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Proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine

12 avril 2011 : Risque de submersion marine ( avis - première lecture )

CHAPITRE IV

DES SYSTÈMES D'ALERTE, DE LA PRÉPARATION DE LA POPULATION AU RISQUE ET DE L'ORGANISATION DES SECOURS

Article 11
(art. L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales)
Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques

L'article 11, qui reprend la proposition n° 23 de la mission d'information, vise à mieux intégrer l'alerte « submersion marine » dans le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR).

Rappelons que le schéma départemental ne concerne que l'activité des sapeurs-pompiers : il doit inventorier les risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face les services d'incendie et de secours et définir leurs objectifs de couverture, c'est-à-dire les moyens capables de les traiter : sapeurs-pompiers, véhicules, matériels... Il détermine donc principalement l'implantation des casernes de sapeurs-pompiers ainsi que leur dotation en personnels et en matériel.

Élaboré sous l'autorité du préfet par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS), le SDACR, après avoir été soumis au conseil général et sur l'avis conforme du conseil d'administration du SDIS, est fixé par arrêté préfectoral.

Il est révisé à l'initiative du conseil d'administration de l'établissement public départemental ou à celle du représentant de l'État.

L'article 11 propose d'imposer au schéma -dans sa partie concernant la prévention des risques d'inondation- un volet spécifique consacré au risque de submersion marine.

· Une préoccupation légitime liée à une pratique insuffisamment responsable

Votre rapporteur rejoint le souci exprimé par les auteurs de la proposition de loi de mieux planifier l'alerte et de la graduer en fonction de risques clairement identifiés.

L'efficacité et la rapidité des secours le commandent : le SDACR, qui doit recenser les risques de sécurité civile identifiés sur le territoire départemental, doit permettre d'y répondre.

Votre rapporteur observe simplement que les outils existent : le législateur, à la suite d'événements malheureusement souvent dramatiques, a élaboré au fil du temps un ensemble de dispositifs notamment programmatiques conçus tout à la fois pour prévenir et atténuer les conséquences redoutables de ces événements irrésistibles- et organiser le secours aux populations.

La pratique oblige malheureusement à constater l'insuffisante mise en oeuvre de ces divers instruments.

En l'espèce, l'article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales précise bien que le SDACR doit dresser « l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens » ; dans les communes littorales, le risque de submersion marine est nécessairement pris en compte et évalué.

Votre rapporteur rappelle aussi que la loi du 12 juillet 2010 dite « Grenelle 2 » a expressément visé, dans la partie du code de l'environnement consacré à la prévention des risques naturels, la submersion marine comme participant au risque d'inondation.

Il n'est donc pas nécessaire de prévoir un volet spécifique. Il est, en revanche, impératif d'élaborer sérieusement et précisément le schéma départemental.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a donné un avis favorable à la suppression de l'article 11 et elle a déposé un amendement en ce sens.

Article 12
(art. 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004)
Plans communaux de sauvegarde

Reprenant les propositions n° 40 à 43 de la mission sénatoriale, l'article 12 comporte un quadruple objectif :

- prescrire l'établissement d'un plan communal de sauvegarde (PCS) dès lors que la réalisation d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) a été prescrit à la commune ;

- subordonner à l'existence d'un PCS prescrit ou approuvé l'octroi des subventions publiques (pour les études et travaux) en faveur des actions locales de prévention des risques ;

- mieux informer la population sur le contenu du PCS : d'une part en organisant régulièrement l'information de la population sur le PCS et d'autre part, en organisant régulièrement -tous les trois ans- des exercices de simulation d'une catastrophe naturelle, dans les communes dotées d'un PPRN approuvé, prescrit ou compris dans le champ d'application d'un PPI (plan particulier d'intervention).

Ces exercices seraient l'occasion d'adapter, le cas échéant, le contenu du PCS en collaboration avec les services de l'Etat ;

- désigner, dans chaque conseil général, une personne référente comme appui technique à l'élaboration du PCS.

