Proposition de loi Epargne retraite (fonds de pension)

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Avis n° 10 (1999-2000) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 octobre 1999

N° 10

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 octobre 1999

AVIS

PRÉSENTÉ

^{au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur :}

- la proposition de loi de MM. Charles DESCOURS, Louis ALTHAPÉ, Pierre ANDRÉ, Roger BESSE, Paul BLANC, Gérard BRAUN, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Jean BERNARD, Robert CALMEJANE, Auguste CAZALET, Gérard CÉSAR, Désiré DEBAVELAERE, Jacques-Richard DELONG, Robert DEL PICCHIA, Michel DOUBLET, Alain DUFAUT, Daniel ECKENSPIELLER, Michel ESNEU, Bernard FOURNIER, Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Charles GINÉSY, Francis GIRAUD, Daniel GOULET, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Emmanuel HAMEL, Hubert HAENEL, Jean-Paul HUGOT, Roger HUSSON, André JOURDAIN, Lucien LANIER, Patrick LASSOURD, Robert LAUFOAULU, Dominique LECLERC, Jean-François LE GRAND, Paul MASSON, Jean-Luc MIRAUX, Bernard MURAT, Paul NATALI, Mme Nelly OLIN, MM. Paul d'ORNANO, Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Victor REUX, Henri de RICHEMONT, Michel RUFIN, Louis SOUVET, René TRÉGOUËT, Alain VASSELLE et Jacques VALADE, visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite ;

^{- et la proposition de loi de M. Jean ARTHUIS et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite ,}

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Sénat : 187 , 218 (1998-1999) et 8 (1999-2000)

Retraites.

AVANT PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le débat sur les fonds de retraite est un débat capital pour tous les Français. Assurer une meilleure retraite à nos concitoyens constitue en effet un enjeu social majeur qui répond à une attente très vive .

Il convient de rappeler que le texte que nous étudions aujourd'hui a un objet purement social : son objectif est de permettre aux salariés du secteur privé d'améliorer leur protection sociale en matière de retraite . Il ne faut pas confondre cet objectif social avec les conséquences économiques prévisibles de l'instauration de tels fonds de retraite (constitution d'une épargne longue en actions, renforcement des fonds propres des entreprises françaises, dynamisation de la place de Paris). Si ces effets sont souhaitables, ils ne constituent pas l'objet du texte qui nous est aujourd'hui présenté.

Le débat sur les fonds de retraite est récurrent dans notre pays. Votre rapporteur a déposé la première proposition de loi sur ce sujet en février 1993 ^{1 ( * )} . En 1997, une loi, dite " loi Thomas " ^{2 ( * )} a été votée par le Parlement : le gouvernement n'a jamais publié les décrets d'application nécessaires. C'est pourquoi aujourd'hui, alors que le dispositif législatif de la " loi Thomas " est toujours en vigueur et nullement récusé par le Sénat, la Commission des affaires sociales et la Commission des finances vous proposent de voter un texte instaurant un nouveau mécanisme d'assurance-retraite.

Ce débat a déjà fait couler beaucoup d'encre depuis le milieu des années 1980 et ses avancées sont beaucoup trop modestes. Trop de temps a déjà été gaspillé et cela nuit aux futurs retraités et à notre économie dans son ensemble.

Il semblerait que le thème soit délaissé par le gouvernement. Celui-ci a annoncé " noir sur blanc " ^{3 ( * )} en octobre 1998 qu'un " texte sera présenté (...) au Parlement en 1999 ". A ce jour, le Parlement n'a toujours rien vu venir et les récentes déclarations du gouvernement laissent penser que cette échéance est maintenant repoussée à l'an prochain.

C'est pourquoi, devant l'inertie gouvernementale, le Parlement a pris une nouvelle fois l'initiative d'élaborer un texte législatif instaurant des fonds de retraite.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Les conclusions de la Commission des affaires sociales, sur lesquelles la Commission des finances est appelée à rendre un avis, ont pour objet de consolider les régimes obligatoires de retraite par répartition en instaurant un régime de retraite facultatif par capitalisation pour les salariés du secteur privé.

Cette initiative est motivée par la situation difficile dans laquelle risquent de se retrouver les régimes obligatoires d'ici moins de dix ans.

I. LE CONSTAT D'UNE NÉCESSAIRE RÉFORME

A. LES PRÉVISIBLES DIFFICULTÉS DES RÉGIMES OBLIGATOIRES

Depuis la fin de la deuxième Guerre mondiale, les régimes par répartition en France ont connu un grand succès. Ce système a rempli l'essentiel de sa mission et a notamment répondu au problème de la pauvreté des personnes âgées ; mais sa période la plus faste semble aujourd'hui révolue. Ses évolutions financières prévisibles vont imposer à notre système de retraite de profondes réformes.

Les principales données du problème sont connues : la conjugaison de l'allongement de la durée de vie moyenne et du vieillissement des générations nombreuses du " Baby-boom " va entraîner, selon le Commissariat général au Plan ^{4 ( * )} , une augmentation de dix millions de personnes de la population de plus de soixante ans d'ici à 2040, alors que la population ayant entre vingt et soixante ans va probablement diminuer d'environ un million de personnes.

En 2040, il est prévisible qu'un Français sur trois aura plus de 60 ans ^{5 ( * )} .

Les principales évolutions vont être perceptibles dès 2006 : à cette date, la population active commencera à baisser avec le départ à la retraite des " Papy-boomers " qui ne pourra pas être compensé par les entrées sur le marché du travail de générations plus jeunes.

Evolution de la population des 20-59 ans et de la population des plus de 60 ans
(base 100 en 1995)

Années	1995	2000	2005	2010	2015	2020
Population des 20-59 ans	100	103	105	104	103	102
Population des 60 ans et plus	100	104	109	122	135	146

Source : INSEE, rapport Conseil des Impôt 1999.

Les rapports démographique ^{6 ( * )} et de dépendance ^{7 ( * )} vont donc se dégrader et entraîner une augmentation très rapide des besoins de financement des régimes de retraite. Le Commissariat général au Plan résume la situation d'une phrase : " le choc financier sur notre système de retraite est inéluctable ".

Les dépenses de retraite représentent en France 12,1 % du PIB en 1998. Selon les scenarii du Commissariat général au Plan, elles pourraient tripler à l'horizon 2040 ( entre 15,1 % et 16,7 % du PIB ) alors que le PIB et la masse salariale ne feraient que doubler.

Besoin de financement de l'ensemble du système de retraite en 2020 *

Scenarii	Scénario 1	Scénario 2	Scénario 3
en milliards de francs 1998	380	290	220
en points de PIB	3,0	2,2	1,5

* ASF, FSV et les régimes suivants : AGIRC, ARRCO, Banque de France, CRPCEN, CANCAVA (base et complémentaire), CARCD, CARMF, CARPIMKO, CAVP, CNAVPL, CNAVTS, CNRACL, ENIM, IEG, IRCANTEC, Non-salariés agricoles, ORGANIC (base), RATP, Régimes des mines, Régimes des ouvriers de l'Etat, Retraites des fonctionnaires de l'Etat, Salariés agricoles, SNCF.

Note : Dans le scénario 1, le taux de chômage structurel est fixé à 9 % ; dans le scénario 2, à 6 % à partir de 2010 ; dans le scénario 3, à 3 %.

Source : Commissariat général au Plan, rapport Conseil des impôts 1999.

Une évolution à l'échelle européenne

La plupart des pays européens connaissent une évolution comparable à celle que l'on observe en France.

Une communication de la Commission européenne ^{8 ( * )} indique que " les prestations de retraite sont une composante essentielle des systèmes de protection sociale des pays de l'Union. Les dépenses réalisées au titre des régimes de retraite publics y représentent près de la moitié du total des dépenses de protection sociale. Elles représentent entre 9 et 15 % des Produits Intérieurs Bruts (PIB) des Etats membres ^{9 ( * )} . Cette proportion risque de fortement augmenter sous l'effet du vieillissement de la population de l'Union. En 1995, 23 % de la population était âgée de 65 ans ou plus. Ce chiffre atteindra 40 % en 2025 . "

En 2030, un tiers de la population européenne aurait plus de soixante ans . Les personnes âgées de soixante-cinq ans et plus sont aujourd'hui 60 millions dans l'Union européenne, elles devraient être plus de 88 millions en 2030.

Les statistiques d'Eurostat montrent en outre une augmentation très marquée du rapport entre le nombre de personnes âgées de plus de soixante ans et celui de personnes âgées de vingt à soixante ans. Celui-ci qui était de 371 pour mille en 1995, augmenterait à 519 pour mille en 2020 et atteindrait 723 pour mille en 2050.

B. L'INSTAURATION D'UN SYSTÈME DE RETRAITE PAR CAPITALISATION EST NÉCESSAIRE POUR CONSOLIDER LES RETRAITES PAR RÉPARTITION

Il serait naïf et irresponsable de croire ou faire croire que la simple augmentation de la productivité ou la décrue du chômage suffiront à régler la problème du financement des retraites.

Différentes solutions de " sauvetage de nos retraites " sont envisageables. La solution que préconise la Commission des affaires sociales du Sénat, appuyée par votre Commission des finances est la suivante : consolider notre système de retraite actuel par un développement de la capitalisation . A aucun moment il n'est question de remplacer un système par un autre : loin d'être exclusifs, ces régimes sont au contraire complémentaires.

Cette solution doit être mise en oeuvre rapidement . Elle ne nous exonérera toutefois pas d'une réforme des systèmes de retraite par répartition .

1. La nécessaire poursuite de la réforme des retraites par répartition

Votre Commission des finances est en effet très attachée au système des retraites par répartition qui a montré son succès. Afin d'en assurer la pérennité, votre Commission estime en particulier nécessaire d'envisager la poursuite de la réforme du système, déjà engagée par la réforme de 1993.

Pour cela, trois voies sont possibles :

la réduction des prestations,

l'augmentation du produit des cotisations perçues sur les actifs (par élargissement de l'assiette ou augmentation du taux),

l'allongement de la durée de la vie active.

Les deux premières solutions évoquées ne sont acceptables que pour des réformes limitées. Quant à la troisième, elle semble incontournable ; d'autant plus que l'âge biologique de la vieillesse est en recul constant.

La plupart des pays de l'OCDE se sont déjà engagés sur cette voie

. en France, la réforme de 1993 a notamment pour effet d'allonger progressivement la durée de cotisation minimale pour accèder à une retraite à taux plein ;

. en l'Allemagne, l'âge de la retraite passera de 63 à 65 ans à partir de 2001 pour les hommes et de 60 à 65 ans à partir de 2005 pour les femmes ;

. au Royaume-Uni, l'âge de la retraite passera de 60 à 65 ans pour les femmes entre 2010 et 2020 (alignement sur les hommes) ;

. en Italie, l'âge de la retraite est relevé progressivement d'un an tous les dix-huit mois jusqu'à 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes (aujourd'hui 63 et 58 ans).

. aux Etats-Unis, l'âge de la retraite devrait passer de 65 à 67 ans entre aujourd'hui et 2022.

2. Un complément indispensable : la capitalisation

Le développement de la capitalisation constituera un complément indispensable de cette réforme des retraites dans notre pays. En particulier, il pourrait en atténuer les rigueurs.

Dans notre optique, le régime de retraite par répartition sera toujours amené à verser l'essentiel des retraites aux salariés du privé, le régime par capitalisation n'ayant qu'un rôle d'appoint . Ce système " mixte " permettrait d'allier les avantages des deux systèmes : en particulier, dans une optique de gestion de portefeuille, un tel système diversifié serait optimal ^{10 ( * )} .

Il faut enfin remarquer que sur le long terme, le taux de rendement de la capitalisation a jusqu'à présent été supérieur à celui de la répartition . Les futurs retraités français ont donc tout à gagner à diversifier en ce sens leur système de retraites.

3. Une situation d'urgence

a) Il faut engager une réforme " dès à présent "

Jean-Michel Charpin insiste avec raison dans son rapport ^{11 ( * )} sur la nécessité d'" engager dès à présent la réforme du système ". Il y voit deux raisons principales :

la nécessité d'engager une réforme progressive (notamment en matière de décalage de l'âge de départ à la retraite) " pour éviter de désavantager certaines générations et soumettre le marché de l'emploi à un choc certain " ;

la nécessité, si des mécanismes de capitalisation sont instaurés, de " pouvoir accumuler un capital suffisant avant que ne soit atteinte la période de plus fort déséquilibre des régimes de retraite ".

b) 2006 ... c'est demain : les hésitations du gouvernement sont impardonnables

Or, c'est dès 2006 que nos régimes de retraite par répartition vont commencer à être confrontés aux conséquences d'une accélération marquée du vieillissement : 2006 c'est dans à peine plus de six ans !

Face à cette situation d'urgence, que fait le gouvernement ?

Tout d'abord, il commande un " n ^ième rapport " sur les retraites qui est venu - qui s'en serait étonné ? - rappeler la gravité de la situation et l'urgence des réformes.

Ensuite, il crée un fonds de réserve pour les retraites , bien trop maigrement abondé pour constituer ne serait-ce qu'un début de réponse au problème des retraites.

Le fonds de réserve pour les retraites

Créé au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le fonds de réserve ne dispose ni de ressources précises, ni de missions déterminées. Sa création a fait l'objet de commentaires critiques de la part des Commissions des affaires sociales et des finances.

Les missions du fonds de réserve ne sont pas indiquées dans la loi. Celle-ci dispose seulement que le fonds est créé au bénéfice de la branche vieillesse du régime général et des régime alignés. Deux options sont théoriquement possibles : le fonds de réserve peut avoir pour but, soit de lisser simplement l'augmentation future des cotisations d'assurance vieillesse, soit d'engendrer des revenus suffisants pour minorer durablement le niveau futur des cotisations. Dans le premier cas, le montant visé s'exprime en centaines de milliards de francs. Dans le second cas, il s'exprime en milliers de milliards de francs.

Ont par ailleurs été mises en cause les modalités de financement particulièrement complexes du fonds et les incertitudes qui pèsent sur les sommes effectivement disponibles. La loi précitée a en effet prévu d'affecter au fonds de réserve une fraction du produit de la contribution de solidarité sur les sociétés (C3S), tout ou partie des excédents éventuels du FSV et toute autre ressource affectée en vertu de dispositions législatives. Lors des débats, la possibilité d'une affectation du produit des privatisations et celle d'une surcotisation ont été aussi évoquées par le gouvernement.

Deux milliards de francs d'excédent de la C3S ont déjà été affectés. Trois à quatre milliards de francs provenant toujours de la C3S et d'autres contributions pourraient encore s'y ajouter ainsi que 4 milliards de francs issus du produit de la souscription des parts sociales des caisses d'épargne et l'excédent de la branche vieillesse du régime général, soit environ trois milliards de francs.

Ce fonds devrait donc atteindre en 2000 un montant d'une quinzaine de milliards de francs, soit à peine 0,16 % du PIB . Le Programme pluriannuel de finances publiques de décembre 1998 prévoyait qu'à l'horizon 2002 l'actif du fonds de réserve des retraites s`établirait à 0,8 % du PIB avec une hypothèse de croissance économique à 2,5 % et à 1,6 % avec une hypothèse de croissance économique à 3 %.

Or, Jean-Michel Charpin évalue les sommes nécessaires à " au moins trois points de PIB " en cas de fonds de lissage et à " au moins dix points de PIB " pour un apport permanent de revenus. Il faudrait donc une dotation entre 18 et 62 fois plus importante que celle qui nous est proposée pour 2000 . A plus long terme, l'OCDE estime que les pensions de la période 1994-2070 ne sont pas financées à hauteur de 100 % du PIB de 1994 et pour l'ensemble du siècle prochain on peut évaluer l'impasse financière des retraites à une somme comprise entre 50 et 300 % du PIB de 1998. L'actif du fonds est manifestement hors de proportion avec les montants nécessaires.

Plutôt que de créer un fonds de réserve pour provisionner ces engagements de hors-bilan de l'Etat, le gouvernement aurait été mieux inspiré de procéder directement à un désendettement de l'Etat : cette solution aurait été équivalente d'un point de vue économique et aurait évité la bureaucratisation et l'étatisme qui président à l'instauration de ce fonds ^{12 ( * )} .

Enfin, le gouvernement prend des engagements qu'il ne tient pas : dans le Cadre de référence " Retraites par répartition et fonds partenariaux de retraite " diffusé le 29 octobre 1998, le gouvernement s'engageait à mettre en place un " dispositif d'épargne longue pour la retraite " par le biais d'un texte présenté au Parlement en 1999 . A ce jour, le Parlement n'a toujours pas été saisi de ce texte.

4. Une attente sociale très vive

La question des retraites préoccupe nos concitoyens , à juste titre. Un sondage publié l'an dernier par l'institut Ipsos indiquait que 88 % des personnes interrogées ont de vives inquiétudes sur leur niveau de vie à la retraite et 43 % sont favorables à l'instauration de fonds de pension pour régler le problème des retraites.

Les nombreuses initiatives parlementaires sur ce sujet sont le reflet de cette inquiétude des Français quant à leur retraite.

C. DES EFFETS ÉCONOMIQUES BÉNÉFIQUES

L'instauration de fonds de retraite dans notre pays aura d'incontestables effets bénéfiques sur notre économie.

Ces fonds vont permettre d'encourager l'investissement à long terme en actions et donc renforcer les fonds propres des entreprises et contribuer au contrôle durable des sociétés cotées françaises par des capitaux d'origine française.

1. La situation actuelle

En l'absence de fonds de pension en France, qu'observe-t-on ?

Tout d'abord, la faiblesse de l'investissement des ménages et des institutionnels nationaux en actions . En effet, dans la structure de leur épargne, les ménages français ont une nette préférence pour les titres courts, les produits de taux ou réglementés ; quant aux institutionnels, leur faible part dans la capitalisation actions de la place financière de Paris s'explique notamment par l'absence de fonds de pension français.

Les placements des ménages en fonds propres d'entreprise

En dépit de progrès importants ces dernières années, la place du marché des actions dans le financement de l'économie reste, en France, largement inférieure à celle observée dans les pays anglo-saxons : en 1998, la capitalisation boursière représente 64 % du PIB en France (en 1996, 110 % aux Etats-Unis et 139 % au Royaume-Uni). L'épargnant français privilégie traditionnellement une faible prise de risque, et est donc plus orienté vers les produits de taux ou les placements dont la rémunération est réglementée. (...)

