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Projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte

21 janvier 2015 : Transition énergétique ( avis - première lecture )

C. UNE NÉCESSAIRE POURSUITE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE

Malgré l'avancée indéniable qu'il a constituée, le Grenelle de l'environnement n'en a pas moins connu quelques limites, liées en grande partie au caractère intrinsèquement « graduel » et au long cours de la mutation écologique à l'oeuvre.

La fixation d'objectifs trop ambitieux, ou encore non assortis de sanctions effectives fut dans un second temps reprochée aux deux lois Grenelle, dont l'application n'a pas été à la hauteur de l'ambition initiale dans bien des cas. Votre rapporteur, qui fut déjà rapporteur du Grenelle II, peut témoigner de cette limite, même s'il estime que cela faisait partie d'une démarche d'ensemble qui se devait d'être exigeante. Le récent rapport d'information que votre rapporteur a publié avec Laurence Rossignol sur la mise en oeuvre du Grenelle II, et notamment de son volet relatif à la gouvernance, montre quelles furent les limites, voire les reculs, par rapport aux souhaits initiaux du législateur. Ce fut le cas sur ce volet pour la mise en oeuvre de deux mesures phares : la représentativité des associations environnementales et la responsabilité sociétale des entreprises (RSE).

Le manque de pragmatisme fut également évoqué, notamment au regard des difficultés de financement qui se posèrent au moment de la mise en oeuvre des deux textes législatifs. Sur ce point, votre rapporteur estime qu'il convient d'être aujourd'hui particulièrement vigilant : le souffle, aussi puissant soit-il, ne peut que retomber si les moyens ne sont pas à la hauteur de l'enthousiasme suscité et de l'ambition affichée.

Enfin, certains sujets, et en particulier celui du nucléaire, furent volontairement écartés du Grenelle.

Piège de déclarations trop ambitieuses et peu normatives, financement manquant, sujets oubliés (votre rapporteur souligne ainsi que ni la biodiversité, ni la recherche, ni l'agriculture ne sont abordés dans le présent projet de loi), autant d'écueils qui expliquent la nécessité de sans cesse poursuivre l'élan initial et de « continuer le Grenelle ».

Au-delà de ces limites, dont il convient aujourd'hui de tirer des leçons pour poursuivre ce chantier, il importe également d'être attentif aux exemples étrangers de transition énergétique, qui s'avèrent très instructifs.

La transition énergétique en Allemagne

La politique de transition énergétique allemande, également appelée « Energiewende » (tournant énergétique), a été lancée en 2001, pour être véritablement mise en oeuvre à partir de 2010. Par une loi du 29 octobre 2010, l'Allemagne a fixé des objectifs particulièrement volontaristes en matière de transition, alors que les ressources fossiles dominaient nettement la production d'électricité (42% provenant de la houille et du lignite en 2010). Cette loi a été révisée en août 2014 pour maîtriser les coûts de soutien à la transition et le prix final de l'électricité. L'autre orientation majeure de cette transition a été la décision de 2011 de supprimer intégralement la part du nucléaire (23% de la production d'électricité en 2010) d'ici 2022, suite à l'accident survenu à la centrale nucléaire japonaise de Fukushima Daiichi. C'est la conjonction d'un abandon rapide du nucléaire avec le maintien d'objectifs particulièrement ambitieux de transition qui constitue le tournant énergétique allemand.

Le bilan allemand est particulièrement positif en matière d'énergies renouvelables, leur part dans la consommation d'électricité représentant déjà 25%. La création en 2000 de la garantie d'un tarif de rachat pour 20 ans pour les producteurs d'électricité renouvelable, l'obligation pour les bâtiments neufs et les bâtiments publics d'utiliser partiellement une source de chaleur renouvelable, ou encore des mécanismes incitatifs de développement du biogaz ont favorisé le développement des ENR. Le financement apporté par la banque d'État KfW au niveau local soutient également les investissements à un coût très attractif. Par ailleurs, la sortie du nucléaire apparaît comme un fait acquis, et accepté pour les acteurs socio-économiques. Huit tranches nucléaires sur dix-sept ont déjà été arrêtées.

Les autres résultats de cette politique énergétique sont plus contrastés. Le volume des émissions de gaz à effet de serre a progressé depuis 2010, principalement en raison d'un recours persistant aux sources thermiques d'énergie, favorisé par une baisse des prix du charbon. Cette situation pourrait se maintenir dès lors que le développement des ENR ne permettra probablement pas de compenser l'arrêt de l'ensemble des centrales nucléaires d'ici 2022. À moyen terme, la transition allemande semble donc confrontée à l'impossibilité de sortir simultanément du nucléaire et du charbon. Le recours élevé au gaz peut apparaître comme une source de fragilité pour la sécurité énergétique du pays suite aux tensions géopolitiques entre l'Europe et la Russie en 2014. Le développement accéléré des ENR (principalement éolien et solaire) pose par ailleurs des problèmes d'intermittence, qui nécessitent le maintien d'un parc important de centrales thermiques pour ajuster offre et demande. Des solutions innovantes de stockage comme l'air comprimé, la méthanisation, et surtout l'hydrogène, pourraient résoudre ces difficultés.

