N° 279
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 mars 1996.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relatif aux services d ' incendie et de secours,
Par M. Guy CABANEL,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0ème législ.) : Première lecture : 1888 rect., 1899 et T.A. 357.
Deuxième lecture : 2128, 2554, 2568 et T.A. 481.
Sénat : Première lecture : 217, 320, 322 (1994-1995) et T.A. 90 (1995-1996).
Deuxième lecture : 232 et 269 (1995-1996).
PREMIÈRE PARTIE - L'ÉTAT DES RÉFLEXIONS AU TERME DE LA DEUXIÈME LECTURE DEVANT L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Votre commission des finances a souhaité se saisir une nouvelle fois, en deuxième lecture, du projet de loi relatif aux services d'incendie et de secours.
Son avis, en première lecture, avait permis de souligner l'absence d'étude d'impact qui aurait dû accompagner la perspective d'une homogénéisation des pratiques en matière d'organisation des services d'incendie et de secours. Répondant au rapporteur, notre excellent collègue Paul Girod, le ministre de l'Intérieur, M. Jean-Louis Debré, s'était engagé lors des débats devant notre Haute Assemblée, le 27 juin dernier, à procéder à une analyse des coûts induits par le projet de loi sur les finances locales.
Des "éléments d'étude relatifs au financement des services d'incendie et de secours" ont effectivement été adressés à tous les parlementaires à l'automne 1995.
Estimant être à l'origine de cette démarche, votre commission des finances a jugé qu'il était de son devoir d'exercer une sorte de "droit de suite" en les commentant.
En outre, la connaissance du coût de la départementalisation pour les finances publiques s'est enrichi, depuis l'été dernier, des simulations réalisées par la direction de la sécurité civile dans la foulée du "rapport Inizan" sur le régime indemnitaire et le régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
Parallèlement, la commission avait souhaité, en juin dernier, centrer son avis sur deux articles de portée financière : l'article 37 (financement du service départemental d'incendie et de secours) et l'article 38 (dispositions financières transitoires). La commission des lois, avec son habituelle courtoisie, avait d'ailleurs décidé de s'en remettre à l'avis de la commission des finances sur ces deux articles.
Or, si le premier de ces articles a été adopté dans la rédaction proposée par le Sénat, le second a été rétabli dans le texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture, en dépit des problèmes d'applicabilité que pose cette rédaction.
D'autre part, un débat assez vif a opposé la commission des finances de l'Assemblée nationale d'un côté, le gouvernement et la commission des lois de l'autre, sur l'opportunité d'instituer une ressource propre au profit des services d'incendie et de secours, cette solution étant finalement écartée au terme du débat.
I. DES PROGRÈS DANS L'APPRÉHENSION DU COÛT DES RÉFORMES ENGAGÉES
Un effort incontestable a été fourni par le ministère de l'Intérieur pour éclairer, autant qu'il se pouvait, la portée financière du dispositif législatif en instance d'adoption par le Parlement.
Déjà, la discussion du projet de loi relatif au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers a permis d'établir que le coût net de la généralisation de l'allocation de vétérance et de la création de la part variable se situait dans une fourchette de 25 à 28 millions de francs répartis sur 92 départements.
S'agissait du présent projet de loi, deux documents viennent en préciser les conséquences :
- "les éléments d'étude relatifs au financement des services d'incendie et de secours" qui ne constituent pas l'étude d'impact demandé mais soulignent, d'une part, la corrélation entre les coûts des services d'incendie et de secours et la densité des risques au sein d'un même département et révèlent, d'autre part, que le mode d'organisation retenu (départemental, communal) n'exerce aucun effet direct sur ces coûts ; ce premier document a dû, en principe, être diffusé auprès de tous les parlementaires ;
- la simulation financière de l'application des conclusions indemnitaires du rapport Inizan qui peut être considérée comme la première pièce d'une véritable étude d'impact des conséquences du présent projet de loi ; cette étude n'a fait, pour l'instant, que l'objet d'une diffusion restreinte auprès de votre rapporteur, de l'association des maires de France et de l'assemblée des présidents de conseils généraux.
