependant, un élément doit appeler la vigilance collective de notre assemblée dans la mise en oeuvre de cette réforme. Quels seront les moyens qui viendront accompagner la mise en place de ces deux agences ?

Il est de bon ton de nous expliquer qu'en ces temps de crise, le rayonnement culturel n'est pas la priorité. Mais entretenir l'image de la France à l'étranger, une image dont l'effet de levier est, du reste, considérable, cela a un prix. En refusant de le payer, on hypothèque notre capacité d'influence et d'attractivité, avec des répercussions bien plus douloureuses qu'on ose l'imaginer.

Votre commission sera attentive au financement de notre diplomatie d'influence et donne rendez-vous au Gouvernement à l'automne, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, pour vérifier que les promesses seront tenues.

I. LA DIPLOMATIE PUBLIQUE D'INFLUENCE FRANÇAISE : DES OPÉRATEURS EN ORDRE DISPERSÉ

A. LA NÉCESSITÉ D'UN NOUVEAU SOUFFLE POUR LE RÉSEAU CULTUREL FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

1. Les atouts de la diplomatie culturelle française : un réseau culturel à l'étranger universel et dense

Le réseau culturel de la France à l'étranger repose sur une très grande variété de services et de structures, parmi lesquels on distingue :


· ceux qui sont des services français et ne disposent donc pas d'une personnalité juridique distincte de celle de l'État :

- 161 services de coopération et d'action culturelle (SCAC), dont 49 dans les pays de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), relevant du programme 185 de la mission « Action extérieure de l'État », et 112 dans les pays en développement, relevant du programme 209 de la mission « Aide publique au développement », chargés de la mise en oeuvre de la coopération bilatérale avec les pays et institutions partenaires ;

- 135 établissements culturels dotés de l'autonomie financière (dits « EAF culturels »), dont 50 dans les pays de la zone OCDE et 85 dans les pays en développement, financés pour partie par des dotations de fonctionnement et pour partie par des ressources propres (mécénat, cours de langue, etc.) que leur activité génère ;

- 27 centres de recherche dotés de l'autonomie financière (dits « EAF de recherche » ou « instituts français de recherche à l'étranger » - IFRE), dont 8 dans les pays de la zone OCDE et 19 dans les pays en développement, intervenant dans le secteur de la recherche en archéologie et en sciences sociales ;


· ceux qui ne sont pas des services français et disposent d'une personnalité juridique conférée par des statuts :

- soit de type associatif, ce qui est le cas du millier d'Alliances françaises, établissements de droit local dont les statuts sont reconnus par la fondation Alliance Française. Au total, 456 Alliances reçoivent une aide du ministère des affaires étrangères, soit sous la forme d'une subvention, soit via la mise à disposition d'agents expatriés et de volontaires internationaux rémunérés sur le budget de l'État (ce qui concerne 61 Alliances au titre du programme 185 et 167 au titre du programme 209) ;

- soit par des accords bilatéraux, ce qui est le cas de cinq centres franco-nationaux qui sont tous situés sur le continent africain (Guinée, Guinée Bissau, Niger, Namibie et Mozambique).

L'évolution de la structure du réseau culturel illustre la montée en puissance des Alliances françaises comme vecteur privilégié de l'influence culturelle et linguistique de la France à l'étranger : leur nombre a connu une croissance de 8 % sur la période de 2000 à 2009, alors que le nombre d'instituts et de centres culturels a, lui, diminué de près de 20 % sur la même période.

Dans le réseau des EAF et des Alliances françaises, 750 000 étudiants apprennent le français, 400 000 lecteurs sont inscrits dans des médiathèques-centres de ressources qui assurent huit millions de prêts par an et reçoivent chaque année un million de livres nouveaux. 50 000 manifestations culturelles sont organisées tous les ans.

Le réseau culturel français à l'étranger s'appuie également sur 8 689 agents (au 31 mai 2009), de statuts divers : agents titulaires expatriés du ministère des affaires étrangères ou détachés d'autres administrations publiques, agents contractuels de droits français et recrutés locaux titulaires de contrats régis par la loi locale du pays d'accueil.

