Projet de loi de finances pour 2000 : culture

III. LE POIDS DES GRANDES INSTITUTIONS CULTURELLES : UNE CONTRAINTE POUR LE BUDGET DU MINISTÈRE DE LA CULTURE

Un des défis que devra relever dans les années à venir le ministère de la culture tient au poids financier croissant que représentent les grandes institutions culturelles, dont le nombre n'a cessé d'augmenter depuis le début des années 1980 sous l'effet cumulé de l'extension de ses compétences et de l'achèvement des grands travaux.

La charge budgétaire qui en résulte constitue incontestablement une contrainte pesant sur les marges de manoeuvre dont dispose le gouvernement dans la conduite de sa politique culturelle et exige à ce titre un effort de rigueur dans la gestion des établissements. Cependant, les investissements qui leur ont été consacrés ne pourront être considérés comme légitimes que si l'Etat assume dans de bonnes conditions leur fonctionnement.

A. LE POIDS DES GRANDES INSTITUTIONS CULTURELLES

Si l'achèvement des grands travaux permet de restaurer les capacités d'investissement du ministère, les grandes institutions culturelles continuent à peser lourdement sur le budget de la culture en raison de l'importance de leurs coûts de fonctionnement.

a) L'achèvement des grands travaux

Comme lors des deux précédents exercices budgétaires, le projet de loi de finances ne prévoit aucune ouverture de crédits au titre des grands travaux hormis pour le Grand Louvre.

En effet, en 1999, a été soldée la deuxième tranche de l'opération du Grand Louvre pour un montant total de 3 659,7 millions de francs. Ces crédits ont permis d'achever un certain nombre de travaux au nombre desquels figurent l'aménagement des salles Percier de l'aile Denon consacrées aux fresques de la Renaissance ainsi que la création de la seconde entrée du musée située à la Porte des lions.

Les crédits inscrits pour 2000, d'un montant très modeste par rapport aux enveloppes prévues jusqu'ici, ne concernent que des opérations annexes. Inscrits sur le chapitre 66-91 article 69 (Établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels), ils s'élèvent à 27,6 millions de francs et permettront de solder l'opération de rénovation du musée de l'Orangerie pour 10 millions de francs, d'achever la restauration du musée des arts décoratifs pour 9 millions de francs et de poursuivre l'aménagement des ateliers du centre de recherche et de restauration de la direction des musées de France dans le Pavillon de Flore pour 8,6 millions de francs. Le coût de l'ensemble de ces opérations annexes qui seront soldées en 2000 atteindra 857,95 millions de francs.

Le montant total de l'opération du Grand Louvre ainsi achevée l'an prochain s'élèvera à 6 680,96 millions de francs, enveloppe qui ne comprend pas les travaux relatifs à la passerelle Solférino et au jardin des Tuileries.

b) Le poids des dotations versées aux établissements publics

En dépit de la décrue des crédits d'investissement consacrés à la conduite des grands travaux, la contrainte budgétaire qu'ils engendrent demeure.

En effet, selon un " effet de ciseau ", parfaitement logique au demeurant, la diminution des crédits de l'enveloppe des grands travaux s'accompagne d'une progression des dotations de fonctionnement et d'équipement des nouvelles institutions. Ces dépenses qui , à la différence des premières, présentent la particularité d'être pérennes, constituent une charge reconductible que le ministère ne maîtrise que partiellement .

L'estimation exacte de leur montant comme de leur progression d'une année sur l'autre est difficile à établir, et cela pour plusieurs raisons.

- La nomenclature budgétaire ne permet d'identifier que les crédits consacrés au fonctionnement de ses établissements. Figurant au chapitre 36-60, ils s'élèvent en 2000 à 3 621,2 millions de francs, contre 3 481,83 millions de francs l'année précédente, soit environ 22 % du budget de la culture.

- Cependant, à ces subventions, il convient d'ajouter les dépenses afférentes aux rémunérations des personnels affectés dans les établissements mais payés sur crédits du ministère. A titre d'exemple, pour le musée du Louvre, dont la subvention de fonctionnement s'élevait en 1999 à 274,36 millions de francs, le montant de ces rémunérations atteignait 170 millions de francs.

- Par ailleurs, outre les subventions de fonctionnement, les établissements publics bénéficient de subventions d'investissement qui s'élèvent en 2000 à 596 millions de francs. Cependant, la présentation des crédits du titre VI, en dépit des demandes formulées par votre commission à plusieurs reprises, ne distingue pas au sein de ces crédits ce qui relève de l'investissement à proprement parler des dotations consacrées à la maintenance et à l'équipement courant.

Pour les institutions issues des grands travaux, qui sont les seules pour lesquelles votre rapporteur dispose de données précises, les subventions d'équipement s'élevaient en 1999 à 136 millions de francs en crédits de paiement.

Compte tenu de l'ampleur des sommes en jeu, votre rapporteur ne pourra que regretter l'absence de données d'ensemble actualisées permettant d'apprécier le montant et l'évolution de l'ensemble des dotations destinées aux établissements publics.

