II. L'ACTION DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE AGRICOLE EN 1998 ET 1999
A. LES CHANTIERS LÉGISLATIFS
1. L'adoption de la loi d'orientation agricole et son suivi
a) L'adoption de la loi
Déposé sur le Bureau de l'Assemblée
nationale,
le projet de loi d'orientation agricole a fait l'objet d'une lecture à
l'Assemblée nationale en octobre 1998 et au Sénat en
février 1999. Le Gouvernement ayant frappé ce texte d'urgence, la
commission mixte paritaire s'est réunie au mois de mars. Après
l'échec de la CMP et une nouvelle lecture dans chaque assemblée,
le texte a été définitivement adopté le 26 mai
1999. Il a été publié le 9 juillet 1999 en
raison de la saisine du Conseil constitutionnel sur l'article 131 du texte
relatif à l'enseignement agricole.
Votre rapporteur ne reviendra pas en détail sur cette loi qui a
été analysé par notre collègue M. Michel Souplet,
rapporteur du projet de loi, en décembre 1998 et mai 1999. Il souhaite
seulement rappeler les orientations du Sénat lors de l'examen de ce
projet de loi et l'apport de la Haute Assemblée dans le texte
définitif.
Ce cadre législatif, proposé aux agriculteurs, est
centré autour de deux idées : le principe de
multifonctionnalité de l'agriculture et la notion de
développement durable. L'élément principal proposé
par le Gouvernement, permettant de respecter ces deux notions, consiste
à mettre en place un contrat entre l'Etat et l'agriculteur, le Contrat
Territorial d'Exploitation (CTE).
Dans les deux chambres, se sont confrontées deux visions
différentes du rôle de l'agriculture dans notre
société. Nul ne conteste l'impact économique de
l'agriculture en termes de moteur de l'excédent de la balance
commerciale et en termes d'emplois (directs ou indirects) ;
néanmoins, les moyens proposés par les uns et les autres pour que
le monde agricole français conserve sa première place dans
l'Union européenne et qu'il devienne un modèle pour les autres
Etats membres sont bien différents.
Pour M. Michel Souplet, rapporteur du texte au Sénat, les propositions
du Gouvernement et de l'Assemblée nationale manquaient
singulièrement de souffle.
Ainsi, quatre critiques principales ont
été formulées à l'encontre de ce projet de loi
:
le manque d'ambition des propositions du Gouvernement, le flou des
dispositions relatives au CTE et à son financement, le renforcement
excessif du contrôle des structures et le manque de dimension
stratégique dans un contexte international et communautaire en mutation.
Lors de la première lecture au sénat, la Commission des Affaires
économiques a ouvert trois dossiers négligés par le
Gouvernement (" entreprise ", " fiscalité " et
" sécurité sanitaire des produits "), a proposé
des modifications importantes sur le CTE et le volet qualité..., ainsi
que des compléments nécessaires au texte.
Les trois dossiers ouverts par le Sénat ont été :
- le volet " entreprise " : le texte ne fait pas
référence à la notion d'entreprise agricole, alors
même que la nouvelle nomenclature statistique nationale mise en oeuvre en
1999 consacre cette notion. Ce texte aurait dû tenir compte de
l'évolution des marchés et en même temps préserver
une fonction territoriale, sociale et environnementale de notre
agriculture ;
- le volet " fiscal " : le Sénat a souhaité
inscrire dans le texte quelques dispositions en faveur de l'installation, ainsi
qu'une étude visant à comparer les charges fiscales et sociales
entre les différents acteurs du monde rural ;
- le Sénat a tenu à renforcer le volet
" sécurité sanitaire des produits ", en proposant des
dispositifs relatifs aux produits phyto-sanitaires, aux produits
anti-parasitaires à usage agricole et aux matières fertilisantes.
Les principaux points du texte adoptés sont les suivants :
Article 1
er
(définition de la politique agricole). Parmi ses
objectifs, il y a l'installation des jeunes, l'aménagement du
territoire, la revalorisation des retraites, le renforcement de l'organisation
économique des marchés.
Article 3 (retraites). Le Gouvernement déposera un rapport sur
l'évolution des retraites agricoles jusqu'au 30 juin 2002.
Article 4 (CTE). L'emploi doit figurer au nombre des engagements pris dans le
cadre des CTE, ceux-ci devant concerner un projet économique global et
s'inscrire dans le cadre des cahiers des charges définies au plan local.
Article 5 (financement des CTE). Les crédits alloués au fond de
financement des CTE seront fixés par la loi de finances.
