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Projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne

6 décembre 2016 : Territoires de montagne ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne a été déposé à l'Assemblée nationale le 14 septembre dernier et adopté en première lecture le 18 octobre suivant. A l'issue de cet examen, le texte comporte 74 articles, contre 25 initialement, parmi lesquels 12 intéressent votre commission des affaires sociales.

Au Sénat, le projet de loi a été renvoyé à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable qui a délégué au fond plusieurs articles à d'autres commissions, dont 10 à celle des affaires sociales. Celle-ci s'est par ailleurs saisie pour avis de 2 articles (8 decies et 8 undecies). Ces dispositions sont relatives d'une part à la santé, d'autre part au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

La loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne1(*) a été une première étape pour mieux prendre en compte les spécificités des territoires de montagne ainsi que les besoins et attentes de nos concitoyens y résidant. Les questions de santé et de travail y étaient essentiellement abordées au travers des enjeux liés à l'administration des collectivités territoriales, au développement des activités touristiques et à la saisonnalité.

Depuis trente ans, les questions posées notamment en matière d'accès aux soins et aux secours ont pris une importance de premier plan, dans un contexte d'évolution de plus en plus rapide des modes de prise en charge et de mutation des espaces de vie en montagne.

Pour garantir l'égalité des chances en matière de santé, il faut surmonter plusieurs obstacles, qu'il s'agisse des conditions de transport vers les lieux de prise en charge, des attentes des professionnels de santé quant à leurs conditions d'exercice ou encore de l'organisation de l'offre de soins et de la qualité du service compte tenu du problème de la désertification médicale. Ces difficultés, qui existent sur l'ensemble de notre territoire, sont accentuées en zone de montagne pour des raisons de géographie et d'accessibilité, d'évolution des flux de population selon les saisons et de spécificité des activités, notamment sportives, qui y sont pratiquées et qui appellent des compétences médicales particulières.

Soucieuse d'assurer à l'ensemble de nos concitoyens un accès à des soins de qualité, la commission des affaires sociales avait soutenu les dispositifs prévus par la loi de modernisation de notre système de santé2(*) qui s'adressent à tous les territoires, indépendamment de leurs spécificités. En effet, certains problèmes que connaissent les zones de montagne ne leur sont pas spécifiques et appellent des réponses coordonnées au niveau national. C'est dans cet esprit que votre commission a examiné les dispositions qui lui sont soumises. Cet examen lui a permis de déterminer celles qui lui apparaissaient nécessaires pour répondre aux besoins spécifiques de la montagne et celles qui, au contraire, s'avèrent redondantes ou de nature à juxtaposer des dispositifs au risque de nuire à la cohérence globale de la politique de santé.

L'économie des zones de montagne est par ailleurs caractérisée par la prégnance des activités saisonnières, en particulier dans le secteur touristique. En matière de droit du travail, cette spécificité requiert un cadre juridique adapté, déjà partiellement offert par le contrat à durée déterminée (CDD) saisonnier3(*), qui répond à des règles juridiques propres, sans terme fixe, renouvelable sans limitation et, potentiellement, d'une saison à l'autre.

Dans une étude4(*) de juillet 2016, France Stratégie a souligné la très grande diversité des profils des travailleurs saisonniers en France, dont le nombre serait compris entre 500 000 et 700 000, ainsi que l'hétérogénéité des dispositifs mis en place, localement ou par certaines branches, pour faciliter les transitions entre deux contrats ou améliorer leurs conditions de travail et de vie. La loi du 8 août 20165(*) en a tiré les conséquences en définissant pour la première fois au niveau législatif le travail saisonnier, en invitant les partenaires sociaux à négocier sur le contrat de travail saisonnier et en habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure « de nature à lutter contre le caractère précaire de l'emploi saisonnier », notamment pour assurer la reconduction des contrats dans les branches dans lesquelles elle n'est pas prévue par la convention collective. Une expérimentation de trois ans sera en outre prochainement lancée pour autoriser la conclusion, en l'absence d'accord de branche ou d'entreprise, de contrats de travail à durée indéterminée intermittents (CDII) dans les branches où l'emploi saisonnier est particulièrement répandu.