La comparaison des coûts et des bénéfices de la transition énergétique allemande reste difficile à établir. S'agissant des coûts, La KfW a estimé en 2011 les investissements nécessaires d'ici 2020 entre 352 à 416 milliards d'euros, dont 145 milliards d'euros pour le développement des ENR électriques et de 130 à 170 milliards pour l'amélioration de l'efficacité énergétique. Les prix de l'électricité en Allemagne sont également ceux qui ont le plus augmenté en Europe, la répartition des coûts de la transition ayant été défavorable aux ménages et aux PME qui ne bénéficient pas des dispositifs ciblant les grandes entreprises électro-intensives. En 2013, le prix de l'électricité était de 285 euros par mégawatt heure, soit près de deux fois le prix moyen français. S'agissant des bénéfices, la transition énergétique doit soutenir le développement en Allemagne de filières industrielles innovantes (production d'énergie, efficacité énergétique, stockage). Le secteur des ENR est également créateur d'emplois : il représentait 400 000 emplois en 2011, et devrait atteindre 600 000 emplois directs en 2020 selon le Gouvernement fédéral.

Cette politique énergétique nationale a affecté le marché européen de l'électricité. Le développement en Allemagne d'ENR rémunérées via des tarifs d'achat amène à une baisse du prix moyen du mégawatt heure sur le marché européen tout en entraînant des variations importantes en raison du caractère intermittent de ces sources d'énergie.

Cette évolution fragilise la rentabilité de certaines centrales de semi-base ou de pointe fonctionnant au charbon ou au gaz, et favorise un sous-investissement dans ces installations pourtant nécessaires. Face à ce risque systémique, il apparaît nécessaire de privilégier une coordination européenne des transitions énergétiques, plutôt que des politiques nationales isolées susceptible d'engendrer des externalités importantes pour les États voisins. À cet égard, la transition allemande n'aurait sans doute pas été possible si ses principaux partenaires avaient mené des politiques similaires6(*). Un développement des interconnexions entre pays européens, et la mise en place d'un marché européen de capacités permettraient de mieux gérer l'interdépendance énergétique.

La montée en puissance progressive des ENR associée à une décision d'abandon rapide du nucléaire apparaît encore comme « un gigantesque pari » 7(*). Si les enjeux sont communs avec les autres grands pays européens, l'expérience allemande se singularise par son rythme et son ampleur. Le succès du tournant énergétique dépendra en partie des capacités d'innovation et de recherche, mais cette politique pourrait réduire significativement la dépendance énergétique de l'Allemagne et la doter de filières de pointe à l'échelle mondiale. Cette expérience témoigne des opportunités industrielles et technologiques offertes par une transition ambitieuse. L'inscription de la transition énergétique dans un véritable projet de société, non seulement environnemental mais également économique et social, a permis d'améliorer son acceptabilité, ses ambitions et sa cohérence. Les difficultés et risques de la politique allemande suggèrent toutefois de chercher un équilibre fondé sur la complémentarité des énergies plutôt que sur leur opposition, et de mener la transition énergétique sur la durée.

Poursuivre le chantier du Grenelle est donc aujourd'hui une nécessité comme le confirme d'ailleurs la forte attente des citoyens et de l'ensemble des acteurs concernés, et comme a pu s'en rendre compte votre rapporteur tout au long de ses auditions. Un sondage récent montre par exemple que 74 % des Français se sentent aujourd'hui « concernés » par la transition écologique.

Ce projet de loi relatif à la transition énergétique, qui intervient cinq ans après la première loi du Grenelle de l'environnement, permet de continuer ces travaux. Mais le processus au long cours que constitue la transition écologique plaide pour une constante vigilance et une remise à plat régulière de tous ces enjeux.

C'est ce qu'a montré notamment la table ronde des think-tanks organisée par la commission du développement durable. Des pans entiers, aujourd'hui nouveaux ou peu explorés, comme par exemple la notion d'empreinte écologique, ou encore la spécificité de l'hydrogène, sont encore ignorés dans ce texte. Il ne fait aucun doute que le législateur sera bientôt amené à s'y pencher.

Table ronde de think tanks sur la transition énergétique

Dans le cadre de ses travaux sur le projet de loi, la commission du développement durable a invité plusieurs think tanks à une table ronde le 17 décembre 2014 afin d'enrichir les débats sur ce texte. La Fabrique écologique, la fondation Nicolas Hulot, The Shift Project et Terra Nova ont participé à ces échanges.

La Fabrique écologique a souligné l'importance des territoires dans la transition énergétique, sujet sur lequel le groupe a publié une note en mai 2014 pour promouvoir un nouveau modèle de décentralisation énergétique. La coordination entre le projet de loi sur la transition énergétique, le projet de loi portant nouvelle organisation du territoire de la République et la loi relative à la délimitation des régions gagnerait ainsi à être renforcée. En matière de gouvernance, il serait souhaitable de privilégier le dialogue entre les régions et l'Etat, et d'éviter une stratégie exclusivement descendante déterminée par voie réglementaire comme la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). À l'échelon des régions, l'avenir serait au schéma unique, afin de simplifier la planification au niveau local.

