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Contrôle de l'application des lois pour 2009

 

Service des commissions

III. LA LENTE RÉSORPTION DU STOCK DE LOIS EN ATTENTE

Plusieurs commissions (commissions des affaires sociales, de la culture, de l'économie) déplorent la stagnation ou la trop lente diminution du stock des lois les plus anciennes. Seule la commission des lois constate une amélioration, y compris pour les lois les plus anciennes.

La commission des affaires sociales fait observer que le taux de mise en application des lois adoptées depuis l'année parlementaire 1997-1998 s'établit à 78 % en 2008-2009 contre 75 % en 2007-2008, 76 % en 2006-2007, 70 % en 2005-2006 et 65 % en 2003-2004.

42 lois ne sont encore que partiellement mises en application avec un taux moyen d'application de 70 %.

Commission des affaires sociales 

Taux de mise en application des lois depuis l'année parlementaire 1997-1998

Année parlementaire

Nombre de mesures prévues (sauf rapports)8(*)

Nombre de mesures prises (sauf rapports)

Taux d'application
au 30 septembre 2008

Taux d'application
au 30 septembre 2009

1997-1998

281

225

80 %

80 % (+ 0)

1998-1999

146

118

81 %

81 % (+ 0)

1999-2000

117

100

85 %

86 % (+ 1)

2000-2001

149

128

86 %

86 % (+ 0)

2001-2002

369

205

55 %

56 % (+ 1)

2002-2003

172

160

93 %

96 % (+ 3)

2003-2004

351

270

79 %

81 % (+ 2)

2004-2005

260

225

87 %

90 % (+ 3)

2005-2006

118

93

79 %

81 % (+ 2)

2006-2007

181

89

49 %

57 % (+ 8)

2007-2008

79

64

45 %

81 % (+ 36)

Total

2 220

1 721

75 %

78 % (+ 0)

La commission relève que, sur les 97 lois adoptées au cours des années parlementaires 1997-1998 à 2007-2008, 53 lois sont désormais pleinement mises en application soit une proportion constante d'une loi sur deux mise en application au cours des années considérées.

La commission des affaires sociales note que, par rapport à l'ensemble des lois votées depuis juin 1981 (et hors lois d'application directe), dans les secteurs relevant au fond de cette commission, les trois quarts de ces textes ont été pleinement mis en application, soit 162 lois tandis que 54 lois n'étaient encore que partiellement mises en application.

Au vu de tous les exemples qu'elle a relevés témoignant d'une résorption encore insuffisante du stock de lois antérieures partiellement mises en application, la commission de l'économie suggère que « les efforts des administrations en charge du suivi réglementaire s'attachent à mieux identifier et corriger les cas de grands retards qui posent encore problème ».

La commission des finances constate avec satisfaction que la forte diminution du stock global des textes en attente de mise en application se poursuit avec 47 lois en 2008-2009, au lieu de 61 en 2007-2008 et de 84 en 2006-2007.

Pour les lois les plus anciennes, près de 50 % des textes en attente de parution ont été publiés. Les lois antérieures à 2005 sont maintenant mises en application à 90 %.

Cependant, 7 lois n'ont connu aucune évolution de leur mise en application depuis un an.

La commission des lois relève que quelques lois votées sous la XIe législature (1997-2002) ne sont toujours pas totalement mises en application.

Quant aux taux de mise en application des lois partiellement mises en application votées sous la XIIe et la XIIIe législature, la commission les juge honorables avec un taux moyen de mise en application de 78 % pour la XIIe législature.

Cependant, la commission déplore que 8 lois n'aient fait l'objet d'aucune nouvelle mesure d'application pendant l'année parlementaire 2008-2009. De la sorte, « certaines lois auront fait l'objet de modifications substantielles avant même d'avoir produit pleinement leurs effets ».

Pour l'ensemble des commissions, le détail, loi par loi, des mesures d'application prises permet de relever quelques cas emblématiques de retard dans la mise en application des lois dont figurent quelques exemples ci-dessous, par ordre chronologique.

13 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie (commission de l'économie).

Deux décrets et un décret en conseil d'État sont attendus depuis treize années afin de fixer les conditions dans lesquelles le fioul domestique, le gazole, l'essence et les supercarburants doivent comporter un taux minimal d'oxygène et la redéfinition des spécifications de ces carburant au 1er janvier... 2000 ainsi que l'obligation pour les transports publics en commun de voyageurs d'utiliser des véhicules fonctionnant à l'aide de carburants dont le taux minimum d'oxygène a été relevé.

10 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques vacances (commission des affaires sociales) avec un taux d'application de 0 % pour une seule mesure attendue.

9 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2000-97 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (commission de la culture).

Un décret d'application devait fixer les modalités d'organisation des visites médicales de détection des enfants maltraités ainsi que les modalités d'organisation de séances annuelles d'information et de sensibilisation. Neuf années plus tard ce décret, dont l'urgence est manifeste, n'est toujours pas publié.

8 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2002- 2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale (commission des affaires sociales) avec un taux d'application de 56 % pour 28 mesures encore attendues.

- Mise en application de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale (commission des affaires sociales) avec un taux d'application de 51 % pour 63 mesures encore attendues.

