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Proposition de loi relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre

15 juillet 2015 : Télévision numérique terrestre ( avis - première lecture )

TRAVAUX EN COMMISSION

Réunie le mercredi 15 juillet 2015, la commission a examiné son rapport pour avis sur la proposition de loi n° 544 (2014-2015) relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre.

M. Hervé Maurey, président. - Notre commission a demandé à être saisie pour avis de la proposition de loi relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre (TNT), car la couverture numérique du territoire est une de nos préoccupations majeures et ce texte est un bon vecteur pour en réaffirmer le caractère prioritaire. Nous devons rappeler au gouvernement qu'il doit en faire une priorité dans ses relations avec les opérateurs. La commission de la culture a été saisie au fond ; le texte sera examiné en séance publique le 22 juillet, moins d'un mois après son adoption par l'Assemblée nationale dans le cadre de la procédure accélérée - signe de l'impatience, voire de la précipitation du gouvernement...

Je cède la parole à notre collègue Patrick Chaize, spécialiste reconnu de cette question et président de l'Avicca (Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel), pour son premier rapport.

M. Patrick Chaize, rapporteur. - Notre commission s'est saisie pour avis de cette proposition de loi qui accompagne le transfert de la bande de fréquences 700 MHz, aujourd'hui affectée à l'audiovisuel, vers l'Internet mobile. L'expression « dividende numérique » désigne la libération de certaines bandes de fréquences radio pour de nouveaux usages, du fait du passage de la télévision analogique à la TNT. Les fréquences de cette bande sont parfois appelées « fréquences en or » car leurs propriétés physiques permettent aux ondes de se propager sur un territoire plus important et de mieux pénétrer à l'intérieur des logements. La définition de leurs conditions d'utilisation par les opérateurs présente par conséquent des enjeux importants pour l'aménagement numérique du territoire et l'amélioration de la couverture mobile. C'est une occasion à saisir pour lutter contre la fracture numérique.

Les fréquences radio étant des ressources rares, qui appartiennent au domaine public de l'État, la loi prévoit qu'elles font l'objet d'autorisations d'utilisation attribuées après appel à candidatures. Le cadre de cette procédure et les obligations imposées aux opérateurs lauréats sont fixés par le ministre chargé des communications électroniques, sur proposition de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep).

S'agissant du réseau 2G, la couverture de la population demeure incomplète. Un programme national de résorption des zones blanches a été mis en oeuvre à partir de 2003, mais certaines communes du programme ne sont toujours pas couvertes, tandis que certaines communes non couvertes ne sont pas intégrées au programme actuel. Il est insupportable qu'en 2015 certains de nos concitoyens soient isolés de toute communication mobile, en plus des autres inégalités territoriales dont ils peuvent pâtir.

En matière de 3G, la situation est encore plus insatisfaisante : plus de 2 200 communes ne sont toujours pas couvertes. En 2010, les trois principaux opérateurs commerciaux, rejoints ultérieurement par Free, s'étaient engagés par un accord collectif à couvrir en 3G l'intégralité des communes situées en zone blanche 2G avant la fin 2013. À ce jour, à peine un tiers de l'accord a été mis en oeuvre. Les communes concernées sont privées d'Internet mobile, voire, pour nombre d'entre elles, d'un haut débit fixe de qualité. Le risque de voir des territoires et des citoyens isolés augmente, alors que le développement des usages rend chaque jour plus pénalisante l'absence d'accès Internet de qualité.

Les licences dans la bande 800 ayant été attribuées en 2012, la couverture en 4G est logiquement inachevée. La progression des déploiements a été plus rapide que prévue : fin 2014, 70 % de la population est couverte par un réseau 4G. C'est positif. Toutefois, ce déploiement rapide en zone dense, ne préjuge en rien de la couverture des territoires moins denses, donc moins rentables pour les opérateurs. La zone de déploiement prioritaire n'a de prioritaire que le nom : elle correspond, de fait, aux territoires qui seront couverts plus tard...