A. LES ÉLÉMENTS D'ÉTUDE RELATIFS AU FINANCEMENT DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS
Conformément aux engagements pris par le ministre de l'Intérieur au mois de juin 1995, une commission composée de représentants des assemblées parlementaires, de l'assemblée des présidents de conseils généraux, de l'association des maires de France, de l'association des maires des grandes villes de France ainsi que du ministère de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la citoyenneté, a été installée le 24 juillet.
La démarche qui lui a alors été proposée était une analyse de l'existant à partir d'un échantillon de onze départements : Yvelines, Gironde, Seine-et-Marne, Haute-Garonne, Maine-et-Loire, Eure, Vendée, Drôme, Charente, Orne et Mayenne. Quatre de ces départements ont un mode d'organisation de leurs services d'incendie et de secours similaire à celui prévu par le projet de loi : la Seine-et-Marne, la Haute-Garonne, la Vendée et la Mayenne.
Au terme de deux réunions de présentation des résultats tenues au mois de septembre dernier, les membres de la commission ont souligné la qualité mais aussi les limites du document :
- d'une part, celui-ci constitue une photographie de la situation des services d'incendie et de secours concernés à un moment donné (budgets 1993, c'est-à-dire derniers comptes administratifs connus et exploités) ; il n'est donc pas assimilable à une étude d'impact ;
- d'autre part, l'échantillon retenu permet certes des comparaisons mais, par son étroitesse, ne constitue pas un miroir exact de l'ensemble des réalités locales.
D'emblée, les rédacteurs de l'étude préviennent toutefois qu'à leurs yeux "il est illusoire de vouloir mesurer au niveau national les éventuels effets financiers de la loi puisque la réponse apportée par les services d'incendie et de secours aux besoins des populations dépend de l'appréciation locale des risques et des moyens consentis pour les couvrir. Par suite, la réponse ne peut être qu'appréhendée au cas par cas en fonction des réalités propres à chaque département. Dans ces conditions, les différences constatées entre les départements aujourd'hui et demain n'ont rien de choquant pour peu qu'un niveau de sécurité adapté soit assuré. "
Le document, adressé à l'ensemble des parlementaires à la fin de l'année dernière, comprend quatre sous-dossiers et une conclusion générale.
1. L'étude des budgets pour 1993 des services d'incendie et de secours
À titre liminaire, le document élaboré par la direction de la sécurité civile rappelle les difficultés d'estimation des dépenses des corps locaux de sapeurs-pompiers qui apparaissent généralement globalisées au sein des budgets communaux. Les annuités de remboursement des emprunts, les factures de téléphone, le chauffage des bâtiments, les primes d'assurances, ne font pas l'objet d'un décompte analytique permettant d'isoler ce qui revient en propre aux services d'incendie et de secours.
Dans ces conditions, les chiffres obtenus sont au moins inférieurs de 10 % à 15 % aux dépenses réelles des communes. Ce biais aboutit à minorer sensiblement les coûts réellement supportés par les collectivités locales dans les départements où l'organisation des services d'incendie et de secours est essentiellement communale.
Nonobstant, les auteurs de l'étude ont mis en exergue trois points principaux :
Le coût global des services d'incendie et de secours par habitant varie non en fonction du mode d'organisation, communal ou départemental, retenu mais est lié à différents facteurs tels la densité démographique (de ce point de vue, il existe un effet aggravant "Ile-de-France"), l'impact du risque forestier ou un effort important de mise à niveau.
Dans ce contexte, les écarts constatés sont importants puisque le coût par habitant va de 161,23 francs en Mayenne à 395,68 francs en Gironde et que le partage entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement s'étale d'une fourchette 62 %-38 % dans l'Orne à une fourchette 84 %-16 % en Charente.
Les principaux financeurs des services d'incendie et de secours sont les conseils généraux et les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale.
La part de l'État est, en effet, généralement inférieure à 3 % et celle des organismes divers (Service Mobile d'Urgence et de Réanimation, assurance maladie, Entente interdépartementale pour la protection de la forêt méditerranéenne...) est toujours inférieure à 10 %.
Si les parts respectives du conseil général et des communes dans le financement des services d'incendie et de secours sont très variables, il apparaît cependant qu'hormis la Seine-et-Marne et la Vendée la part des communes est toujours supérieure à celle du conseil général, y compris dans une organisation à gestion départementalisée.