Le groupe a soutenu l'intégration de « l'échelle territoriale pertinente » dans la définition de l'économie circulaire, et la possibilité pour les pouvoirs adjudicateurs de privilégier les entreprises de ce secteur dans les marchés publics. Pour l'éolien, la Fabrique écologique a proposé de faire passer les installations du régime de l'autorisation à celui de l'enregistrement. Ses représentants ont enfin évoqué la baisse des prix du pétrole, qui peut freiner une stratégie de transition fondée sur les prix et les incitations économiques.

La fondation Nicolas Hulot a mis en avant plusieurs grands enjeux de la transition énergétique. En matière de fiscalité, il lui semble souhaitable de fixer dans la loi un cadre pour l'évolution de la part carbone de la taxe intérieure de la consommation sur les produits énergétiques (TICPE), compte tenu des variations récentes du prix du pétrole. Pour les transports, il serait utile de renforcer l'obligation pour les collectivités territoriales de s'équiper en véhicules propres par une sanction financière. Le développement des plans de mobilité pour les entreprises de plus de cent salariés est également un progrès significatif. La fondation a publié une note sur le lien entre mobilité et précarité, soulignant la nécessité d'agir à la fois sur l'offre (proposer des alternatives à la voiture individuelle en territoire peu dense), et sur la demande (accompagner les ménages dans l'accès à la mobilité).

Concernant les véhicules diesel, plusieurs points ont été évoqués : l'opportunité d'accorder la prime à la conversion sous condition de ressources, compte tenu de la part importante de personnes modestes parmi les détenteurs de véhicules anciens ; les progrès des véhicules récents en matière d'émissions par rapport au parc ancien ; et l'écart constaté entre les émissions réelles des véhicules et celles mesurées lors des tests d'homologation.

The Shift Project a centré son propos sur une approche quantitative de la transition énergétique, et sur la question de la compatibilité entre objectifs environnementaux et objectifs économiques. L'énergie étant une capacité à modifier l'espace, il reste nécessaire de disposer de beaucoup d'énergie si l'on souhaite réaliser un nombre élevé de transformations. L'énergie est un élément indispensable aux activités humaines, et la puissance économique reste liée à la quantité d'énergie consommée. Toutefois, la baisse structurelle de la croissance est une caractéristique essentielle du paysage dans lequel s'insère le projet de loi.

The Shift Project a souligné l'importance de décarboner l'économie, par une meilleure efficacité énergétique et par l'évolution du mix énergétique. La modification de la part du nucléaire n'apparaît toutefois pas comme une priorité dans le contexte actuel. En matière de logement, The Shift Project a proposé de développer un « passeport énergétique » permettant d'accompagner les logements dans la durée. En matière de transports, il serait souhaitable d'agir sur les flux domicile-travail, qui représentent un tiers des déplacements, en développant les réseaux de bus express autour des villes. Le développement du parc de véhicules consommant deux litres aux cent kilomètres nécessitera également des incitations publiques.

Terra Nova a mis en avant les enjeux d'investissement liés à cette transition. La fondation a publié plusieurs notes qui soulignent la dimension européenne des questions énergétiques : les marchés de l'électricité, la politique gazière, le marché du carbone, la transition en Allemagne... Terra Nova a mentionné le lien historique entre énergie et croissance, et la difficulté à découpler activité économique et consommation d'énergie. La réduction de la consommation énergétique finale de 50 % d'ici 2050 apparaît donc comme l'objectif le plus ambitieux de la loi. L'énergie doit être un élément central de la relance des économies européennes par l'investissement. Ces investissements dans le secteur de l'énergie devront être soutenus par des décisions publiques car ils ne seront pas réalisés spontanément par les marchés, dont les signaux-prix sont incomplets et souvent perturbés à court terme. La complexité des décisions est accentuée par la multiplicité des objectifs, et la difficulté à les concilier : assurer l'indépendance énergétique du pays, préserver l'environnement, garantir l'efficacité économique de la production d'énergie, soutenir l'activité...

En matière d'investissements, les besoins sont particulièrement importants dans les secteurs de l'efficacité énergétique et des transports en commun. Pour le bâtiment, deux approches sont à privilégier : la rénovation des logements du parc social public et privé d'une part, et la rénovation du patrimoine public d'autre part, sur lequel The Shift Project et la fondation Nicolas Hulot ont élaboré un projet spécifique. Terra Nova a conclu son propos en soulignant le rôle clef de l'investissement local pour la transition énergétique, à concilier avec la réduction des dotations.


* 6Audition publique organisée par l'OPECST le 25 septembre 2014 sur le thème « le tournant énergétique allemand : quels enseignements pour la transition énergétique française ? ».

* 7Rapport d'information de MM. Marcel DENEUX, Louis NÈGRE et Mme Esther SITTLER fait au nom de la commission du développement durable sur un déplacement en Allemagne en juillet 2013 sur la transition énergétique allemande, 18 décembre 2013.