La proportion des ménages actionnaires est en hausse depuis 12 ans . En 1998 ^{13 ( * )} , 83,7 % des ménages détiennent un livret d'épargne, 41,4 % un produit en direct d'épargne-logement, 35 % un produit d'assurance-vie et seulement 5,3 % des obligations en direct, 10,8 % des parts d'OPCVM et 13,2 % des actions en direct . Bien que faible, ce dernier chiffre marque une nette progression puisque la part des ménages détenant des actions (cotées ou non cotées) n'était que de 7,3 % en 1986 et 8,5 % en 1992. La détention d'actions non cotées est quant à elle extrêmement peu répandue puisqu'elle ne concerne que 1,5 % des ménages. (...)

Les flux de placements restent limités . Sur les quatre dernières années, l'évolution des placements est moins favorable aux fonds propres d'entreprises.

Si la part des actions semble croître de façon importante, il s'agit surtout d'un effet de valorisation. En effet, sur la période, l'indice des actions françaises à pratiquement doublé. C'est ce que confirme le même graphique, exprimé en flux nets ^{14 ( * )} :

(...) Cette relative faiblesse de l'investissement direct en fonds d'entreprises n'est pas contrebalancée par une part intermédiée importante. L'encours d'OPCVM actions détenue par les agents non financiers résidents était de 246,7 milliards de francs en décembre 1997, alors qu'il atteignait déjà 239,8 milliards en décembre 1989 ^{15 ( * )} . Son évolution positive en 1998 est essentiellement due à l'accroissement du nombre de détenteurs d'OPCVM actions.

La faiblesse de l'investissement national direct en actions françaises cotées

La part des investisseurs institutionnels dans la capitalisation actions de la Bourse de Paris, qui s'élève à 26 % à fin décembre 1998, est encore faible comparée à celle observée sur les places financières anglo-saxonnes. Cette situation s'explique, notamment, par le poids relativement limité des OPCVM actions et surtout par l'absence de fonds d'épargne à long terme . Les parts d'actions françaises cotées détenues directement par les ménages et les sociétés non financières s'établissent à environ 11 % et 18 % à fin décembre 1998. Par ailleurs, les placements en actions ne concernent qu'une partie réduite des épargnants (5,2 millions de Français en avril-mai 1996 et en décembre 1997 ^{16 ( * )} ) et la concentration des portefeuilles est forte : plus de 73 % de l'encours d'actions françaises se trouve logé dans un peu plus de 10 % des comptes à fin 1997 ^{17 ( * )} . Les non résidents clients des dépositaires français détiennent la fraction comparativement la plus importante du capital des entreprises françaises, près de 36 % à fin décembre 1998 ^{18 ( * )} . Cette situation qui se conjugue avec de loin les plus importants volumes de transactions, les conduit souvent à jouer un rôle directeur dans l'orientation des cours.

(Extraits du Rapport annuel 1998 du Conseil national du crédit et du titre)

On observe par ailleurs que le marché financier français est dominé par les investisseurs institutionnels étrangers , et en particulier les fonds de pension anglo-saxons. En effet, la part des investisseurs internationaux dans la capitalisation de la bourse de Paris est passée de 25 % à 30 % entre 1994 et 1998 : ils sont devenus les premiers investisseurs de la place , devant les ménages. Par ailleurs, il faut rappeler que les fonds de pension anglo-saxons possèdent de 10 à 50 % des entreprises du CAC 40, c'est dire qu'ils en sont devenus des actionnaires dominants.

Cette évolution n'a pas été sans incidence sur le capitalisme à la française, avec notamment l'introduction de pratiques dites de " gouvernement d'entreprise ".

La capitalisation boursière de la place de Paris

Le poids relatif des non-résidents dans la capitalisation boursière de la Bourse de Paris est lié à plusieurs facteurs.

Du côté de la demande, on peut probablement citer comme frein à l'accroissement du marché des actions françaises l'aversion au risque des investisseurs français, en particulier des ménages, dont on peut trouver confirmation dans la part relativement faible des flux d'achats d'actions dans les investissements en titres étrangers des résidents français (20 %, contre 53 % en Allemagne en 1998) ainsi que dans la faiblesse des investissements en actions des fonds d'épargne collectifs. En revanche, l'intérêt croissant des non-résidents est justifié par la notoriété internationale du marché des actions de Paris, qui a pu être vérifiée notamment lors des privatisations, par les facilités offertes par les systèmes de transactions et de règlement-livraison ainsi que par le bas niveau comparatif des coûts de transaction.

Du côté de l'offre, il apparaît, en premier lieu, que la capitalisation boursière est plus faible à Paris que sur les autres grandes places financières (Londres en particulier totalise 2.300 milliards de dollars à fin 1998, contre 980 pour Paris). Par ailleurs, le nombre de sociétés cotées à la Bourse de Paris apparaît nettement plus faible que sur les autres grandes places européennes (962 contre 2.920 en Allemagne et 3.525 à Londres). On note en outre une moindre importance du nombre d'introductions en bourse (109 à Paris, contre 500 en Allemagne en 1998), du montant des émissions de titres cotés (69,1 milliards de francs contre 148 milliards de francs en Allemagne en 1998) et du recours aux émissions d'actions pour financer la formation brute de capital fixe (4,3 % en France, contre 12 % au Royaume-Uni et 9 % aux Etats-Unis en 1998). Par ailleurs, l'absence en Bourse de grandes entreprises publiques telles EDF, GDF ou la SNCF se fait sentir, tout comme le maintien dans les mains de l'Etat d'une part significative du capital de celles qui ont été partiellement privatisées (France Telecom, Renault).

(Extraits du Rapport annuel 1998 du Conseil national du crédit et du titre)

2. Quels effets économiques peut-on attendre de l'introduction des fonds de pension en France ?

Le développement des fonds de pension devrait logiquement apporter des ressources longues à l'ensemble de notre économie, sous forme d'un développement du marché des actions . En effet, dans les pays anglo-saxons l'investissement des fonds de pension se fait en grande majorité en actions. Sans qu'il soit besoin d'instaurer une règle spécifique, il est probable qu'il en sera de même pour les fonds de retraite français.

Structure de l'actif financier des sociétés d'assurance et fonds de pension
en 1995 (en %)

	France	Royaume Uni
Liquidités	4	4
Obligations	59	15
Actions	10	73
OPCVM	17	6
Prêts et divers	10	2

Source : INSEE, Bank of England. " Retraites et épargne ", rapport du Conseil d'analyse économique, La Documentation française, 1998.

Cette situation devrait notamment permettre l'amélioration de la structure de bilan des entreprises françaises avec l'enchaînement suivant : développement des fonds propres et réduction de l'endettement, accès à des ressources meilleur marché, développement des investissements et enfin contribution accrue à la croissance et à l'emploi.

La création de fonds de pension à la française permettra également de reprendre le contrôle de sociétés cotées françaises, dont les actionnaires dominants étaient devenus des fonds de pension anglo-saxons, par des capitaux d'origine française.

II. LA RETRAITE PAR CAPITALISATION AUJOURD'HUI EN FRANCE

La possibilité de s'assurer un complément de retraite existe aujourd'hui en France, soit par le biais des fonds de retraite existants mais réservés à des catégories restreintes, soit par l'utilisation d'instruments d'épargne plus ou moins appropriés.

A. DES FORMULES ACTUELLES INSUFFISANTES

1. Les régimes existants

Différents régimes de retraite par capitalisation existent actuellement en France. Mais leur adhésion est à chaque fois limitée à un petit nombre de bénéficiaires . Cette situation est inéquitable au regard de la situation de l'immense majorité des actifs de notre pays qui n'y ont pas accès. Elle est d'autant plus injuste que ce sont les salariés du privé à qui on a demandé un gros effort pour l'application de la réforme de 1993 auxquels on refuse aujourd'hui les moyens de compléter leur retraite.

Il existe actuellement plusieurs systèmes de capitalisation destinés à des catégories souvent restreintes : les travailleurs indépendants, les non-salariés agricoles, les élus locaux, les employés des compagnies d'assurance, les agents de la fonction publique, etc.

Quelques régimes sont présentés ci-dessous.

a) La Préfon (Prévoyance de la fonction publique)19 ( * )

Créée en 1968, la PREFON (Prévoyance de la fonction publique) est le premier fonds de pension instauré en France. Il a été mis en place pour les fonctionnaires de l'Etat. Ses principales caractéristiques sont les suivantes : régime facultatif, alimenté exclusivement par les cotisations des adhérents, celles-ci sont déductibles de l'impôt sur le revenu, sortie en rente obligatoire.

Son développement a été jusqu'à présent peu spectaculaire puisqu'environ 3 % de la population concernée est adhérente, soit environ 150.000 personnes.

A côté de la Préfon, il existe deux autres régimes fonctionnant en semi-capitalisation : le CREF (complément retraite de la fonction publique) réservé aux adhérents d'une mutuelle de la fonction publique et qui compte 370.000 adhérents soit 7,4 % de la population concernée ; et le CGOS (complément retraite des hospitaliers).

b) Les " fonds Madelin "

La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle dite " loi Madelin " a mis en place des fonds de pension pour les travailleurs indépendants (non-salariés non-agricoles). Ses principales caractéristiques sont les suivantes : franchise d'impôt sur le revenu, sortie obligatoire en rente, déductibilité des cotisations sociales sous plafond.

Environ 14 % de la population concernée a adhéré à ces fonds, soit environ 210.000 personnes.

c) L'ex-régime COREVA (complément de retraite volontaire agricole)

Le régime COREVA a été instauré en 1990 afin d'apporter une retraite complémentaire aux non-salariés agricoles. C'est un régime de capitalisation pure, à adhésion facultative et cotisations définies.

Un nouveau régime s'est substitué à COREVA

Par un arrêt du 8 novembre 1996, le Conseil d'Etat, suivant la Cour de justice des communautés européennes qu'il avait saisie d'une question préjudicielle ^{20 ( * )} , a annulé la majeure partie du décret du 26 novembre 1990, relatif aux contrats de retraite complémentaire facultative par capitalisation, dits " contrats COREVA ", dont la gestion avait été confiée à la Mutualité sociale agricole (MSA). Entre 1990 et 1996, 116.000 agriculteurs avaient adhérés à ces contrats de retraite complémentaire.

Fin 1997 ^{21 ( * )} , a été prévu un nouveau régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse des exploitants agricoles qui se substitue au régime " COREVA ", supprimé à compter du 30 juin 1998. Les agriculteurs ont dorénavant la possibilité de conclure un contrat auprès de l'assureur de leur choix : société d'assurance ou mutuelle. Une petite vingtaine d'assureurs a pris le relais de la MSA et propose aujourd'hui des produits très proches des anciens " contrats COREVA ".

Les droits acquis auprès de " COREVA " jusqu'au 31 décembre 1996 sont intégralement maintenus par l'organisme repreneur de l'ancien contrat : une garantie intégrale des droits acquis par les adhérents de COREVA est apportée par la loi.

(extrait du Rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 1999, par M. Philippe Marini, rapporteur spécial : M. Joël Bourdin, n° 66, 1998-1999).

Le nouveau régime complémentaire d'assurance vieillesse facultatif des personnes non salariées des professions agricoles s'adresse aux chefs d'exploitation et d'entreprise agricoles relevant du régime de base d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions agricoles, ainsi qu'à leurs conjoints et aux membres de leur famille participant à l'exploitation. Les contrats peuvent être souscrits auprès d'une société d'assurance ou d'une mutuelle régie par les codes des assurances et de la mutualité. Seules les primes des contrats offrant des prestations sous forme de rente viagère sont susceptibles de bénéficier de la déduction des charges sociales de l'exploitant. Les rentes peuvent être réversibles en cas de décès au profit des conjoints survivants ou d'un bénéficiaire désigné si le contrat le permet. Aucune sortie en capital totale ou partielle n'est prévue par la loi.

d) Les régimes supplémentaires d'entreprise

Dans le silence de la loi, des contrats ont été développés par les professionnels de l'assurance et de la prévoyance sur le fondement d'articles du code général des impôts (articles 39, 82 et 83).

Ainsi, le régime de l'article 39 du code général des impôts permet aux entreprises de créer des fonds de retraite à prestations définies ; les cotisations ne sont payées que par l'employeur ; en cas de rupture du contrat de travail, le salarié perd tous ses droits.

Le régime de l'article 83 du code général des impôts permet aux entreprises de créer des fonds de retraite à cotisations définies ; les cotisations ne sont payées que par l'employeur ; en cas de rupture du contrat de travail, le salarié conserve ses droits acquis ; la sortie en rente est obligatoire.

Les avantages fiscaux des instruments d'épargne collectifs

Des possibilités d'accès de la population à des instruments collectifs d'épargne retraite existent aujourd'hui pour différentes catégories de la population : régime PREFON-RETRAITE, le complément de retraite fonction publique (CREF) pour les fonctionnaires, contrats Madelin en vue de la retraite pour les non-salariés, régimes supplémentaires d'entreprises (articles 39, 82 et 83 du CGI).

Ces régimes sont assortis d'avantages fiscaux qui prennent généralement la forme, pour le salarié, d'une déductibilité à l'entrée et d'une taxation des pensions à la sortie et, pour la société, d'une déductibilité de la base imposable de l'impôt sur les sociétés des cotisations de retraite versées à titre collectif à des organismes extérieurs à l'entreprise, ainsi que d'une exonération des charge sociales, dans la limite d'un plafond.

Malgré ces aides fiscales, ces instruments d'épargne collectifs restent relativement peu développés : 3 % des fonctionnaires sont affiliés à la PREFON, soit 150.000 personnes, 7,4 % au CREF soit 370.000 personnes, 14 % des travailleurs non salariés ont souscrit des contrats Madelin. Quant aux régimes supplémentaires d'épargne-retraite d'entreprise, ils demeurent en France très peu développés, le volume total annuel des contrats d'assurance-retraite entreprise étant limité à 12 milliards de francs en 1996. (...)

La première étape pour la constitution d'une importante épargne de long terme est la création de structures juridiques de portage applicables à l'ensemble des branches professionnelles, qui pourraient prendre la forme de nouveaux fonds salariaux, soit de fonds de pension.

(Extrait du dix-septième rapport au Président de la République du Conseil des impôts, " La fiscalité des revenus de l'épargne ", 1999).

2. Les instruments de substitution

En l'absence de fonds de retraite, différents produits d'épargne longue jouent le rôle de fonds de retraite pour ceux qui souhaitent se constituer un complément de retraite : le PEP (plan d'épargne populaire), le PEA (plan d'épargne en actions), le PEE (plan d'épargne entreprise), l'assurance-vie, etc.

Ces instruments d'épargne ne sont toutefois pas bien adaptés à la constitution d'une épargne retraite :

. ils ne prévoient pas tous de sortie en rente,

. leur durée de vie est trop brève,

. les avantages fiscaux privilégient plus souvent l'épargne de moyen terme que l'épargne de long terme,

. pour les produits souscrits dans le cadre de l'entreprise, le changement d'employeur conduit à des ruptures dans le processus de constitution d'une épargne retraite.

Il y a donc aujourd'hui en France une inégalité criante entre ceux qui peuvent (parce qu'ils bénéficient déjà de fonds de pension ou parce qu'ils disposent de hauts revenus) et ce qui ne peuvent pas se constituer un complément de retraite.

B. DES ESSAIS DE GÉNÉRALISATION JAMAIS TRANSFORMÉS

1. Un sujet " parlementaire "

Les propositions de loi visant à instaurer des fonds de pension en France ont été particulièrement nombreuses ces dernières années.

En particulier, on rappellera :

1. la proposition de loi n° 222 (1992-1993) de votre rapporteur du 19 février 1993 (Sénat) ;

2. la proposition de loi n° 741 (1993-1994) de MM. Charles Millon et Jean-Pierre Thomas du 18 novembre 1993 (Assemblée nationale), devenue la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, dite " loi Thomas " ;

3. la proposition de loi n° 1039 (1993-1994) de M. Jacques Barrot du 2 mars 1994 (Assemblée nationale) ;

4. la proposition de loi n° 1301 (1998-1999) de M. Philippe Douste-Blazy du 22 décembre 1998 (Assemblée nationale).

Aujourd'hui ce sont deux nouvelles propositions de loi dont l'examen a abouti aux conclusions de la Commission des affaires sociales :

5. la proposition de loi n° 187 (1998-1999) de M. Charles Descours du 3 février 1999 (Sénat) ;

6. la proposition de loi n° 218 (1998-1999) de M. Jean Arthuis du 11 février 1999 (Sénat).

A l'exception d'un avant-projet de loi à l'été 1996, le Gouvernement a donc été coupablement absent de ce débat.

2. La " loi Thomas " en attente de décrets d'application, deux ans et demi après son vote par le Parlement

La " loi Thomas ", d'origine parlementaire, a été votée par le Parlement en février 1997. Suite au changement de gouvernement en mai 1997, elle n'a pas reçu ses décrets d'application et est donc inapplicable en l'état. C'est une situation relativement inédite dans laquelle tout un dispositif législatif, régulièrement voté par le Parlement et promulgué par le Président de la République, reste inappliqué par le seule volonté du gouvernement. Les deux ans et demi qui se sont écoulés depuis le vote de la " loi Thomas " dépassent manifestement le " délai raisonnable " dans lequel le juge administratif estime que les décrets doivent intervenir ^{22 ( * )} .

Le gouvernement aurait l'obligation juridique de publier les décret de la " loi Thomas ", il ne le fait pas ; il a pris l'engagement politique de demander au Parlement l'abrogation de cette loi, il ne le fait pas ; il s'est également engagé à proposer un système alternatif, il ne le fait pas non plus .

L'immobilisme est ainsi érigé en système et le statu quo est préjudiciable aux futurs retraités et à l'économie française dans son ensemble.

Gestion directe par le fonds

Gestionnaire pour compte de tiers

GESTION DES ACTIFS

- entreprise d'assurance

- société mutuelle d'assurance

- institution de prévoyance

- organisme mutualiste

Fonds

GARANTIE

Plan d'épargne retraite
(contrat)

SOUSCRIPTION

Souscripteurs

Comité de surveillance

- employeur

- groupement d'employeurs

contrat de travail de droit privé

ADHÉSION

Salariés liés par un contrat de droit privé et relevant d'un régime complémentaire obligatoire

III. LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES : LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Pour instaurer des fonds de retraite, une multiplicité de solutions techniques est envisageable par le législateur : système obligatoire ou facultatif, régime à cotisations ou prestations définies ^{23 ( * )} , sortie en rente ou en capital, financement par le salarié ou l'employeur, dispositions fiscales spécifiques, gestion interne ou externe, etc.