Article 7 (aides de l'Etat). Elles seront modulées sur la base de
critères économiques de l'exploitation, du nombre d'actifs, des
facteurs environnementaux et d'aménagement du territoire.
Article 8 (CDOA). Sa composition sera fixée par décret et devra
inclure des représentants des propriétaires et
fermiers-métayers.
Article 9 (registre de l'agriculture). Il sera accessible au public.
Article 19 (unité de référence). Elle sera fixée
après avis de la CDOA.
Article 22 (contrôle des structures). Le seuil de l'autorisation
préalable pour les installations, les agrandissements ou les fusions
d'exploitations est fixé entre 0,5 et 1,5 fois l'unité de
référence (au lieu de 0,8 et 1,5) ; il est fixé entre
le tiers (au lieu de la moitié) et une fois l'unité de
référence s'il y a suppression de l'exploitation.
Article 26 (conjoint). Les dispositions relatives au conjoint du chef d'une
exploitation sont étendues au conjoint de l'associé.
Article 28 à 30 (rachat de points de retraite). Possibilité
étendue aux périodes antérieures au 1
er
janvier
1999 (au lieu de 1998).
Article 35 (droit de créance du conjoint survivant ayant
travaillé au moins 10 ans sans rémunération). Il est
fixé à trois fois le Smic annuel dans la limite de 25 % de
l'actif successoral.
Article 38 (titre d'emploi simplifié agricole). Disposition
étendue aux coopératives agricoles employant moins de onze
salariés permanents.
Articles 47 à 58 (mutualité sociale agricole). Un nouveau titre
relatif au fonctionnement des organismes de MSA est introduit. Ces articles
précisent notamment que le ministre de l'agriculture est
représenté auprès de la caisse centrale de MSA et qu'en
cas d'irrégularités graves, de mauvaise gestion et de carence du
conseil d'administration d'un organisme de MSA, celui-ci peut être
suspendu ou dissous par arrêté ministériel.
Article 59 (organisation de producteurs). Définition d'un statut des
organisations de producteurs reconnues.
Article 71 (contrats entre organisations de producteurs et organisations de
distribution). Ils devront être notifiés au ministre de
l'agriculture.
Articles 73 et 74 (exportations). Création d'un conseil supérieur
des exportations agricoles et alimentaires chargé de formuler des
recommandations sur les politiques d'appui à l'exportation et de veiller
à la cohérence de leur mise en oeuvre.
Article 75 (qualité). Redéfinition de la politique de
qualité de produits.
Article 77 (labels). Création d'une commission nationale des labels et
des certifications des produits agricoles et alimentaires.
Article 80 (INAO). Il devient établissement public administratif
jouissant de la personnalité civile ; il proposera les contingents
nécessaires à l'accroissement du potentiel de production.
Article 83 (appellations d'origine). Institution d'un logo AOC.
Article 87 (appellations montagne). Suppression de l'exigence du
conditionnement en zone de montagne.
Article 88 (communication). Création d'un fonds de valorisation et de
communication.
Article 89 (cotisation à l'INAO). Elle est fixée à
5 francs par hectolitre pour les boissons alcoolisées autres que le
vin, à 50 centimes par kilogramme pour les autres produits
agro-alimentaires.
Articles 91 à 95 (surveillance biologique). Mise en place d'une
surveillance biologique du territoire. L'usage et la commercialisation de
produits antiparasitaires autorisés dans d'autres Etats de la CEE mais
non reconnus en France est sanctionné. Le contrôle des
fertilisants est renforcé.
Article 97 (registre d'élevage). Création d'un registre
d'élevage concernant les animaux destinés à la
consommation.
Article 114 (SAFER). Possibilité ouverte aux SAFER d'acquérir des
parts de sociétés agricoles.
Article 124 (enseignement). Les lycées d'enseignement
général et technique agricoles et les lycées
professionnels agricoles fusionneront dans un délai de 5 ans.
Article 141 (fiscalité). Dépôt par le Gouvernement, avant
le 1
er
avril 2000, d'un rapport sur les adaptations à
apporter à la fiscalité des exploitants agricoles et au mode de
calcul de leurs cotisations sociales.
Sur les 143 articles composant le texte final, 35 articles sont
issus du Sénat et non des moindres
: il s'agit notamment des
articles 6, 8, 10, 31, 32, 37, 40, 45, 49, 52, 54, 56, 58, 66, 67, 78 et 79,
81, 92 à 94, 102 et 103, 113, 116, 119 et 120 et 123. En outre, le
Sénat a apporté des modifications substantielles sur une
quarantaine d'articles, notamment sur les volets " social " et
" enseignement ".
b) Le suivi de la loi d'orientation.
