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Projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

27 juin 2018 : Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ( avis - première lecture )

B. SIMPLIFIER, AMÉLIORER, SÉCURISER...

1. Sécuriser les opérations d'urbanisme
a) Aller plus loin dans la lutte contre les recours abusifs

Tout en saluant les avancées substantielles d'ores et déjà prévues à l'article 24 du projet de loi en matière d'amélioration du traitement du contentieux de l'urbanisme, votre commission a estimé qu'il était possible d'aller encore un peu plus loin dans la lutte contre les recours dilatoires et abusifs, en prévoyant, par un amendement COM-229 de son rapporteur, que seules les associations ayant déposé leurs statuts plus d'un an avant l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire soient recevables à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols.

L'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme dispose actuellement qu'« une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. »

Dans sa décision n° 2011-138 QPC du 17 juin 2011 « Association Vivraviry », le Conseil constitutionnel a jugé cette disposition conforme à la Constitution en considérant :

- d'une part, que « le législateur a souhaité empêcher les associations, qui se créent aux seules fins de s'opposer aux décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation des sols, de contester celles-ci ; qu'ainsi, il a entendu limiter le risque d'insécurité juridique. » ;

- d'autre part, qu'elle n'a « ni pour objet ni pour effet d'interdire la constitution d'une association ou de soumettre sa création à l'intervention préalable de l'autorité administrative ou même de l'autorité judiciaire ; qu'elle prive les seules associations, dont les statuts sont déposés après l'affichage en mairie d'une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser les sols, de la possibilité d'exercer un recours contre la décision prise à la suite de cette demande ; que la restriction ainsi apportée au droit au recours est limitée aux décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation des sols ; que, par suite, l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme ne porte pas d'atteinte substantielle au droit des associations d'exercer des recours ; qu'il ne porte aucune atteinte au droit au recours de leurs membres ; qu'il ne méconnaît pas davantage la liberté d'association ».

Les projets d'urbanisme ne naissent pas à la date de l'affichage en mairie de la demande mais, souvent, bien longtemps avant. Votre commission a considéré qu'imposer un délai minimum d'existence à l'association avant de l'autoriser à déposer un recours ne portait pas une atteinte substantielle à ses droits.

Suivant la même logique, elle a proposé, par l'adoption d'un amendement COM-230 de son rapporteur, de supprimer le second alinéa de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, que l'article 24 du projet de loi tend à réécrire, pour prévoir qu'une association de protection de l'environnement agréée est « présumée ne pas adopter de comportement abusif » lorsqu'elle introduit un recours contre une autorisation d'urbanisme, alors qu'il est actuellement prévu qu'elle est « présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes ».

Une telle présomption n'apparaît pas justifiée - elle n'existe pas dans d'autres domaines, comme en matière de consommation ou de lutte contre les discriminations par exemple - et sa portée reste limitée puisqu'elle n'est pas irréfragable. Aussi votre commission a-t-elle souhaité la supprimer, plutôt que la reformuler.

b) Limiter la remise en cause des opérations exécutées conformément à l'autorisation de construire délivrée

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-231 tendant à introduire à l'article 24 du projet de loi une disposition inspirée d'une proposition du récent rapport « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace », remis par le groupe de travail présidé par Mme Christine Maugüé, conseillère d'État, au ministre de la cohésion des territoires.

Il s'agit de prévoir que, lorsque le bénéficiaire d'une autorisation a exécuté des travaux dans le respect de cette autorisation, il ne peut pas être poursuivi pénalement si cette autorisation s'avère non conforme aux dispositions du plan local d'urbanisme applicable au moment où ces travaux ont été exécutés19(*). Cependant, à la différence de la proposition du rapport précité, l'amendement adopté par votre commission exige du constructeur qu'il soit de bonne foi, c'est-à-dire qu'il n'ait pas eu connaissance de l'absence de conformité de l'autorisation délivrée aux documents d'urbanisme.