Votre Commission des finances a eu l'occasion à de nombreuses reprises ^{24 ( * )} d'affirmer son souci d'instaurer dans notre pays des fonds de pension.

Ses préférences vont vers les systèmes alliant souplesse et, surtout, protection de l'adhérent.

Les conclusions de la Commission des affaires sociales répondent de façon très satisfaisante à ces principes.

A. LA SOUPLESSE DU DISPOSITIF PROPOSÉ

La Commission des finances est favorable à l'instauration d'un dispositif souple, laissant un maximum de liberté aux acteurs afin de favoriser la négociation collective .

La loi ne fait ici que poser les grandes lignes, et renvoie bien souvent aux accords collectifs institutifs le soin de donner un contenu précis aux règles générales qu'elle pose.

1. Souplesse et liberté dans la mise en place d'un plan de retraite

Une grande liberté accordée au salarié et à l'employeur, assortie d'incitations, est capitale pour assurer le succès de cette nouvelle formule d'épargne retraite. La réussite de ce nouveau dispositif reposera en effet sur l'implication des uns comme des autres.

a) Liberté d'adhésion pour le salarié (articles 1, 3 et 6)

Votre Commission est très attachée au caractère facultatif et universel du dispositif qui nous est présenté.

Il est en effet prévu que les salariés peuvent librement adhérer aux plans de retraite. Pour donner un sens à cette faculté, le système est universel : il s'adresse à tous les salariés du secteur privé et un mécanisme de " filet de sécurité " est prévu afin de ne laisser personne au bord du chemin ; tout salarié du secteur privé pourra demander une adhésion individuelle à un plan de retraite s'il ne s'en voit proposer aucun dans le cadre de son entreprise ou de sa branche. Ce dispositif est également conforme au principe d'équité entre salariés qui ne seraient pas dans la même situation selon les branches ou la taille de leur entreprise si un tel mécanisme d'adhésion individuelle n'était pas prévu.

Cette liberté est assortie d 'incitations pour le salarié (constitution d'un complément de retraite, abondements facultatifs, déductions fiscales, possibilité de sortie en capital, portabilité des droits, protection des droits des adhérents, etc.).

b) Liberté de souscription pour l'employeur (article 5)

L'initiative de la souscription d'un plan de retraite peut résulter de deux types de décisions : la conclusion d'un accord collectif en ce sens et, de façon subsidiaire, l'engagement unilatéral de l'employeur.

L'employeur n'est donc jamais contraint de souscrire un plan de retraite. Toutefois, il pourra y trouver de nombreux avantages (déductions fiscales et exonérations sociales, reprise du dialogue social, renforcement du lien entre le salarié et l'entreprise, etc.).

En outre, l'employeur peut souscrire à tout moment (à l'exception de la souscription par décision unilatérale qui ne peut intervenir qu'un an après le début des négociations).

2. Souplesse et liberté dans le fonctionnement

a) Rente ou capital (article 4)

Le texte proposé privilégie la sortie en rente viagère. Néanmoins, il ménage une possibilité de sortie en capital, limitée à 30 % de la provision mathématique représentative des droits de l'adhérent.

Cette possibilité est indispensable pour assurer le succès des plans de retraite, la sortie obligatoire étant souvent considérée comme trop rigide. En outre, l'arrivée à l'âge de la retraite peut coïncider avec de nouvelles dépenses importantes, comme par exemple l'achat de la résidence de retraite.

b) Déductibilité du revenu imposable (article 8)

S'agissant de la déductibilité des cotisations du revenu imposable (sous plafond), votre commission vous propose d'autoriser le report en avant de la partie de l'enveloppe fiscale non consommée sur une période de trois ans afin de prendre en compte le cas de salariés qui en raison d'événements exceptionnels (notamment chômage, accident, achat d'une habitation, etc.) ne seraient pas en mesure d'effectuer leurs versements de façon aussi régulière qu'ils l'avaient projeté.

c) Les types de contrats

De nombreuses caractéristiques des plans seront choisies au moment de la souscription de ces contrats.

En particulier, les conclusions de la Commission des affaires sociales ne tranchent pas entre les systèmes à cotisations définies et ceux à prestations définies : le choix pourra être effectué dans l'accord collectif (ou par engagement de l'employeur). Il convient toutefois de remarquer qu'une nette tendance se dégage en faveur des contrats à cotisations définies qu'il conviendrait d'encourager car ils permettent en règle générale de servir de meilleures rentes.

d) La délégation de gestion (article 19)

Le texte ne prévoit pas d'obligation de délégation de la gestion des actifs du fonds à des professionnels de la gestion financière . Les fonds de retraite seront libres de choisir entre une gestion directe par leurs propres équipes et une délégation à une entreprise d'investissement dont c'est le métier. Votre Commission des finances est favorable à la délégation de gestion qui permet de mieux séparer les fonctions de garantie (métier de l'assureur) de celles de gestion (métier de l'entreprise de gestion) et d'assurer que les actifs sont gérés dans le seul intérêt des adhérents.

Il semble toutefois sage de laisser les acteurs du marché le choix du mode de gestion des actifs financiers qui leur semblera le plus efficace.

B. LA PROTECTION DE L'ADHÉRENT

1. La garantie du transfert des droits et du maintien des droits acquis

Diverses dispositions de portabilité des droits sont prévues afin d'assurer une grande souplesse à l'adhérent, qui ne doit pas se retrouver prisonnier de son plan.

Lorsque un plan de retraite est proposé dans l'entreprise, alors que le salarié a déjà adhéré sur une base individuelle à un autre plan, il a la possibilité de transférer ses droits sur le plan de son entreprise (article 6 alinéa 2).

En cas de rupture du contrat de travail, l'adhérent peut continuer à abonder son plan, demander le transfert de ses droits sur un autre plan ou demander le maintient des droits acquis sur son plan (article 12).

Tous les dix ans, l'adhérent peut demander le transfert de ses droits acquis sur un autre plan (article 13).

Il convient toutefois de s'assurer que la remise en cause du choix du plan est encadrée car dans le cas contraire, le fonds, incertain quant à l'horizon de ses engagements, serait tenté de modifier la composition de ses actifs pour les rendre plus liquides et donc moins rentables. C'est donc in fine le taux de rente qui serait affecté.

Le maintien des droits acquis par un salarié dans un plan est également expressément prévu en cas de rupture du contrat de travail (article 12).

2. L'externalisation de la gestion

Les conclusions de la Commission des affaires sociales excluent clairement un mode de financement interne à l'allemande, jugé insuffisamment protecteur des droits des adhérents. Le système choisi fait matériellement sortir du patrimoine de l'entreprise les actifs des plans de retraite : ils ne pourront donc pas être menacés en cas de disparition de l'entreprise et l'adhérent conservera ses droits même en cas de rupture de son contrat de travail avec l'entreprise dans laquelle il avait souscrit un plan.

Les incidence de ce choix sur les structures de notre économie ne sont pas anodines. Il marque une préférence pour une vison du monde économique et financier caractérisée notamment par un financement par les marchés financiers et une grande mobilité des travailleurs.

Concrètement, il a été choisi de conférer la personnalité morale aux fonds de pension et de les constituer sous forme assurantielle (article 14). Le régime de l'assurance a été jugé le plus sûr des régimes existants pour garantir le versement d'une rente.

Cette solution est tout à fait défendable, mais ce n'est pas l'unique possibilité. On peut rappeler à cet effet que la proposition de loi n° 222 de 1993 de votre rapporteur instituait des fonds de pension sans personnalité morale, résultant d'un simple contrat.

La " fiducie ", forme idéale des fonds de retraite ?

Qu'est-ce que la fiducie ? La fiducie n'existe pas en France actuellement. Selon les termes d'un projet de loi datant de 1992, c'est un " contrat par lequel un constituant transfère tout ou partie de ses biens et droits à un fiduciaire qui, tenant ces biens et droits séparés de son patrimoine personnel, agit dans un but déterminé au profit d'un ou plusieurs bénéficiaires conformément aux stipulations du contrat ".

La fiducie, le " trust " à la française. La fiducie est un concept juridique proche du " trust " anglo-saxon. Celui permet à une personne, désignée comme le constituant, de transférer la propriété d'une partie de ses biens à une autre personne, désignée comme le " trustee " ou " fiduciaire ". Ce dernier doit gérer ces biens dans l'intérêt de bénéficiaires désignés dans l'acte de constitution du trust . Les biens mis en trust constituent un patrimoine distinct et affecté, à l'abri des créanciers du fiduciaire et de ceux du constituant.

Pourquoi la fiducie serait-elle utile pour la mise en place de fonds de pension en France ? L'existence de la fiducie permettrait la constitution de fonds de pension sans personnalité juridique. Ainsi les adhérents du plan seraient des constituants qui transféreraient leurs cotisations périodiques à un fiduciaire chargé d'en assurer la gestion en vue de constituer une épargne retraite au bénéfice des adhérents ou de leurs ayant droits. Cette solution offrirait une souplesse et une protection des adhérents tout à fait remarquables. Par exemple, l'absence de fiducie impose de mettre en place une structure plus lourde avec une personnalité morale dédiée et des comités de surveillance pour assurer la surveillance de la gestion du plan par le fonds. Il peut en effet y avoir conflit d'intérêts entre ceux du fonds et ceux des adhérents. Avec la fiducie, ce comité aurait été superflu.

Ce texte n'est pas le véhicule législatif adapté à l'introduction de la fiducie en droit français. Néanmoins, il faut rappeler que l'instauration de cette nouvelle forme juridique est demandée de toutes parts et qu'elle peut être utile dans de nombreux autres cas de figure. Il est temps de faire preuve d'un peu de modernité juridique et d'introduire la fiducie en droit français.

3. La protection de l'adhérent par la mise en concurrence

a) La mise en concurrence est bénéfique à l'adhérent

La concurrence est ménagée entre fonds de retraite , notamment par leur mise en concurrence lors de la souscription d'un plan de retraite par l'employeur (article 17) et le réexamen périodique obligatoire du choix du fonds (article 18).

Une concurrence est également ménagée entre plans de retraite avec notamment la possibilité pour l'adhérent de transférer ses droits tous les dix ans sur un nouveau plan (article 13)

Cette mise en concurrence sera bénéfique aux adhérents en incitant les fonds de retraite à une meilleure gestion que dans le cas où les adhérents demeureraient prisonniers d'un premier choix malencontreux. Ces possibilités sont toutefois clairement encadrées afin de ne pas conduire à trop d'instabilité pour les fonds et de ne pas s'avérer contre-productives.

b) Le souci d'une concurrence loyale

Le souci d'une concurrence loyale entre fonds de retraite a également conduit à prévoir que, quelque soit leur forme juridique, ils sont assujettis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

Il semble justifié à votre Commission de vous proposer dans le même ordre d'idées d'exonérer les fonds de retraite du paiement de la contribution des institutions financières (CIF) que seules les entreprises d'assurance acquittent, afin de rétablir une concurrence loyale entre fonds.

La contribution des institutions financières

La contribution des institutions financières (CIF) a été créée en 1982 ^{25 ( * )} à titre exceptionnel . Mais elle est devenue permanente dès 1984 ^{26 ( * )} et depuis, bien que continuellement dénoncée, n'a pas été remise en cause.

En vertu de l'article 235 ter Y du code général des impôts , elle est payée par " les établissements de crédit, les entreprises d'assurance, de capitalisation et de réassurance de toute nature, ainsi que les sociétés immobilières pour le financement du commerce et de l'industrie " ^{27 ( * )} .

L'assiette de cette contribution est constituée par des dépenses et charges comptabilisées au cours de l'année précédente, en particulier les charges de personnel , les frais de gestion et les dotations aux amortissements : il s'agit donc d'une " taxe sur les frais généraux " des institutions financières .

Son taux est fixé à 1 % . Un abattement automatique de 20.000 francs est pratiqué mais elle n'est pas admise en déduction du bénéfice imposable de l'exercice au titre duquel elle est due.

Elle a rapporté en 1998 environ 2,85 milliards de francs au budget de l'Etat, 3 milliards en 1999 et devrait en rapporter 3 milliards en 2000.

(D'après le rapport de la Commission des finances du Sénat sur le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière, article 52, n° 300, 1998-1999, M. Philippe Marini).

4. Un dispositif prudentiel renforcé

La réglementation prudentielle des fonds de retraite selon la Commission européenne

Dans une communication, les services de la Commission préconisent l'adoption d'une directive qui viserait les quatre objectifs suivants : 1- assurer la meilleure protection possible des bénéficiaires, 2- permettre aux fonds de retraite de profiter pleinement du Marché Unique et de l'euro, 3- garantir l'égalité de traitement entre les prestataires de retraites complémentaires liées à un emploi et 4- permettre la reconnaissance mutuelle des régimes prudentiels.

Trois ensembles de règles pourraient composer la directive et conduire à une harmonisation minimale (en raison de la forte disparité des fonds de retraite opérant dans l'Union européenne) :

D'une part des règles prudentielles fondamentales : il s'agit notamment de l'agrément des fonds de retraite par une autorité compétente, de la nécessité de subordonner cet agrément à de stricts critères de responsabilité, de compétence et d'honorabilité des gestionnaires, de la définition des pouvoirs d'intervention de l'autorité de contrôle, de la mise en place de mécanismes de déclarations périodiques à l'adresse des affiliés et des autorités de contrôle ;

D'autre part des règles relatives au placement des cotisations : il s'agit notamment de s'assurer que les placements sont adaptés à la nature et à la durée des engagements souscrits et qu'ils sont correctement diversifiés. Le cadre réglementaire devra être pleinement compatible avec la libre circulation des capitaux ;

Enfin, des règles relatives au passif du bilan des fonds de retraite et au lien actif-passif : il s'agit notamment de prévoir le calcul des provisions techniques selon une méthode actuarielle prudente et reconnue et la fixation d'un niveau de financement minimal destiné à garantir que les droits à prestation acquis sont totalement couverts.

a) L'agrément des fonds de retraite (article 15)

Il est prévu qu'avant de pouvoir commencer leurs activités, les fonds de retraite devront avoir obtenu un agrément administratif du ministre chargé de l'économie.

Votre Commission des finances vous propose de poser des conditions supplémentaires à l'octroi de cet agrément , en conformité avec les dispositions de la directive dite " post-BCCI ", transposée récemment à l'initiative du Sénat dans la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière ^{28 ( * )} .

Votre Commission des finances vous propose également de prévoir également les conditions du retrait de cet agrément .

b) L'adhésion à un fonds de garantie

Votre Commission des finances vous propose de prévoir l'adhésion obligatoire des entreprises d'assurance au nouveau fonds de garantie des assurés institué par la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière, afin de prémunir les adhérents contre une éventuelle faillite de leur fonds de retraite.

Les mutuelles et les institutions de prévoyance ne peuvent pas aujourd'hui adhérer à un tel fonds de garantie. Un rapport du gouvernement est prévu dans la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière précitée pour remédier à terme à cette lacune. Il devra être rendu au plus tard à la fin du mois de mars 2000.

c) Les obligations déontologiques du fonds

Le fonds de retraite devra toujours faire prévaloir les intérêts des adhérents sur leurs propres intérêts . Dans cette optique, ils seront obligés, sauf exception, d'exercer les droits de vote attachés aux titres de capital qu'ils ont à leur actif toujours dans l'intérêt exclusif des adhérents.

L'obligation d'exercice des droits de vote

Aux Etats-Unis , en février 1988, le ministère du travail américain a envoyé au président de la caisse de retraite de la société Avon Products Inc. une lettre ( Avon letter ) lui indiquant que les droits de vote rattachés aux actions étaient dorénavant assimilés à des actifs financiers et donc susceptibles d'être protégés comme tels. Il a ainsi fait obligation aux fonds de pension de voter aux assemblées générales des sociétés dont ils sont actionnaires.

Par la suite, le ministère du travail est allé plus loin que la simple obligation de vote en contraignant les gérants de fonds à "utiliser tout le soin, toute l'expertise, toute la prudence et toute la diligence" requis dans l'exercice de leurs droits de vote.

Il est probable que la procédure classique du vote en blanc , sans aucune justification de la part des fonds de pension, constituerait une violation des recommandations du ministère du travail. Cela ne devrait pas empêcher les fonds de pension de voter avec la direction. Mais chaque pouvoir en blanc devra être justifié et présenté en cas d'inspection.

Enfin, le 24 février 1995, le ministère du travail a étendu l'obligation de voter aux assemblées générales des sociétés étrangères dans lesquelles les fonds de pension américains détiennent des participations. Les gérants ont néanmoins la possibilité de contourner cette recommandation en démontrant le coût prohibitif pour exercer leur droit de vote à l'étranger, ce qui semble être le cas dans de nombreux pays émergents ou dans les pays scandinaves. (...)

En France , l'Association des sociétés et fonds français d'investissement a édicté en avril 1996 un règlement de déontologie qui recommande aux établissements gestionnaires de voter dans les assemblées générales. Ces recommandations ont été étendues par la COB à l'ensemble des professionnels de la gestion collective.

Or, les OPCVM français sont encore très dépendants des établissements bancaires qui les contrôlent le plus souvent. Sous la pression du groupe auquel il appartiennent, les gérants d'OPCVM peuvent en effet se retrouver objectivement contraints de réaliser des opérations défavorables aux souscripteurs. Si certaines opérations auparavant pratiquées (le fait de "charger" le portefeuille géré en titres illiquides) sont devenues plus rares, d'autres peuvent toujours être redoutées. C'est, par exemple, le fait pour un OPCVM de ne pas apporter ses titres lors d'une OPA parce que la banque dont il dépend entretient des relations commerciales actives avec la société objet de cette prise de contrôle, quand bien même cette opération aurait dégagé de substantielles plus-values au profit des actionnaires de la SICAV.

On peut espérer que ces situations disparaîtront progressivement avec la prise de conscience des professionnels de l'autonomie indispensable des gestionnaires et le vote de la loi de modernisation des activités financières dont l'article 64 fait obligation aux actionnaires, sociétaires ou propriétaires d'une société pratiquant la gestion pour compte de tiers, de s'abstenir de toute initiative " qui aurait pour objet ou pour effet de privilégier leurs intérêts propres au détriment des intérêts des investisseurs qui sont les clients de l'entreprise".