- Mise en application de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades (commission des affaires sociales) avec un taux d'application de 47 % pour 46 mesures encore attendues.

5 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (commission de l'économie).

Cinq décrets sont attendus depuis cinq ans et aucune nouvelle mesure d'application n'a été prise en 2008-2009. Ces textes concernent la conservation des données de connexion pour l'identification des éditeurs, la fermeture d'un site pour atteinte ou risque d'atteinte au maintien de l'ordre et de la sécurité publique, le régime des sanctions, l'adaptation aux téléphones mobiles des obligations d'information et de transmission des conditions contractuelles et, enfin, la gratuité pour les numéros de services sociaux.

- Mise en application de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle (commission de l'économie).

Trois décrets sont attendus depuis cinq ans Ces textes concernent l'autorisation par le CSA des décrochages locaux, la procédure d'autorisation par le CSA de l'usage des fréquences de diffusion radio-télévision par satellite, les conditions d'obligation de service minimal en langue française.

- Mise en application de la loi n° 2004- 809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (commission des lois).

Cinq décrets ne sont toujours pas publiés cinq ans après la promulgation de la loi. Il s'agit de textes relatifs à la politique de lutte contre l'insalubrité et le saturnisme dans l'habitat, à la création expérimentale d'établissement publics d'enseignement primaire, aux écoles de la marine marchande, à la dotation générale de décentralisation.

4 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (commission de l'économie).

Trois mesures d'application sont encore attendues, près de cinq années après la publication de la loi, relatives à l'institution d'un fichier central à caractère national des permis délivrés, des validations et des autorisations de chasser, aux dates de chasse aux oiseaux d'élevage, à certaines dispositions de la loi littoral, aux rives des étiers et des rus.

Non seulement la rédaction de ces trois textes, déjà fort avancée au printemps de 2006, laissait prévoir leur publication avant la fin de l'année 2006 mais l'état de mise en application de cette loi demeure inchangé depuis mars 2008.

- Mise en application de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (commission de la culture).

Depuis plus de quatre années, cette loi attend toujours son décret relatif aux fonctions spécifiques des directeurs d'école, à l'indemnisation de la formation continue des enseignants et à l'application du code de l'éducation dans les établissements français d'enseignement à l'étranger.

- Mise en application de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales (commission de l'économie).

Huit décrets sont attendus depuis quatre ans pour fixer les caractéristiques du service d'envois recommandés, l'accès aux boîtes aux lettres particulières, la représentation des agents de La Poste, le fonds de compensation du service universel postal, la cession ou l'apport d'un bien immobilier de La Poste.

3 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (commission de l'économie).

Trois mesures d'application sont encore attendues, depuis près de quatre années, relatives à l'interdiction de lubrifiants non éco labellisés dans les zones écologiquement sensibles, à l'interdiction de la distribution aux consommateurs de sacs de caisse à usage unique en plastique non biodégradable et aux conditions d'enregistrement et de contrôle de la voie mâle.

- Mise en application de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (commission de l'économie).

Près de trois années après la publication de la loi, deux mesures d'application sont encore attendues relatives aux quantités de produits biocides mises sur le marché.

2 ans de retard 

- Mise en application de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007, portant réforme de la protection juridique des majeurs (commission des lois).

Quatre mesures réglementaires d'application sont encore attendues plus de deux années après la publication de la loi. Il s'agit des conditions de versement des capitaux revenant à la personne protégée sur un compte spécifique, de la désignation de personnes pour assister le greffier dans son contrôle des comptes de tutelle, de l'établissement de la liste des données agrégées fournies par les départements à l'État et de l'établissement d'un barème national pour le calcul de l'indemnité versée au mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

- Mise en application de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile (commission des lois).

Quatre mesures d'application n'ont pas encore été prises près de deux ans après la publication de cette loi :

- le rapport du Gouvernement sur l'adaptation du régime d'entrée et de séjour à Saint-Pierre-et-Miquelon des ressortissants canadiens ;

- l'habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures d'extension des dispositions de cette loi en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin ;

- l'ordonnance, qui devait être prise au plus tard le 31 décembre 2008, pour habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative du CESEDA dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ;

- le décret relatif au recours à des tests ADN dans le cadre des demandes de regroupement familial pour une expérimentation d'une durée de dix-huit mois à compter de la publication du décret et devant s'achever, au plus tard, le 31 décembre 2009. Ce décret devant comprendre notamment plusieurs garanties ajoutées par le Sénat pour encadrer le recours à ces tests.

Il est à noter que le projet de décret relatif à ces tests ADN a fait l'objet d'un avis défavorable du comité consultatif national d'éthique en juin 2008 et que, en septembre 2009, le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a renoncé à signer le projet de décret jugeant ne pas être « en mesure dans le délai imparti par la loi, le 31 décembre 2009, de respecter l'esprit et la lettre de la loi ».

Les retards concernant plus particulièrement les lois ou les amendements d'origine sénatoriale seront évoqués ci-après.

* 8 Sont exclues les mesures attendues par des dispositions devenues sans objet (de même que pour le calcul du taux d'application de chaque loi).