Il convient aujourd'hui de prendre plusieurs mesures complémentaires à ces dispositions saluées par toutes les personnes auditionnées par votre rapporteur pour avis, pour favoriser le développement d'un emploi stable dans les zones de montagne et améliorer la qualification des travailleurs saisonniers.

Tout d'abord, l'offre de formation dans les territoires de montagne n'est pas assez tournée vers la pluriactivité et ne tient pas suffisamment compte des contraintes qui pèsent sur les saisonniers, qui sont souvent confrontés à des difficultés d'accès à la formation durant leurs périodes d'inactivité. Ensuite, l'impact économique des aléas climatiques, en particulier des variations de l'enneigement, sur les petites structures de remontées mécaniques, quel que soit leur statut juridique, doit également être reconnu et celles-ci doivent en conséquence avoir accès aux mêmes dispositifs de la politique de l'emploi que les autres entreprises.

Par ailleurs, la nouvelle expérimentation relative au CDII doit tirer les leçons de celle lancée dans le cadre de la loi du 14 juin 20136(*) et éviter d'imposer des règles rigides aux employeurs et aux salariés. Des efforts importants restent en outre à accomplir pour améliorer l'information des travailleurs saisonniers sur leurs droits à travers le déploiement des maisons des saisonniers et des guichets uniques destinés à les conseiller en matière de protection sociale. Enfin, le rôle des collectivités territoriales ne doit pas être oublié car elles veillent au développement de l'activité économique sur leurs territoires, notamment à travers leur participation à des groupements d'employeurs.

Votre commission partage donc les orientations de ce projet de loi, à la préparation duquel les élus de la montagne ont été étroitement associés et qui a fait l'objet d'un très large consensus à l'Assemblée nationale. Saisie de douze articles, dont dix délégués au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, elle a estimé qu'il s'agissait essentiellement de mesures techniques de portée limitée qui ne soulèvent pas de difficultés majeures, même si certaines ont un champ d'application dépassant les seules zones de montagne ou comportent des incertitudes juridiques qui n'avaient pas été anticipées.

I. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA SANTÉ

Six articles concernent le domaine de la santé :

- l'article 8 quinquies, inséré par l'Assemblée nationale en commission à l'initiative des rapporteures, prévoit la remise d'un rapport sur la compensation des surcoûts résultant de la pratique d'actes médicaux et paramédicaux en zone de montagne. Il s'agit principalement de faire le bilan de l'application des indemnisations « horokilométriques » qui visent à prendre en compte les temps de transport effectués par les professionnels libéraux ;

- l'article 8 sexies, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative des rapporteures, prévoit la prise en compte des besoins de santé spécifiques des populations saisonnières ou résidentes des zones de montagne dans les schémas régionaux de santé puis dans les projets régionaux de santé (PRS) qui leur succéderont en 2018 ;

- l'article 8 septies, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative des rapporteures, inclut, si cela est justifié par la géographie, un représentant du comité de massif dans le conseil territorial de santé ;

- l'article 8 octies, inséré à l'initiative de plusieurs députés des groupes Union des démocrates et indépendants (UDI) et Les Républicains, prévoit que les médecins qui remplacent un de leur collègue propharmacien (donc autorisé à détenir des médicaments) puissent l'être automatiquement eux-mêmes. Il en va de même des médecins s'établissant dans le même cabinet qu'un médecin qui bénéficie déjà d'une autorisation d'exercer la propharmacie ;

- l'article 8 decies, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de plusieurs députés du groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste (RRDP) prévoit, à titre expérimental, que le PRS garantisse aux populations à l'accès à certains services de santé dans des délais raisonnables ;

- l'article 8 undecies, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de notre collègue député Pierre Morel-A-L'Huissier, dispose que, dans les six mois suivant la promulgation de la loi, le Gouvernement présente au Parlement une nouvelle cartographie des déserts médicaux en montagne.


* 1 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

* 2 Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

* 3 Défini par le 3° de l'article L. 1242-2 du code du travail comme devant pourvoir des emplois « dont les tâches sont appelées à se répéter chaque année selon une périodicité à peu près fixe, en fonction du rythme des saisons ou des modes de vie collectifs ».

* 4 France Stratégie, « L'emploi saisonnier : enjeux et perspectives », rapport du groupe de travail du réseau Emploi-Compétences, juillet 2016.

* 5 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, art. 86 et 87.

* 6 Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi, art. 24.