Sur la base de ces expériences, il est souhaitable d'aller plus loin et d'imposer législativement l'obligation d'exercice du droit de vote , conformément aux intérêts des porteurs de parts, tant pour les OPCVM existants que pour d'éventuels fonds de pension lorsque ceux-ci seront créés . En outre, il serait utile que les gérants expriment publiquement leurs votes et donnent à ce sujet toutes les explications requises par leurs clients.

(D'après le rapport au Premier ministre, " La modernisation du droit des sociétés ", M. Philippe Marini, Collection des rapports officiels, La Documentation française, Paris, 1996.)

d) La définition de ratios prudentiels spécifiques

Les fonds de retraite sont soumis aux règles prudentielles de l'assurance. Néanmoins, il paraît à votre Commission des finances qu'un certain nombre de règles spécifiques doivent être édictées pour assurer une sécurité maximale de ces nouvelles institutions à la mission particulièrement importante qui sera la leur.

Votre Commission des finances vous propose donc de soumettre les fonds de retraite à des règles spécifiques d'évaluation de leurs actifs, de provisionnement de ces actifs et de participation aux excédents.

De façon plus précise, elle vous propose également de limiter à 5 % la part des titres d'un même société cotée émettrice dans les engagements réglementés du fonds de retraite. En outre, la part des titres de sociétés non cotées ne pourra excéder 1/10 ^ème des engagements du fonds, dans la limite de 0,5 % par émetteur.

5. Ne pas imposer des normes contraignantes de répartition des actifs entre titres de capital et titres de créances

Certaines propositions précédentes prévoyaient des règles d'investissement minimal en actions ou maximal en obligations dans le souci, louable, de favoriser les fonds propres de nos entreprises.

L'avis de votre Commission est qu'il vaut mieux laisser les gestionnaires gérer les actifs de la façon qu'ils jugeront la plus efficace dans l'objectif de constitution de retraites. Naturellement, ils se porteront en priorité sur les titres qui offrent la meilleure rentabilité de long terme et si le rendement à long terme des actions demeure supérieur à celui des obligations , leur choix se portera vers ces premières, pour le plus grand profit des retraités qui bénéficieront de meilleures retraites et de nos entreprises dont les fonds propres seront renforcés. Le rapport Charpin rappelle que depuis la guerre, le rendement des actions a été de 6,6 % par an en moyenne, alors que celui des obligations n'était que de 2,3 %.

En outre, imposer un pourcentage minimal ou maximal ne donnera pas la souplesse de gestion nécessaire : en phase de démarrage ou à maturité, le fonds ne peut pas avoir la même composition de ses actifs, dans un cas il privilégiera une composition majoritaire en titres de capital et dans l'autre, une composition majoritaire en titres de créances, dans l'objectif de servir les meilleures retraites possibles.

Il serait donc inefficace d'imposer de telles normes contraignantes de gestion : il faut avant tout laisser les fonds ou leurs gestionnaires gérer les actifs qui leur sont confiés de façon souple. L'objectif de ce texte est, rappelons-le, d'assurer des retraites sur-complémentaires à une partie des actifs d'aujourd'hui, ce n'est nullement de renforcer les fonds propres des entreprises ou de développer la place financière de Paris : tant mieux si c'est l'effet de l'essor des plans de retraite. Il faut se garder de courir deux lièvres à la fois.

6. La protection de l'adhérent par la transparence et le contrôle

a) L'information et la transparence (articles 22 et 23)

La protection de l'adhérent est également assurée par de nombreuses dispositions visant à son information par le souscripteur (l'employeur) et par le fonds lui-même. Des mesures réglementaires pourront prévoir des dispositions supplémentaires.

b) Les contrôles

Le contrôle sur les fonds est assuré par une commission ad hoc , la commission de contrôle des fonds de retraite (article 16).

Celui sur les plans est attribué au conseil de surveillance où siègent des représentants des adhérents (article 24). Il s'agit d'une surveillance partenariale.

Enfin, le contrôle du délégataire de la gestion financière, s'il existe, est assuré par la Commission des opérations de bourse (COB).

Il apparaît que tant la Commission des affaires sociales, que la Commission des finances dans son domaine, ont accordé une importance très grande à la protection des adhérents. Il est capital que ceux-ci aient confiance dans le nouvel instrument d'épargne-retraite qui leur est proposé : son succès en dépend.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER

Objet de la loi

Commentaire : Le présent article prévoit la création de plans de retraite facultatifs destinés à compléter les régimes de retraite obligatoires par répartition.

Cet article crée les plans de retraite afin d'offrir aux salariés une " amélioration de leur protection sociale ". Ces conclusions ont donc un objectif social : l'amélioration des retraites des salariés, menacées par les difficultés des régimes obligatoires par répartition.

Cet article affirme avec clarté deux principes fondamentaux : la primauté du système de retraite par répartition et la libre adhésion des salariés.

Le système de retraite par répartition doit demeurer la source principale des pensions.

C'est pourquoi l'article 10 prévoit explicitement que les versements aux plans ne pourront être exonérés de cotisations vieillesse ^{29 ( * )} : la création des plans de retraite ne doit en aucun cas assécher le système de retraite par répartition ; il s'agit de le compléter.

En outre, il est probable que le complément de retraite apporté par les nouveaux plans de retraite ne dépassera pas 10 % de la rente versée au titre de la retraite par répartition.

La libre adhésion des salariés à ces plans de retraite signifie qu'il n'y a dans ce dispositif aucun caractère contraignant. Les plans de retraite permettent aux salariés qui le souhaitent de se constituer un complément de retraite en prévision des difficultés des autres régimes auxquels ils sont affiliés.

Il était en effet inconcevable d'instaurer un nouveau système obligatoire qui aurait contribué à une augmentation des prélèvements sur les salariés et les employeurs.

Il convient de remarquer que les articles suivants de la proposition de loi, d'une part organisent l'universalité du dispositif (tous les salariés pourront se voir proposer un plan de retraite) et d'autre part favorisent autant que possible les plus bas salaires (plafonnement des abondements de l'employeur, exonération totale de cotisations sociales pour les salaires compris entre 1 et 1,5 SMIC).

La mise en place de plans de retraite constitue aussi une mesure d'équité car d'autres catégories d'actifs et notamment les fonctionnaires et les travailleurs indépendants bénéficient d'ores et déjà de dispositifs de retraite par capitalisation.

En outre, on remarquera que les salariés du privé ont vu le mode de calcul de leurs retraites profondément réformé en 1993 et leurs retraites réduites ; or il ne leur est toujours pas ouvert, en " compensation ", de possibilité de compléter leurs retraites.

Au-delà de l'existence ou non de fonds de retraite, des inégalités de fait existent aujourd'hui au sein de la population française entre ceux qui peuvent et ceux qui ne peuvent pas, se constituer une épargne supplémentaire pour leur retraite : ces conclusions ont pour objectif d'aider tous ceux qui le souhaiteront à se constituer une retraite suffisante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE PREMIER - LES PLANS DE RETRAITE

ARTICLE 2

Définition des plans de retraite

Commentaire : Le présent article précise la nature juridique des " plans de retraite " : ce sont des contrats passés entre l'employeur et le fonds de retraite.

Cet article précise que les " plans de retraite " sont des " contrats définissant les droits et obligations des adhérents, souscrits par un ou plusieurs employeurs auprès de fonds de retraite ".

Ce sont donc des contrats établis entre d'une part l'employeur (ou les employeurs) ^{30 ( * )} et une personne morale dénommée " fonds de retraite " ^{31 ( * )} .

Les bénéficiaires de ces contrats sont les salariés qui ont adhéré au plan, dits les " adhérents ".

Ce type de contrat qui fait de l'employeur le " souscripteur " du contrat et du salarié le " bénéficiaire " s'apparente à la stipulation pour autrui qui est, en droit civil, un contrat par lequel une personne (le stipulant) obtient d'une autre (le promettant) qu'elle exécute une prestation au profit d'une troisième (le tiers bénéficiaire).

Il est probable que les fonds de retraite pourront gérer plusieurs plans. De même, les employeurs pourront souscrire plusieurs plans, éventuellement auprès de plusieurs fonds de retraite, ou un seul plan disposant de plusieurs compartiments.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Bénéficiaires

Commentaire : Le présent article limite l'adhésion aux plans de retraite aux seuls salariés de droit privé relevant d'un régime de retraite complémentaire obligatoire.

Le présent article prévoit que pour pouvoir adhérer à un plan de retraite deux conditions doivent être remplies : d'une part, être " salarié lié par un contrat de travail de droit privé " et d'autre part, relever d'un régime de retraite complémentaire obligatoire .

Cet ensemble est constitué d'environ 14 millions de personnes.

Il convient de signaler que les salariés mineurs seront donc susceptibles d'adhérer à un plan de retraite. De même, les chômeurs ayant déjà travaillé et ayant adhéré à cette époque à un plan de retraite pourront en rester titulaires avec maintien des droits acquis. Les anciens chômeurs pourront utilement faire usage de l'article 7 qui prévoit dans son paragraphe V des possibilités de rachat pour années non cotisées et de l'article 8 qui institue un report de l'enveloppe de déductibilité de l'impôt sur le revenu non consommée pendant trois ans.

En outre, l'accord collectif prévu à l'article 5 pourra préciser les possibilités ouvertes aux salariés sous contrat à durée déterminée en déterminant par exemple une durée d'ancienneté minimale dans l'entreprise.

Cette double condition exclut donc du champ des plans de retraite les catégories suivantes :

1- ceux qui ne remplissent pas la première condition relative au salariat privé, et en particulier :

. les mandataires sociaux et dirigeants des entreprises ;

. les travailleurs indépendants ; ils bénéficient d'ores et déjà d'un système de retraite comparable, institué par la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dite " loi Madelin " ;

. les fonctionnaires ; ils bénéficient également d'un système de retraite comparable avec la " Préfon " ;

. les non-salariés agriculteurs qui bénéficient d'un nouveau régime complémentaire facultatif vieillesse par capitalisation qui a remplacé l'ancien système COREVA ;

. les personnes sans emploi n'ayant jamais adhéré à un plan de retraite ;

. les personnes sans profession (par exemples les hommes ou femmes au foyer) ;

2- ceux qui ne remplissent pas la seconde condition relative à l'appartenance à un régime de retraite complémentaire obligatoire, et en particulier les salariés ressortissant à des régimes spécifiques de sécurité sociale ; ils peuvent alors relever du régime de base de l'assurance vieillesse et n'être pas affiliés à un régime complémentaire obligatoire. C'est notamment le cas des agents contractuels de droit privé des administrations publiques ainsi que de certains Français établis à l'étranger.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Droits ouverts à échéance

Commentaire : Le présent article prévoit le principe d'une sortie des plans de retraite en rente viagère. Toutefois, la possibilité d'une sortie en capital limitée à 30 % est ménagée.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN DISPOSITIF DE RETRAITE

Les plans de retraite ont pour unique vocation de renforcer les systèmes de retraite existants en apportant un supplément de revenu aux personnes retraitées.

C'est pourquoi il a été choisi :

d'une part de ne faire débuter les prestations du plan qu'à la date de cessation définitive d'activité de ses bénéficiaires, c'est à dire à la date du départ en retraite : les droits acquis dans le cadre du plan ne pourront donc être ouverts qu'à la date de la liquidation de la retraite de base ;

d'autre part, de privilégier la sortie en rente viagère ^{32 ( * )} comme modalité de sortie de droit commun ;

et enfin, d'imposer ces rentes à l'impôt sur le revenu dans des conditions droit commun applicable aux pensions (cf. article 11).

Une possibilité de sortie en capital, limitée à 30 % de la provision mathématique représentative des droits de l'adhérent a toutefois été ménagée ^{33 ( * )} . Une fois cette sortie unique en capital effectuée, le retraité continuera à percevoir des pensions mensuelles (mais avec un taux de rente diminué en conséquence).

B. LES POSSIBILITÉS DE RÉVERSION

Deux possibilités de réversion , totale ou partielle, au profit d'une ou plusieurs personnes choisies par l'adhérent et mentionnées au contrat, sont ménagées, afin d'éviter les fonds perdus :

l'une en capital en cas de décès de l'adhérent avant la date de liquidation de sa retraite de base ;

l'autre en rente en cas de décès après cette date.

Le choix d'une réversion entraînera en toute logique une diminution du taux de rente car le risque que les bénéficiaires atteignent ou dépassent leur espérance de vie théorique est majoré. C'est pourquoi cette réversion doit demeurer une simple faculté au choix de l'adhérent.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

L'instrument proposé ici est un instrument de retraite et non pas un produit d'épargne financière. Il s'agit donc d'une approche en termes de retraite qui doit privilégier la sortie en rente.

Les fonds Coreva, Préfon et " Madelin " prévoyaient tous des sorties en rente, parfois de façon exclusive, mais cela a pu dans certains cas entraver leur succès. Il semble en effet impossible d'interdire toute sortie en capital : les futurs retraités sont généralement méfiants à l'égard des sorties en rentes (l'allongement de la durée de la vie est systématiquement minimisé) et la sortie en capital est plus rassurante. Elle permet d'autre part de réaliser des achats liés à l'installation dans une " nouvelle vie " pour le jeune retraité (par exemple, l'achat de la résidence de retraite).

Afin d'assurer le succès de ce nouveau dispositif, il est donc indispensable de prévoir une sortie partielle en capital .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Modalités de souscription et d'adhésion

Commentaire : Le présent article prévoit que le plan de retraite est souscrit par l'employeur, sur le fondement d'un accord collectif.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les plans de retraite sont toujours souscrits par un ou plusieurs employeurs ou par un groupement d'employeurs ^{34 ( * )} , auprès d'un fonds de retraite. Plusieurs modalités sont prévues afin de ne " laisser personne au bord du chemin ", avec une nette priorité donnée à l'accord collectif comme fondement de la souscription d'un plan de retraite.

A. LA SOUSCRIPTION SUR LE FONDEMENT D'UN ACCORD COLLECTIF

Les plans de retraite peuvent être souscrits par l'employeur sur le fondement d'un accord collectif conclu au sein de l'entreprise, dans le cadre du groupement d'entreprises ou à un échelon professionnel ou interprofessionnel.

Dans les entreprises où n'existent pas de délégués syndicaux , ce sont les représentants élus du personnel (délégués du personnel ou membres du comité d'entreprise) qui peuvent participer à la négociation ; si cette solution est impossible, de simples salariés peuvent être mandatés par les organisations syndicales représentatives ^{35 ( * )} .

Ces accords sont régis par les règles habituelles en matière de conventions et accords collectifs de travail (titre troisième du livre I du code du travail). Ils ne peuvent toutefois être étendus ou élargis par le ministre chargé du travail (chapitre III titre troisième du livre I). En outre, s'il vient à être conclu un accord de niveau supérieur à l'accord intervenu, les parties n'ont pas à adapter les clauses de leur accord antérieur qui seraient moins favorables aux salariés (contrairement aux dispositions du 2 ^e alinéa de l'article L. 132-13 du code du travail et du 2 ^e alinéa de l'article L. 132-23).

B. SOLUTION SUBSIDIAIRE : LA SOUSCRIPTION PAR DÉCISION DE L'EMPLOYEUR

A titre subsidiaire, si aucun accord collectif n'a été conclu dans un délai d'un an à compter de la date de début des négociations , la souscription peut être décidée unilatéralement par l'employeur ou le groupement d'employeurs ; dans ce cas, le salarié est informé de façon individuelle de la souscription d'un plan de retraite.

Quel que soit leur mode de souscription, les plans doivent ensuite être proposés à l'ensemble des salariés . Les conditions d'adhésion sont définies de façon identique pour des catégories homogènes de salariés. Cette homogénéité doit être fondée sur le critère de l'âge et du niveau de salaire du salarié. En effet, tous les salariés d'une entreprise et a fortiori d'une branche n'ont pas les mêmes attentes à l'égard de leur couverture de retraite, notamment en fonction de leur proximité relative de l'âge de la retraite et de leur niveau de rémunération. Cette disposition permet donc de proposer des plans prenant en considération les attentes de ces différentes catégories de salariés.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. PRIMAUTÉ À LA NÉGOCIATION COLLECTIVE

Il convient de souligner l'importance donnée dans ce texte à la négociation collective . C'est en effet l'accord collectif qui est le mode principal d'instauration d'un plan de retraite dans l'entreprise.

Les conclusions de la Commission des affaires sociales ont même renforcé cet aspect par rapport à la proposition de loi de M. Charles Descours en faisant passer le délai à partir duquel en l'absence d'accord collectif l'employeur est autorisé à souscrire un plan de lui-même de six mois à un an .

Un dispositif favorable à la négociation collective est également mis en place dans les entreprises qui ne disposent pas de représentants syndicaux et devrait constituer un mécanisme d'incitation à la négociation dans les petites et moyennes entreprises (PME).

La mise en place des plans de retraite pourra donc constituer, dans de nombreuses entreprises, l'occasion d'une relance de la négociation collective .

D'autant plus que, comme l'examen des articles suivants le prouve, le contenu de l'accord collectif est très riche. Entre autres exemples, c'est l'accord collectif qui fixe les modalités d'abondement de l'employeur (article 7) ainsi que le fonds choisi pour gérer le plan (article 17).

B. EQUITÉ ET UNIVERSALITÉ

La Commission des finances est particulièrement sensible à l'équité et à l'universalité du dispositif . Celles-ci se traduisent dans cet article par deux dispositifs :

tout d'abord, les plans sont proposés à l'ensemble des salariés ; aucune catégorie ne peut donc être écartée de son bénéfice ;

ensuite, en cas de souscription unilatérale par l'employeur, chaque salarié doit en être informé ;

enfin, les conditions d'adhésion sont identiques pour les catégories homogènes de salariés afin d'éviter toute discrimination entre personnes.

Ce système est renforcé à l'article 6 par l'instauration d'un " filet de sécurité " garanti pour le salarié qui voudrait adhérer à un plan mais qui ne s'en voit proposer aucun dans le cadre de son entreprise ou de sa branche.

C. LIBERTÉ DE CHOIX

Enfin, cet article préserve autant que possible la pluralité des solutions envisageables : l'employeur peut souscrire plusieurs plans de retraite, éventuellement proposés par des fonds de retraite différents et de même, le salarié est susceptible d'adhérer à plusieurs plans. Dans ce cas, l'abondement de l'employeur, s'il est prévu, sera calculé sur l'ensemble des plans.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Adhésion individuelle

Commentaire : Le présent article ménage un " filet de sécurité " pour les salariés dans l'entreprise ou la branche desquels aucun plan de retraite ne serait proposé.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 5 prévoit implicitement que l'adhésion des salariés se fait aux plans souscrits par leur employeur.

