Projet de loi de finances pour 2000 : Ville

N° 93

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

VILLE

Par M. Paul BLANC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Jean-Pierre Vial, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 et 89 (annexe n° 20 ) (1999-2000).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 26 octobre 1999, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, sur les crédits consacrés à la ville (crédits du logement social), dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a indiqué que le budget de son ministère était celui qui augmentait le plus en 2000, consacrant ainsi la priorité nouvelle et durable de la politique de la ville dans la politique gouvernementale.

Il a noté, qu'en plus d'une augmentation de près de 10 % à structure constante, le budget regroupait plus de 300 millions de francs de crédits auparavant dispersés dans de nombreux ministères ; il a souligné que cette volonté de simplification se retrouverait au plan local dans la mesure où 90 % des crédits du fonds interministériel pour la ville (FIV) étaient délégués en préfecture avec des procédures allégées d'instruction des dossiers.

Il a précisé que sur un budget global de 1,4 milliard de francs, les moyens de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville (DIV) étaient stables, tandis que les crédits d'études diminuaient et que les crédits de communication étaient identifiés et dotés.

Il a rappelé que l'essentiel des moyens du ministère et des mesures nouvelles financerait les contrats de ville pour lesquels 8,6 milliards de francs avaient été prévus lors du comité interministériel des villes du 2 septembre dernier.

Il a noté que la priorité forte donnée par le Gouvernement à la politique de la ville ressortait également des budgets des différents ministères, s'agissant notamment des emplois-jeunes dans les quartiers, de la police de proximité, des réseaux d'éducation prioritaire et des opérations de reconstruction-démolition de logements sociaux.

Il a souligné également le rôle des prêts de la caisse des dépôts et consignations (CDC) aux collectivités locales et aux organismes d'habitations à loyer modéré (HLM), dont les taux ont été récemment à nouveau abaissés.

Il a souligné que le " changement d'échelle " de la politique de la ville susciterait une participation financière des collectivités locales ; il a mis l'accent sur l'augmentation très forte de la dotation de solidarité urbaine (DSU) qui bénéficiait d'un abondement supplémentaire de 700 millions de francs. Il a observé que les fonds structurels européens, malgré leur diminution globale, profiteraient davantage à la politique de la ville, notamment dans la région d'Ile-de-France et dans le Rhône.

Il s'est félicité que les quartiers en difficulté soient pour la première fois inscrits dans les objectifs de la prochaine génération de fonds structurels européens.

Il a souligné que l'effort global en faveur de la politique de la ville dépasserait, dès 2000, les 35 milliards de francs auxquels faisait référence le rapport de M. Jean-Pierre Sueur, alors qu'il atteignait 31 milliards de francs en 1999 et 22 milliards de francs en 1998.

Il a indiqué que les contrats de ville bénéficieraient d'un doublement de leurs moyens au cours des sept prochaines années, avec 8 milliards de francs de crédits spécifiques du ministère de la ville, qui permettraient de faire de ces contrats un outil de développement social et d'intégration des quartiers à la ville.

Il a déclaré que le Premier ministre avait décidé un ambitieux programme de rénovation urbaine et de solidarité pour les dix prochaines années qui se traduirait par le lancement d'un grand programme de renouvellement urbain.

Il a précisé qu'il s'agissait de " réinscrire dans la normalité " de nombreux grands ensembles devenus largement obsolètes qui concentraient les personnes qui n'avaient plus le choix de leur lieu d'habitation et qui constituaient un premier signe de " ghettoïsation ". Une cinquantaine de ces opérations de renouvellement urbain seront qualifiées de grands projets de ville (GPV).

Il a indiqué que le grand programme de renouvellement urbain nécessiterait de nouveaux outils législatifs qui seraient inscrits dans un titre spécifique du futur projet de loi sur l'urbanisme, l'habitat, les transports et la politique de la ville.

Il a indiqué que le ministre de la fonction publique préparait différentes mesures pour renforcer la présence et la qualité des services publics afin d'améliorer le service rendu aux populations, de motiver les agents publics et d'ouvrir le recrutement dans les services publics aux habitants des quartiers.

