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Contrôle de l'application des lois pour 2009

 

Service des commissions

II. MISE EN APPLICATION DES LOIS ANTÉRIEURES À L'ANNÉE PARLEMENTAIRE : PRIORITÉ AU SUIVI RÉGLEMENTAIRE DES LOIS RÉCENTES

Il s'agit :

- de l'évolution du nombre de lois en attente de suivi réglementaire ;

- du suivi réglementaire opéré pendant la XIIIe législature de la mise en application des lois votées au cours des législatures précédentes ;

- des mesures réglementaires prises en 2008-2009 pour la mise en application des lois votées antérieurement à l'année parlementaire ;

- des mesures réglementaires prises, depuis le début de la XIIIe législature, pour la mise en application des lois votées pendant cette même législature.

A. 234 LOIS VOTÉES DEPUIS 1984 EN ATTENTE DE SUIVI RÉGLEMENTAIRE

Parmi les lois votées de juin 1981 à fin septembre 2009, on dénombre, en termes de « stock », 234 lois en attente de suivi réglementaire (22 lois non mises en application et 212 lois partiellement mises en application), la plus ancienne datant de 1984 :

- 22 lois n'ont encore reçu aucun des textes réglementaires requis, ce qui ne signifie pas pour autant qu'elles soient toutes restées totalement inapplicables, certaines comportant des dispositions « d'application directe » ; 9 relèvent de la commission des lois ; la plus ancienne remonte toujours à 1997 ;

- 212 lois restent partiellement mises en application, surtout examinées au fond par les commissions des lois (58), des affaires sociales (54), des finances (40) et de l'économie (42) ; la plus ancienne remonte toujours à 1984.

Ces 234 lois (22 + 212) représentent 15,1 % des 1 543 lois adoptées depuis juin 1981, pourcentage en légère baisse par rapport aux quatre années parlementaires précédentes qui se caractérisent par la stabilité (16,3 % en 2007-2008 pour 1 505 lois, 16,3 % en 2006-2007 pour 1 450 lois, 16,1 % en 2005-2006, pour 1 405 lois ; 16,3 % en 2004-2005, pour 1 360 lois).

D'un exercice à l'autre, on note :

- une diminution du stock des lois non mises en application : - 6 unités ;

- une diminution du stock des lois partiellement mises en application : - 5 unités.

Le « stock » de lois en attente de suivi réglementaire a donc diminué, d'une année à l'autre, de 11 unités.

C'est la première fois, depuis l'année parlementaire 2000-2001 que le nombre de lois constituant le stock en attente de mise en application régresse.

Nombre de lois votées, depuis juin 1981, encore en attente de mise en application,
totale ou partielle (de 2000-2001 à 2008-2009)

237

169

169

193

207

245

234

222

226

150

170

190

210

230

250

2000

2001

2001

2002

2002

2003

2003

2004

2004

2005

2005

2006

2006

2007

2007

2008

2008

2009

A supposer que cette nouvelle tendance perdure, au rythme d'une dizaine de lois en moins par an, il faudrait donc plus d'une vingtaine d'années, soit jusqu'en 2030 environ, pour que les lois votées depuis 1981 soient toutes totalement mises en application....

Une telle perspective, théorique, paraît illusoire car, comme explicité ci-après, la baisse constatée en 2008-2009 résulte de la mise en application de lois récentes, auxquelles va la priorité du Gouvernement. Les lois anciennes ne progressent guère. Au demeurant, on peut s'interroger sur la portée éventuelle de textes d'application dont la publication a été différée depuis de nombreuses années et qui sont probablement devenus aujourd'hui largement sans objet.

Le tableau ci-après fournit la répartition, par commission, des lois les plus anciennes attendant encore des textes réglementaires d'application. Il révèle que les retards les plus manifestes demeurent, à peu de chose près, les mêmes qu'en 2007-2008. La commission des affaires étrangères et de la défense fait exception, du moins pour les lois en attente de la totalité de leur suivi réglementaire car aucune n'est antérieure à l'année parlementaire 2008-2009.

Répartition, par commission, des lois les plus anciennes, partiellement ou pas du tout
mises en application entre un an et vingt-cinq ans après leur publication

Commissions

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

Affaires étrangères et défense

10 ans : 5 mesures attendues

Loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense (8 mesures prévues, 3 prises).