Dans le cas où aucun plan ne serait souscrit par décision unilatérale de l'employeur , le présent article prévoit que les salariés peuvent demander leur adhésion à un plan existant soit dans le cadre d'une branche professionnelle, soit dans le cadre d'un groupement d'entreprises, soit dans le cadre d'une autre entreprise.

En outre, si postérieurement à cette adhésion, un plan de retraite est proposé dans leur entreprise, les salariés peuvent demander le transfert intégral et sans pénalité de leurs droits acquis sur le nouveau plan. Un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions d'application de cette disposition.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. ASSURER L'ÉQUITÉ ENTRE SALARIÉS ET LA PRIMAUTÉ DE LA NÉGOCIATION COLLECTIVIVE

Cette disposition ne devrait en toute logique, qu'avoir un caractère subsidiaire.

En premier lieu, l'accord collectif doit demeurer la " porte d'entrée principale " du plan de retraite.

En second lieu, ce n'est qu'après un an de négociations que la souscription par décision unilatérale de l'employeur peut intervenir.

Ce n'est qu'en troisième lieu, en cas d'absence de décision unilatérale, que le salarié peut adhérer de son propre chef ; cette adhésion individuelle est donc également conditionnée par le délai d'un an après la date d'ouverture des négociations.

Afin d'assurer une plus grande équité entre salariés d'entreprises et de branches différentes, il a paru indispensable de prévoir ce " filet de sécurité " pour les salariés qui souhaitent adhérer à un plan mais auxquels aucun plan ne serait proposé au terme d'une année de négociations.

Toutefois, l'adhésion par cette troisième voie sera moins avantageuse que les deux précédentes puisqu'elle ne donnera pas lieu à abondement de l'employeur en contrepartie des versements du salarié ^{36 ( * )} .

B. L'IMPÉRATIVE PORTABILITÉ DES DROITS

Quant à la portabilité des droits acquis qui est ménagée, elle répond tout à fait aux souhaits de votre Commission de mettre en place un dispositif souple pour le salarié et de privilégier les plans de retraite souscrits par l'employeur de celui-ci ; par ailleurs ces plans devraient, de fait, être préférés des salariés car seuls ils donneront lieu à des abondements de l'employeur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Versements et abondements

Commentaire : Le présent article prévoit que les versements des salariés aux plans de retraite sont facultatifs. En revanche, l'abondement de l'employeur est fixé, sous certaines limites, par l'accord collectif, ou par la loi en cas d'absence d'accord collectif. Il n'y a pas d'abondement de l'employeur en cas d'adhésion individuelle ni en cas de rachat d'années non cotisées par l'adhérent.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le plan de retraite peut être abondé de trois façons :

par des versements facultatifs du salarié en provenance de son salaire ; ceux-ci peuvent être suspendus et repris à tout moment, sans pénalité, et leur montant n'est pas limite ;

par un abondement de l'employeur , déterminé par l'accord collectif, sous la limite annuelle de 30 % du plafond de la sécurité sociale ^{37 ( * )} (environ 52.000 francs par an) ; en l'absence d'accord collectif, l'abondement de l'employeur qui a souscrit un plan de retraite doit être égal au versement du salarié, sous les deux limites annuelles de 4 % du montant de la rémunération brute du salarié et de 30 % du plafond de la sécurité sociale ^{38 ( * )} ;

par des versements du salarié au titre des années durant lesquelles il n'a pas cotisé au plan , dans la limite annuelle de 15 % du plafond de la sécurité sociale (environ 26.500 francs par an).

Dans deux cas, les versements du salarié ne donnent pas lieu à abondement de l'employeur : lorsque le salarié a adhéré sur une base individuelle ^{39 ( * )} et lorsque le salarié effectue des versements au titre des années non cotisées. En outre, dans ce dernier cas, le salarié ne bénéficie pas non plus de la déduction fiscale au titre de l'impôt sur le revenu ^{40 ( * )} .

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

A. LIBERTÉ POUR LE SALARIÉ ET L'EMPLOYEUR

Le mécanisme prévu s'inscrit ici dans le principe de liberté pour le salarié : celui-ci est libre de verser, ou non, une partie de son salaire sur son plan de retraite.

L'employeur est contraint par les engagements qu'il a pris lors de la souscription du plan.

En présence d'un accord collectif, il doit de se conformer aux termes de cet accord (sous le plafond des 30 %).

En cas de souscription du plan par décision unilatérale, l'employeur abonde les versements des salariés à due concurrence du versement du salarié (sous le double plafond présenté au paragraphe précédent).

En cas d'adhésion individuelle ou de rachat d'années par le salarié, il ne peut rien verser du tout.

Cette solution empêche certes l'employeur de faire des plans de retraite un instrument de sa politique de rémunération (en effet, si celui-ci pouvait différencier ses abondements à sa guise entre les salariés, il pourrait espérer agir sur leur motivation), mais elle a le mérite de conserver à ces plans leur caractère d'instrument de retraite : il faut rappeler que le plan de retraite n'a pas à être un instrument de motivation des personnels d'une entreprise.

B. DE NOMBREUX AVANTAGES

Cette solution offre de nombreux avantages.

Tout d'abord, elle empêche toute discrimination entre les salariés .

Ensuite, elle limite " l'évasion sociale " en évitant le risque d'un accord entre le salarié et son employeur pour faire échapper une partie du salaire aux cotisations sociales par le biais des abondements au plan de retraite.

Enfin, elle donne du " grain à moudre " pour l'accord collectif.

Il faut également remarquer la mise en place d'un système de rachat d'années, particulièrement important pour les salariés ayant connu des périodes d'interruption d'activité et en particulier de chômage.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Déductibilité fiscale des versements et des abondements
à l'impôt sur le revenu

Commentaire : Le présent article prévoit que les versements des adhérents et les abondements des employeurs sont déductibles du revenu imposable dans certaines limites.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit une enveloppe spécifique de déduction du revenu imposable, pour les versements facultatifs des salariés ainsi que l'abondement de l'employeur .

En revanche, les versements pour rachat d'années non cotisées ne sont pas déductibles.

Cette déductibilité est limitée de façon modulée en fonction de l'âge des adhérents afin d'encourager les adhérents âgés à faire un effort supplémentaire pour leur retraite.

Limite de déductibilité (en % du montant brut de la rémunération)	Age de l'adhérent
5 %	moins de 40 ans
10 %	entre 40 et 50 ans
15 %	plus de 50 ans

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La constitution d'une retraite supplémentaire pour certaines classes d'âge, rendue nécessaire par les difficultés actuelles du régime obligatoire, va constituer pour de nombreux salariés un effort supplémentaire significatif.

Dans ces conditions, il semble indispensable d'encourager ce mouvement , notamment par le biais d'allégements fiscaux.

En outre, il semble légitime de limiter l'imposition des sommes investies dans les plans de retraite dans la mesure où elles seront imposées à la sortie , sous forme de rentes viagères : ces sommes ne vont pas échapper à l'impôt sur le revenu, elles ne le supporteront que lorsqu'elles seront réellement à la disposition du retraité.

Foyers fiscaux imposés sur le revenu (IR)
Nombre de foyers fiscaux total	30 millions (100 %)
- dont imposés à l'IR	15,4 millions (51,2 %)
- dont non imposés à l'IR	14,6 millions (48,7 %)

Source : DGI. Rapport 1999 du Conseil des impôts.

Afin de prendre en compte le cas de salariés qui en raison d'événements exceptionnels (et notamment chômage, accident, achat d'une habitation , etc.) ne seraient pas en mesure d'effectuer leurs versements de façon aussi régulière qu'ils l'avaient projeté, votre Commission vous propose d'autoriser un report en avant, sur une période de trois ans, de l'enveloppe de déductibilité non consommée au cours d'une année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 9

Déductibilité des abondements à l'impôt sur les sociétés

Commentaire : Le présent article prévoit que les versements des employeurs sont déductibles du bénéfice dans le calcul de l'impôt sur les sociétés.

Le présent article crée un nouvel article du code général des impôts, l'article 217 septies A qui prévoit un nouveau cas de déductibilité du bénéfice dans le calcul de l'impôt sur les sociétés au profit des versements des employeurs aux plans de retraite de leurs salariés.

Il semble en effet légitime d'alléger la charge financière des employeurs qui seront relativement contraints dans leurs abondements aux plans de retraite de leurs salariés, malgré l'existence de plafonds.

En outre, le succès des plans de retraite repose autant sur l'adhésion des salariés que sur la volonté des employeurs, car ceux sont eux qui souscrivent les plans et les proposent à leurs salariés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Limitation à l'exonération de cotisations sociales

Commentaire : Le présent article prévoit que les versements des adhérents sont exonérés de cotisations sociales à l'exclusion des cotisations dues au titre de l'assurance vieillesse ; l'exonération est toutefois totale pour les salariés dont le salaire est inférieur à 1,5 fois le SMIC. Les versements des employeurs sont exclus de l'assiette des cotisations sociales, sauf pour les cotisations dues au titre de l'assurance vieillesse.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La plupart des versements aux plans de retraite proviendront d'une rémunération du salarié : ce dernier affecte à la source une partie de son salaire et l'employeur en complément lui verse un avantage additionnel en argent. Ces rémunérations sont habituellement assujetties aux cotisations sociales ^{41 ( * )} .

Afin de rendre attractive au plus grand nombre l'adhésion à un plan de retraite, le présent article prévoit des exonérations de cotisations sociales.

L'exonération des cotisations sociales salariales est totale pour les salariés dont le salaire est inférieur à 1,5 fois le SMIC , afin de progresser dans la voie d'une réduction des charges sociales sur les bas salaires.

Cette exonération n'est toutefois pas totale en ce qui concerne les salariés dont le salaire est supérieur à ce montant. En effet, il ne faudrait pas que par l'instauration d'un système sur-complémentaire de retraite, on aboutisse à poser de plus graves difficultés financières au régime de base et aux régimes complémentaires : c'est pourquoi les cotisations vieillesse restent dues.

Pour les mêmes raisons, les abondements de l'employeur n'entrent pas dans l'assiette des cotisations sociales à l'exclusion des cotisations dues au titre de l'assurance vieillesse.

En revanche, tous ces versements et abondements sont soumis à la contribution sociale généralisée (CSG) ainsi qu'à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La simple exonération de l'impôt sur le revenu n'est certainement pas suffisante pour assurer le succès de ces plans de retraite. En effet, même avec une exonération totale, de tels placements demeurent assez peu attractifs pour les ménages et des aspects très contraignants demeurent : la sortie en rente obligatoire, l'immobilisation très longue des sommes.

En outre, la déductibilité de l'impôt sur le revenu concerne la majorité des foyers fiscaux mais pas la totalité ; alors que l'exonération de cotisations sociales serait bénéfique à tous et encore plus aux bas salaires. C'est pourquoi il convient de réunir les avantages de ces deux mécanismes.

Enfin, la rente servie à la sortie supporte toutes les cotisations sociales à l'exclusion des cotisations vieillesse : il est donc bien logique qu'en contrepartie, on prévoie une exonération des cotisations, sauf les cotisations vieillesse.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Imposition des sommes versées par les fonds de retraite dans la catégorie des rentes viagères

Commentaire : Le présent article prévoit que les rentes et les sorties partielles en capital sont imposées à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des pensions.

Le présent article range, en matière d'imposition sur le revenu , les pensions viagères et les sorties en capital des plans de retraite dans la catégorie des pensions.

Elles bénéficieront donc d'un abattement spécial de 10 % et d'un abattement général de 20 % comme toutes les pensions de retraite.

Afin d'atténuer l'impact d'une imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu d'une sortie en capital (qui peut atteindre 30 % de la provision mathématique représentative des droits du retraité), un mécanisme dit du quotient est prévu.

Ce mécanisme consiste à calculer l'impôt dû par le salarié au titre de l'année de perception du capital en n'ajoutant que le quart de ce capital à tous les autres revenus et en multipliant par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue. Le passage à une tranche supérieure d'imposition se trouvera de ce fait limité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Règles de transfert et de maintien des droits acquis des adhérents

Commentaire : Le présent article prévoit la portabilité ou le maintien des droits acquis des adhérents en cas de rupture du contrat de travail.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En cas de rupture du contrat de travail (licenciement ou démission), l'adhérent au plan peut choisir entre la poursuite de son plan (avec des versements facultatifs, mais sans abondement d'un employeur ^{42 ( * )} ), le transfert intégral des droits attachés à ce plan sur un autre plan de retraite, sans pénalité ou le maintien des droits acquis au titre de son plan.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Cet article assure à l'adhérent des garanties (avec le transfert intégral et sans pénalité et le maintien des droits acquis) mais aussi une grande souplesse et un large choix (puisque trois options sont proposées).

On voit bien ici les avantages d'un système de gestion externe des plans : dans un système à l'allemande, en cas de rupture du contrat de travail, les droits acquis et provisionnés au bilan de l'entreprise auraient été perdus pour le salarié licencié ou démissionnaire.

Etant données les réalités du marché du travail aujourd'hui, il est indispensable de prévoir les cas de rupture du contrat de travail et d'offrir des garanties adaptées à l'adhérent.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Changement de plan de retraite

Commentaire : Le présent article prévoit que, tous les dix ans, les salariés peuvent demander le transfert de leurs droits sur un autre plan.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Tous les dix ans à compter de sa date d'adhésion à un plan, l'adhérent peut demander le transfert intégral, sans pénalité, des droits acquis en vertu du plan de retraite sur un autre plan.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La possibilité de révoquer son plan tous les dix ans confère à l'adhérent une grande liberté et attise une concurrence bénéfique entre les fonds de retraite.

Il est nécessaire que l'adhérent qui n'est pas satisfait du plan auquel il a adhéré ou dont les priorités ont changé puisse transférer ses droits d'un plan sur un autre et de ne pas rester prisonnier d'un mauvais choix initial : cette souplesse sera l'un des critères du succès de ce nouvel instrument.

Toutefois, cette révocabilité ne doit pouvoir s'exercer qu'au terme d'un délai de plusieurs années car les fonds de retraite auront besoin de stabilité pour gérer les plans à l'horizon de long terme qui est celui de la retraite.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - LES FONDS DE RETRAITE

ARTICLE 14

Définition des fonds de retraite

Commentaire : Le présent article définit les fonds de retraite, personnes morales sui generis chargées de gérer les plans de retraite.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les plans de retraite sont gérés exclusivement par des personnes morales sui generis appelées " fonds de retraite ".

Leur objet ne peut être autre que la couverture des engagements pris dans le cadre de plans de retraite.

C'est donc auprès d'elles que sont souscrits les plans de retraite par les employeurs (sous la forme d'un contrat liant l'employeur au fonds) et elles en assurent la gestion administrative et éventuellement financière ^{43 ( * )} .

Ces fonds de retraite devront obligatoirement être constitués sous l'une des formes juridiques suivantes :

une société anonyme d'assurance (code des assurances),

une société d'assurance mutuelle (code des assurances),

une institution de prévoyance (code de la sécurité sociale),

ou un organisme mutualiste (code de la mutualité).

Le principe de l'applicabilité des règles propres à chaque type de fonds de retraite est retenu, sous réserve de compatibilité avec la présente loi.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LE CHOIX DE LA GESTION EXTERNE

Le dispositif est caractérisé par la gestion externe des plans de retraite, sur un modèle anglo-saxon ; le modèle à l'allemande aurait consisté en la gestion interne des plans par les entreprises.

L'instauration de structures dédiées, externes aux entreprises, chargées de gérer les plans, est un avantage certain en termes de concurrence, de sécurité des plans et de mobilité de l'adhérent.

B. LE CHOIX DE PERSONNES MORALES

La personnalité morale des fonds de retraite ne s'imposait pas d'emblée. Elle semble toutefois être, en l'état actuel du droit français, la solution la plus efficace.

Toutefois on ne se lassera pas de regretter l'absence en droit français de la " fiducie ", le trust qui existe chez plusieurs de nos voisins. Cette institution répondrait en effet parfaitement aux exigences de clarté, de sécurité, de bonne gestion de la constitution d'une épargne - retraite.

C. LE CHOIX DE LA VOIE ASSURANTIELLE

Le choix s'est porté sur la constitution de personnes morales. des entreprises d'assurance, en raison de leur compétence en matière de distribution de rentes.

Il convient toutefois de rappeler que ce choix est assez spécifique à la France et qu'il aurait pu en être autrement, et qu'il pourra en être autrement à l'avenir.

D. L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DES FORMES JURIDIQUES RETENUES

L'hétérogénéité des formes juridiques des futurs fonds de retraite n'est pas dommageable à condition que la concurrence demeure loyale.

C'est pourquoi il est prévu à l'article 21 que l'impôt sur les sociétés est dû par les fonds de retraite dans des conditions de droit commun, afin d'écarter le cas particulier des institutions de prévoyance et des mutuelles du code de la mutualité qui actuellement bénéficient de dispositions dérogatoires.

De la même façon, dans la mesure où la contribution des institutions financières (CIF) ne sera pas payée par tous, la Commission des finances vous proposera de la supprimer dans le cas des fonds de retraite. En outre, cette solution est pleinement en accord avec l'une des conclusions du rapport de la Commission des finances sur le secteur bancaire en 1996 ^{44 ( * )} .

Votre commission vous propose également de prévoir l'adhésion obligatoire des entreprises d'assurance relevant du code des assurances au nouveau fonds de garantie des assurés institué par l'article 68 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

Aucune structure de garantie n'ayant encore été instituée pour les institutions de prévoyance et les mutuelles, il n'est pas encore possible d'en faire autant pour les fonds qui prendront cette forme juridique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 15

Agrément des fonds de retraite

Commentaire : Le présent article détermine les règles relatives à l'agrément préalable obligatoire que doivent obtenir les fonds de retraite.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les fonds de retraite ne pourront commencer leurs activités avant d'avoir obtenu un agrément administratif.

Cet agrément préalable obligatoire leur sera délivré, après avis de la commission de contrôle des fonds de retraite ^{45 ( * )} , par arrêté du ministre chargé de l'économie.

La délivrance de cet agrément devra prendre en compte :

les moyens techniques et financiers dont la mise en oeuvre est proposée par le fonds ;

l'adéquation de ces moyens au programme d'activités du fonds ;

l'honorabilité et la qualification des personnes chargées de diriger le fonds ;

la répartition du capital et la qualité des actionnaires de la société anonyme d'assurance ou, pour les sociétés d'assurance mutuelles, les organismes mutualistes et les institutions de prévoyance, les modalités de constitution du fonds d'établissement.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

L'agrément d'un fonds de retraite est indispensable afin d'assurer par un contrôle a priori la sécurité des plans qui seront souscrits auprès de ce fonds.

