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Projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur

13 octobre 2020 : Programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 ( avis - première lecture )

B. UNE TRAJECTOIRE DIFFICILEMENT CRÉDIBLE AU REGARD DES CHOIX PROGRAMMATIQUES RÉALISÉS

1. Un effort budgétaire très largement absorbé par l'inflation

Établie en euros courants, la programmation budgétaire ne tient pas compte de l'évolution de l'indice des prix à la consommation. Or, selon les prévisions du consensus forecast et du rapport économique social et financier2(*), l'inflation serait relativement dynamique au cours des années à venir, atteignant 1,75 % en 2024.

Principaux indicateurs du scénario économique 2019-2025

(en %)

(Croissance en %)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

PIB (volume)

1,5

-10,0

8,0

3,5

2,0

1,4

1,4

Déflateur du PIB

1,2

1,8

0,3

0,8

1,2

1,6

1,6

IPC (hors tabac)

0,9

0,2

0,6

1,0

1,4

1,75

1,75

PIB potentiel (volume)

1,25

-0,3

0,6

1,35

1,35

1,35

1,35

Source : Insee, prévisions RESF

En euros constants, c'est-à-dire une fois neutralisés les effets de l'inflation, la hausse prévue par la loi de programmation serait cinq fois inférieure à ce qui est annoncé à horizon 2030, les crédits destinés à la MIRES progressant de 1,058 milliard d'euros (+ 4,7 %) et non 5,1 milliards d'euros (+ 22 %).

Programmation budgétaire en euros courants et en euros constants

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, à partir des prévisions d'inflation du consensus forecast

En réalité, les trois quarts des 26 milliards d'euros d'investissement annoncés seront donc destinés à maintenir stables, au regard de l'inflation, les dotations du ministère. La recherche publique ne bénéficiera donc in fine que de 7,183 milliards d'euros supplémentaires en montant cumulé au cours de la période.

Dans le détail, si la trajectoire proposée conduira bel et bien à une hausse des crédits versés au programme 172, elle cessera de compenser l'inflation en 2024 pour le programme 150 et en 2029 pour le programme 193. Ainsi, à horizon 2030, ces deux programmes verraient leur budget diminuer de respectivement 568 millions d'euros et 9 millions d'euros.

Programmation budgétaire par programme en euros constants

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact

Bien évidemment, les prévisions d'inflation sur dix ans demeurent sujettes à caution ; étant donné l'imprévisibilité qui caractérise la conjoncture économique actuelle, il va de soi que les projections réalisées revêtent avant tout une valeur indicative.

Elles permettent néanmoins d'appréhender l'impact potentiel des variables macroéconomiques sur la programmation budgétaire, mettant en exergue le caractère très incertain de la trajectoire retenue.

2. Une hausse des crédits insuffisante pour porter la dépense publique de recherche à hauteur de 1 % du PIB en 2030

En tout état de cause, force est de constater que la trajectoire ne permettra pas de porter les dépenses de recherche des administrations à 1 % du PIB.

En effet, selon les projections réalisées par le rapporteur, il faudrait que la DIRDA progresse d'environ 15 milliards d'euros, en valeur, pour atteindre 1 % du PIB en 2030.

Projection de l'évolution du PIB et de la DIRDA

(en milliards d'euros)

 

2020

2030 (projection)

PIB

2 223

3 243

Part de la DIRDA dans le PIB

0,78 %

1 %

DIRDA

17,4

32,4

Source : commission des finances, à partir des données du Mesri

Or, à prix courants, la loi de programmation prévoit un abondement de l'ordre de 5,1 milliard d'euros à horizon 2030, soit seulement un tiers de l'investissement à consentir pour parvenir au seuil de 1 % du PIB.

En réalité, sur le périmètre de la loi de programmation - limité aux dotations budgétaires allouées aux programmes 172 et 193 -, la trajectoire retenue se borne à stabiliser la part des dépenses de recherche dans le PIB.

Concrètement, les budgets de ces deux programmes représentent en 2020 environ 0,39 % du PIB. Selon les projections réalisées par le rapporteur à partir de la trajectoire proposée, ce ratio serait de l'ordre de 0,37 % du PIB à horizon 2030.

Évolution de la part dans le PIB des dépenses de recherche3(*)

(en milliards d'euros et en %)

Source : commission des finances

Si des ressources autres que budgétaires peuvent contribuer à augmenter la DIRDA (ressources propres des organismes, financements européens, financements des collectivités), rien ne permet, à l'heure actuelle, de préjuger de l'évolution de ces sources de financement. Au demeurant, les dotations budgétaires représentent toujours une part prépondérante du financement de la recherche publique.

Étant données les fluctuations des dépenses de recherche au cours des dernières années, cet effort de stabilisation constitue une avancée notoire, qui mérite d'être saluée. Néanmoins, il apparait clairement que la loi de programmation ne sera pas en mesure de porter la DIRDA à hauteur de 1 % du PIB, et partant, de garantir le respect des objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne à horizon 2030.

3. Une durée de programmation particulièrement longue, jetant un doute sur la sincérité de la trajectoire

Le rapporteur regrette que la trajectoire définie s'étende sur dix ans, alors que jusqu'à présent, aucune loi de programmation n'est allée au-delà de sept ans.