Aucune de plus d'un an

Affaires sociales

23 ans : 27 mesures attendues

Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (185 mesures prévues et non prévues, 158 prises)

10 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (1 mesure prévue, 0 prise).

Culture, éducation et communication

25 ans : 11 mesures attendues

Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur (157 mesures prévues et non prévues, 146 prises).

9 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 2000-197 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (1 mesure prévue, 0 prise).

Économie, développement durable et aménagement du territoire

23 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 86-1321 du 30 décembre 1986 relative à l'organisation économique en agriculture (6 mesures prévues et non prévues, 5 prises)

5 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 2004-1338 du 8 décembre 2004 relative à la protection des inventions biotechnologiques (1 mesure prévue, 0 prise).

Finances

25 ans : 3 mesures attendues

Loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit (117 mesures prévues et non prévues, 114 prises).

5 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 2004-1487 du 30 décembre 2004 relative à l'ouverture du capital de DCN et à la création par celle-ci de filiales (1 mesure prévue, 0 prise).

Lois

25 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion (27 mesures prévues et non prévues, 26 prises).

12 ans : 2 mesures attendues

Loi n° 97-936 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration (2 mesures prévues, 0 prise).

État, au 30 septembre 2009, de la mise en application des lois votées depuis juin 1981 (nombre total de lois votées de 1981 à 2009 : 1 543)

Lois mises en

application

750

(48,6 %)

Lois d'application

directe

527

(34,2 %)

Lois partiellement

mises en

application

212

(13,7 %)

Lois non mises en

application

22

(1,4 %)

Lois devenues

sans objet

32

(2,1 %)

Au total, les lois d'application directe, les lois totalement mises en application et les lois devenues sans objet constituent 84,9 % des lois votées depuis 1981, soit 1 309 lois sur 1 543.

Comme déjà indiqué, les lois qui attendent encore tout ou partie des textes réglementaires qu'elles prévoient représentent 15,1 % des lois votées depuis 1981, soit 234 lois sur 1 543.

B. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ EN 2008-2009, DES LOIS ANTÉRIEURES À CETTE ANNÉE PARLEMENTAIRE

413 mesures réglementaires, prévues et non prévues, ont été prises, en 2008-2009, pour appliquer des lois précédemment votées.

L'examen des délais de publication montre que l'effort a principalement porté sur des lois relativement récentes :

45 % des mesures prises l'ont été pour des lois de moins d'un an (contre 34 % en 2007-2008, 34 % en 2006-2007, 29 % en 2006-2007, 39 % en 2005-2006, 46 % en 2004-2005, 54 % en 2003-2004 et 28 % en 2002-2003) ;

27 % pour des lois au-delà de deux ans (déjà 27 % en 2007-2008, contre 38 % en 2006-2007, 31 % en 2005-2006, 24 % en 2004-2005, 19 % en 2003-2004 et 30 % en 2002-2003).

Autrement dit :

- près de la moitié des mesures d'application prises ont porté sur des lois promulguées depuis moins d'une année,

- trois quarts sur des lois promulguées depuis moins de deux ans,

- un quart sur les lois les moins récentes, la plus ancienne remontant à treize ans.

Délais de publication des mesures réglementaires d'application (prévues et non prévues) prises, au cours de l'année parlementaire 2008-2009,
pour les lois votées antérieurement à cette année

(à l'exclusion des rapports au Parlement)

(du 1er octobre 2008 au 30 septembre 2009)

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%
arrondis

< 6 mois

-

7

1

16

-

4

58

86

21 %

6 mois-1 an

-

9

-

9

5

37

40

100

24 %

1 an-2 ans

8

20

3

15

13

52

5

116

28 %

> 2 ans

-

21

3

31

3

53

-

111

27 %

TOTAL

8

57

7

71

21

146

103

413

100 %

Source : Base APLEG, Sénat, M2, 1°.

Délai moyen : 1 an 10 mois 6 jours Délai minimal : 2 mois 6 jours Délai maximal : 13 ans 9 mois 2 jours

Le Gouvernement s'est d'autant plus activement préoccupé de mettre en oeuvre les lois votées au début de la XIIIe législature, mais aussi celles votées au cours de la législature précédente, qu'il n'y a pas eu d'alternance politique aux élections législatives de 2007.

En 2008-2009, 29 lois votées avant le 1er octobre 2008 ont été totalement mises en application. La plus ancienne date de 1999.