Il est actuellement prévu pour les entreprises d'assurance du code des assurances et pour les institutions de prévoyance. Pour les mutuelles du code de la mutualité, il y a approbation des statuts par l'autorité administrative ^{46 ( * )} .

Cet agrément des fonds de retraite s'appuie sur les critères habituellement retenus en matière d'assurance. Il conviendrait toutefois d'étendre aux fonds de retraite les dispositions récemment transposées en droit français de la directive du 19 juin 1995 dite " post-BCCI " ^{47 ( * )} . En particulier, votre Commission des finances vous propose de leur appliquer les règles relatives à la transparence du groupe auquel le fonds appartient ainsi que l'obligation d'avoir son administration centrale et son siège statutaire dans le même Etat-membre.

Enfin, il semble indispensable de prévoir la possibilité d'un retrait de l'agrément , dans des conditions parallèles à celles de son octroi ^{48 ( * )} .

Toutefois rappelons que ce simple contrôle a priori ne saurait suffire : d'autres règles relatives à la sécurité des adhérents sont prévues par le présent texte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 16

Commission de contrôle des fonds de retraite

Commentaire : Le présent article prévoit que le contrôle de l'Etat est assurée par la commission de contrôle des fonds de pension.

Le paragraphe I de cet article prévoit que le contrôle de l'Etat sur les fonds de retraite s'exerce dans l'intérêt des adhérents aux plans de retraite et de leurs ayant droit.

Il s'agit concrètement de vérifier que les fonds de retraite tiennent les engagements qu'ils ont contractés auprès des adhérents et qu'ils respectent les dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables.

Pour assurer ce contrôle, une commission ad hoc est créée, formée de deux commissions existantes : la commission de contrôle des assurances (CCA) et la commission de contrôle des institutions de prévoyance et des mutuelles ^{49 ( * )} qui se réunissent et siègent en formation commune. En outre, la Commission des opérations de bourse (COB) désigne deux de ses membres qui participent avec voix délibérative aux travaux de cette commission en raison des implications en matière de gestion financière des activités des fonds de pension (et afin de respecter le bloc de compétence de la COB sur ces matières). La commission des contrôle des fonds de retraite est donc composée de douze membres.

Les pouvoirs de cette commission sont calqués sur ceux de la Commission de contrôle des assurances notamment en matière de contrôle sur pièces et sur place ainsi qu'en matière de sanctions.

Des règles assurant l'indépendance des membres de cette commission sont établies au paragraphe II.

Aux termes du paragraphe III, le rapport d'activité de cette commission est transmis chaque année au Président de la République et au Parlement.

Votre Commission vous propose de prévoir que le président de la Commission de contrôle des fonds de retraite est élu parmi ses membres.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 17

Choix du fonds de retraite

Commentaire : Le présent article prévoit que le fonds de retraite, choisi après mise en concurrence, est désigné dans un avenant à l'accord collectif ou dans la décision unilatérale de l'employeur.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'accord collectif prévu à l'article 5 définit les principales caractéristiques du plan de retraite que s'engage à souscrire l'employeur. Sur la base de ces caractéristiques, le fonds de retraite qui gérera le plan est ensuite choisi après mise en concurrence . Puis ce choix est entériné par un avenant à l'accord collectif.

Dans le cas où la souscription se ferait par décision unilatérale de l'employeur, c'est celle-ci qui indiquera le fonds choisi.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il est en effet important que les salariés qui deviennent adhérents sachent quel fonds gère leurs droits.

La mise en concurrence permettra en outre que le choix du fonds réponde à des exigences minimales de conformité aux souhaits des salariés et de l'employeur et de transparence . Il aurait en effet été à craindre que dans le cas d'un accord collectif le choix du fonds ne soit imposé par les syndicats de salariés et quand dans le cas d'une décision unilatérale de l'employeur ce ne soit à ce dernier que revienne la décision. La mise en concurrence s'avère la meilleure solution pour protéger les intérêts des adhérents.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18

Modalités de réexamen du choix du fonds de retraite

Commentaire : Le présent article prévoit que le choix du fonds de retraite doit pouvoir être réexaminé au plus tous les cinq ans.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le contrat collectif doit comporter une clause (ou la décision unilatérale une disposition) déterminant dans quelles conditions et selon quelle périodicité le choix du fonds peut être réexaminé.

La périodicité prévue ne peut être supérieure à cinq ans.

Lorsque le souscripteur d'un plan de retraite décide de changer de fonds de retraite, la contre-valeur des actifs représentatifs des droits et obligations attachés à ce plan est intégralement transférée , sans pénalité, vers le nouveau fonds de retraite.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Cet article prévoit une possibilité de transfert du plan d'un fonds à un autre. Il est en effet important de permettre le changement de fonds si la gestion de celui qui a été choisi ne donne pas entièrement satisfaction.

La menace d'un retrait de la gestion d'un plan constituera donc un encouragement à la bonne gestion et la concurren ce qui s'ensuivra entre les fonds sera bénéfique.

La menace d'un nomadisme entre fonds semble pouvoir être écartée. Les fonds de retraite ont en effet besoin d'un peu de stabilité pour pouvoir gérer leurs engagements à long terme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19

Délégation de la gestion des actifs

Commentaire : Le présent article prévoit qu'en cas de délégation de la gestion des actifs, celle-ci ne peut être réalisée qu'au profit d'une entreprise d'investissement et que ce choix doit être réexaminé au moins tous les cinq ans.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article envisage le cas où le fonds de retraite ne souhaiterait pas gérer en direct les actifs recueillis et déléguerait donc la gestion de ceux-ci à un professionnel de la gestion.

Dans ce cas, son choix ne pourra porter que sur une entreprise d'investissement ^{50 ( * )} agréée pour effectuer à titre principal de la gestion de portefeuille pour compte de tiers ^{51 ( * )} : ce sont les " sociétés de gestion de portefeuille " ^{52 ( * )} .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LA DÉLÉGATION DE LA GESTION DES ACTIFS EST SOUHAITABLE

Cet article envisage la possibilité d'une délégation de la gestion des actifs des fonds de retraite.

Les fonds de retraite ainsi constitués auront le choix entre la gestion directe des actifs des plans et la délégation cette gestion.

Une situation dans laquelle le garant (le fonds) serait en même temps gérant n'est pas forcément optimale car elle conduirait à faire échapper la gestion des actifs des fonds de retraite à la loi financière et à la surveillance de la Commission des opérations de bourse (COB).

Néanmoins, il semble sage de laisser les acteurs du marché choisir la formule qui leur semblera la plus efficace.

B. LES MODALITÉS PRÉVUES

1. Le choix d'un professionnel de la gestion

Le choix d'un gestionnaire des fonds parmi les entreprises d'investissement agréées apporte de nombreuses garanties aux adhérents : les dispositions protectrices de la loi de modernisation des activités financières de 1996 s'appliqueront et la gestion des actifs sera soumise au contrôle de la COB.

En effet, les sociétés de gestion de portefeuille sont soumises à l'agrément de la COB qui préalablement approuve leur programme d'activité. Leur gestion est également très encadrée par des normes, des obligations comptables et déclaratives et des règles de bonne conduite établies dans la loi de modernisation des activités financières précitée (articles 54 à 66).

2. La nécessité d'un réexamen périodique

Le réexamen périodique prévu par cet article est le pendant de celui prévu à l'article 18 pour les fonds de retraite : la gestion administrative ou financière doit toujours pouvoir être retirée à celui qui l'exerce si elle ne donne pas satisfaction.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Protection des intérêts des adhérents

Commentaire : Le présent article propose plusieurs mesures favorables aux intérêts des adhérents : les fonds de retraite doivent exercer les droits de vote des titres qu'ils gèrent dans le seul intérêt des adhérents et les actionnaires du fonds de retraite ne doivent jamais privilégier leurs intérêts propres au détriment de ceux des adhérents.

Le présent article instaure plusieurs règles relatives à la protection des intérêts des adhérents.

Afin d'éviter toutes pratiques abusives de la part des fonds de retraite, il est prévu qu'ils doivent exercer effectivement , et dans le seul intérêt des adhérents , les droits de vote attachés aux titres de capital qu'ils détiennent en contrepartie de leurs engagements sur les plans de retraite.

Dans le cas où cet exercice serait trop coûteux (par exemple, assemblée générale d'une société à l'étranger ou cas particulier des titres d'OPCVM ^{53 ( * )} ), un décret fixera les conditions d'application de cette règle.

Cette règle s'inspire des préconisations que votre rapporteur avait formulées dans son rapport sur " La modernisation du droit des sociétés " ^{54 ( * )} ( cf. exposé général ).

Les actionnaires du fonds de retraite , dans le cas d'une société anonyme d'assurance, doivent s'abstenir de toute initiative qui aurait pour objet ou pour effet de privilégier leurs intérêts propres au détriment des adhérents et les dirigeants du fonds doivent conserver leur autonomie de gestion afin de faire prévaloir dans tous les cas l'intérêt des adhérents .

Ces règles sont reprises en particulier du paragraphe II de l'article 64 de la loi financière de 1996 ^{55 ( * )} .

C'est la Commission des opérations de bourse (COB) qui est chargée de sanctionner le non-respect de ces dispositions. Sans contrôle et sanction, ces articles auraient été bien incantatoires. Or, ils sont indispensables à la protection de l'adhérent.

Il convient de remarquer que si les fonds de retraite avaient été constitués sous forme fiduciaire, de tels conflits d'intérêts auraient été beaucoup moins probables : il est dans la définition même de la fiducie que les actifs transférés sont gérés dans l'intérêt du bénéficiaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Assujettissement des fonds de retraite à l'impôt sur les sociétés

Commentaire : Le présent article prévoit que les fonds de retraite sont assujettis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

Les fonds de retraite seront assujettis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun. Cette précision est particulièrement importante pour les institutions de prévoyance ainsi que pour les mutuelles du code de la mutualité qui en temps normal bénéficient de privilèges en matière d'impôt sur les sociétés ^{56 ( * )} . Cette disposition va donc dans le sens d'une concurrence loyale entre les différents types de fonds de retraite.

En revanche, il est proposé de ne pas les assujettir à la contribution des institutions financières (CIF) car celle-ci n'est payée que par les entreprises d'assurance ^{57 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 21

Exonération de contribution des institutions financières

Parmi les fonds de retraite que les présentes conclusions entendent créer, seules les entreprises d'assurance en sont actuellement redevables. Afin de ne pas contribuer au creusement des distorsions de concurrence, il est proposé de supprimer la CIF pour tous les fonds de retraite.

La Commission des finances a, à de nombreuses reprises ^{58 ( * )} , dénoncé cet impôt dangereux qui nuit à l'emploi (car il est assis sur les frais de personnel) et handicape les entreprises financières françaises dans la compétition internationale (il n'existe en effet pas de taxe comparable dans les autres pays).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE III - L'INFORMATION DES ADHÉRENTS ET LES CONSEILS DE SURVEILLANCE

ARTICLE 22

Information des adhérents - Obligations des souscripteurs

Commentaire : Le présent article impose au souscripteur du plan l'obligation de remettre une notice d'information à l'adhérent et de l'informer le cas échéant des modifications le concernant relatives au plan.

Le présent article impose deux modalités d'information des adhérents qui reposent toutes deux sur le souscripteur ^{59 ( * )} :

Celui doit remettre à l'adhérent, lors de son adhésion et à tout moment en cas de demande expresse, une notice d'informations ; celle-ci est établie par le fonds de retraite et définit les garanties et leurs modalités d'entrée en vigueur ainsi que les formalités à accomplir lors de la liquidation des droits.

En outre, il doit informer l'adhérent par écrit de toutes modifications qu'il est prévu d'apporter à ses droits et obligations lors d'une modification des conditions de gestion ou du contenu du plan de retraite.

Ces dispositions sont particulièrement importantes pour préserver les droits des adhérents. Elles renforcent la transparence de la gestion du plan.

Il faut noter qu'il s'agit d'une information individuelle de chaque adhérent, sans passer par ses représentants au conseil de surveillance. Il est particulièrement important que l'adhérent ait confiance dans le système qui lui sera proposé pour assurer le succès des plans de retraite.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Information des adhérents - Obligations du fonds

Commentaire : Le présent article prévoit que le fonds informe annuellement les adhérents du montant de la provision mathématique représentative de leurs droits.

Le fonds devra indiquer annuellement aux adhérents du plan concerné, le montant de la provision mathématique représentative des droits qu'ils ont acquis dans le cadre du plan.

Il est en effet capital que l'adhérent puisse suivre d'année en année l'évolution de ses droits à une pension viagère.

Cette disposition n'est pas la seule qui soit à la charge du fonds dans un objectif d'information des adhérents. Il faut noter également celles de l'article 22 (notice établie par le fonds et transmise par l'employeur à l'adhérent) et de l'article 24 (le fonds remet un rapport annuel au conseil de surveillance).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Missions et composition du conseil de surveillance

Commentaire : Le présent article prévoit pour chaque plan de retraite l'existence d'un conseil de surveillance chargé de définir les orientations de gestion du plan.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA COMPOSITION DU CONSEIL DE SURVEILLANCE (PARAGRAPHE I)

Un conseil de surveillance est obligatoire pour tout plan de retraite.

Il doit être composé de représentants des adhérents, des employeurs, des organisations syndicales de salariés et des retraités.

L'accord collectif peut préciser cette composition et notamment la répartition des voix entre ces différents " collèges ". Toutefois, ce conseil ne pourra être composé de plus de vingt et un membres. Ils ont tous voix délibérative.

A défaut d'accord collectif ou de détermination de cette composition par celui-ci, le présent article impose la composition suivante :

un tiers de représentants des adhérents du plan,

un tiers de représentants des employeurs (souscripteurs),

un tiers de représentants des retraités et de représentants de organisations syndicales de salariés.

Sur demande d'un tiers de ses membres, le conseil peut également s'élargir à deux personnalités compétentes en matière de gestion financière , siégeant avec simple voix consultative et n'ayant aucun lien de subordination avec le fonds.

Si un plan est souscrit par plusieurs employeurs, les représentants des adhérents au conseil de surveillance seront élus par les adhérents, à bulletin secret et par vote par correspondance, selon les règles habituelles du Code du Travail pour l'élection des représentants du personnel.

B. LE RÔLE DU CONSEIL DE SURVEILLANCE

Le conseil de surveillance a deux missions principales :

Il est chargé de définir les orientation de gestion du plan et à ce titre il doit également être informé préalablement de toute modification du plan ;

Il doit aussi émettre au moins deux fois par an un avis sur la gestion du plan et la gestion du fonds ; à cet effet, le fonds lui communique notamment un rapport annuel sur sa gestion, deux mois au plus après la clôture de l'exercice concerné.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Cet article témoigne de plusieurs soucis.

L'existence d'un conseil de surveillance a été prévue afin de prévenir toute divergence d'intérêts entre les propriétaires du fonds et les adhérents et afin de faire prévaloir les intérêts de ces derniers. On peut regretter que l'absence de structure fiduciaire en droit français ne permette pas de se passer d'un tel dispositif de conseil de surveillance, nécessairement lourd.

En outre, il est la concrétisation d'une participation collective des adhérents à la gestion du plan . Il est important qu'ils puissent vérifier que le fonds gère bien le plan de retraite en fonction de leurs intérêts ^{60 ( * )} .

La grande liberté dans sa composition laissée à l'accord collectif constitue une nouvelle preuve de l'importance donnée dans ce texte à ce mode de d'entrée dans un plan de retraite.

On remarquera la présence de représentants des retraités qui témoigne d'un souci de prendre en compte toutes les personnes ayant des intérêts dans le plan.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Pouvoirs du conseil de surveillance

Commentaire : Le présent article détaille les pouvoirs du conseil de surveillance : audition des dirigeants, demande d'expertise, demande de renseignements aux commissaires aux comptes et aux actuaires du fonds.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le conseil de surveillance doit avoir les moyens de remplir ses missions définies à l'article précédent.

Pour cela, le présent article le dote de trois pouvoirs.

Tout d'abord, à la demande d'un tiers au moins de ses membres, il peut auditionner les dirigeants du fonds de retraite . Cette audition doit porter sur une ou plusieurs opérations relatives à la gestion du plan de retraite.

Si la réponse n'est pas jugée satisfaisante par la moitié de ses membres, le conseil peut demander en justice la désignation d'un ou plusieurs experts chargés de présenter un rapport sur la ou les opérations concernées ^{61 ( * )} . Si cette demande est acceptée, la décision de justice détermine l'étendue de la mission et des pouvoirs des experts ; elle peut également mettre les honoraires à la charge du fonds.

Le rapport des experts connaît ensuite une large diffusion : il est adressé au conseil de surveillance, au ministère public, aux commissaires aux comptes du fonds, aux organes de direction du fonds, au président de la commission de contrôle des fonds de retraite ^{62 ( * )} . Ce rapport doit en outre être annexé au rapport établi par les commissaires aux comptes en vue de la prochaine assemblée générale du fonds.

De façon indépendante à la procédure exposée ci-dessus, le conseil de surveillance peut demander aux commissaires aux comptes et aux actuaires du fonds de retraite tout renseignement sur l'activité et la situation financière du fonds. Des règles de levée du secret professionnel et de discrétion sont prévues.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Une nouvelle fois, cet article témoigne du souci de donner tout son sens à la participation collective au contrôle de la gestion du plan par le fonds : les membres du conseil de surveillance sont les gardiens des droits et des intérêts des adhérents.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV - RÈGLES PRUDENTIELLES

[Division et intitulé nouveaux]

Votre Commission vous propose d'insérer une division additionnelle afin de faciliter la lecture du texte.

ARTICLES ADDITIONNELS APRES L'ARTICLE 25

Règles prudentielles

Votre Commission vous propose d'adopter deux articles additionnels précisant les règles prudentielles applicables aux fonds de retraite.

Il faut en effet prévoir que les fonds de retraite seront soumis à des règles spécifiques , notamment en matière d'évaluation de leurs actifs, de provisionnement de ces actifs et de participation aux excédents. Ces règles devront tenir compte de la nature et de la durée de détention de ces actifs ainsi que des besoins de solvabilité des fonds. C'est un décret en Conseil d'Etat qui fixera ces règles spécifiques.

Il convient également de prévoir des règles de dispersion des actifs, inspirées des règles applicables aux entreprises d'assurance mais légèrement plus contraignantes pour assurer un maximum de sécurité aux adhérents.