Face à ce constat et aux revendications légitimes de nos concitoyens, le gouvernement s'est enfin décidé à réagir. À la suite du comité interministériel aux ruralités de mars dernier, des dispositions ont été insérées dans le projet de loi sur la croissance et l'activité pour compléter et achever le programme de résorption des zones blanches 2G d'ici la fin 2016, transformer l'accord 3G entre opérateurs en programme obligatoire à mettre en oeuvre d'ici la mi-2017, et améliorer la couverture hors centre-bourg en aidant les collectivités à financer des points hauts. Si ces nouvelles dispositions vont dans le bon sens. Il faudra toutefois faire preuve de vigilance sur leur mise en oeuvre.

À cet état des lieux insatisfaisant s'ajoute la problématique, plus générale, des mesures de la couverture mobile. Les cartes de couverture des opérateurs et les critères visant à évaluer le respect des obligations réglementaires ne correspondent pas à l'expérience réelle de nos concitoyens. En théorie, 99,9 % de la population est couverte par la téléphonie mobile 2G. Or on rencontre ce 0,1 % restant partout ! Il ne suffit pas d'être dans une commune couverte pour avoir accès au réseau, tout comme un accès théorique ne garantit pas une qualité de service acceptable. La connaissance précise de la situation pour les réseaux de différentes générations est la condition sine qua non d'une mise en oeuvre pertinente des actions de résorption des zones blanches.

L'article 8 bis de la proposition de loi, inséré à l'Assemblée nationale, reprend les dispositions de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, proposée par Xavier Pintat, pour l'attribution, à l'époque, de la bande de fréquences des 800 MHz. Ces dispositions encadrent le contenu du cahier des charges défini par l'Arcep pour la mise aux enchères des fréquences, en imposant une prise en compte prioritaire de l'aménagement numérique du territoire dans la définition des obligations de déploiement. Ces fréquences ayant vocation à être utilisées pour déployer le réseau 4G, mais également pour un futur réseau 5G, les obligations de déploiement et leurs échéances seront décisives pour l'inclusion numérique de tous les territoires.

Compte tenu du calendrier très resserré retenu par le gouvernement, ce cahier des charges a déjà été défini et approuvé par le ministre de l'économie et la secrétaire d'État chargée du numérique. Je crains que la préoccupation d'aménagement numérique du territoire soit victime de cette précipitation. Tout d'abord, le cahier des charges ne tient pas compte de la possession simultanée de fréquences dans la bande des 800 et dans la bande des 700 pour définir le calendrier des déploiements. S'il est compréhensible que les objectifs puissent être atteints indistinctement dans une bande ou dans l'autre, ne pas prévoir d'échéances rapprochées pour les opérateurs concernés revient à renoncer à une opportunité d'accélérer la couverture en 4G, et ultérieurement en 5G, de nos territoires. Une telle possibilité, envisagée lors de la consultation menée fin 2014, a été abandonnée face à l'opposition attendue des opérateurs et malgré les attentes légitimes des collectivités territoriales. Le calendrier des obligations dans la bande 700 a lui aussi été infléchi dans un sens favorable aux opérateurs.

Enfin, l'obligation, très générale, de couverture des trains du quotidien imposée aux opérateurs lauréats devra être précisée. Il serait plus pragmatique de circonscrire l'obligation en matière de réseau ferroviaire et de prévoir en contrepartie de cet assouplissement une échéance plus rapprochée pour la couverture du territoire, et notamment de la zone de déploiement prioritaire.

Mes regrets ne portent pas tant sur le texte que sur le processus dans lequel il s'inscrit. Les modalités retenues en matière d'aménagement numérique manquent d'ambition. Je crains que le gouvernement, en se précipitant, ne manque une occasion : une telle opportunité ne se représentera pas avant 2030, compte tenu du choix, par ailleurs discutable, de sanctuariser les autres bandes de fréquences affectées à l'audiovisuel jusqu'à cette date. En réalité, la seule urgence qui s'impose à ce texte est d'ordre budgétaire : le gouvernement attend 2,5 milliards d'euros de la vente des autorisations d'utilisation de fréquences, afin d'assurer le financement du budget de la Défense. Selon les opérateurs mobiles, l'utilisation de nouvelles fréquences pour faire face à l'augmentation du trafic de données mobiles ne sera pas nécessaire avant plusieurs années. Une mise aux enchères plus tardive aurait permis de mieux valoriser le domaine public de l'État et d'analyser plus finement les options possibles en matière d'aménagement numérique. La précipitation risque d'être contre-productive pour le développement de la 4G comme de la future 5G.

