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Contrôle de l'application des lois pour 2009

 

Service des commissions

AVANT-PROPOS

Le présent rapport analyse les mesures réglementaires prises par l'exécutif pour la mises en application des lois durant l'année parlementaire 2008-2009, deuxième année pleine de la XIIIe législature.

Au cours de la XIIe législature, il a pu être relevé que la mise en application des lois était devenue une ardente obligation pour le Gouvernement, qui a pris des mesures déterminantes pour accélérer la publication des textes réglementaires d'application. De leur côté, le Sénat et l'Assemblée nationale ont exercé toute leur influence, selon leurs propres procédures, pour stimuler le suivi réglementaire. Notamment, l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit a fait obligation au Gouvernement de publier des rapports sur la mise en application de chaque loi six mois après son entrée en vigueur.

Les résultats probants obtenus grâce à la mobilisation conjointe du Gouvernement et du Parlement se confirment sous la XIIIe législature.

Il faut rappeler que, au début de l'année 2008, le Premier ministre a appelé son Gouvernement à veiller à la mise en application des lois. Il a présenté une communication sur ce sujet au Conseil des ministres du 13 février, puis publié la circulaire du 29 février 20081(*) qui traduit la volonté de poursuivre dans la voie de l'amélioration. Le Premier ministre confirme qu'une obligation de résultat pèse sur le Gouvernement et sur chacun des ministres.

La circulaire impose une méthode précise consistant :

- à créer, au sein de chaque ministère, une structure responsable de la coordination du travail de mise en application des lois, chargée d'assurer un suivi centralisé de la mise en application des lois et des éventuelles difficultés, afin d'en rendre compte au cabinet du Premier ministre et au Secrétariat général du Gouvernement ;

- à organiser, après l'adoption d'une loi, une réunion interministérielle, pour déterminer le ministère responsable de la préparation de chaque décret et pour arrêter un échéancier prévisionnel ;

- à prévoir que ces échéanciers sont transmis par le Premier ministre aux deux assemblées2(*) ;

- à demander à chaque ministre concerné de répondre rapidement après saisine d'un projet de décret par le ministre rapporteur ;

- à établir tous les six mois un bilan de l'application des lois auquel la plus large publicité est donnée ; adressé au Parlement, remis à la presse, il est également mis en ligne sur Internet.

L'objectif du Gouvernement est toujours de parvenir à prendre toutes les mesures réglementaires requises dans un délai de six mois suivant la publication de la loi.

Un troisième bilan semestriel, établi au 30 juin 2009 en application de la circulaire précitée, peut être consulté sur Legifrance3(*), faisant apparaître « le taux d'exécution de l'ensemble des lois qui, parmi celles publiées entre le début de la XIIIe législature (juin 2007) et le 31 décembre 2008, appellent des décrets d'application » (voir en annexe au présent rapport).

L'Assemblée nationale et le Sénat ont également incité les ministres à une diligence accrue.

Les commissions de l'Assemblée nationale ont poursuivi, pendant l'année parlementaire 2008-2009, la publication de leurs rapports sur l'application de lois particulières. Quatre rapports ont été publiés, dont la liste figure en annexe au présent rapport.

Le Sénat, comme chaque année, a fait preuve de vigilance pour contrôler la mise en application des lois. La procédure des questions au Gouvernement, orales ou écrites, a été largement utilisée, soit pour obtenir des informations sur l'état d'avancement de publication des décrets, soit pour s'assurer de la conformité à la loi des textes réglementaires déjà parus ou à paraître. L'organisation de débats thématiques au cours des semaines de contrôle et d'initiative parlementaires est aussi mise à profit.

Chaque commission veille à sa manière au contrôle de l'application des lois dans son champ de compétences, souvent au-delà du suivi de la parution des textes réglementaires.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées entend profiter de la présentation de l'évaluation prévue par le rapport annexé à la loi n° 2009-928 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense pour avoir avec le Gouvernement un débat sur la mise en application et le respect de cette loi comme du Livre blanc sur la défense.

La commission des affaires sociales a porté cette année encore une attention particulière à la loi handicap en dressant, dans un rapport d'information, un premier bilan de l'activité des maisons départementales des personnes handicapées trois ans après leur mise en place (rapport d'information n° 485, 2008-2009, de M. Paul Blanc et de Mme Annie Jarraud-Vergnolle : « Les maisons départementales des personnes handicapées sur la bonne voie : premier bilan, quatre ans après la loi du 11 février 2005 »).

De son côté, le rapporteur général de la commission des affaires sociales, M. Alain Vasselle, souligne régulièrement qu'il serait indispensable que soient transmis, en même temps que le dépôt d'un projet de loi, accompagné désormais de son étude d'impact, les projets de décrets correspondants.