L'AMF (Association des maires de France) a manifesté à votre rapporteur son accord à l'élargissement du PCS obligatoire ainsi qu'à la conditionnalité du versement des subventions publiques.

En revanche, l'Association rappelle l'existence du DICRIM (document d'information communal sur les risques majeurs) établi par le maire pour informer la population sur les risques naturels et technologiques ainsi que sur les consignes de sécurité : ce document participe du droit à l'information des citoyens sur les risques majeurs, consacré par l'article L. 125-2 du code de l'environnement.

· Un outil de proximité : le PCS

Créé par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 200423(*), le PCS a une double finalité :

- il regroupe l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population ;

- il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes ; il fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte, de l'information et des consignes de sécurité ; il recense les moyens disponibles (publics et privés en transport, hébergement et ravitaillement) et définit la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population.

Il s'intègre dans l'organisation générale des secours, inscrite dans le dispositif ORSEC (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile).

Il doit être révisé tous les cinq ans.

Précisons que l'analyse des risques s'appuie notamment sur les informations recueillies lors de l'élaboration du dossier départemental sur les risques majeurs établi par le préfet du département, les PPRN prévisibles ou les PPI approuvés par lui.

· Une couverture insuffisante du territoire en PCS

L'existence du PCS est liée à celle des PPRN : en effet, il n'est obligatoire que d'une part, dans les communes dotées d'un plan approuvé et, d'autre part, dans celles incluses dans le champ d'application d'un PPI.

Le PCS est arrêté par le maire.

Précisons que le plan peut être établi à l'échelle intercommunale et couvrir le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Dans ce cas, il est arrêté par le président de l'EPCI ainsi que par chacun des maires des communes concernées.

Dans tous les cas, la mise en oeuvre du plan relève du maire.

A ce jour, seules 2 000 des 7 000 communes tenues, de par la loi, d'élaborer un PCS, en sont dotées. En revanche, 1 000 autres communes qui n'y sont pas contraintes, disposent d'un tel document.

Pour les zones ravagées par la tempête Xynthia, on dénombre :

* En Charente-Maritime (au 31 mars 2011) :

- 55 communes soumises à PCS obligatoire ;

- 16 PCS réalisés ;

- 26 PCS en cours de réalisation ;

- 19 communes non soumises se sont dotées d'un PCS ;

- pour 57 autres, il est en cours de réalisation.

* En Vendée (au 9 septembre 2010) :

- 69 communes soumises à PCS ;

- 21 PCS élaborés ;

- 25 PCS en cours d'élaboration.

Faut-il relier ces données à l'insuffisante diffusion de la culture du risque dans notre pays ?

· Mieux assurer la couverture programmatique des secours sur le territoire

Votre commission des lois approuve l'esprit général de l'article 12 : il est, en effet, indispensable de favoriser la diffusion de l'alerte et la programmation des moyens communaux pour faire face aux situations d'urgence. Le dispositif proposé est de nature à conforter la prise en compte des risques locaux par les autorités responsables et à développer l'information et la préparation des habitants.

L'extension -par le 1° de l'article 12- de l'obligation d'élaborer un PCS dans les communes non seulement couvertes par un PPRN approuvé mais également dans celles dotées d'un plan prescrit, s'inscrit dans cette voie.

Votre commission approuve de même l'organisation périodique d'exercices de simulation d'une catastrophe naturelle.

En revanche, elle tient à rappeler que la sécurité des populations relève naturellement de la responsabilité de l'État. En conséquence, sur proposition de son rapporteur, elle a préféré prévoir, par principe, l'appui technique des services déconcentrés plutôt que celui de l'administration départementale qui ne dispose pas nécessairement de l'expertise appropriée ; le cas échéant, l'État pourrait déléguer sa compétence à celle des collectivités -départements, intercommunalités, etc.- qui y consentirait.