2. Assouplir la loi « littoral », notamment pour permettre les constructions et installations nécessaires aux cultures marines à proximité du rivage

L'article 12 sexies du projet de loi prévoit que les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles et forestières peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Suivant la proposition (amendement COM-85) de nos collègues Michel Vaspart, président du groupe d'études « Mer et littoral », et Philippe Bas, président de la commission des lois, vice-président du groupes d'études « Mer et littoral », votre commission a adopté l'amendement COM-220 de son rapporteur afin de permettre expressément aux cultures marines de bénéficier de ce dispositif et de l'étendre aux constructions ou installations nécessaires à la valorisation locale des activités agricoles, forestières ou des cultures marines. Enfin, votre commission a souhaité, par ce même amendement, prévoir que les constructions ou installations nécessaires aux cultures marines et à leur valorisation locale peuvent également être autorisées dans les espaces proches du rivage.

3. Limiter l'intervention d'un paysagiste concepteur en complément de celle d'un architecte pour l'élaboration d'un projet architectural, paysager et environnemental (PAPE) nécessaire à l'obtention du permis d'aménager pour un lotissement

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, l'article 1er bis du projet de loi tend à permettre la délivrance d'un permis d'aménager pour un lotissement si le projet architectural, paysager et environnemental (PAPE) nécessaire à l'obtention du permis a été élaboré par un paysagiste concepteur, et non plus seulement par un architecte.

Par l'adoption d'un amendement COM-214 de son rapporteur, votre commission a souhaité, d'une part, maintenir l'exigence actuelle d'une intervention d'un architecte pour établir le projet architectural, paysager et environnemental, d'autre part, prévoir celle d'un paysagiste concepteur, en complément de l'architecte, si les caractéristiques du projet le nécessitent.

4. Renforcer la protection des droits des personnes
a) Mieux protéger les données personnelles

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-225 tendant à supprimer l'article 17 bis du projet de loi qui a pour objet de permettre une plus grande diffusion des informations relatives aux caractéristiques des parcelles et à leur bâti et contenues dans la base de données sur la mise à jour des informations cadastrales (MAJIC), tenue par la direction générale des impôts.

En l'état actuel de leur rédaction, les dispositions retenues par l'Assemblée nationale sont trop imprécises et risquent d'entraîner la diffusion « aux entreprises qui oeuvrent pour aménager le territoire » de données personnelles couvertes notamment par le secret fiscal.

Dans la même logique, à l'article 47 bis A, qui prévoit la transmission par le bailleur au syndic des nom, prénom, coordonnées téléphoniques et courriel de son locataire, votre commission a proposé, par l'adoption d'un amendement COM-236 de son rapporteur, de préciser que la transmission de ces données devrait faire l'objet d'un accord du locataire.

b) Préserver les droits des propriétaires

Soucieuse de ménager les droits des propriétaires, quelque peu oubliés par ce projet de loi, votre commission a souhaité encadrer davantage le dispositif prévu à l'article 47 bis B, qui permet à un locataire victime de violences conjugales ou domestiques et ayant quitté son logement de ne plus être tenu solidairement des dettes locatives afférentes à ce logement.

Par l'adoption d'un amendement COM-237 de son rapporteur, votre commission a prévu, outre des précisions rédactionnelles, que la solidarité des locataires ne cesserait que pour les dettes postérieures à l'information du bailleur et que celui-ci bénéficierait de conditions facilitées pour donner congé au locataire auteur des violences, resté dans le logement, s'il ne s'acquitte pas de son loyer.

Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-243 tendant à insérer un article additionnel après l'article 58 bis, pour renforcer le dispositif existant de lutte contre les squatteurs, prévu par l'article 226-4 du code pénal et par l'article 38 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (dite loi « DALO »), en étendant son champ d'application aux « locaux à usage d'habitation », notion plus large que celle de « domicile ». Ainsi, seraient également protégés, par exemple, les locaux à usage d'habitation temporairement inoccupés, comme les résidences secondaires.

Elle a également prévu, à l'article 38 de la loi « DALO », que le préfet saisi d'une demande d'évacuation forcée du local devrait intervenir « sans délai », pour mettre l'accent sur la nécessité de procéder à ces opérations d'évacuation en urgence.

5. Supprimer des dispositions inutiles ou réglementaires

Fidèle à sa pratique, votre commission, suivant les propositions de son rapporteur, a proposé de supprimer des dispositions inutiles ou relevant du domaine réglementaire.

Elle a adopté un amendement COM-226 de suppression de l'article 17 ter, qui crée un guichet unique de la publicité foncière, estimant que cette disposition relevait de la compétence du pouvoir réglementaire.