Les organisations professionnelles ont donné
leur
accord au Conseil supérieur d'orientation du 16 juin sur une
recommandation relative au CTE,
après avoir émis de fortes
réserves sur les orientations proposées lors du CSO du 20 mai
dernier. Cette recommandation du 16 juin dernier est articulée
autour de plusieurs points :
- le CTE peut assurer la reconnaissance de l'existant (une démarche
d'exploitation ) sous certaines conditions ;
- les agriculteurs, qui ne respectent pas la réglementation en
vigueur, ne peuvent pas prétendre au CTE mais celui-ci peut financer une
mise en conformité dans " une approche dynamique " ;
- le CTE doit à terme intégrer la majorité des aides
versées à l'agriculture, dès lors qu'elles ne sont pas
liées à la production ni versées en contrepartie des
contraintes naturelles. Ainsi, la DJA, l'ICHN et l'aide PMPOA ne sont pas
subordonnées à la conclusion d'un CTE ;
- les agriculteurs à titre secondaire peuvent prétendre au
CTE ;
- les projets s'inscrivant dans une démarche collective sont
à privilégier, mais un projet individuel est éligible sous
certaines conditions (innovation...) ;
- le CTE n'est pas un contrat " clés en main ", car
l'articulation entre contrat-type et mesures types permet un minimum de
souplesse ;
- pour 1999, le fonds de financement des contrats territoriaux
d'exploitation (FFCTE) sera réparti à hauteur de 50 % entre
les régions sur la base du nombre d'exploitations. Les 50 % du
fonds restant seront affectés en tenant compte des " dynamiques
locales et régionales ainsi que des projets proposés ". A
partir de 2001, la procédure sera déconcentrée et les
fonds répartis selon des critères à définir ;
- le CTE qui repose sur un projet global d'exploitation comporte un volet
environnement et territorial et un volet socio-économique ; la
répartition des soutiens entre les deux volets doit donc être
cohérent ;
- l'élaboration des dossiers CTE revient aux ADASEA dans le cadre
d'une convention départementale (ADASEA-DDAF) signée avec le
projet. L'agriculteur dépose son dossier à la DDAF qui est
examiné à la CDOA. Le paiement est réalisé par le
CNASEA.
Dix mille contrats devraient être conclus durant le dernier trimestre 99
et 30 à 40.000 en année pleine.
Votre commission des Affaires économiques suivra avec attention la
mise en place des CTE.
Votre rapporteur pour avis considère qu'il est aujourd'hui
prématuré de porter un jugement sur la mise en oeuvre de cette
loi, notamment en matière de textes d'application. Tout au plus
souhaite-t-il préciser qu'une centaine de textes réglementaires
est prévue par la loi d'orientation. Certains, comme celui sur la
composition de la CDOA, sont déjà parus.
2. Les autres chantiers législatifs
a) La mise en oeuvre des 35 heures dans le secteur agricole
La loi
n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation
relative à la réduction du temps de travail, dite " loi
Aubry ", a fixé la durée légale du travail à
35 heures par semaine à compter du
1
er
janvier 2000 pour les entreprises (y compris les
entreprises agricoles) dont l'effectif est supérieur à vingt
salariés.
Dans les autres établissements, ainsi que dans ceux qui atteindront
l'effectif de vingt salariés entre le
1
er
janvier 2000 et le 31 décembre 2001,
la date d'entrée en vigueur de la nouvelle durée légale du
travail est fixée au 1
er
janvier 2002.
La loi invite les partenaires sociaux à négocier, avant ces
échéances, les modalités de réduction effective de
la durée du travail adaptées aux situations des branches et des
entreprises. Elle prévoit l'attribution d'aides financières aux
entreprises qui anticipent la mise en application des 35 heures et qui
procèdent, en contrepartie, à des embauches ou qui
préservent des emplois.
Dans le secteur agricole, les premiers accords de réduction du temps
de travail ont été signés le 8 juillet 1998.
Ces accords, qui prennent parfois la forme d'avenants aux conventions
collectives de branche, concernent :
- le secteur coopératif : coopératives
laitières, conserveries coopératives et SICA
(Sociétés d'intérêt collectif agricole),
coopératives " cinq branches ", coopératives de fleurs,
fruits et légumes et de pommes de terre, coopératives et SICA
" bétail et viandes ", coopératives de teillage du
lin ;
- le secteur " production " ;
- les entreprises artisanales du bâtiment ;
- les artisans mécaniciens ruraux ;
- les organismes de contrôle laitier ;
- les centres d'économie rurale (CER) ;
- la Mutualité sociale agricole (MSA).