29 lois, votées avant le 1er octobre 2008,
ont été mises en application en 2008-2009

Commission des affaires étrangères (1) :

- Loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense.

Commission des affaires sociales (2) :

- Loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi ;

- Loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi ;

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication (3) :

- Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités ;

- Loi n° 2008-112 du 8 février 2008 relative aux personnels enseignants de médecine générale ;

Loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.

Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (7) :

- Loi n° 99-5 du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux ;

- Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat ;

- Loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement ;

- Loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs ;

- Loi n° 2008-136 du 13 février 2008 relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d'attractions ;

- Loi n° 2008-324 du 7 avril 2008 relative à la nationalité des équipages de navires ;

- Loi n° 2008-518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales.

Commission des finances (3) :

Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques ;

Loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 de finances rectificative pour 2001 ;

- Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

Commission des lois (13) :

- Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ;

- Loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ;

- Loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;

- Loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales ;

- Loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration ;

- Loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique ;

- Loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française ;

- Loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ;

- Loi n° 2008-491 du 26 mai 2008 relative aux conditions de commercialisation et d'utilisation de certains engins motorisés ;

- Loi n° 2008-649 du 3 juillet 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire ;

- Loi organique n° 2008-695 du 15 juillet 2008 relative aux archives du Conseil constitutionnel ;

- Loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives ;

- Loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.

Les taux de mise en application de plusieurs lois importantes votées sous la XIIe législature et seulement encore partiellement mises en application ont progressé :

- loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure : 96 % (+ 7 points par rapport au 30 septembre 2008) ;

- loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites : 95 % (+ 4 points) ;

- loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique : 83 % (+ 13 points) ;

- loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique : 78 % (+ 4 points) ;

- loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie : 94 % (+ 8 points) ;

- loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : 90 % (+ 1 point) ;

- loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux : 95 % (+ 1 point) ;

- loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises : 93 % (+ 3 points).

En revanche, le taux de mise en application de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a stagné. Il reste à 61 % (comme l'an passé).

C. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE OPÉRÉ PENDANT LA XIIIE LÉGISLATURE DES LOIS VOTÉES AU COURS DES LÉGISLATURES PRÉCÉDENTES

Depuis le début de la XIIIe législature (juin 2007), le pouvoir réglementaire a publié 607 mesures réglementaires d'application prévues par des lois votées antérieurement. A compter de la promulgation des lois à appliquer, ces textes ont été pris dans le délai moyen de 2 ans, 4 mois et 14 jours (délai minimum : 3 mois et 20 jours ; délai maximum : 20 ans, 8 mois et 4 jours).

Ces données peuvent être rapprochées des chiffres correspondants sous la XIIe législature, à savoir 697 mesures réglementaires, dans le délai moyen de 3 ans et demi (délai minimum : 4 mois et 21 jours ; délai maximum : 22 ans et 10 mois).

Sans exagérer la portée de la comparaison, il est à noter que le pouvoir exécutif a pris depuis le début de la XIIIe législature, soit en deux ans, quasiment autant de textes réglementaires qu'en ont été publiés, au cours des cinq années de la XIIe législature, pour la mise en application des lois votées au cours des législatures antérieures. Cette observation confirme que les lois votées au cours d'une précédente législature font l'objet d'un meilleur suivi réglementaire lorsqu'il n'y a pas d'alternance politique à l'Assemblée nationale.

D. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ PENDANT LA XIIIE LÉGISLATURE, DES LOIS VOTÉES DEPUIS LE DÉBUT DE CETTE LÉGISLATURE (DU 20 JUIN 2007 AU 30 SEPTEMBRE 2009)

Sous la XIIIe législature, 506 mesures d'application ont été prises sur les 1 028 prévues, pour appliquer des dispositions insérées dans des lois votées depuis le début de cette législature (soit un délai moyen de 6 mois et 3 jours et un délai maximal de près d'1 an, 8 mois et 14 jours).

Selon les statistiques gouvernementales, plus de 80 % des mesures réglementaires attendues pour l'application des lois votées depuis le début de la XIIIe législature et promulguées au 31 décembre 2008 avaient été prises 6 mois plus tard (bilan semestriel, au 30 juin 2009, publié sur Legifrance et figurant en annexe au présent rapport)