À l'article 23, elle a adopté un amendement COM-228 de suppression de la précision selon laquelle, dans l'hypothèse où les agents publics se heurteraient à un refus d'accès à l'habitation ou au silence de la personne habilitée à autoriser cet accès, le juge des libertés et de la détention saisi devrait « vérifier que la demande d'autorisation qui lui est soumise est fondée » et que la demande devrait « comporter tous les éléments d'information en possession du demandeur de nature à justifier la visite ».

Outre l'inutilité de ces précisions, car c'est le rôle naturel du juge d'effectuer cette vérification, imposer au demandeur de justifier de « l'existence d'éléments matériels laissant à penser qu'un manquement ou une infraction est susceptible d'être relevé » limiterait le périmètre du contrôle administratif, qui a seulement pour objet de « vérifier » que les dispositions du code de l'urbanisme sont respectées, sans avoir besoin de justifier de soupçons de manquements.

À l'article 40 bis, qui vise à renforcer les sanctions applicables en cas d'occupation illicite en réunion des espaces communs d'un immeuble, elle a proposé, par un amendement COM-232, de supprimer la référence aux « parties souterraines » des immeubles, celles-ci étant déjà comprises dans la notion d'« espaces communs » qui figure dans le droit en vigueur.

De même, à l'article 47 bis, relatif aux précisions apportées à l'action de groupe en matière de consommation, elle a estimé que la référence aux « obligations légales » des professionnels, qui peuvent donner lieu à l'engagement d'une telle action en cas de manquement, incluait d'ores et déjà les obligations « relevant ou non » du code de la consommation, et a proposé la suppression de cette précision inutile, par un amendement COM-239.

S'agissant de l'article 56 bis, qui vise à qualifier d'« habitat collectif » un immeuble à usage d'habitation, un appartement ou une résidence dès lors que ce bien a été divisé « par lots, en propriété ou en jouissance », votre commission a considéré que ce dispositif, par son imprécision, comportait un risque d'insécurité juridique. En effet, cette notion d'« habitat collectif » n'est utilisée dans aucun texte de loi. A fortiori, aucun texte ne définit son statut et les effets juridiques qui s'y attachent. C'est pourquoi votre commission a proposé sa suppression, par un amendement COM-240.

Enfin, elle a adopté un amendement COM-245 tendant à supprimer l'article 63 quater, qui a pour objet d'imposer à l'assemblée générale des copropriétaires de statuer dans un délai de douze mois sur une proposition émanant d'un opérateur de communications électroniques d'installer la fibre optique, estimant que cette disposition était déjà satisfaite par le droit en vigueur, dans la mesure où, d'une part, l'article 24-2 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis prévoit que cette proposition est inscrite de droit à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale, d'autre part et en application de dispositions réglementaires, l'assemblée générale des copropriétaires est tenue de se réunir au moins une fois par an.

6. Préciser certains dispositifs créés

Pour renforcer l'efficacité des dispositifs prévus par le projet de loi, sans remettre en cause les objectifs poursuivis par leurs auteurs, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a proposé de préciser certains points.

À l'article 23, qui met en place un dispositif de protection du domicile en cas d'opérations de contrôle de la conformité au code de l'urbanisme de travaux en cours ou réalisés, effectuées par des agents publics, votre commission a adopté un amendement COM-227 de son rapporteur qui propose d'harmoniser les horaires des visites de contrôle avec ceux prévus dans d'autres législations, en matière de visites domiciliaires et de perquisitions notamment.

À l'article 41 bis, relatif à l'autorisation donnée aux huissiers d'accéder aux boîtes aux lettres particulières, elle a adopté un amendement COM-233 de son rapporteur qui, tout en conservant la disposition introduite à l'Assemblée nationale afin de permettre aux huissiers d'accéder aux boîtes aux lettres dans les mêmes conditions que les agents chargés de distribuer les envois postaux ou que les porteurs et vendeurs colporteurs de presse, préserve également la rédaction actuelle de l'article L. 111-6-6 du code de la construction et de l'habitation (CCH), qui autorise l'accès des huissiers à l'ensemble des parties communes d'un immeuble.