Vraisemblablement dicté par des considérations de court terme, ce choix incongru permet de minorer les augmentations de crédits à consentir au cours des premières années, en lissant sur une période plus longue l'effort total.

En effet, les premières hausses de crédits demeurent relativement limitées au regard de la trajectoire globale : le texte prévoit une augmentation de 357 millions d'euros en 2021 et 905 millions d'euros en 2022, soit 1,262 milliard d'euros d'ici la fin du quinquennat. S'il s'agit des marches annuelles les plus importantes en volume, eu égard à l'inflation, il n'en demeure pas moins que les investissements consentis sur la durée du quinquennat semblent modestes au regard des 26 milliards d'euros annoncés par le Gouvernement.

Ce choix est d'autant plus regrettable qu'il ne semble reposer sur aucune justification réelle autre que celle de contenir la dépense à court terme. La volonté, avancée par la ministre, de calquer la programmation sur l'Agenda des Nations unies pour les objectifs du développement durable semble difficilement crédible. Au demeurant, il eut été plus cohérent de prévoir une programmation alignée sur les échéances du programme cadre Horizon Europe et des contrats de plan État-région (CPER), toutes deux fixées en 2027.

Pour le rapporteur, la durée retenue pour la programmation s'accompagne de toute évidence de grandes incertitudes quant à la sincérité de la trajectoire présentée. Les sous-jacents économiques ayant servi de base à sa construction étant de surcroît susceptibles de varier sensiblement sur la période, il y a fort à craindre que les crédits inscrits en loi de finances ne soient amenés à diverger largement de la programmation établie.

Si la clause de revoyure insérée par l'Assemblée nationale prévoit une actualisation de la programmation au moins tous les trois ans, cette dernière n'aura qu'une portée limitée ; il s'agira davantage de procéder à des ajustements ponctuels que de corriger véritablement la trajectoire. Au demeurant, rien n'empêchera les gouvernements successifs de s'écarter de la trajectoire initiale ou de revoir à la baisse les hausses de crédits envisagées

Dès lors, le rapporteur défendra un amendement visant à ramener sur sept ans la trajectoire, de façon à concentrer l'effort budgétaire sur les prochaines années. En 2021 et 2022, l'amendement prévoit ainsi des marches successives de 1,1 milliard d'euros à destination des programmes de recherche, soit un abondement de 3,3 milliards d'euros sur deux ans.

La trajectoire proposée présentera également l'avantage d'aligner la recherche française sur la durée du programme cadre européen pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe », ainsi que sur les contrats de plan État-région, de façon à garantir une meilleure articulation entre les investissements régionaux, nationaux et européens.

En tout état de cause, il importe que le Gouvernement puisse régulièrement rendre compte de la mise en oeuvre de la loi de programmation devant la représentation nationale. À cet égard, le rapporteur note avec satisfaction qu'à l'initiative de l'Assemblée nationale, le Gouvernement devra remettre annuellement un rapport sur l'exécution de la programmation.

Cependant, pour le rapporteur, la remise de ce rapport devra s'accompagner d'un véritable débat de fond sur l'adéquation entre les objectifs fixés et les ressources mobilisées. Il ne saurait être question de constater que les crédits ont été consommés : encore faudra-t-il s'assurer que les investissements réalisés répondent de manière efficace et efficiente aux besoins identifiés, de manière à pouvoir, si besoin est, réorienter une partie des moyens en cours de trajectoire.

4. Une programmation ne rendant pas réellement compte de l'intégralité des deniers publics dévolus à la recherche

Alors même que le projet de loi de programmation entend conférer de la visibilité à la recherche, le rapporteur regrette que le texte présenté au Parlement ne donne pas une vision exhaustive des moyens financiers qui seront accordés à la politique de recherche dans les années à venir.

a) Un texte construit sur un périmètre budgétaire restreint

En premier lieu, le rapporteur constate que le périmètre même du projet de loi est réducteur, puisqu'il se limite aux seuls programmes dépendant du ministère de la recherche, sans inclure les cinq programmes de la MIRES rattachés à d'autres ministères.

S'il va de soi qu'une programmation plus large aurait nécessité des travaux préparatoires de grande ampleur, incompatibles avec une présentation du texte dès 2020, le caractère ciblé de la programmation n'est pas sans présenter des inconvénients.

Ce choix fait en effet planer une incertitude préjudiciable sur le sort réservé aux autres programmes de recherche. En effet, au cours des dernières années, les lois de finances successives ont gagé la hausse des dotations versées au Mesri par une baisse continue des moyens alloués aux autres ministères. Ainsi, entre 2018 et 2020, les budgets des programmes 172 et 193 ont progressé de 8 %, tandis que ceux des autres programmes de recherche ont diminué de 2 %.

Évolution des crédits des programmes recherche
entre 2018 et 2020 en CP

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performance

Il est dès lors regrettable que ces programmes, confrontés à une diminution tendancielle de leur budget, ne bénéficient pas de la dynamique enclenchée par le projet de loi. Au demeurant, rien ne les prémunit contre de futures coupes budgétaires, qui pourraient paradoxalement être réalisées dans le respect de la loi de programmation.