Ainsi, il est proposer d'interdir aux fonds de retraite de détenir plus de 5 % de leurs actifs d'un même émetteur. En outre, ils ne pourront investir plus de 10 % de leurs actifs en titres de sociétés non cotées ou parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) ou de parts de fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI), ni plus de 0,5 % par émetteur dans ce cas.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter ces articles additionnels.

TITRE V - MESURES DIVERSES

[Division et intitulé nouveaux]

Votre commission vous propose d'insérer une division additionnelle afin de faciliter la lecture du texte.

ARTICLE 26

Renvoi général à des décrets d'application

Commentaire : Le présent article prévoit un renvoi général à des décrets pour l'application des articles précédents.

Les articles précédents nécessiteront dans bien des cas des mesures d'application. Certains sont d'ores et déjà prévus dans le corps du texte ^{63 ( * )} mais " en tant que de besoin " d'autres décrets devront être pris.

Il convient de rappeler que l'ensemble des décrets prévus par ces conclusions seront indispensables à sa mise en application. L'expérience de la " loi Thomas ", loi votée mais inapplicable faute de décrets d'application, l'a bien montré.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mardi 12 octobre 1999, la commission a procédé à l' examen du rapport pour avis de M. Philippe Marini sur les conclusions de la commission des affaires sociales sur les propositions de loi n° 187 (1998-1999) de M. Charles DESCOURS, visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite et n° 218 (1998-1999) de M. Jean ARTHUIS, visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite.

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis , a tout d'abord indiqué qu'il s'agissait là d'un sujet bien connu de tous les membres de la commission et qu'une audition collective publique sur les retraites avait été organisée au cours de la session précédente.

Il a rappelé que ce débat avait donné lieu à de nombreuses propositions de loi depuis 1993, date à laquelle il avait déposé la première d'entre elles, et qu'une loi était venue concrétiser cette volonté du Parlement : la loi du 25 mars 1997, dite " loi Thomas ". Il a qualifié cette loi de virtuelle car, bien que faisant partie intégrante de notre droit positif, elle était inapplicable en l'état, n'ayant jamais reçu de décrets d'application.

Dans un deuxième temps, M. Philippe Marini, rapporteur pour avis , a indiqué qu'en 2040, un Français sur trois aurait plus de 60 ans et que les dépenses de retraites tripleraient d'ici à cette date pour représenter 17 % du produit intérieur brut (PIB). Les évolutions prévues seront selon lui particulièrement négatives dès 2006.

Evoquant l'existence de systèmes sur-complémentaires par capitalisation comme Préfon-retraite, le complément d'épargne-retraite de la fonction publique (CREF), le comité de gestion des oeuvres sociales du ministère de la santé publiques et des établissements publics d'hospitalisation, de soins, de cure et de prévention (CGOS), les " fonds Madelin " ou encore les anciens contrats Coreva, réservés à certaines catégories, il lui a semblé inéquitable que la majeure partie des actifs en soient privés.

Il a observé que le gouvernement avait promis en octobre 1998 de présenter, au cours de l'année 1999, un projet de loi pour remplacer le dispositif de la " loi Thomas " et a ajouté que le Parlement n'avait jusqu'à ce jour rien vu venir. Il a précisé que le gouvernement n'avait pris depuis un an qu'une seule initiative concrète, la création d'un fonds de réserve du fonds de solidarité vieillesse : il a indiqué que ce fonds serait doté en 2000 d'un montant à peine égal à 0,16 % du produit intérieur brut (PIB) alors que le rapport du Commissariat général au Plan estimait que 3 % du PIB constituait un minimum de dotation en-dessous duquel l'effort de provisionnement du fonds n'était pas suffisant.

Il a donc considéré que le dépôt des propositions de loi de MM. Charles Descours et Jean Arthuis permettait de relancer le débat sur les fonds de retraite.

Dans un troisième temps, M. Philippe Marini, rapporteur pour avis , a évoqué le contenu des conclusions de la commission des affaires sociales qui instaurent des plans de retraite facultatifs, souscrits par les employeurs sur le fondement d'un accord collectif, au profit de leurs salariés, et gérés par des personnes morales dédiées, les fonds de retraite.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a tenu à saluer la qualité du travail de la commission des affaires sociales et en particulier celle de son collègue, Charles Descours, rapporteur. Il a en particulier considéré que les choix d'un système facultatif, d'une sortie essentiellement en rente, d'une préservation de l'équilibre des régimes de retraite existants et d'une gestion des fonds externe aux entreprises, étaient parfaitement justifiés.

M. Bernard Angels a jugé que le texte présenté par la commission des affaires sociales était inapproprié parce qu'il mettait en place un régime facultatif, comportant des risques de placement, qu'il confondait l'épargne et la retraite, qu'il comportait des dispositions fiscales inégalitaires et qu'il fragilisait les régimes de base. Il a ajouté que le gouvernement prévoyant de déposer un texte sur ce sujet, le groupe socialiste ne voterait pas celui proposé par la commission des affaires sociales du Sénat.

M. Jacques Oudin a rappelé que le régime de retraite par capitalisation de la fonction publique d'Etat était particulièrement intéressant notamment au plan fiscal et qu'il ne lui apparaissait pas équitable qu'il n'existe pas de dispositif similaire pour les salariés du privé.

En réponse à M. Bernard Angels , M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le texte proposé par la commission des affaires sociales prévoyait des dispositions particulières en faveur des bas salaires, et en particulier l'exonération totale des cotisations salariales pour les salariés qui perçoivent moins de 1,5 SMIC.

En réponse à M. Jacques Oudin , il a rappelé qu'il avait étudié, à l'occasion d'un rapport de la commission des finances consacré aux régimes d'épargne-retraite des fonctionnaires, les avantages fiscaux importants réservés aux adhérents de ces régimes et qu'il partageait l'opinion de son collègue.

Puis, la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur pour avis.

A l'article 8 (déductibilité fiscale des versements et des abondements à l'impôt sur le revenu), la commission a adopté un amendement permettant le report en avant sur trois ans de la partie de l'enveloppe de déductibilité sur l'impôt sur le revenu non consommée.

A l'article 14 (définition des fonds de retraite), la commission a adopté un amendement obligeant les fonds de retraite qui prennent la forme d'entreprises d'assurance à adhérer au fonds de garantie des assurés institué par la loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

A l'article 15 (agrément des fonds de retraite), elle a ensuite adopté un amendement prévoyant que le ministre chargé de l'économie peut refuser l'agrément du fonds de retraite s'il estime que la transparence du groupe auquel celui-ci appartient n'est pas suffisante et que le fonds doit avoir son administration centrale et son siège statutaire sur le même territoire.

Toujours à l'article 15 , la commission a adopté un amendement prévoyant les conditions dans lesquelles l'agrément du fonds peut être retiré à ce dernier.

A l'article 16 (commission des contrôle des fonds de retraite), elle a adopté un amendement prévoyant que le président de la commission de contrôle des fonds de retraite est élu en son sein.

Après l'article 21 , elle a adopté un amendement portant article additionnel et visant à exonérer les fonds de retraite de la contribution des institutions financières.

Après l'article 25 , la commission a adopté trois amendements dont l'un insérant une division nouvelle intitulée " Règles prudentielles ". Les deux autres amendements sont relatifs aux règles prudentielles et prévoient d'une part que les fonds de retraite sont soumis à des règles spécifiques d'évaluation de leurs actifs, de provisionnement de ces actifs et de participation aux excédents, et d'autre part que les fonds ne peuvent pas détenir plus de 5 % de leurs actifs en titres d'un même émetteur ni plus de 10 % de leurs actifs en titres de sociétés non cotées ou parts de fonds communs de placement à risques ou parts de fonds communs de placement pour l'innovation, ni plus de 0,5 % par émetteur dans ces cas.

Avant l'article 26 , la commission a adopté un amendement insérant une division nouvelle intitulée " Mesures diverses ".

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des conclusions de la commission des affaires sociales ainsi amendées.

ANNEXE 1

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES VISANT À AMÉLIORER LA PROTECTION SOCIALE PAR LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉPARGNE RETRAITE

Article premier

En complément des régimes de retraite obligatoires par répartition, garants de la solidarité entre les générations, les salariés peuvent, afin d'améliorer leur protection sociale, adhérer à des plans de retraite, dans les conditions définies par la présente loi.

TITRE PREMIER
LES PLANS DE RETRAITE

Art. 2

Les plans de retraite sont des contrats définissant les droits et les obligations des adhérents, souscrits par un ou plusieurs employeurs auprès de fonds de retraite dans les conditions définies à l'article 5.

Art. 3

Tout salarié lié par un contrat de travail de droit privé et relevant d'un régime de retraite complémentaire obligatoire mentionné au titre II du livre IX du code de la sécurité sociale peut adhérer à un plan de retraite.

Art. 4

Le plan de retraite ouvre droit, au profit de ses adhérents, au paiement d'une rente viagère à compter de la date de liquidation de la retraite de base.

Les adhérents ont la possibilité d'opter pour un versement en capital, intervenant à la date de liquidation de la retraite de base. Ce versement ne peut excéder 30 % de la provision mathématique représentative de leurs droits.

Ils peuvent demander le versement, en cas de décès avant la date de liquidation de la retraite de base, de tout ou partie de la provision mathématique représentative de leurs droits à une ou plusieurs personnes de leur choix.

En cas de décès après cette date, ils peuvent demander la réversion de tout ou partie de la rente viagère servie au titre du plan de retraite, à une ou plusieurs personnes de leur choix.

Art. 5

I. - Les plans de retraite peuvent être souscrits par un employeur, plusieurs employeurs ou un groupement d'employeurs, sur le fondement d'un accord collectif.

L'accord collectif est conclu au sein de l'entreprise, dans le cadre de groupements d'entreprises ou à un échelon professionnel ou interprofessionnel.

Ces accords sont régis par le titre III du livre Ier du code du travail, à l'exclusion de ses chapitres III et IV ; ils peuvent déroger au second alinéa de l'article L. 132-13 et au second alinéa de l'article L. 132-23 dudit code.

En l'absence de délégués syndicaux au sein de l'entreprise, les dispositions des paragraphes II et III de l'article 6 de la loi n° 96-985 du 12 novembre 1996 relative à l'information et à la consultation des salariés dans les entreprises et les groupes d'entreprises à dimension communautaire, ainsi qu'au développement de la négociation collective, sont applicables.

II. - En l'absence de signature d'un accord collectif à compter d'un an après le début de la négociation, l'employeur -ou le groupement d'employeurs- peut décider de souscrire à un plan de retraite. Chaque salarié est alors informé de cette souscription.

III. - Les plans de retraite sont proposés à l'ensemble des salariés. Les conditions d'adhésion sont identiques pour des catégories homogènes de salariés définies notamment par l'âge et le niveau de salaire.

Art. 6

A défaut de la souscription d'un plan de retraite par l'employeur dans les conditions prévues au paragraphe II de l'article 5, les salariés peuvent demander leur adhésion à un plan existant soit dans le cadre d'une branche professionnelle, soit dans le cadre d'un groupement d'entreprises, soit dans le cadre d'une autre entreprise.

Si, postérieurement à cette adhésion, un plan de retraite est proposé dans leur entreprise, ils peuvent demander le transfert, intégral et sans pénalité, de leurs droits sur ce plan.

Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article.

Art. 7

I. - Les versements du salarié aux plans de retraite sont facultatifs. Ils peuvent être suspendus ou repris sans pénalité.

II. - Le versement du salarié est abondé par l'employeur dans des conditions fixées par l'accord collectif et dans la limite annuelle de 30 % du plafond de la sécurité sociale.

III. - En l'absence d'accord collectif, si l'employeur a souscrit au plan de retraite, le versement du salarié est abondé, à due concurrence, par l'employeur, dans la limite la moins élevée : 4 % de la rémunération brute ou 30 % du plafond de la sécurité sociale.

IV. - Le versement du salarié ayant adhéré à un plan de retraite dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article 6 ne donne pas lieu à abondement.

V. - Les salariés peuvent, dans la limite annuelle de 15 % du plafond de la sécurité sociale, procéder à des versements au titre des années durant lesquelles ils n'ont pas eu la possibilité d'adhérer à un plan de retraite. Ces versements ne donnent pas lieu à abondement de la part de l'employeur.

Art. 8

I. - A l'article 83 du code général des impôts, il est inséré un 1° quater ainsi rédigé :

" 1° quater - Les versements des salariés et les contributions de l'employeur aux plans de retraite prévus par la loi n° .... du ...... visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite, à l'exception des versements mentionnés au V de l'article 7 de cette loi, et dans la limite de 5 % du montant brut de la rémunération pour les salariés âgés de moins de quarante ans, de 10 % du même montant pour les salariés dont l'âge est compris entre quarante et cinquante ans et 15 % du même montant pour les salariés âgés de plus de cinquante ans. "

II. - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat des dispositions du I sont compensées à due concurrence, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Art. 9

I. - Il est créé, après l'article 217 septies du code général des impôts, un article ainsi rédigé :

" Art. 217 septies A - Les versements de l'entreprise aux plans de retraite de ses salariés en application de la loi n° ... du ... visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite sont déductibles de son bénéfice pour l'assiette de l'impôt sur les sociétés. "

II. - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat des dispositions du I sont compensées à due concurrence, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Art. 10

I. - Les versements des salariés aux plans de retraite sont exonérés de cotisations sociales à l'exclusion des cotisations dues au titre de l'assurance vieillesse et au titre des régimes de retraite complémentaire obligatoire mentionnés au titre II du livre IX du code de la sécurité sociale. Les versements des salariés dont le salaire est inférieur à 1,5 fois le salaire minimum de croissance bénéficient d'une exonération totale.

II. - L'abondement de l'employeur est exclu de l'assiette des cotisations sociales sauf pour les cotisations dues au titre de l'assurance vieillesse et au titre des régimes de retraite complémentaire obligatoire mentionnés au titre II du livre IX du code de la sécurité sociale.

III. - Par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, les exonérations prévues au I et au II ne sont pas compensées par le budget de l'Etat. Les pertes de recettes résultant des I et II pour les organismes de sécurité sociale sont compensées, à due concurrence, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Art. 11

I. - Après le b ter du 5 de l'article 158 du code général des impôts, il est inséré un b quater ainsi rédigé :

" b quater - Les dispositions du a sont applicables aux rentes servies au titre des plans de retraite institués par la loi n° du visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite, ainsi qu'aux sommes versées en capital dans les conditions prévues aux deuxième et troisième alinéas de ladite loi. Le bénéficiaire peut demander que l'impôt correspondant à ces sommes soit calculé en ajoutant le quart du montant net dudit versement à son revenu imposable et en multipliant par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue. "

II. - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat des dispositions du I sont compensées à due concurrence, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Art. 12

En cas de rupture du contrat de travail, l'adhérent peut continuer à effectuer des versements, qui ne donnent pas lieu à abondement, ou demander, soit le transfert intégral, sans pénalité, des droits attachés à ce plan sur un autre plan de retraite, soit le maintien des droits acquis dans le cadre de son plan.

Art. 13

Les adhérents peuvent demander, tous les dix ans à compter de la date de leur adhésion, le transfert intégral, sans pénalité, des droits acquis en vertu du plan de retraite sur un autre plan.

TITRE II
LES FONDS DE RETRAITE

Art. 14

Les fonds de retraite sont des personnes morales, ayant pour objet exclusif la couverture des engagements pris dans le cadre de plans de retraite.

Ils sont constitués sous la forme d'une société anonyme d'assurance, d'une société d'assurance mutuelle, d'une institution de prévoyance régie par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale ou d'un organisme mutualiste du code de la mutualité.

Lorsque le fonds de retraite est constitué sous forme d'une institution de prévoyance régie par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale, le chapitre II du titre III du livre IX dudit code est applicable aux plans de retraite souscrits auprès de ce fonds.

Lorsque le fonds de retraite est constitué sous une autre forme juridique, les titres Ier, III et IV du livre Ier et le titre IV du livre IV du code des assurances sont applicables aux plans de retraite souscrits auprès de ce fonds. Toutefois, lorsque le fonds de retraite est constitué sous la forme d'un organisme mutualiste régi par le code de la mutualité, les articles L. 121-2, L. 122-2, L. 122-3 et L. 321-2 dudit code lui demeurent applicables.

Art. 15

Les fonds de retraite ne peuvent commencer leurs opérations qu'après avoir obtenu un agrément, délivré par arrêté du ministre chargé de l'économie, après avis de la commission de contrôle des fonds de retraite.

La délivrance de l'agrément prend en compte :

- les moyens techniques et financiers dont la mise en oeuvre est proposée et leur adéquation au programme d'activités de l'entreprise d'assurance, de l'organisme mutualiste ou de l'institution de prévoyance ;

- l'honorabilité et la qualification des personnes chargées de diriger l'entreprise d'assurance, l'organisme mutualiste ou l'institution de prévoyance ;

- la répartition du capital et la qualité des actionnaires de la société anonyme d'assurance ou, pour les sociétés d'assurance mutuelles, les organismes mutualistes et les institutions de prévoyance, les modalités de constitution du fonds d'établissement.

Art. 16

I. - Le contrôle de l'Etat sur les fonds de retraite s'exerce dans l'intérêt des adhérents à un plan de retraite et de leurs ayants droit au titre de la présente loi, afin de vérifier que les fonds de retraite tiennent les engagements qu'ils ont contractés et qu'ils respectent les dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables.

A cette fin, la commission de contrôle des assurances et la commission de contrôle mentionnée à l'article L. 951-1 du code de la sécurité sociale se réunissent et siègent en formation commune.

La commission des opérations de bourse désigne deux de ses membres qui participent avec voix délibérative.

La commission ainsi constituée prend le nom de commission de contrôle des fonds de retraite.

Le contrôle de l'Etat sur les fonds de retraite s'exerce conformément aux dispositions des articles L. 310-8, L. 310-9, L. 310-11 et L. 310-12-1 (huitième, dixième et onzième alinéas) et L. 310-13 à L. 310-28 du code des assurances.

II. - Les membres de la commission de contrôle des fonds de retraite ne peuvent, pendant la durée de leur mandat et dans les cinq ans qui suivent l'expiration de celui-ci, recevoir, directement ou indirectement, de rétribution d'un fonds de retraite ou d'une entreprise d'investissement mentionnée à l'article 19 ou de toute société exerçant sur le fonds ou le prestataire un contrôle exclusif au sens de l'article 357-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

III. - La commission de contrôle des fonds de retraite adresse chaque année un rapport au Président de la République et au Parlement.