Par ailleurs, la commission des lois a modifié le texte de l'article 12 sur deux autres points :

- elle a supprimé la référence spécifique au risque de submersion marine : d'une part, celui-ci est pris en compte par la généralité de la notion de « risques » ; d'autre part, il ne convient pas de distinguer l'un d'entre eux seulement, leur importance et leur gravité tenant aux caractéristiques géographiques, géologiques et climatiques locales ;

- elle a apporté une précision rédactionnelle à l'alinéa 5 concernant le partenariat qui devra s'établir pour l'adaptation du contenu du PCS aux exercices simulés entre la commune et l'État, afin de tenir compte de l'organisation territoriale de celui-ci : le préfet, représentant de l'État dans le département a, en effet, la charge de la sécurité des populations ; il a autorité sur les chefs des services déconcentrés (articles 11 et 17 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004).

Votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 12 sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Article 13
(art. L. 563-7 du code de l'environnement)
Journée nationale de la prévention des risques naturels

Cet article concrétise la proposition n° 46 de la mission d'information soucieuse de renforcer l'information et la sensibilisation de la population.

Son rapporteur, notre collègue Alain Anziani, observe que « la communication envers la population doit être le premier instrument -et sûrement le moins coûteux- de prévention des risques naturels »24(*).

· Des outils disponibles mais ignorés

Votre rapporteur n'ignore pas que l'article 13 relève du domaine réglementaire non plus qu'il existe déjà un évènement dédié depuis 1989 : le 13 octobre, journée internationale de la prévention des catastrophes naturelles sous l'égide de l'ONU (organisation des Nations unies).

Si l'objectif de cette journée est d'inciter les États « à renforcer les efforts de prévention des catastrophes par des politiques de préparation aux risques majeurs et d'atténuation de leurs effets », force est de constater qu'en France, elle est trop discrètement célébrée...

Pourtant, sans l'information et l'adhésion de la population aux moyens de limiter les effets de la survenance des risques naturels ou, à tout le moins, les plus prévisibles d'entre eux, toute politique est forcément affaiblie dans ses résultats. Or la culture du risque est trop peu diffusée dans notre pays.

Pourtant, le législateur a déjà prévu des actions en ce sens. On doit, hélas, constater qu'elles n'ont pas encore produit les prolongements attendus.

Il en est ainsi de l'article 5 de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 : il prévoit la sensibilisation des élèves, dans le cadre de la scolarité obligatoire « à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que (leur) apprentissage des gestes élémentaires de premier secours » (cf. art. L. 312-13-1 du code de l'éducation).

Les outils sont disponibles mais la volonté de les mettre en place pêche par son inaction.

Notre collègue Catherine Troendle l'a déploré dans son dernier avis budgétaire sur la mission sécurité civile. Elle a appelé le ministère de l'éducation nationale à structurer la fonction des coordinateurs et à leur donner les moyens de remplir la mission fixée par le législateur.

La sensibilisation aux risques : une priorité reléguée

« A cette fin, un enseignement des règles générales de sécurité et de principes simples pour porter secours est intégré dans les horaires et programmes de l'école primaire ; cette formation est mise en oeuvre, dans les collèges et lycées, en application des programmes et dans les différentes activités organisées par l'établissement.

« Votre rapporteur constate, cependant, qu'encore aujourd'hui la loi n'est que très imparfaitement mise en oeuvre, faute des moyens humains nécessaires.

« Le dispositif retenu, dont l'origine remonte aux années 1990, est le suivant.

« A la suite d'un accord entre le ministère de l'éducation nationale et la délégation aux risques majeurs, un réseau de formateurs a été mis en place avec la formation, dans chaque académie, d'un agent sélectionné après un appel à candidature dans les services de l'État impliqués dans la gestion de crise. Ce vivier est riche, aujourd'hui, de 300 formateurs actifs qui, malheureusement, ne sont pas pleinement utilisés.

« En 1997, ce réseau s'est structuré et a donné naissance à l'institut français des formateurs risques majeurs et protection de l'environnement (IFFO-RME).

« L'IFFO-RME, opérateur pour le ministère chargé de l'environnement, organise deux stages annuels pour former des animateurs aux risques majeurs lesquels, à ce jour, sont au nombre de 70 environ.