Ils représentent 400.000 salariés en équivalents
temps plein. S'ajoutent les deux accords conclus dans le secteur du
bâtiment, qui concernent également les entreprises artisanales du
bâtiment relevant du régime agricole et l'accord conclu dans le
cadre de la convention collective des artisans ruraux pratiquant le commerce,
la location et la réparation de tracteurs, machines et matériels
agricoles.
Soulignons que les dispositions de l'avenant du 3 février 1999
à l'accord du 23/12/81 sur la durée du temps de travail dans les
exploitations et les entreprises agricoles ont été
étendues, l'accord national étant applicable à compter du
1
er
mai 1999.
Des négociations relatives à la mise en oeuvre de la
réduction du temps de travail ont été poursuivies en 1999
dans le secteur agricole dans les branches suivantes débouchant sur des
accords :
- les coopératives vinicoles
: le dispositif concerne un
dispositif directement applicable au sein des coopératives de moins de
10 salariés, 1.200 entreprises et 8.400 salariés ETP
(Equivalent temps plein) sont concernés ;
- les distilleries coopératives,
qui représentent
32 entreprises et 700 salariés ETP ;
- le crédit agricole
et dans les 211 établissements
de cet organisme. Cet accord concerne 70.700 salariés ;
- l'enseignement agricole privé catholique
qui regroupe
215 établissements et 2.500 salariés ETP de droit
privé (accord du 11 mars 1999) ;
Enfin, des accords sont prévus dans les
centres d'insémination
artificielle, les centres équestres, les parcs zoologiques
privés,
les
centres d'entraînement de chevaux de courses au
galop
et les
centres d'entraînement de chevaux de courses au
trot
7(
*
)
.
Deux syndicats de salariés agricoles sur cinq ont signé un accord
sur l'application des 35 heures au début de l'année.
Le bilan de l'application de la première loi sur les 35 heures
apparaît donc mitigé dans le secteur agricole. Votre rapporteur
pour avis souhaite exprimer ses plus vives réserves sur les
modalités du second volet législatif des 35 heures : il
estime qu'un tel carcan législatif et réglementaire ne peut,
d'une part, qu'aller à l'encontre de l'initiative individuelle et de la
volonté d'entreprendre primordiales dans le domaine agricole et, d'autre
part, renforcer à nouveau les procédure administratives.
b) La loi sur la couverture maladie universelle
Votre
rapporteur pour avis ne souhaite pas examiner en détail ce texte.
L'excellent rapport de nos collègues MM. Charles Descours et
Claude Huriet permet de faire le point sur la question et propose une
autre solution, plus équitable, que le Gouvernement n'a pas
souhaité retenir.
Votre rapporteur pour avis souhaite néanmoins rappeler ses fortes
réserves sur l'architecture du dispositif CMU, qui prend insuffisamment
en compte les spécificités et les potentialités du
régime agricole.
En effet, si le texte admet que les actuels assurés personnels
gérés par la MSA pour le compte du régime
général resteront après l'entrée en vigueur de la
loi auprès de ce régime, la MSA perd la capacité de
prendre en charge de nouveaux entrants, pour lesquels seules les caisses
primaires d'assurance maladie sont compétentes.
En outre,
sur le volet complémentaire de la CMU, votre rapporteur
pour avis souhaite que la MSA soit en mesure de continuer à jouer
pleinement son rôle.
Il faut rappeler à cet égard que
le maintien ou la création de ces sections a répondu au souci,
pour les caisses concernées, de proposer une assurance
complémentaire sociale, accessible aux faibles revenus. Il serait donc
paradoxal que ces dispositifs soient exclus d'emblée de la gestion de la
CMU.
Votre rapporteur pour avis s'inquiète, par ailleurs, des risques de
déstabilisation de l'organisation du régime agricole
engendrés par :
- les effets de seuil des ressources compte tenu des règles
applicables aux ressortissants agricoles ;
- les conséquences de la suppression de l'assiette minimum ;
- et la dégradation du recouvrement.
3. Le bilan de la loi littoral
L'article 41 de la loi du 3 janvier 1986 a prévu le
dépôt annuel d'un rapport du Gouvernement
devant le Parlement
relatif au bilan de la loi " littoral ". Jusqu'à
présent,
ce rapport n'avait jamais été
effectué
. Le 1
er
avril 1998, le Comité
Interministériel de la mer a demandé au Ministre de l'Equipement,
du logement et des transports de préparer le rapport sur l'application
de la loi relative à l'aménagement, la protection et la mise en
valeur du littoral.