Le rapporteur veillera donc tout particulièrement à ce que les hausses de crédits prévues dans la loi de programmation ne se fassent pas au détriment des programmes de recherche ne dépendant pas du Mesri.

b) Une articulation peu lisible avec le plan de relance

Le rapporteur relève, dans un second temps, que le projet de loi ne donne qu'une vision partielle de l'effort budgétaire en matière de recherche, dans la mesure où il mentionne, sans les inclure dans la programmation, les crédits du plan de relance.

Selon les informations transmises au rapporteur, le plan de relance stricto sensu représenterait, sur le périmètre de la loi de programmation (c'est-à-dire les programmes 172 et 193), 459 millions d'euros en 2021 et 314 millions d'euros en 2022.

Ces crédits seraient complétés, entre 2021 et 2023, par une enveloppe annuelle de 850 millions d'euros en provenance des PIA, soit un abondement total de 2,55 milliards d'euros.

Enfin, les autres programmes rattachés à la mission « Recherche et enseignement supérieur » bénéficieraient d'une hausse de 161 millions d'euros en 2021 et 137 millions d'euros en 2022.

Répartition des crédits supplémentaires issus au plan de relance

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire.

In fine, l'impact conjoint du programme d'investissement d'avenir (PIA) 4 et du plan de relance devrait contribuer à hauteur de 2,77 milliards d'euros à l'augmentation des crédits dévolus à la politique de recherche entre 2021 et 2022 : 1,47 milliard d'euros en 2021 et 1,3 milliard d'euros en 2022.

Impact du plan de relance et des PIA sur le budget des programmes de recherche entre 2021 et 2023

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire.

Le rapporteur relève néanmoins que les crédits du plan de relance n'interviendront pas nécessairement sur le périmètre de la loi de programmation, puisque seuls 773 millions d'euros sur deux ans sont directement fléchés vers le programme 172.

Si cet effort additionnel est évidemment bienvenu, pour le rapporteur, l'éclatement des données budgétaires entre plusieurs textes financiers se révèle très préjudiciable, en ce qu'il entretient une certaine confusion quant aux besoins de financement de notre politique de recherche.

Cette dispersion des données nuit également à l'intelligibilité et à la sincérité de la programmation. Dès lors, une clarification s'impose :

- soit le Gouvernement convient que les hausses budgétaires prévues dans la programmation sont insuffisantes, et dans ce cas il importe de corriger la trajectoire ;

- soit le Gouvernement considère que la programmation présentée dans le projet de loi répond de manière adéquate aux besoins financiers de la recherche publique, et dans ce cas, il faut cesser d'invoquer les crédits du plan de relance pour contrer les critiques relatives au manque d'ambition de la trajectoire.

En tout état de cause, le rapporteur regrette que les données à disposition de la représentation nationale quant au montant et à la destination des moyens issus du plan de relance demeurent à ce jour très parcellaires. Pour cette raison, à l'heure actuelle, il n'est malheureusement pas envisageable d'examiner le projet de loi de programmation à la lumière des hausses de crédits annoncées dans le cadre du plan de relance.

5. Une présentation discutable de l'incidence budgétaire de la loi de programmation sur le programme 193

Les tableaux de programmation inscrits à l'article 2 du projet de loi exposent l'évolution des crédits en écart par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale pour 2020, de manière à démontrer que les programmes concernés bénéficient d'une hausse substantielle des moyens qui leurs sont alloués.

Néanmoins, concernant le programme 193, cette présentation peut prêter à confusion. En effet, la programmation prend comme point de départ les montants inscrits en loi de finances initiale pour 2020, retraités de l'enveloppe destinée au remboursement de la dette contractée par la France auprès de l'Agence spatiale européenne (ESA), équivalent à 253 millions d'euros. L'étude d'impact précise que cette somme n'a plus lieu d'être inscrite en 2021, la dette française ayant désormais été remboursée dans sa totalité.

Le rapporteur rappelle néanmoins que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le Gouvernement se fondait notamment sur cette enveloppe de 253 millions d'euros au profit du programme 193 pour illustrer la hausse des crédits en faveur de la recherche. Si le choix de retraiter ces crédits de la loi de finances pour 2020 se comprend aisément, il n'est pas tout à fait exact d'afficher, pour 2021, un effort budgétaire de l'ordre de 357 millions d'euros par rapport à 2020.

Évolution prévisionnelle des crédits portés par les programmes 172, 193 et 150
par rapport à la LFI 2020 (non retraitée) en euros courants

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact

En prenant comme point de départ une loi de finances non retraitée du montant destiné au remboursement de la dette spatiale française - donc en ne considérant que les nouveaux crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, l'effort réalisé est nettement plus modeste, de l'ordre de 104 millions d'euros en 2021 et 652 millions d'euros en 2022, soit 756 millions d'euros jusqu'à la fin du quinquennat (en euros courants).


* 2 Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2021.

* 3 Il s'agit ici des dépenses de recherche retenues dans le périmètre de la loi de programmation.