En séance plénière du Sénat, lors de la discussion du projet de loi portant réforme de l'hôpital, le président Nicolas About et le rapporteur général Alain Vasselle ont de nouveau insisté, à propos de l'installation des médecins, sur la nécessité de disposer du contenu d'un décret avant la réunion de la commission mixte paritaire afin que, d'une manière générale : « comme on nous l'a toujours promis, si un décret est évoqué sur un sujet sensible, on nous en fournisse le contenu avant que nous n'adoptions définitivement la loi » (J.O. Débats Sénat, 29 mai 2009).

La commission de la culture s'efforce d'associer le suivi de la mise en application des lois au contrôle du respect de la loi à travers diverses modalités, susceptibles le cas échéant de déboucher sur des initiatives législatives.

Elle a créé un groupe de travail, commun avec la commission des finances, sur les modalités de financement des universités (rapport d'information n° 532, 2008-2009, de MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont : « Autonomie budgétaire et financière des universités et nouveau système d'allocation des moyens (SYMPA) : le chemin de la vertu ? »).

Certains de ses membres ont participé à une commission créée auprès du ministère de la culture réunissant parlementaires et associations d'élus pour élaborer des propositions en vue de revenir sur les dispositions législatives relatives au rôle des architectes des bâtiments de France, ainsi qu'à deux comités de suivi, sur le passage à l'autonomie des universités et sur la préparation des ordonnances relatives au cinéma.

La commission a aussi utilisé les semaines de contrôle et d'initiative résultant de la révision constitutionnelle de juillet 2008. C'est ainsi que Mme Catherine Morin-Desailly, qui avait fait le point dans un rapport d'information (n° 458, 2007-2008) sur les difficultés d'application du volet relatif aux enseignements artistiques de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, a souhaité poursuivre ce contrôle par une question orale avec débat, qui a été inscrite à l'ordre du jour du 29 octobre 2009 (question orale avec débat n° 49, J. O. Débats Sénat du 29 octobre 2009, page 9037).

Par ailleurs, la vigilance exercée sur l'application d'une loi, en l'occurrence la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées, a conduit M. Philippe Richert à déposer une proposition de loi (n° 215, 2007-2008) sur la restitution par la France des têtes maories, adoptée par le Sénat le 29 juin 2009.

Ce sont, de même, les difficultés d'application de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur concernant le passage à la télévision numérique terrestre, qui ont conduit, le 12 mai 2009, M. Xavier Pintat au dépôt d'une proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique.

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire se déclare satisfaite des améliorations résultant de l'utilisation des outils et des méthodes de suivi de la mise en application des lois développés ces dernières années par le Gouvernement.

Tel est le cas, depuis 2004, des rapports ministériels sur la mise en application de chaque loi six mois après sa publication, ou encore, depuis 2008, de la transmission en amont par le Gouvernement des échéanciers prévisionnels de publication des textes réglementaires d'application de la loi au cours du trimestre suivant la publication de chaque loi, ou enfin, des fiches transmises par le Secrétariat général du Gouvernement qui permettent de compléter le bilan semestriel de la mise en application des lois par des observations sur les différences constatées entre la base Legifrance et la base Apleg du Sénat.

Par ailleurs, la commission a engagé, à la demande du groupe socialiste, un bilan de l'application de la loi de modernisation de l'économie.

Les sénateurs membres de la commission des lois ont posé, en 2008- 2009, des questions sur les lois relatives à la législation funéraire, aux conditions de commercialisation de certains engins motorisés (mini-motos), à la simplification du droit, notamment sur le bilan d'application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 instituant l'obligation d'un rapport sur la mise en application de chaque loi et, enfin, sur la réforme de la protection juridique des majeurs.

Le présent rapport comporte, comme chaque année, deux parties, complétées par des annexes.

La première partie présente des données statistiques sur la mise en application, au 30 septembre 2009, des lois votées au cours de l'année parlementaire 2008-2009, puis des lois antérieures.

La seconde partie, établie sur la base des analyses et des observations auxquelles ont procédé les commissions permanentes, chacune dans son domaine de compétence, met en évidence des exemples qui illustrent les tendances observées. Si l'appréciation est favorable dans l'ensemble, en particulier pour la mise en application des lois récentes, des retards ou autres motifs d'insatisfaction significatifs subsistent.

Figurent en annexe :

- les comptes rendus des observations sur le contrôle de l'application des lois présentées par les présidents de commission en octobre 2009 ;

- la liste des ordonnances publiées entre le 1er octobre 2008 et le 30 septembre 2009.

Enfin, pour la première fois, l'intégralité des bilans annuels, très complets et bien documentés, établis par chaque commission permanente en fin d'année parlementaire peuvent être consultés sur le site Internet du Sénat, à la suite du présent rapport.

* 1 Journal officiel du 7 mars 2008.

* 2 Ainsi en a-t-il été pour les échéanciers des lois adoptées depuis le 1er janvier 2008.

* 3 Accès par les rubriques « Droit français », « lois et règlements », « l'application des lois », « les bilans semestriels ».