« Afin de mettre en place la sensibilisation des jeunes voulue par le législateur, chaque académie est dotée d'un coordinateur nommé par le recteur, le plus souvent l'inspecteur hygiène et sécurité.

« Cependant, ces responsables peinent à assurer une réelle coordination car cette fonction a été atomisée. Ils sont également le plus souvent chargés d'autres missions : sécurité routière, hygiène et sécurité, risque domestique... avec la question de la cohérence entre ces différents volets. »

Extrait de l'avis n° 116, tome X (2010-2011)

Reçu par votre rapporteur, le directeur de la sécurité civile, M. Alain Perret, observait que la diffusion de la culture du risque devait débuter dès le plus jeune âge comme aux Pays-Bas.

On doit également rappeler que l'article L. 125-2 du code de l'environnement prévoit, dans les communes couvertes par un PPRN, l'organisation, par le maire, de réunions biennales ou toute autre action pour informer la population sur les risques, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, le dispositif d'alerte, de secours et de gestion du risque.

· Des actions trop isolées

Notons que si elle n'est malheureusement pas suffisamment médiatisée, la journée du 13 octobre féconde certaines initiatives opportunes qui méritent d'essaimer : ainsi, en 2010, année consacrée au thème « Pour des villes résilientes », le département de Seine-Maritime a organisé avec l'éducation nationale une journée départementale de mise en oeuvre des plans particuliers de mise en sûreté (PPMS) dans tous les établissements scolaires et universitaires de la collectivité ; l'exercice devait permettre au chef d'établissement de tester son PPMS (alerte, confinement ou évacuation) et dans ceux qui en étaient dépourvus, de sensibiliser les personnels au risque industriel et aux consignes de sécurité pour s'en protéger.

Votre rapporteur forme donc le voeu que cette journée nationale soit une nouvelle opportunité d'organiser et de diffuser cette culture du risque. Elle sera, pour les maires, l'occasion d'informer leurs administrés sur le contenu du plan de sauvegarde communal. Il ose imaginer qu'après tant de catastrophes qui ont atteint notre territoire, le ministère de l'éducation nationale mettra, enfin, en place des formations.

Aussi, votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 13 sans modification.

Article 14
(art. L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques)
Priorisation des appels d'urgence

L'article 14 reprend la proposition n° 69 de la mission : il propose d'imposer aux opérateurs de téléphonie mobile l'accès prioritaire -et non pas seulement gratuit- aux services d'urgence. En cas de crise, en effet, cette règle permettrait de privilégier les appels d'urgence pour contourner le risque d'engorgement du réseau.

Cet acheminement prioritaire s'imposerait aux opérateurs pour tous les numéros des services d'urgence :

- le 15 du SAMU ;

- le 17 de la police ou de la gendarmerie nationales ;

- le 18 des sapeurs-pompiers ;

- le 112, numéro pour les appels d'urgence dans tous les Etats-membres de l'Union européenne à utiliser depuis un téléphone mobile (qui, en France, redirigera sur les numéros d'urgence 17, 18).

Rappelons que si l'exploitation des réseaux et la fourniture au public de services de communications électroniques sont libres, l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques prescrit, cependant l'acheminement gratuit des appels d'urgence. Il impose aussi aux opérateurs la gratuité de l'accès des services d'urgence à l'information relative à la localisation de l'équipement du terminal de l'utilisateur si elle est disponible.

Aux termes de l'article 14, cette double obligation s'accompagnerait désormais de la « priorisation » d'une part de l'acheminement des appels d'urgence et d'autre part de l'accès à l'information de la localisation de l'appel.

Cette proposition complète opportunément la règle de la gratuité qui peut s'avérer vaine en cas d'encombrement des réseaux, en assurant l'accessibilité des services d'urgence et en favorisant la rapidité des secours.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 14 sans modification.


* 23 Complété par le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005.

* 24 Cf. rapport d'information n° 647, Tome 2 (2009-2010) précité.