Certes cette disposition était jusqu'à présent inopérante car le décret en Conseil d'État nécessaire à sa mise en oeuvre n'avait pu être pris en raison de la difficulté pour les huissiers d'identifier le syndic d'une copropriété et, par suite, de le solliciter pour se voir autoriser l'accès aux parties communes. Toutefois, la création par la loi « ALUR » 20(*) du registre des copropriétés, rendu accessible au public par la loi « Égalité et citoyenneté »21(*), qui devrait être complet à la fin de l'année 2018, permettra désormais d'identifier les syndics. La chancellerie est donc en mesure d'élaborer un projet de décret d'application de l'article L. 111-6-6 du CCH.

À l'article 47 bis C, qui vise à améliorer la lisibilité des commandements de payer en prévoyant les mentions qui devront y figurer, votre commission a proposé, d'une part, de supprimer une mention redondante, d'autre part, puisque l'objectif de cette disposition est d'informer de manière complète et compréhensible le locataire des conséquences du non-paiement de son loyer, de préciser explicitement qu'il risque d'être expulsé de son logement, comme le prévoit l'article 24 de la loi du 6 juillet 198922(*) qui doit actuellement être reproduit dans le commandement de payer (amendement COM-238 de son rapporteur).

7. Améliorer la qualité rédactionnelle de la loi
a) Supprimer une référence redondante au droit de l'Union européenne dans la définition des pièces pouvant être demandées pour la délivrance d'une autorisation d'urbanisme

L'article 16 du projet de loi prévoit de limiter les pièces pouvant être demandées pour la délivrance d'une autorisation d'urbanisme aux seules pièces nécessaires à la vérification du respect de certaines règles prévues par le droit de l'Union européenne, ou relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou à certaines autres règles spécifiques prévues par le code de l'urbanisme.

Toutefois, faute de précision quant aux domaines du droit de l'Union européenne nécessitant un contrôle de conformité des pièces demandées, la rédaction retenue est dépourvue de portée puisque le droit de l'Union européenne couvre un champ particulièrement vaste.

Si l'article entend que les règles du droit de l'Union européenne visées ne concernent que les domaines qu'il énumère, il n'est alors pas besoin d'en faire une mention spécifique puisque les normes européennes sont, selon les cas, d'application directe ou transposées par l'intermédiaire de normes nationales.

La précision de l'article visant spécifiquement le respect du droit de l'Union européenne semble donc inutile. Votre commission a en conséquence adopté l'amendement COM-222 de son rapporteur afin de la supprimer.

b) Harmoniser la rédaction de l'article 5 quater du projet de loi portant sur l'établissement public d'aménagement de Paris Saclay avec d'autres dispositions en cours d'examen

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, l'article 5 quater du projet de loi a pour objet de redéfinir, en les assouplissant, la composition et les modalités de saisine du comité consultatif de l'établissement public d'aménagement de Paris Saclay. Ce comité comprendrait notamment un député et un sénateur.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-216 tendant à supprimer la précision selon laquelle les parlementaires seraient désignés par le président de leur assemblée respective, par coordination avec la proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, en cours d'examen.

Cette proposition de loi prévoit qu'à défaut de texte contraire, les nominations de députés et de sénateurs dans des organismes extérieurs au Parlement relèveront respectivement de la compétence du président de l'Assemblée nationale et du président du Sénat.

c) Reformuler les dispositions permettant le recours au « permis à double détente » pour les projets en lien avec les championnats du monde de ski alpin de 2023

L'article 15 de la loi du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 permet qu'un même permis de construire ou d'aménager puisse être délivré en tenant compte à la fois de l'état provisoire d'une infrastructure à l'occasion des jeux Olympiques et Paralympiques et de l'usage définitif qui en sera fait par la suite, à l'issue des jeux.

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, l'article 16 bis du projet de loi a pour objet d'étendre le bénéfice de ce permis à double détente à l'organisation des championnats du monde de ski alpin qui se dérouleront en France en 2023.

Cette extension a été prévue au sein de la loi du 26 mars 2018 alors même que l'organisation des championnats du monde de ski alpin est sans rapport avec les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Sans la remettre en cause, votre commission a donc adopté un amendement COM-223 de son rapporteur tendant à la replacer au sein d'une disposition autonome du présent projet de loi.


* 19 P. 32 et suivantes. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/IMG/pdf/2018.01.11_rapport_contentieux_des_autorisations_d_urbanisme.pdf.

* 20 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* 21 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* 22 Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.