L'article 8 bis, ajouté à l'Assemblée nationale à l'initiative de Corinne Erhel, généralise la prise en compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire dans la définition des obligations de déploiement pour toute bande de fréquences utilisées précédemment pour la diffusion de la TNT. Cette disposition reprend un amendement déposé par Bruno Retailleau lors de l'examen du projet de loi pour la croissance et l'activité. Dès lors que les réserves exprimées portent sur la mise en oeuvre réglementaire de ce principe, je vous propose un amendement prévoyant la saisine obligatoire de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques (CSSPPCE), instance où la présence parlementaire est significative, afin que les élus soient davantage associés au processus.

Il est essentiel que notre commission appuie cette priorité, en séance publique et dans le cadre du groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire.

M. Hervé Maurey, président. - Je vous remercie. Notre groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire, auquel Patrick Chaize participe activement, fera connaître ses propositions au mois d'octobre.

Nous constatons l'écart entre la théorie - les chiffres affichés de taux de couverture - et la réalité : les méthodes de mesure ne sont pas satisfaisantes, et la manière dont l'Arcep répertorie les communes couvertes laisse rêveur.

Je me réjouis néanmoins que le gouvernement rouvre le dossier de la téléphonie mobile, alors que le programme de résorption des zones blanches s'est officiellement clos avec des zones restées sans couverture, comme l'Arcep et l'Agence nationale des fréquences l'ont constaté. Depuis lors, on se regardait en chiens de faïence, les opérateurs ne voulant pas se charger de la couverture, même si la collectivité est prête à financer un pylône... Le dossier est donc rouvert ; j'espère que cela suffira, parce qu'il subsiste de nombreuses incertitudes sur le rythme, le financement et les obligations des opérateurs. Une vigilance particulière s'impose, et nous serons amenés à reparler de ce sujet.

Je partage le regret que la proposition de loi n'aille pas plus loin. Il est vrai que les gouvernements successifs craignent de contrarier les opérateurs. On aurait pu être plus directif, à la fois sur les objectifs et les obligations, mais les considérations budgétaires semblent avoir primé sur l'aménagement du territoire.

L'amendement présenté par le rapporteur encadre la procédure d'attribution des fréquences en prévoyant l'avis de la CSSPPCE. Ce n'est pas une solution miracle, mais cela renforcera le poids et l'information des élus.

M. Gérard Cornu. - Le président et le rapporteur sont des spécialistes du sujet. Je partage l'analyse de ce rapport sans concession, dont le constat est accablant. La fracture numérique entraîne une fracture économique et sociale. Nos concitoyens le ressentent, nous-mêmes le ressentons en tant que parlementaires. L'amendement me satisfait : le Parlement doit être associé en amont à l'aménagement du territoire, tout particulièrement numérique. La proposition de loi va dans le bon sens ; espérons que nous pourrons améliorer les choses, car un certain ras-le-bol s'exprime. Malgré les sorties médiatiques, le problème persiste, notamment sur la couverture des trains.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je remercie M. Chaize. Oui, la fracture numérique est une réalité, et une injustice terrible. Le problème est grave, car nombre de territoires ruraux ne bénéficient pas des réseaux nécessaires à l'implantation de petites entreprises ou au travail à domicile, susceptibles d'impulser une dynamique économique. C'est la conséquence de la décision fatidique du gouvernement Fillon de confier la couverture du territoire à des opérateurs privés. Ceux-ci, tout naturellement, ont accordé la priorité aux grandes agglomérations, au détriment des plus petites. La proposition de loi atteste du fait que nous recherchons des solutions pour les territoires ruraux. C'est néanmoins un travail difficile.

Même si cette loi vise avant tout à récupérer 2,5 milliards d'euros, elle a quand même le mérite d'avoir rouvert le dossier, après la loi Macron où le ministre lui-même a introduit de nouvelles exigences vis-à-vis des opérateurs, notamment celle d'un développement rapide de la couverture avec des réunions de suivi tous les trois mois.

Nous voterons l'amendement proposé par le rapporteur, mais convenons qu'il y a urgence. Cette loi ne manque pas d'ambition, et rouvre le dossier.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Je salue la prestation du rapporteur sur un texte très technique. Dans les territoires ruraux, nous sommes attendus dans deux domaines : la médecine et la téléphonie mobile. Il ne faut pas manquer cette occasion. Nos concitoyens n'attendent pas un replâtrage, mais une couverture plus complète en téléphonie mobile et la mise en place d'un service numérique efficace pour bénéficier des usages modernes.