Tout juste constate-t-on que là où existent des corps départementaux de sapeurs-pompiers, les conseils généraux sont financièrement plus présents.
Enfin, les parts respectives de l'établissement public départemental (SDIS) et des communes dans la gestion des services d'incendie et de secours sont très variables et reflètent généralement le mode d'organisation choisi : corps départemental ou corps communaux.
2. L'étude comparée des grands postes de dépenses
S'agissant, en premier lieu, des ressources humaines, les coûts par habitant sont essentiellement fonction de l'importance des effectifs, de l'activité opérationnelle des volontaires, du régime de logement et de la mise à disposition gratuite ou non de certains agents essentiellement communaux. Ainsi, pour ne prendre que les trois principales têtes de chapitre suivantes :
- Le coût salarial par sapeur-pompier professionnel est relativement constant, légèrement supérieur à 200.000 francs par an. Les variations constatées sont essentiellement liées à la plus ou moins forte proportion des personnels non logés et percevant à ce titre une indemnité.
- Le coût de la formation par sapeur-pompier professionnel est d'autant plus élevé que les SDIS disposent en propre d'une école départementale, dispensant en général des cours de qualité supérieure aux autres structures de formation.
- Le coût indemnitaire par sapeur-pompier volontaire (dont ceux du service de santé) dépend enfin largement de la "pression" opérationnelle exercée sur chaque volontaire (nombre des sorties par an pour un volontaire).
S'agissant, en second lieu, des matériels, le tableau ci-après, extrait de l'étude de la direction de la sécurité civile, révèle que leur gestion est d'ores et déjà en grande partie départementalisée, ce qui n'exclut pas toutefois des variations sensibles d'un département à l'autre.
Répartition des coûts de gestion directe du poste Matériel des services d'incendie et de secours (1993)
En ce qui concerne, enfin, les dépenses d'infrastructures, l'étude note, à juste titre, que leur analyse sur un seul exercice n'est pas significative dans la mesure où les constructions de casernements influent fortement sur ces données tant en raison de l'importance des sommes en jeu que de la rareté des opérations.
3. L'évolution des dépenses de 1989 à 1993
Une analyse dynamique des dépenses des services d'incendie et de secours n'a pu être effectuée que pour deux départements seulement, l'un considéré comme départementalisé, et l'autre conservant une structure communale : la Seine-et-Marne et l'Orne.
En outre, les progressions sensibles constatées dans l'un et dans l'autre cas puisent leur origine dans des situations observées localement, non susceptibles d'une généralisation à l'ensemble du territoire.
- En Seine-et-Marne, le coût des services d'incendie et de secours par habitant est passé de 264,02 francs en 1989 à 342,36 francs en 1993, soit 29,67 % d'augmentation, justifiée par l'importante expansion démographique du département au cours de cette période ainsi que par la création d'Eurodisneyland.
- Dans l'Orne, le coût global de la sécurité par habitant est passé de 160,57 francs en 1989 à 282,25 francs en 1993, soit 75,78 % d'augmentation. Globalement, cette importante majoration est la traduction budgétaire de la volonté des autorités locales de réaliser une mise à niveau de l'équipement des services d'incendie et de secours par rapport aux risques auxquels ils ont à faire face.
4. Le niveau de sécurité assuré en 1995
Le niveau de sécurité assuré en 1995 a tout d'abord été évalué à partir de l'existence ou non d'un centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CODIS) et d'un ou plusieurs centres de traitement de l'alerte (CTA) .
Sur l'échantillon retenu, quatre départements n'avaient toujours pas de CODIS alors qu'à l'autre extrémité trois départements disposaient d'un CODIS associé à un CTA unique permettant de limiter les postes budgétaires nécessaires pour assurer ces tâches majeures sédentaires.
Analysant ensuite l'affectation des ressources humaines à la couverture opérationnelle, l'étude montre que les autorités locales ont fortement professionnalisé leurs corps de sapeurs-pompiers en zone urbaine afin de répondre à des rythmes d'intervention plus soutenus.
