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Proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine

12 avril 2011 : Risque de submersion marine ( avis - première lecture )

C. DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DANS LA GESTION DES DIGUES

La mission a également mis en lumière un « entretien défectueux des digues » qui a empêché ces dernières de jouer, lors de la tempête Xynthia, leur rôle de défense des populations et des biens contre la mer.

a) Un régime de propriété et de gestion complexe

La gestion des digues est régie par une loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais : celle-ci confie la responsabilité de la protection contre les inondations aux propriétaires riverains -l'État conserve la mission générale de vérification du respect, par ces propriétaires, de leurs obligations et devant établir des rapports de surveillance. Plus récemment, ce dispositif a été précisé à l'occasion de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 20062(*) : un décret du 11 décembre 20073(*) répartit ainsi les digues en quatre catégories, en fonction de leurs enjeux pour la protection des habitants, et prévoit que les propriétaires doivent réaliser des audits afin d'évaluer les risques créés par les ouvrages dont ils ont la charge.

Par ailleurs, les collectivités territoriales et leurs groupements4(*), ainsi que les syndicats mixtes5(*), peuvent prendre en charge les travaux de défense contre la mer lorsque ceux-ci présentent un caractère d'intérêt général : les autorités publiques sont donc habilitées à se substituer au propriétaire en cas de carence.

Toutefois, force est de constater que ces obligations ne sont, en général, pas respectées. Ce dysfonctionnement s'explique, d'une part, par une « structure de la propriété des digues complexe », qui interdit souvent aux autorités publiques de connaître avec exactitude le propriétaire d'une digue défectueuse et donc d'imposer à ce dernier le respect de ses devoirs légaux, et d'autre part, par un manque de moyens financiers qui empêche les collectivités territoriales et à l'État d'intervenir en lieu et place des particuliers.

Les enseignements de la tempête Xynthia en matière de gestion des digues

La mission commune d'information sur la tempête Xynthia a observé que les propriétaires de digues étaient difficilement identifiables et que les acteurs impliqués dans l'entretien des ouvrages hydrauliques étaient multiples et divers. Selon les termes retenus par la mission :

« En Charente-Maritime, où seuls 35 % des gestionnaires de digues sont recensés, le Conseil Général se substitue aux propriétaires inconnus ou défaillants. Dans ce cas, les communes concernées doivent s'engager à assurer l'entretien des digues, une convention étant alors passée avec le département. Sur les îles de Ré et d'Oléron, les communautés de communes gèrent les digues.

« En Vendée, les gestionnaires des digues sont l'État, le Conservatoire du littoral, des communes ou leurs groupements, le département, des associations de propriétaires (syndicats de marais) et des personnes privées. [...]

« Enfin, en Gironde, les gestionnaires sont bien identifiés mais très dispersés, entre les associations de propriétaires (37 %), le syndicat mixte (30 %), les propriétaires privés (17 %), les collectivités territoriales et établissements publics (16 %).

« Pour les départements touchés par la tempête Xynthia, l'inventaire des ouvrages, de leurs propriétaires et gestionnaires est très incomplet. Les ouvrages de remblais (routiers ou ferroviaires) qui jouent le rôle de digues n'ont pas de statut juridique défini. Enfin, le classement des digues selon la hauteur de l'ouvrage et la population protégée a été préparé mais les arrêtés préfectoraux ne sont pas pris. »

La mission a également fait état d'un manque de moyens financiers, qui pèse tout particulièrement sur les finances locales :

« De nombreux propriétaires n'ont pas la volonté ou les moyens d'investir les sommes nécessaires pour la protection des digues, dont les enjeux dépassent la protection de leurs biens. [...]

« L'État et les collectivités territoriales sont donc amenés à se substituer aux propriétaires, sans pourtant mettre en oeuvre les moyens financiers nécessaires. L'État, après avoir consenti un effort exceptionnel à la suite de la tempête de 1999 en portant son taux d'intervention financier à 50 % a réduit sa contribution de moitié depuis plusieurs années. [...]

« Les collectivités territoriales se sont donc trouvées dans la situation de financer l'entretien des digues selon leurs moyens. En Vendée, un syndicat mixte de défense contre la mer doit ainsi gérer 21 kilomètres de digues pour les communes de Beauvoir-sur-Mer et de Bouin avec un budget annuel de 70 000 euros. Il faut observer que le renforcement ou la construction d'une digue coûte de un à deux millions d'euros par kilomètre.

« En conséquence, toutes les études montrent un défaut d'entretien des digues, qui n'est pas propre aux départements touchés par la tempête Xynthia, mais concerne l'ensemble du littoral métropolitain. »6(*)

Ces difficultés, qui ont été révélées par Xynthia, ont également été aggravées par elle : on estime ainsi que 75 kilomètres de digues (sur 103) en Vendée et 120 kilomètres (sur 224) en Charente-Maritime ont été lourdement endommagés par la tempête.

b) Régler le sort des digues orphelines

La mission sénatoriale s'était inquiétée -tout comme l'Association des maires de France (AMF)- de la gestion des digues « abandonnées » afin d'en permettre un entretien régulier.

Votre rapporteur rappelle qu'il convient, dans ce cas, de mettre en oeuvre la procédure concernant les biens sans maître afin que les pouvoirs publics assument leurs responsabilités.

L'article L. 1123-3 du code général de la propriété des personnes publiques règle en effet le cas des biens sans maître définis comme les immeubles sans propriétaire connu et pour lesquels aucune taxe foncière n'a été acquittée depuis plus de trois ans ou l'ont été par un tiers.

La procédure retenue préserve les droits des propriétaires qui ont la faculté de revendiquer leur titre avant l'intervention du transfert de propriété :

- un arrêté du maire constatant l'absence de propriétaire connu est publié et affiché et même notifié aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu ;

- il l'est également au préfet ;

- si aucun propriétaire ne se fait connaître dans le délai de six mois, l'immeuble est présumé sans maître ;

- la commune dans laquelle le bien est situé peut alors, dans un nouveau délai de six mois, l'incorporer dans le domaine communal par délibération du conseil municipal ;

- à défaut, la propriété est attribuée à l'Etat.

La loi permet donc déjà de régler le sort de la propriété des digues orphelines et de désigner un propriétaire clairement identifié : celui-ci devra assumer les responsabilités correspondantes tenant notamment à l'entretien et à la remise en état de l'ouvrage.

Il appartient en conséquence aux communes concernées de se saisir de ce problème et de mettre en oeuvre la procédure de l'article L. 1123-3.


* 2 Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006.

* 3 Décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007 relatif à la sécurité des ouvrages hydrauliques.

* 4 Loi n° 73-624 du 10 juillet 1973 relative à la défense contre les eaux.

* 5 Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau.

* 6 Rapport final de la mission commune d'information sur la tempête Xynthia.