Rappelons que la 3G ne couvre pas l'ensemble du territoire. Ne peut-on développer la 4G à travers les points hauts existants, notamment les syndicats d'aménagement numérique qui ont mis en place le WiMax, dans l'attente du déploiement de la fibre optique ? C'est une discussion particulièrement importante ; ne manquons pas à nouveau l'occasion d'améliorer la couverture mobile.

M. Hervé Maurey, président. - N'oublions pas que l'ouverture de l'accès à de nouvelles bandes creuse les inégalités. Que peuvent penser nos concitoyens qui n'ont pas même la 2G devant une publicité pour la 4G ? Ils le vivent comme une injustice. Un maire de mon département m'a dit : « Je serais déjà content si j'avais la 1G ! ».

M. Louis Nègre. - Je félicite notre collègue pour ce rapport. L'amendement proposé est bienvenu : il est toujours bon d'associer les élus, et en premier lieu les sénateurs qui sont les élus des territoires. L'ouverture de cette bande est une fenêtre de tir. Dans les fêtes de village, combien de fois avons-nous entendu : « Nous n'avons pas de couverture mobile, monsieur le sénateur ! »

Vous avez rappelé que les opérateurs n'avaient pas tenu leurs engagements. Des pénalités, des moyens de rétorsion sont-ils prévus ? Les discours ne suffisent pas. C'est une question de civisme.

La fracture numérique persiste dans les transports, notamment ferroviaires, avec les interruptions incessantes de couverture pendant les trajets. Notre pays bénéficie pourtant d'infrastructures de qualité. Que fait-on ?

Une position plus politique pour conclure. Il est scandaleux que nous soyons obligés d'attendre le vote de cette loi pour affecter les 2,5 milliards d'euros que l'on espère ainsi dégager dans l'urgence au budget de la Défense, alors que nos troupes sont déployées simultanément sur plusieurs fronts. On marche sur la tête ! D'après le Centre d'analyse stratégique, la France consacre 7 points de PIB de plus que l'Allemagne aux dépenses sociales, soit 140 milliards d'euros par an de plus qu'outre-Rhin, où l'on ne meurt pas sur les trottoirs. Quand il existe de telles réserves, ce n'est pas la peine de recourir à une vente précipitée de 2,5 milliards d'euros pour boucler le budget de la Défense.

M. Benoît Huré. - D'un point de vue technique, est-on en capacité de déployer la téléphonie mobile sur l'ensemble du territoire, et en particulier sur les lignes de TGV ?

Au-delà des pénalités, a-t-on des moyens suffisants pour réduire ou supprimer les zones blanches restantes ? Sinon, quels moyens sont nécessaires ?

M. Jérôme Bignon. - Merci pour ce rapport très complet. Quand les ruraux se plaignent, ce n'est pas parce qu'ils ne peuvent pas appeler leur grand-mère : les chefs d'entreprises n'ont pas la possibilité d'envoyer des plans au micron sur Internet, l'accès à la culture est compromis... Je consacre une partie de ma réserve parlementaire à l'équipement informatique des écoles de mon département : on se heurte, là aussi, à l'absence de réseau. L'avenir de la médecine en milieu rural, ce sont aussi les nouvelles technologies qui relient les maisons pluriprofessionnelles de santé à l'hôpital ou aux laboratoires d'analyse. Il en va de même des relations avec l'administration : la télé-déclaration de la TVA pour les artisans et agriculteurs a été mise en place, mais quel intérêt s'il faut parcourir cinq ou dix kilomètres pour trouver un poste connecté ? Plus récemment, les déclarations PAC ont posé le même problème.

J'ai participé à des déjeuners de travail à l'invitation de Bouygues ou d'Orange. Je ne m'y rendrai plus, tant l'autosatisfaction des opérateurs est horripilante. On se moque de nous ! Il existe un véritable décalage entre les attentes de la population rurale et la perception qu'ont les élites parisiennes de la situation, bien loin de la souffrance et de l'exaspération de nos compatriotes.