D'autre part, plaidant pour les solutions contenues dans le projet de loi, les rédacteurs de l'étude soulignent le fait que les corps départementalisés permettent une répartition plus cohérente de l'effectif de sapeurs-pompiers professionnels alors que dans les départements à structures communales les ratios "sapeur-pompier professionnel pour 1.000 habitants" sont très variables et ne sont pas toujours corrélés à la densité des risques, ce qui a pour effet secondaire l'existence "d'indices de sollicitation" 1 ( * ) eux-mêmes très hétérogènes et parfois trop élevés.
Il apparaît toutefois que dans deux départements où la départementalisation, au moins partielle, des corps de sapeurs-pompiers professionnels est récente, l'Eure et la Mayenne, la rationalisation de la localisation des effectifs est encore loin d'être réalisée.
S'agissant du régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels, le document de la direction de la sécurité civile note, à l'instar du rapport Inizan, que le temps de présence total à la caserne par homme et par an présente de fortes différences d'un endroit à l'autre, la départementalisation n'apportant de ce point de vue aucune rationalisation. En effet :
- les départements à structure communale s'inscrivent dans une fourchette de 2.693 heures (Yvelines) à 3.398 heures (Orne) ;
- les départements à structure départementale s'inscrivent dans la fourchette de 2.565 heures (Haute-Garonne) à 3.126 heures (Vendée).
L'analyse du niveau de sécurité assuré en 1995 s'achève, enfin, par un relevé de l'état du parc du matériel lourd affecté aux onze services d'incendie et de secours de l'échantillon. L'étude se borne à constater à ce sujet que la moyenne d'âge des véhicules communaux est plus élevée que celle de ceux appartenant à l'établissement public départemental.
Toutefois, ses auteurs font également observer que :
- le Maine-et-Loire dispose d'un parc limité, pratiquement pour tous types d'engins ;
- les Yvelines et la Drôme présentent un parc de fourgons-pompes-tonnes âgé, par rapport aux autres départements étudiés ;
- la Mayenne possède un parc globalement ancien par rapport aux autres départements.
Or, les taux de "départementalisation" du matériel sont très élevés dans trois de ces départements et dans tous les cas supérieurs à 75 % (respectivement 97,93 %, 86,98 %, 77,54 % et 93,68 % comme indiqué plus haut). Ces rapprochements, que l'étude ne fait pas, tendraient donc à infirmer l'idée selon laquelle la départementalisation serait systématiquement source d'amélioration sensible de la gestion des moyens mis à la disposition des services d'incendie et de secours.
5. Les difficultés à conclure
Les conclusions dégagées par la direction de la sécurité civile de son étude peuvent être citées in extenso :
"1 - L'extrême difficulté à connaître les coûts réels des services d'incendie et de secours.
"Il n'existe pas de système comptable qui permette de mesurer le coût réel des services d'incendie et de secours.
"Cette remarque vaut quel que soit le mode d'organisation retenu des services d'incendie et de secours. Il reste qu'elle prend une acuité toute particulière lorsque l'organisation est communale compte tenu de l'émiettement des sources de financement.
"L'organisation des missions de l'établissement public départemental permettra de clarifier la situation.
"2 - Les coûts appréciés des services d'incendie et de secours présentent des écarts importants.
"Les coûts des services d'incendie et de secours des départements étudiés sont compris dans une fourchette allant de 161,23 francs par habitant pour la Mayenne à 395,68 francs par habitant pour la Gironde.
"Ces écarts ne s'expliquent pas par l'organisation des services : il n'y a pas de lien avec le mode d'organisation retenu au plan local.
"En revanche, la différence entre les coûts semble davantage provenir de la nature des risques (feux de forêts, forte urbanisation) auxquels les collectivités locales ont à faire face et du niveau de protection choisi.
"3 - Il n'y a pas de relation entre le mode d'organisation des services d'incendie et de secours et l'origine de leur financement.
"La structure départementale n'implique pas forcément l'engagement du conseil général et inversement, pour les services d'incendie et de secours à structures communales, le conseil général peut être largement engagé.
"Ainsi, dans une organisation dite "départementalisée", le financement par le conseil général peut être inférieur à celui assuré par les communes (Vendée, Haute-Garonne) ; dans un mode d'organisation communal, la participation du conseil général peut être comparable à celle des communes (Yvelines, Gironde, Orne). "
* 1 Indice de sollicitation : nombre d'interventions par jour et par sapeur-pompier.