S'agissant du volet relatif à l'économie et à l'emploi, il s'est inquiété du risque important que l'embellie économique s'arrête aux portes des quartiers en difficulté, dont les habitants sont peu qualifiés et écartés du marché du travail depuis longtemps.

Il a déclaré que le Gouvernement avait décidé une mobilisation exceptionnelle de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) pour que chaque chômeur de ces quartiers puisse se voir proposer une solution de formation ou d'insertion professionnelle. En outre, un programme de lutte contre les discriminations à l'embauche sera mis en oeuvre. Enfin, à l'instar des emplois-jeunes, le Gouvernement proposera des mesures spécifiques pour développer l'activité dans les quartiers.

Il a ajouté que le programme de renouvellement urbain comprendrait différentes mesures en faveur de l'implantation d'entreprises et des services et qu'un programme d'aménagement foncier et d'investissements publics serait mis en oeuvre pour améliorer les dessertes, les services et la sécurité. Il a souligné que des aides, notamment fiscales, pourraient être accordées aux entreprises sur la base " d'un véritable projet partagé ".

Il a précisé enfin que l'épargne populaire, notamment le livret A et les fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), serait mobilisée.

Indiquant que les mesures en préparation seraient annoncées au cours du comité interministériel des villes du 2 décembre, il a souligné que ces outils devraient être utilisés dans le cadre d'une stratégie collective de développement solidaire.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, s'est demandé en quoi les GPV se différencieraient des grands projets urbains (GPU) lancés en 1995 et quel montant de crédit leur serait alloué. Il s'est interrogé sur le terme de la poursuite des exonérations prévues au titre du pacte de relance pour la ville. Il s'est également interrogé sur le bilan de l'application en 1999 du plan de lutte contre l'insécurité urbaine décidé en janvier dernier, ainsi que sur le contenu des mesures économiques qui seraient mises en place pour assurer le développement des quartiers. Faisant référence aux déclarations du président de l'Association SOS Racisme, il s'est demandé si les opérations " ville vie vacances " ne risquaient pas de développer " un esprit d'assistanat ". Il s'est interrogé sur la mise en oeuvre des mesures de simplification de la politique de la ville décidées en décembre 1998.

En réponse, M. Claude Bartolone a précisé que les GPV seraient plus nombreux que les GPU et qu'ils correspondaient à un projet plus global, pensé comme une grande opération d'urbanisme et non comme un projet de ville. En outre, le GPV prendra en compte, à la fois, les problèmes internes aux quartiers en matière de restructuration du bâti et des espaces extérieurs et les mécanismes d'exclusion à l'échelle de l'agglomération.

Il a précisé que les financements des GPV, variables selon les sites, oscilleraient entre 10 millions de francs et 30 millions de francs par site, ce qui, compte tenu de l'effet de levier, devrait dégager entre 300 millions de francs et 1 milliard de francs sur le prochain plan.

Il a souligné que le GPV aurait une dimension forte de renouvellement urbain, mais cette transformation serait mise au service d'une reconquête de la citoyenneté pour les habitants des quartiers en difficulté et viserait à garantir une plus grande attractivité de ces quartiers pour les entreprises.

Concernant le pacte de relance pour la ville, il a indiqué que les dernières exonérations interviendraient le 31 décembre 2002 pour les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et au 31 décembre 2006 pour les zones franches urbaines (ZFU). Pour ce qui concerne les ZFU, le Gouvernement présentera des mesures législatives de moralisation qui pourraient être effectives dès le 1 ^er janvier 2000.

S'agissant du conseil de sécurité intérieure de janvier 1999, il a précisé que, avant la fin de l'année, 700 gendarmes et 1.200 policiers seraient redéployés dans les départements les plus sensibles, que 64 sites de police de proximité seraient mis en place, que 8.500 fonctionnaires assureraient l'îlotage et que neuf nouvelles maisons de la justice et du droit (MJD) seraient ouvertes. Par ailleurs, il a fait état de la création de huit nouvelles " sûretés départementales " et de quinze brigades de prévention de la délinquance juvénile, de la programmation de dix unités éducatives renforcées et de quinze centres de placement immédiat et du recrutement de 250 éducateurs et de 22 enseignants en milieu pénitentiaire. Sur le plan scolaire, il a noté le recrutement de 5.000 aides-éducateurs et le développement de 250 classes-relais.