M. Patrick Chaize, rapporteur. - Le texte ne concerne que l'ouverture de la bande 700 MHz, qui améliorera la qualité du réseau mais ne résoudra pas l'ensemble des problèmes relatifs à l'aménagement numérique du territoire.

Nous engageons le transfert alors que le besoin n'existe pas ; surtout, la bande pourrait être utilisée demain pour la mise en place, dans deux ans, de la 5G qui apportera plus de débit et un meilleur confort. Or pour compléter la couverture en 4G, les opérateurs vont installer des équipements qui ne seront amortis que dans huit ans ! Autrement dit, pour gagner deux ans d'un côté, on en perd huit de l'autre. Le véritable enjeu est celui de l'aménagement numérique fixe : Bouygues s'est d'ailleurs lancé dans la 4G fixe, c'est-à-dire la mise en place de réseaux domestiques en 4G. Au total, le texte manque d'ambition et de vision.

Pour répondre à Louis Nègre, l'amendement introduit dans la loi Macron donne à l'Arcep des moyens de contrôle et de pénalisation des opérateurs qui ne tiennent pas leurs engagements. Reste à voir comment ils seront mis en oeuvre.

S'agissant de la couverture des trains, le cahier des charges de l'Arcep fixe une obligation de couverture de 60 % au 17 janvier 2022, de 80 % au 17 janvier 2027 et de 90 % à horizon de quinze ans. C'est une avancée, même si ce n'est pas satisfaisant.

Il est en effet regrettable que les recettes produites par les licences ne soient pas affectées au numérique, sous la forme d'investissements dans des réseaux d'initiative publique ou d'aide à la mise en place de pylônes par les collectivités territoriales.

Techniquement, rien n'est impossible ; le critère déterminant est économique. On pourrait installer un nombre suffisant de pylônes pour couvrir l'ensemble du territoire...

M. Benoît Huré. - À condition d'obtenir les autorisations !

M. Patrick Chaize, rapporteur. - En effet, il faut tenir compte de la problématique des personnes hypersensibles, de la proximité des écoles... tout cela entraîne des trous dans la couverture. Enfin, je rappelle que les opérateurs s'engagent sur un pourcentage de la population, et non du territoire.

Les besoins en téléphonie et en réseaux dans les zones rurales, évoqués par Jérôme Bignon, ne font pas débat. En matière de téléphonie, la 4G fixe est une solution d'attente avant l'aménagement filaire des territoires ruraux, qui est l'enjeu le plus important et doit être lancé au plus vite.

M. Hervé Maurey, président. - Merci. L'objectif premier de la proposition de loi est avant tout de dégager des recettes budgétaires. L'objectif d'aménagement du territoire est secondaire ; de plus, comme souvent, on ne veut pas contrarier les opérateurs...

Quant à la responsabilité du gouvernement Fillon, la décision à laquelle M. Filleul fait référence portait sur le très haut débit fixe et non la téléphonie mobile. Que je sache, le gouvernement qui lui a succédé n'a pas fondamentalement changé les choses.

Les avancées sur la téléphonie mobile ne sont pas contenues dans ce texte-ci mais dans la loi Macron ; introduites par le ministre lui-même, elles ont été votées à l'unanimité au Sénat, preuve que nous ne sommes pas dans la politique politicienne. Cette proposition de loi va dans le bon sens, notamment parce qu'elle nous extrait d'un no man's land juridique.

Je rappelle qu'en février 2012, nous avions adopté une proposition de loi sanctionnant les opérateurs qui ne respectent pas leurs obligations. Malheureusement, un lobbying efficace a entraîné le rejet du texte à l'Assemblée nationale par la majorité socialiste, qui l'avait soutenu lorsqu'elle était dans l'opposition. Il s'agissait désormais de ne pas contrarier le gouvernement, qui ne veut pas contrarier les opérateurs...

M. Louis Nègre. - Ils sont puissants, ces opérateurs !

M. Hervé Maurey, président. - Comme bien des lobbies. Je relève enfin que la loi de programmation militaire n'alloue de moyens supplémentaires aux armées qu'à partir de 2017. On mobilise donc ces ressources pour une utilisation qui n'est même pas immédiate !

L'amendement du rapporteur sur l'article 8 bis est adopté.

M. Hervé Maurey, président. - C'est l'unanimité, vous avez passé votre baptême du feu avec brio, monsieur le rapporteur.