Ce rapport, paru en février dernier, selon ses termes,
" n'a pas
pour but de faire un bilan exhaustif de la loi ni de présenter une
étude globale de la gestion intégrée du littoral. Il
devait cependant permettre, après douze ans, de faire le point sur la
situation et d'engager l'avenir par des propositions visant à
améliorer le dispositif d'ensemble ".
Ce document est décomposé en deux parties : après
le bilan sur les objectifs de la loi, le rôle des acteurs dans la mise en
oeuvre de la loi est abordé.
A la page 27 de ce rapport figure un " 2 " relatif au maintien et au
développement des activités économiques. Il est
constaté que la pression foncière s'est exercée
principalement au détriment de l'activité agricole :
" les superficies agricoles ont diminué en 20 ans de
50 % environ et l'activité s'est recentrée sur des cultures
spécialisées à forte valeur ajoutée et de potentiel
polluant souvent élevé "
.
Malgré les phénomènes de concurrence spatiale dont elle
fait l'objet, l'agriculture demeure cependant la première forme
d'utilisation de l'espace littoral. Sur l'ensemble des communes littorales, la
répartition s'effectue de la façon suivante :
|
- agriculture |
723 000 ha |
soit 45 % de l'espace littoral |
|
- forêt |
400 000 ha |
soit 25% de l'espace rural |
|
- friches |
100 000 ha |
soit 6 % de l'espace rural |
|
- étangs |
100 000 ha |
soit 6 % de l'espace littoral |
|
- espaces minéralisés |
300 000 ha |
soit 18% de l'espace littoral |
Aussi,
l'agriculture joue-t-elle un rôle essentiel dans la mise en valeur des
façades maritimes. La mise en place d'espaces protégés par
l'article L.146-6 du code de l'urbanisme peut rendre difficile le maintien
des activités agricoles et ne règle pas le problème de la
gestion de ces espaces.
En tout état de cause,
il s'avère que le recul des
" terres nécessaires au maintien ou au développement des
activités agricoles, pastorales, forestières et
maritimes "
(L.146-2) n'a pas été significativement
ralenti au cours de ces dernières années. La protection des
terres agricoles qu'affiche la loi " littoral " reste donc une
nécessité. L'article 47 du projet de loi d'orientation
agricole ouvre d'ailleurs la possibilité de créer des zones
agricoles protégées afin d'ailleurs de mieux maîtriser les
changements d'affectation du sol, notamment dans les zones périurbaines
et dans les communes littorales.
Selon le rapport,
" la diversification des activités agricoles,
notamment " agritouristiques ", se trouve limité voire
impossible sur l'ensemble des territoires soumis aux dispositions de
l'article L.146-6, alors que bon nombre de départements littoraux
ont une vocation touristique forte. L'agritourisme correspond aux
activités d'accueil à la ferme (hébergement,
restauration...) que des agriculteurs peuvent développer, dans une
perspective de diversification économique, dans le prolongement de leur
activité de production agricole et dans les cadres civils, sociaux et
fiscaux qui délimitent ces activités. Le maintien ou le
développement de formules d'agritourisme en zone littorale et
rétrolittorale contribue à y maintenir la fréquentation
touristique ".
L'agritourisme présente un certain nombre
d'avantages pour les territoires littoraux :
- il permet de valoriser un patrimoine bâti, tout en limitant le
besoin de grandes infrastructures touristiques ;
- il participe à l'identité des territoires concernés
en leur apportant une image d'" authenticité " en relation
avec la proximité d'activités et de produits traditionnels et de
" terroir " ;
- il permet d'élargir la période de fréquentation
touristique du littoral au-delà de la saison balnéaire ;
- il permet, de par sa relation fréquente à
l'arrière-pays, d'aller vers des dynamiques de développement ne
se limitant pas à la seule bande littorale.
Mais le maintien de l'agritourisme dépend de la pérennité
des exploitations agricoles dans ces zones.
En définitive, les dispositions de la loi " littoral "
n'ont pas apporté d'améliorations significatives quant au recul
des terres agricoles ; les activités annexes, alliant agriculture
et tourisme, peuvent se développer sur le littoral (avec cependant des
contraintes possibles dans les espaces remarquables) et surtout en
arrière du littoral, favorisant ainsi sa mise en valeur et la diminution
de la pression humaine sur la côte.