Concernant le développement économique, il a souligné que la priorité était d'améliorer l'accès à l'emploi par une mobilisation exceptionnelle de l'ANPE, la lutte contre les discriminations à l'embauche et les emplois-jeunes. Il a ajouté que le programme de renouvellement urbain comprendrait différentes mesures en faveur de l'implantation d'entreprises et de services dans les quartiers en difficulté ou à proximité et prévoirait des aides notamment fiscales qui seraient annoncées en fin d'année.

S'agissant des opérations " ville vie vacances ", il a indiqué que celles-ci ne s'inscrivaient pas dans une " logique de consommation " dans la mesure où le bilan de 1999 montrait une forte progression des projets axés sur l'insertion professionnelle ou d'utilité collective.

Concernant les mesures de simplification, il a précisé que le dossier unique était entré en vigueur, que les prochains contrats de ville prévoiraient un interlocuteur unique au sein des services de l'Etat, que le FIV était d'ores et déjà renforcé et que beaucoup de collectivités locales envisageaient la mise en place d'un fonds de participation des habitants dans le cadre du contrat de ville.

M. André Jourdain a estimé que le recrutement des emplois-jeunes devrait être complété par des mesures spécifiques qui inciteraient les entreprises du secteur privé à embaucher des salariés issus des quartiers difficiles.

M. Gilbert Chabroux s'est félicité de la forte augmentation du budget en rappelant que la politique de la ville avait besoin de cet effort car la croissance n'avait pas atteint les quartiers sensibles dans lesquels le taux de chômage n'avait pas baissé. Il a estimé que la rallonge budgétaire prévue pour la dotation de solidarité urbaine devrait être reconduite les années suivantes. Il a souhaité que les GPV soient mis en place " sans perdre de temps " et a souligné les difficultés du maintien des services publics dans les quartiers. Il a indiqué qu'il espérait un signe fort du Gouvernement sur la politique de la ville.

M. Guy Fischer a souligné l'importance d'un renforcement de la présence des services publics dans les zones sensibles, notamment en matière d'aide médicale, d'éducation ou dans les services de la poste. Se déclarant " attentif " aux mesures prises pour la politique de la ville, il a souhaité que la mise en place des GPV aille de pair avec une réponse aux problèmes quotidiens des habitants des quartiers. Constatant que 5 à 15 % des jeunes dans les quartiers posaient de véritables problèmes, il a estimé que les outils d'insertion étaient encore insuffisants.

Mme Gisèle Printz s'est demandée si des crédits étaient prévus pour les communes touchées par les effondrements miniers.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souligné qu'il fallait préparer les effets du passage aux 35 heures en termes de loisirs et d'activité pour les habitants des quartiers sensibles. Elle a souhaité que les contrats de ville incluent un volet relatif à l'amélioration de la desserte des quartiers en transports urbains.

Mme Nelly Olin a estimé important que le ministre précise que les zones franches urbaines iraient à leur terme, en admettant que des mesures correctives pouvaient être apportées aux dispositions du pacte de relance pour la ville lorsque des abus étaient constatés. Elle a souhaité une réforme de la législation sur les copropriétés pour faciliter la rénovation de certains immeubles dégradés et elle a souligné l'utilité des opérations de démolition-construction.

M. Louis Souvet, évoquant l'expérience de communauté d'agglomération engagée à Montbéliard, a constaté que, dans l'hypothèse de la création d'une communauté d'agglomération, les communes-membres disposaient de ressources limitées à la taxe d'habitation pour faire face aux problèmes des quartiers sensibles.

En réponse, M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a tout d'abord souligné, que dans un contexte de reprise de la croissance, les entreprises privées, souvent conscientes de leur intérêt commercial à maintenir une présence dans les quartiers difficiles, étaient à même d'agir d'elles-mêmes pour embaucher des personnes issues de ces quartiers. En revanche, il a considéré qu'un dispositif analogue à celui des emplois-jeunes mériterait d'être développé pour recruter des " adultes médiateurs " dans les zones sensibles.

