II. LE PROJET DE LOI : LA RECHERCHE D'UN ÉQUILIBRE ENTRE LE RENFORCEMENT DE LA SOLIDARITÉ ET LA STABILITÉ NÉCESSAIRE À LA GESTION DES FINANCES LOCALES
A. LE RENFORCEMENT DE LA SOLIDARITÉ
Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, le dispositif proposé accompagne le programme national d'intégration urbaine en appliquant la priorité gouvernementale dans le domaine des concours financiers de l'État aux collectivités locales et des mécanismes de péréquation entre collectivités locales. Sont ainsi principalement concernés la dotation de solidarité urbaine (DSU) et le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF).
1. Un effort accru en faveur des communes urbaines défavorisées
Le projet de loi prévoit d'affecter à la dotation de solidarité urbaine, pour la seule année 1996, 60 % du solde de la dotation d'aménagement après prélèvement de la dotation des groupements de communes et de la quote part destinée aux communes d'outre-mer (article 2).
On rappellera que la règle applicable depuis la répartition de 1995, laisse au comité des finances locales le soin de fixer le montant des crédits respectivement attribués à la dotation de solidarité urbaine et à la dotation de solidarité rurale, de telle sorte qu'aucune de ces deux dotations n'excède 55 % et ne soit inférieure à 45 % du solde mentionné ci-dessus (article L. 234-9 du code des communes).
Le projet de loi restitue son rôle au comité des finances locales à compter de 1997.
Il appartiendra au comité, à compter de cette date, de fixer le montant des deux dotations en ajoutant aux crédits qui leur ont été ouverts l'année précédente une fraction de l'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement en veillant à ce que chacune d'entre elles bénéficie de 45 % au moins et de 55 % au plus de cette augmentation.
Le projet abaisse, par ailleurs, pour ce qui est du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF), le seuil de potentiel fiscal qui rend les communes contributrices à ce fonds (article 5).
Sont actuellement soumises à prélèvement les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à une fois et demie le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la région d'Île-de-France. Le seuil de potentiel fiscal serait abaissé à 1,4 fois le potentiel fiscal moyen.
Néanmoins, afin de ne pas rendre contributrices des communes qui supporteraient, par ailleurs, des charges élevées, seront exonérées de contribution les communes éligibles à la DSU.
2. L'extension aux communes de moins de 10 000 habitants de l'indice synthétique de ressources et de charges
L'indice synthétique de ressources et de charges actuellement applicables aux communes de 10 000 habitants et plus, serait étendu aux communes de moins de 10 000 habitants (article 3).
Cette mesure est destinée à remédier aux inconvénients des critères actuels -que votre rapporteur pour avis a soulignés ci-dessus- en rendant éligibles des communes jusqu'alors exclues en raison de la forte exigence que constitue, notamment pour les plus petites d'entre elles, le minimum de 1 100 logements sociaux.
Elle se fonde sur les résultats globalement satisfaisants observés à partir du classement des communes de 10 000 habitants et plus sur la base d'un tel indice.
3. L'aménagement du critère du logement social
Le projet de loi reprend la proposition faite par le rapport de la mission d'inspection consistant à privilégier le critère de la proportion des bénéficiaires d'aides au logement, attribuées sous condition de ressources, dans le total des logements de la commune (article 3). Seraient pris en compte non seulement l'allocataire mais aussi son conjoint et les personnes vivant à sa charge sous le même toit.
En outre, ce critère verrait son poids relatif dans la composition de l'indice augmenter de 20 à 30 %. Parallèlement, la prise en compte du critère du logement social serait réduite de 20 à 15 % et celle du potentiel fiscal de 50 à 45 %.
La définition des logements sociaux serait, en outre, corrigée afin de remédier aux difficultés constatées, en la restreignant à un périmètre juridiquement plus fiable et plus facilement recensable. Ne seraient, en conséquence, pris en compte que les logements locatifs appartenant aux organismes HLM, aux sociétés d'économie mixte locales et aux sociétés à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations à l'exclusion des logements foyers.
Les seuils d'éligibilité au fonds de solidarité de la région d'Île-de-France seraient, par ailleurs, ajustés en fonction de cette nouvelle définition du logement social (article 6). De même, la proportion minimale de logements sociaux pouvant exonérer un département de la contribution à la majoration de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) serait diminuée de 10 à 8,5 % (article 7).
Face aux risques de contentieux qui découlent des incertitudes juridiques inhérentes à l'emploi du critère du logement social dans sa définition actuelle, le projet de loi valide au titre des exercices antérieurs à 1995, les décisions relatives aux dotations de l'État aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales en tant qu'elles seraient contestées sur le fondement du défaut de prise en compte des logements foyers et des résidences universitaires au nombre des logements sociaux ayant fait l'objet de recensement en vue des répartitions (article 8).
Enfin, le projet de loi prévoit une disposition particulière destinée à la situation de deux communes (Sein et Molène) qui ne disposent d'aucune ressource fiscale. Ces communes -déjà soumises à des règles dérogatoires-bénéficieraient d'un doublement de leurs attributions au titre du fonds national de péréquation (article 9).