Des informations complètes ne sont disponibles que pour l'exercice 1998. Bien que d'un intérêt essentiellement rétrospectif, elles permettent de mesurer le poids des établissements publics dans le budget du ministère de la culture.

Si l'on considère l'ensemble des crédits consacrés par le ministère à ces établissements c'est-à-dire les subventions de fonctionnement inscrites au chapitre 36-60, les dépenses d'intervention, les subventions d'équipement ainsi que la valorisation des personnels de l'Etat qui y sont affectés, ces crédits s'élevaient en 1998 à 4 821,45 millions de francs, en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit près de 32 % des crédits ouverts en loi de finances initiale .

Le tableau ci-après indique la ventilation de ces dotations pour l'année 1998.

c) Un alourdissement prévisible

En 2000, si la progression des subventions de fonctionnement accordées aux établissements publics est supérieure à celle constatée en 1999, elle apparaît nettement contenue lorsque l'on considère le budget à structure constante, c'est-à-dire hors transfert de rémunérations auparavant prises en charge directement par l'Etat.

Cependant, si cet effort de rigueur mérite d'être salué, le rayonnement des institutions culturelles, notamment celles issues des grands travaux, dépendra pour une large part de leurs conditions de fonctionnement et des services qu'elles offriront au public. A terme, un alourdissement de la charge budgétaire qu'elles engendrent semble prévisible à plusieurs titres.

- Les grèves du printemps dernier ont souligné à nouveau l'insuffisance d'emplois de titulaires dont dispose le ministère pour répondre aux besoins engendrés par la création de nouvelles institutions culturelles.

Les conséquences de l'insuffisance des effectifs sont particulièrement sensibles dans les musées.

Au Louvre, l'accroissement des espaces ouverts au public ne s'est pas accompagné d'un effort de recrutement suffisant, ce qui se traduit par une situation paradoxale : plus on crée de nouvelles salles, moins elles sont ouvertes au public. En effet, le taux de fermeture des salles pour manque d'effectifs est passé de 3,03 % en 1993 à près de 15 % en 1999.

Afin de compenser l'insuffisance des créations d'emplois, les établissements publics ont eu recours massivement à des non-titulaires rémunérés sur crédits de vacations. Ces recrutements, qui ont plus particulièrement concerné la filière accueil, surveillance et magasinage, ont créé une confusion des régimes d'emploi dont les mouvements sociaux du printemps dernier ont montré les limites.

Le projet de budget 2000 traduisant une volonté bienvenue de remédier à cette situation comporte des mesures de création d'emplois destinées à remédier à cette situation.

Pour prétendre à l'efficacité, ces mesures de résorption de la précarité devront s'inscrire dans une programmation pluriannuelle qui entraînera mécaniquement un alourdissement du poids de ces établissements dans le budget du ministère.

Par ailleurs, elles devront s'accompagner de créations d'emplois destinés à faire face dans de bonnes conditions aux besoins engendrés par le fonctionnement de ces institutions.

- Outre cet effort destiné à donner aux institutions culturelles des moyens correspondant à leurs missions, l'Etat devra veiller à assurer leur entretien .

Leur fonctionnement fait désormais largement appel à des technologies modernes, lesquelles reposent sur des équipements multiples et sophistiqués dont la durée de vie est relativement courte. C'est notamment le cas des systèmes informatiques.

Leur maintenance, comme le rythme accéléré de leur renouvellement, font apparaître des besoins de financement nouveaux, très supérieurs à ce que pouvaient représenter ces postes dans le budget des institutions traditionnelles. A terme, il appartient à l'Etat de prendre en considération cet impératif dans l'évolution des dotations destinées aux grands établissements, impératif qui, s'il se trouvait négligé, risquerait à terme de se traduire par un effort de rattrapage nécessairement plus coûteux.

- Enfin, grâce à la marge de manoeuvre dégagée par l'achèvement des grands travaux, le ministère lance de nouveaux projets dont la réalisation se traduira à terme par un alourdissement de la contrainte pesant sur l'évolution des dépenses ordinaires.

Or, force est de constater que la programmation des investissements ne s'accompagne pas, dans la grande majorité des cas, d'une estimation des coûts de fonctionnement qu'engendrera l'équipement une fois achevé. Ainsi, en ce qui concerne, par exemple, le projet de centre de la jeune création qui ouvrira dans les locaux du Palais de Tokyo, les réponses fournies à votre rapporteur évoquent un coût de fonctionnement " qui restera mesuré " sans autres précisions . Il en est ainsi également pour des projets plus ambitieux, à l'image du musée des Arts et des Civilisations, de la Maison du Cinéma ou encore de l'Institut national d'histoire de l'art, sans compter les opérations de construction ou de rénovation de bâtiments comme le Grand Palais pour lesquelles aucune affectation n'est encore arrêtée.