Prenant l'exemple des Yvelines, il a rappelé que le taux de chômage moyen du département était revenu de 9 % à 7 % au cours des deux dernières années, mais qu'il s'était maintenu à 35 % dans les quartiers en difficulté.

Il a souligné en outre que le retour de la croissance pouvait entraîner l'embauche puis le départ des quartiers, de personnes aujourd'hui très actives dans l'animation des associations qui jouent un rôle structurant.

Il a rappelé que le développement économique passait par une régulation sur un territoire plus vaste que celui de la commune où se situait le quartier sensible.

S'agissant de la DSU, il a considéré que ce dossier devrait être ouvert à nouveau afin d'assurer une plus grande solidarité entre communes, car il était inadmissible que certaines communes soient " assises sur des trésors " tout en ayant peu de difficultés sociales, alors que d'autres cumulaient les handicaps avec peu de ressources.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a tenu à souligner que dans son esprit il n'était pas question d'opposer le monde rural et le monde urbain en faisant valoir que si les zones rurales se dépeuplaient, il en résultait un développement désordonné de ce que l'on appelle le monde " rurbain " porteur de nombreuses difficultés.

S'agissant de la présence des services publics, il a rappelé qu'une convention avait été conclue avec la direction de la poste afin de permettre que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail aille de pair avec une présence et une ouverture accrues des bureaux de poste dans les quartiers difficiles. Il a souligné la détermination de la poste à faire avancer ce dossier malgré les difficultés rencontrées.

Concernant le chômage des jeunes, il a considéré que ce problème devait être abordé sous plusieurs angles : amélioration de la formation, lutte contre la ségrégation à l'embauche, diminution de l'échec scolaire, amélioration de la qualification professionnelle au regard des besoins du marché.

Il a précisé que le régime des subventions aux communes victimes d'un effondrement minier ne relevait pas du budget de son ministère mais il a indiqué, en revanche, qu'un programme spécifique avait été élaboré pour les anciennes cités minières du nord classées au titre de la politique de la ville

Concernant la réduction du temps de travail, il a considéré qu'il était important de dégager du " temps bénévole " pour les quartiers en soulignant que sans l'activité militante des associations, la politique de la ville ne pourrait pas se déployer.

S'agissant du développement économique, M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a souligné que les ZFU ne pouvaient pas être l'instrument unique de développement des quartiers.

Il a remarqué que les zones urbaines les plus en difficulté étaient celles qui faisaient apparaître un parc privé très dégradé. Il a souligné que le problème des copropriétés nécessitait à la fois de revoir le cadre juridique actuel pour rendre compatible la politique de la ville avec le respect des droits du propriétaire ainsi que de prévoir des actions de réhabilitation spécifique sur les 15 à 30 sites qui posaient le plus de problème.

En matière de démolition-reconstruction, il a souligné que ces opérations devaient s'inscrire dans une perspective de réaménagement urbain global de quartiers au sein des agglomérations et qu'il fallait éviter les opérations symboliques de destruction spectaculaires de tours sans réflexion préalable sur le devenir du quartier.

Concernant les GPV, il a souligné que ce dispositif s'adresserait aux 50 sites " les plus dégradés ", sans autre critère de choix pour fixer la liste. Il a insisté sur l'importance de l'engagement des collectivités locales pour la réussite des GPV.

S'agissant de l'intercommunalité, il a rappelé que la taxe professionnelle transférée aux communautés d'agglomération avait pour objet de leur permettre de faire face à certaines des obligations assumées par les communes-membres et que la création de la communauté n'avait pas pour objet de créer des dépenses nouvelles mais d'utiliser plus efficacement les fonds disponibles.

Il a rappelé son souhait de pouvoir associer à la politique de la ville des catégories de collectivités locales qui jusqu'alors n'y participaient pas ou très peu, en se félicitant à cet égard que les départements aient fait part de leur volonté d'intervenir plus fortement en ce domaine.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a souligné que la politique de la ville ne pouvait reposer seulement sur la mobilisation de crédits mais qu'elle demandait aussi une mobilisation plus importante des habitants.