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Contrôle de l'application des lois pour 2009

 

Service des commissions


SECONDE PARTIE :

OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES

Comme en chaque fin d'année parlementaire (30 septembre 2009), les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de la mise en application des lois relevant de leur champ respectif de compétences. Ces bilans donnent lieu à une communication synthétique du président de chaque commission, dont le compte rendu figure en annexe 1 du présent rapport.

Pour 2008-2009, les observations positives formulées par les différentes commissions convergent tandis que des exemples précis illustrent les retards ou les anomalies constatées relatives notamment à l'insuffisante résorption du stock de lois en attente de leur totale mise en application ou aux délais excessifs de remise des rapports demandés au Gouvernement par le législateur.

Les bilans complets et très détaillés établis par les commissions permanentes sont publiés, cette année, sur le site Internet du Sénat, en complément du présent rapport.

I. UN BILAN POSITIF7(*)

1) Les commissions confirment que l'année parlementaire 2008-2009 est caractérisée par une amélioration du taux de mise en application des lois les plus récentes.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées relève avec satisfaction la mise en application totale de la loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et sa bonne information sur la mise en application de la loi n° 2008-493 de ratification d'ordonnances relatives respectivement à l'insertion des jeunes en difficulté et au personnel militaire.

La commission des affaires sociales exprime un satisfecit d'ensemble, d'autant qu' « un palier qualitatif positif semble définitivement avoir été franchi, tant du point de vue du taux d'application des lois de l'année que du suivi réglementaire régulier des lois récentes ou emblématiques, voire de certains textes plus anciens ».

Commission des affaires sociales

Taux annuel de mise en application des lois

(de 2002-2003 à 2008-2009)

La commission des affaires sociales relève en particulier le très bon suivi réglementaire de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et de la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail dont les taux de mise en application sont de 85 %.

De même, pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, la commission se déclare satisfaite de la publication de 69 % de ses textes d'application avant le 30 septembre 2009 contre 50 % à la même période de l'année pour la précédente loi de financement de la sécurité sociale.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication note que le bilan de l'année parlementaire 2008-2009 confirme la tendance, observée depuis le début de la XIIIe législature, d'un meilleur taux de mise en application des lois les plus récentes.

Elle regrette cependant que certaines lois pleinement mises en application se révèlent très difficiles à appliquer sur le terrain (loi sur le service d'accueil des élèves à l'école, loi sur les libertés et responsabilités des universités).

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire estime que l'année parlementaire 2008-2009 « se caractérise par une nette amélioration de l'application des lois récentes, le Gouvernement ayant consenti un effort de publication rapide des mesures d'exécution des lois votées au cours des deux années parlementaires écoulées ».

La commission des finances exprime une double satisfaction, d'abord pour les lois les plus récentes dont le taux de mise en application atteint un seuil élevé rarement constaté les années précédentes et, ensuite, du fait de la forte diminution en volume du stock de lois encore en attente de mesures réglementaires, certaines lois ayant connu une progression importante de leur mise en application au cours de cette année.

Elle relève également que plus des deux tiers des lois partiellement mises en application le sont à plus de 80 % (11 sur 16).

La commission des lois exprime, pour 2008-2009, une vive satisfaction au vu d'un bilan très positif se caractérisant par moins de lois votées toujours mieux mises en application.

Il en est ainsi particulièrement des lois promulguées au cours de l'année. En effet, 60 % d'entre elles sont d'application directe et 13,3 % ont été totalement mises en application, soit un taux de mise en application atteignant 73,3 % contre 45,4 % en 2007-2008 et 44,4 % en 2006-2007.

En outre, plus des trois quarts des mesures de mise en application des lois votées au cours de la session ont été prises moins de six mois après promulgation de ces lois.

6,7 % des lois promulguées au cours de l'année n'ont été que partiellement mises en application. Encore faut-il relever que deux lois (loi organique n° 2009-969 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et loi n° 2009-972 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique) exigeant, à elles seules, une trentaine de mesures réglementaires ont été votées le 3 août 2009, soit vers la fin de l'année parlementaire.

2) D'une manière générale, les commissions sont également satisfaites des éléments d'information communiqués par le Gouvernement sur la mise en application des lois, avec des réserves toutefois.

Ainsi, la commission des affaires économiques émet une appréciation positive sur le recours aux outils du suivi réglementaire développés ces dernières années (échéanciers prévisionnels de publication des textes d'application des lois, rapports ministériels sur la mise en application des lois, fiches du Secrétariat général du Gouvernement).

En particulier, elle a noté la transmission de quatre échéanciers prévisionnels au cours du trimestre suivant la publication de la loi.

Commission de l'économie

Transmission des échéanciers prévisionnels de publication des textes d'application

Lois à mettre en application

Date de transmission de l'échéancier prévisionnel

- Loi n° 2008-1545 du 31 décembre 2008 pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse

mars 2009

- Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissements publics et privés

avril 2009

- Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion

mai 2009

- Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques

septembre 2009

La commission s'est également déclarée satisfaite de la transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois.

Commission de l'économie

Transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois

Lois à mettre en application

Date de réception du rapport

- Loi n° 2008-324 du 7 avril 2008 relative à la nationalité des équipages de navires

novembre 2008

- Loi n° 2008-582 du 20 juin 2008 renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux (saisie pour avis)

décembre 2008

- Loi n° 2008-660 du 4 juillet 2009 portant réforme portuaire

février 2009

- Loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement

mars 2009

Toutefois, une absence de transmission dans les délais du rapport de mise en application de la loi de mobilisation pour le logement a contraint le président de la commission à écrire au secrétaire d'État chargé de l'urbanisme et du logement pour lui faire part de sa préoccupation.

La commission a également noté avec satisfaction la rédaction, par le Secrétariat général du Gouvernement, de fiches relatives à la mise en application des lois explicitant les différences constatées entre les données de la base gouvernementale Legifrance et celles de la base Apleg du Sénat.

La commission des affaires étrangères et de la défense remarque que, deux mois après la promulgation des deux lois votées au cours de l'été 2009 (n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et n°2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale), aucun échéancier de publication des textes d'application, même indicatif, n'ayant été transmis à la commission à la fin du mois de septembre 2009, celle-ci ne disposait, en conséquence, d'aucun renseignement sur les perspectives de mise en application de ces lois.

En outre, la commission déplore ne pas être informée des échéanciers d'application des lois promulguées autrement que par le biais de Legifrance et estime que ce site, « même s'il fournit des indications utiles, est trop souvent imprécis et non tenu à jour ».

Au vu de ces deux éléments la commission des affaires étrangères regrette un manque de communication et d'information de la part du ministère de la défense sur la mise en application des lois.

La commission de la culture fait ressortir, dans le tableau ci-dessous, l'irrégularité de la transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois relevant de son champ de compétence.

Commission de la culture

Transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois

Lois à mettre en application

Date de réception du rapport

- Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

rapport non transmis

- Loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire

avril 2009

- Loi n° 2008-112 du 8 février 2008 relative aux personnels enseignants de médecine générale

septembre 2008

- Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités

- Loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur

rapport non transmis

rapport non transmis

La commission des lois relève qu'il arrive que les échéanciers prévisionnels de mise en application des lois soient bien transmis mais sans porter la mention des dates prévues pour la publication des décrets. Tel fut le cas notamment pour la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

* 7 Pour chaque commission, les statistiques citées ne portent que sur les lois pour lesquelles la commission était saisie au fond.