La gestion des carrières de nos personnels culturels à l'étranger continue d'incomber exclusivement aux services centraux du ministère des affaires étrangères, et plus précisément à sa direction des ressources humaines. Il convient, à ce titre, de préciser que l'ensemble des emplois de droit local des EAF, qu'ils soient ou non sous plafond, c'est-à-dire sous la forme d'un CDI ou d'un CDD, sont soumis à autorisation préalable du ministère des affaires étrangères en ce qui concerne les recrutements ou les remplacements.

Plus du quart des emplois de recrutés locaux que compte notre réseau diplomatique et consulaire sont occupés par des Français, principalement du fait de leur maîtrise de la langue française ou en raison d'exigences de confidentialité et de sécurité accrues.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES EFFECTIFS - SITUATION AU 31 MAI 2009

Positionnement

Domaine

Total général

Expatriés

Agents de droit local

CDD

CDI

F. Détachés

Titulaires

Volontaires internationaux

CDI

CDD

EAF (CCC, CCCL, Instituts, centres culturels)

Administration - service

94

8

2

53

11

20

   

Audiovisuel

18

9

1

   

8

   

Coopération décentralisée

2

       

2

   

Gouvernance

12

4

1

2

1

4

   

Mise en oeuvre des OMD

4

2

 

2

       

Société civile (ONG) et suivi du FSD

1

       

1

   

Universitaire et scientifique

28

4

1

14

1

8

   

Français et culture

360

69

8

185

2

96

   

Non ventilé (2)

6 241

         

3 710

2 531

Somme EAF

6 760

96

13

256

15

139

3 710

2 531

IFRE

Administration - service

5

1

 

3

 

1

   

Universitaire et scientifique

78

24

 

47

 

7

   

Non ventilé (2)

325

         

227

98

Somme IFRE

408

25

0

50

0

8

227

98

SCAC

Administration - service

265

20

23

97

101

24

   
 

Audiovisuel

37

26

   

1

10

   

Coopération décentralisée

8

2

 

2

 

4

   

Gouvernance

60

20

4

12

6

18

   

Mise en oeuvre des OMD

20

6

2

9

1

2

   

Société civile (ONG) et suivi du FSD

21

4

     

17

   

Universitaire et scientifique

158

18

1

64

9

66

   

Français et culture

269

52

11

143

11

52

   

Non ventilé (2)

625

         

625

 

Somme SCAC

1 463

148

41

327

129

193

625

0

Services scientifiques (1)

Administration - service

2

 

1

1

       

Universitaire et scientifique

56

8

1

20

 

27

   

Somme Services scientifiques

58

8

2

21

0

27

0

 

Alliances françaises

315

73

3

150

 

89

   

Assistance technique

958

352

 

360

 

246

   

Source : enquête sur les personnels expatriés en SCAC et en EAF - mai 2009.

(1) Allemagne, Canada, Chine, Espagne, Royaume-Uni, Inde, Italie, Japon, Russie, États-Unis.

(2) Les informations disponibles à ce stade ne permettent pas de faire une ventilation par domaine d'activité des agents de droit local des SCAC ou des EAF

Remarque : Les données obtenues pour réaliser cette étude sont issues d'enquêtes ou de bases de données élaborées au cours du second trimestre 2009. Elles ne prennent donc pas en compte les réductions d'effectifs qui, pour la plupart d'entre elles, prennent effet à l'été de chaque année au moment des fins de contrats.

* 1 Voir le rapport d'information sénatorial n° 91 (2004-2005) de M. Louis Duvernois, fait au nom de la commission de la culture, déposé le 1er décembre 2004, intitulé « Pour une nouvelle stratégie de l'action culturelle extérieure de la France : de l'exception à l'influence », et le rapport d'information sénatorial n° 458 (2008-2009) de MM. Jacques Legendre et Josselin de Rohan, fait au nom de la commission de la culture et de la commission des affaires étrangères, déposé le 10 juin 2009, intitulé « Le rayonnement culturel international : une ambition pour la diplomatie française ».

* 2 Proposition de loi n° 71 (2006-2007) relative à la création de l'établissement public CulturesFrance, adoptée par le Sénat en première lecture le 13 février 2007.

* 3 Rapport n° 2924 (2000-2001) de M. Yves Dauge, fait au nom de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale sur les centres culturels français à l'étranger.