Art. 17

Un avenant à l'accord collectif ou la décision de l'employeur visés à l'article 5 désigne le fonds de retraite choisi après mise en concurrence.

Art. 18

L'accord collectif ou la décision de l'employeur visés à l'article 5 détermine dans quelles conditions et selon quelle périodicité le choix du fonds de retraite peut être réexaminé. La périodicité du réexamen ne peut excéder cinq ans.

Lorsque le souscripteur d'un plan de retraite décide de changer de fonds de retraite, la contre-valeur des actifs représentatifs des droits et obligations attachés à ce plan est intégralement transférée, sans pénalité, vers le nouveau fonds de retraite.

Art. 19

En cas de délégation de la gestion des actifs des fonds de retraite, celle-ci ne peut être confiée qu'à une entreprise d'investissement agréée pour effectuer à titre principal les services visés au d de l'article 4 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. Dans ce cas, le fonds de retraite procède, au moins tous les cinq ans, au réexamen du choix de l'entreprise d'investissement.

Art. 20

I. - Les fonds de retraite sont tenus d'exercer effectivement, dans le seul intérêt des adhérents, les droits de vote attachés aux titres, donnant directement ou indirectement accès au capital de sociétés, détenus par ces fonds.

II. - Les actionnaires d'un fonds de retraite doivent s'abstenir de toute initiative qui aurait pour objet ou pour effet de privilégier leurs intérêts propres au détriment des adhérents.

Les dirigeants d'un fonds de retraite doivent, dans l'exercice de leur activité, conserver leur autonomie de gestion afin de faire prévaloir, dans tous les cas, l'intérêt des adhérents des plans de retraite dont ce fonds couvre les engagements.

III. - Le non-respect des obligations posées aux deux paragraphes précédents est sanctionné par la Commission des opérations de bourse dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 67-833 du 28 juillet 1967 instituant une Commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse.

IV. - Un décret précise notamment les conditions dans lesquelles il peut être dérogé aux dispositions du paragraphe I dans le cas où l'exercice effectif des droits de vote entraînerait des coûts disproportionnés.

Art. 21

L'article 206 du code général des impôts est complété par un 12° ainsi rédigé :

" 12° Les fonds de retraite créés par la loi n°... du ... visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite sont assujettis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ".

TITRE III
L'INFORMATION DES ADHERENTS
ET LES CONSEILS DE SURVEILLANCE

Art. 22

Le souscripteur d'un plan de retraite est tenu :

- de remettre à l'adhérent une notice établie par le fonds qui définit les garanties et leurs modalités d'entrée en vigueur ainsi que les formalités à accomplir lors de la liquidation de sa rente viagère ou, le cas échéant, des sommes versées en capital ;

- d'informer, le cas échéant, les adhérents par écrit des modifications qu'il est prévu d'apporter à leurs droits et obligations lors d'une modification du contenu ou des conditions de gestion du plan de retraite.

La preuve de la remise de la notice à l'adhérent et de l'information relative aux modifications contractuelles incombe au souscripteur.

Art. 23

Le fonds doit indiquer chaque année aux adhérents des plans de retraite le montant de la provision mathématique représentative des droits qu'ils ont acquis dans le cadre du plan.

Art. 24

I. - Un conseil de surveillance, comprenant des représentants des adhérents, des employeurs, des organisations syndicales de salariés et des retraités est institué pour chaque plan de retraite.

L'accord collectif peut préciser la composition du conseil de surveillance.

A défaut, le conseil est composé pour un tiers de représentants des adhérents du plan, pour un tiers de représentants des employeurs et pour le tiers restant de représentants des organisations syndicales de salariés et de représentants des retraités.

Le conseil de surveillance ne peut excéder vingt et un membres siégeant avec voix délibérative.

Le conseil de surveillance peut également comprendre -sur demande d'un tiers au moins de ses membres- deux personnes compétentes en matière de gestion financière, siégeant avec voix consultative et n'ayant aucun lien de subordination avec le fonds de retraite auprès duquel est souscrit le plan de retraite.

II. - Dans le cas de la souscription d'un plan de retraite par plusieurs employeurs, les représentants des adhérents sont élus, à bulletin secret et par voie de correspondance, par les adhérents des entreprises concernées. Le droit applicable est celui défini par le code du travail en matière d'élections des représentants du personnel.

III. - Les orientations de gestion du plan de retraite sont définies par le conseil de surveillance. Aucune modification du plan ne peut être prise sans que le conseil en soit informé préalablement.

Le fonds de retraite communique chaque année au conseil de surveillance du plan, deux mois au plus après la clôture de l'exercice, un rapport sur la gestion du plan.

Le conseil de surveillance émet au moins deux fois par an un avis sur la gestion du plan par le fonds.

IV. - Les membres du conseil peuvent demander à bénéficier des dispositions de l'article L. 444-1 du code du travail.

V. - Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article.

Art. 25

I. - A la demande d'un tiers au moins des membres du conseil de surveillance, les dirigeants du fonds de retraite peuvent être entendus sur une ou plusieurs opérations relatives à la gestion du plan de retraite.

Si la réponse ne satisfait pas la majorité des membres du conseil de surveillance, le conseil demande en justice la désignation d'un ou plusieurs experts chargés de présenter un rapport sur la ou les opérations de gestion mentionnées au premier alinéa.

Le ministère public est habilité à agir aux mêmes fins.

S'il est fait droit à la demande, la décision de justice détermine l'étendue de la mission et des pouvoirs des experts. Elle peut mettre les honoraires à la charge du fonds.

Le rapport est adressé au conseil de surveillance, au ministère public, au commissaire aux comptes du fonds qui gère le plan de retraite, aux organes de direction dudit fonds ainsi qu'au président de la commission de contrôle des fonds de retraite. Ce rapport doit en outre être annexé à celui établi par le commissaire aux comptes en vue de la prochaine assemblée générale du fonds.

II. - Le conseil de surveillance peut demander aux commissaires aux comptes et aux actuaires du fonds de retraite auprès duquel le plan est souscrit tout renseignement sur l'activité et la situation financière du fonds. Les commissaires aux comptes et les actuaires sont alors déliés, à son égard, de l'obligation de secret professionnel. Les membres du conseil de surveillance sont tenus à une obligation de discrétion à l'égard des informations présentant un caractère confidentiel et données comme telles par les commissaires aux comptes.

Art. 26

Des décrets précisent, en tant que de besoin, les dispositions de la présente loi.

ANNEXE 2

AMENDEMENTS DE LA COMMISSION DES FINANCES

ARTICLE 8

Compléter in fine le texte proposé par le paragraphe I de cet article pour le 1° quater de l'article 83 du code général des impôts, par deux alinéas ainsi rédigés :

" La différence entre, d'une part la limite définie au premier aliéna et, d'autre part, les abondements de l'employeur effectués au titre d'une année peut être utilisée au cours de l'une des trois années suivantes pour effectuer des versements complémentaires bénéficiant de l'exonération prévue au premier alinéa.

" Un décret fixe les conditions d'application de ces dispositions et notamment les obligations déclaratives des employeurs et des salariés. "

ARTICLE 14

Compléter in fine cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Les fonds de retraite constitués sous la forme d'une société anonyme d'assurance ou d'une société d'assurance mutuelle adhèrent au fonds de garantie des assurés institué à l'article 68 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

ARTICLE 15

A) Compléter in fine cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

II- Le ministre refuse l'agrément, après avis de la commission de contrôle des fonds de retraite, lorsque l'exercice de la mission de surveillance du fonds est susceptible d'être entravé, soit par l'existence de liens de contrôle directs ou indirects entre le fonds requérant et d'autres personnes physiques ou morales, soit par l'existence de dispositions législatives, réglementaires ou administratives d'un Etat qui n'est pas partie à l'accord sur l'Espace économique européen et dont relèvent une ou plusieurs de ces personnes.

III- L'administration centrale des fonds doit être située sur le même territoire national que leur siège statutaire.

B) En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I-

ARTICLE 15

Compléter in fine cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

IV- L'agrément administratif prévu au I. peut être retiré par le ministre chargé de l'économie, sur avis conforme de la commission de contrôle des fonds de retraite, en cas d'absence prolongée d'activité ou de rupture de l'équilibre entre les moyens financiers du fonds de retraite et son activité.

ARTICLE 16

Compléter le quatrième alinéa du paragraphe I de cet article par une phrase ainsi rédigée :

Le président de la commission est élu en son sein.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 21

Après l'article 21, insérer un article ainsi rédigé :

Après le paragraphe I bis de l'article 235 ter Y du code général des impôts, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :

" I ter Les fonds de retraite prévus par la loi n° du visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite ne sont pas assujettis à cette contribution. "

DIVISION ADDITIONNELLE

(APRÈS L'ARTICLE 25)

Après l'article 25, insérer une division additionnelle ainsi rédigée :

Titre IV

Règles prudentielles

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 25

Après l'article 25, insérer un article ainsi rédigé :

Les fonds de retraite sont soumis à des règles spécifiques d'évaluation de leurs actifs, de provisionnement afférent à ces derniers et de participation aux excédents fixées par décret en Conseil d'Etat. Ces règles tiennent compte de la nature et de la durée de détention de ces actifs ainsi que de leurs besoins de solvabilité.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 25

Après l'article 25, insérer un article ainsi rédigé :

I - Les engagements réglementés des fonds de retraite ne peuvent être représentés pour plus de 5 % par des parts ou actions d'un même organisme de placement collectif en valeurs mobilières, ou par l'ensemble des valeurs émises et des prêts obtenus par une même société ou des sociétés contrôlées par cette société au sens de l'article 355-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

II- Les engagements réglementés des fonds de retraite peuvent être représentés à concurrence de 10 % et dans la limite de 0,5 % par émetteur, appréciée dans les mêmes conditions qu'au paragraphe précédent, par des actions, parts ou droits émis par une société commerciale et admis à la négociation sur un marché réglementé ainsi que par des parts de fonds communs de placement à risque du chapitre IV de la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et de fonds de placement dans l'innovation institués par l'article 102 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30 décembre 1996).

DIVISION ADDITIONNELLE

(AVANT L'ARTICLE 26)

Avant l'article 26, insérer une division additionnelle ainsi rédigée :

Titre V

Mesures diverses

* ¹ Proposition de loi n° 222 de MM. Philippe Marini, Jacques Bimbenet, Maurice Blin, Jean Chérioux, Jean Clouet, André Fosset et Bernard Sellier tenant à permettre la création de fonds de pension (1992-1993).

* ² Loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite.

* ³ Cadre de référence diffusé le 29 octobre par le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et par le Ministère de l'emploi et de la solidarité.

* ⁴ " L'avenir de nos retraites ", Rapport au Premier ministre, Jean-Michel Charpin, Commissaire au Plan ; La Documentation française, collection des rapports officiels, Paris 1999.

* ⁵ Selon le scénario intermédiaire retenu par le Commissariat général au Plan, qui prolonge les évolutions tendantielles observées depuis vingt ans en matière de mortalité, de fécondité et de migrations.

* ⁶ Il s'agit du rapport entre le nombre de personnes âgées de soixante ans et plus et le nombre de personnes âgées de moins de soixante ans.

* ⁷ Il s'agit du rapport entre le nombre de retraités et le nombre d'actifs cotisants. Il est déterminé par trois facteurs partiellement interdépendants : un facteur démographique (mortalité, espérance de vie, fécondité), un facteur économique (chômage, emploi) et un facteur " sociétal " (travail des femmes, âge de l'entrée dans la vie active, date de prise de la retraite).

* ⁸ Communication de la Commission européenne, " Vers un Marché Unique pour les retraites complémentaires - Résultats de la consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires dans le Marché Unique ", 1999.

* ⁹ En moyenne, les prestations vieillesse représente 12,3 % du PIB dans l'Union européenne.

* ¹⁰ Ce système permettrait en effet de diversifier les risques : le système en capitalisation supporte un risque financier alors que le système en répartition supporte un risque dit " politique " (risque de modification des règles du jeu par les autorités, voire risque que les actifs refusent de payer pour les retraités). Ces deux risques ne sont en principe pas corrélés.

* ¹¹ op.cit.

* ¹² Voir rapport de la Commission des finances du Sénat, " Le débat d'orientation budgétaire pour 2000 : des intentions aux faits ", n° 437, 1998-1999, M. Philippe Marini.

* ¹³ Enquête Patrimoine 1998 de l'INSEE (INSEE Résultats n° 144-145).

* ¹⁴ Tableau des Financements de l'économie et des Placements financiers.

* ¹⁵ En base 95 (en base 80, ces flux étaient négatifs pour certaines années).

* ¹⁶ Selon les derniers résultats du sondage réalisé par la SOFRES pour le compte de la Banque de France, de la COB et de la SBF-Bourse de Paris.

* ¹⁷ " Le patrimoine en valeurs mobilières des personnes physiques à fin décembre 1997 ", Bulletin de la Banque de France n° 54, Juin 1998.

* ¹⁸ Selon les statistiques de la Balance des paiements et les statistiques établies à partir du tableau des opérations financières, le taux de détention par les non-résidents des actions françaises cotées est de 31 % de la capitalisation boursière à la même date.

* ¹⁹ Cf. rapport de la Commission des finances du Sénat, " L'épargne retraite des fonctionnaires ", n° 5, 1997-1998, M. Philippe Marini.

* ²⁰ L'article 85 du traité de Rome sur la libre concurrence était invoqué.

* ²¹ Article 55 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines.

* ²² Dans ses circulaires, le Premier ministre encourage régulièrement les services concernés à faire intervenir les décrets d'application dans les six mois suivants le vote de la loi.

* ²³ On renverra au rapport n° 361 de la Commission des finances du Sénat (1992-1993) pour une présentation détaillée des différences entre ces deux régimes.

* ²⁴ On pourra notamment se reporter utilement aux rapports suivants : Commission des finances du Sénat, n° 361, par M. Philippe Marini, 1992-1993 ; Commission des finances du Sénat, n° 124, par M. Philippe Marini, 1996-1997 ; Commission des finances du Sénat, n° 45, " Assurons l'avenir de l'assurance ", par M. Alain Lambert, 1998-1999 (page 103).

* ²⁵ Article 4 de la loi de finances rectificative du 28 juin 1982.

* ²⁶ Article 21 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984).

* ²⁷ En revanche, les fonds d'épargne retraite prévus par la loi Thomas n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ne sont pas assujettis à cette contribution.

* ²⁸ Loi n° 99-532 du 25 juin 1999. Rapport de la Commission des finances du Sénat, n° 300, par M. Philippe Marini, 1998-1999.

* ²⁹ A l'exception toutefois des versements concernant les salariés dont le salaire est inférieur à 1,5 SMIC, dans une optique d'allégement des charges sociales.

* ³⁰ Voir modalités de souscription à l'article 5.

* ³¹ Voir définition des fonds de retraite à l'article 14.

* ³² Une rente viagère est un revenu versé régulièrement jusqu'à la mort du bénéficiaire.

* ³³ Voir article 11 pour les modalités d'imposition à l'impôt sur le revenu.

* ³⁴ Par exemple, un groupement d'employeurs formés sur un même site industriel regroupant plusieurs PME-PMI.

* ³⁵ Dispositions des paragraphes I et II de l'article 6 de la loi n° 96-985 du 12 novembre 1996 relative à l'information et à la consultation des salariés dans les entreprises et les groupes d'entreprises à dimension communautaire, ainsi qu'au développement de la négociation collective.

* ³⁶ Cf. article 7 paragraphe IV.

* ³⁷ Le plafond annuel de la Sécurité sociale est fixé en 1999 à 173.640 francs.

* ³⁸ C'est la limite la moins élevée qui s'appliquera.

* ³⁹ Voir article 6.

* ⁴⁰ Voir article 8.

* ⁴¹ L'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale dispose dans son premier alinéa que " pour les calcul des cotisations des assurances sociales (...), sont considérées comme rémunérations toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail, notamment les salaires ou gains, (...) et tous autres avantages en argent (...). "

* ⁴² Cf. article 7.

* ⁴³ Cf. article 19.

* ⁴⁴ Voir article additionnel après l'article 21.

* ⁴⁵ Voir article 16.

* ⁴⁶ Article L. 122-5 du code de la mutualité.

* ⁴⁷ Cette transposition a été effectuée à l'initiative de la Commission des finances du Sénat aux articles 47 à 58 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

* ⁴⁸ Dans ce cas, prévu à l'article L. 310-18 pour les entreprises d'assurance, la Commission de contrôle des assurances pourra faire intervenir le Fonds de garantie des assurés.

* ⁴⁹ Mentionnée à l'article L. 951-1 du Code de la sécurité sociale.

* ⁵⁰ " Les entreprises d'investissement sont des personnes morales, autres que les établissements de crédit, qui ont pour profession habituelle et principale de fournir des services d'investissement " selon l'article 7 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

* ⁵¹ Il s'agit des services d`investissement visés au d de l'article 4 de la loi de modernisation des activités financières précitée.

* ⁵² Article 15 de la loi de modernisation des activités financières précitée.

* ⁵³ Organismes de placement collectif en valeurs mobilières.

* ⁵⁴ Rapport au Premier ministre, " La modernisation du droit des sociétés ", M. Philippe Marini, Collection des rapports officiels, La documentation française, Paris, 1996.

* ⁵⁵ Loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

* ⁵⁶ Cf. tableau page 51 du rapport de la Commission des finances du Sénat, " Assurons l'avenir de l'assurance ", n° 45, par M. Alain Lambert, 1998-1999.

* ⁵⁷ Cf. article additionnel après l'article 21.

* ⁵⁸ Cf. rapport de la Commission des finances du Sénat, " Banques, votre santé nous intéresse ", n° 52, 1996-1997, M. Alain Lambert ; rapport de la Commission des finances du Sénat, n° 45, " Assurons l'avenir de l'assurance ", par M. Alain Lambert, 1998-1999 (page 84) ; rapport de la Commission des finances du Sénat sur le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière (article 52), n° 300, 1998-1999, M. Philippe Marini.

* ⁵⁹ De même que la charge de la preuve en cas de litige.

* ⁶⁰ Cf. dispositions de l'article 20.

* ⁶¹ Le ministère public peut en faire autant.

* ⁶² Voir article 16.

* ⁶³ Des décrets en Conseil d'Etat aux articles 6 et 24 et un décret simple à l'article 20 (paragraphe IV).