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IV. LA LOI PEUT ÊTRE RAPIDEMENT APPLIQUÉE, MAIS DANS DES CONDITIONS DE RÉGULARITÉ DISCUTABLES

Il peut arriver, ce qui est surprenant, que le caractère prioritaire d'une loi amène à négliger la régularité de ses conditions d'application.

La loi du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité relève de ce cas de figure.

La commission des lois note, à ce sujet :

L'article 15 de la loi prévoyait que les conditions d'application de la loi seraient fixées par décret en Conseil d'Etat, précisant que le décret relatif aux conditions dans lesquelles seraient traitées et conservées les informations relatives à la formation, la modification et la dissolution du pacte civil de solidarité serait pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Cette loi a reçu une application extrêmement rapide, dans des conditions qui peuvent sembler discutables.

En pratique, la mise en oeuvre du Pacs a précédé l'intervention des décrets d'application. Le garde des Sceaux a adressé le 10 novembre 1999 une circulaire aux greffes des tribunaux d'instance donnant les consignes à suivre pour l'enregistrement des Pacs " dès la promulgation de la loi ". La circulaire se contente de préciser que " jusqu'à l'entrée en vigueur des décrets d'application prévus par la loi, il conviendra de recueillir le consentement exprès des partenaires à l'inscription sur un registre des données relatives à leur pacte ". La circulaire précise également que " ce registre n'est pas ouvert au public car il est susceptible de comporter des éléments touchant à la vie privée des intéressés ". Les droits des créanciers n'étaient donc pas garantis, en méconnaissance de la décision du Conseil constitutionnel n° 99-419 DC du 9 novembre 1999.

Des Pacs ont ainsi été enregistrés à partir du 18 novembre 1999. Dans un rappel au règlement en date du 17 novembre 1999, le rapporteur de la proposition de loi, M. Patrice Gélard, a considéré qu'une application directe au vu d'une simple circulaire constituerait une " grave atteinte à la hiérarchie des normes ", une circulaire ne pouvant selon lui ni se substituer à un décret adopté en Conseil d'Etat avec l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ni outrepasser les décisions du Conseil constitutionnel. Interrogée par le rapporteur lors de son audition par la commission des Lois sur le budget de la justice, le 23 novembre 1999, Mme le garde des Sceaux a considéré que la loi était suffisamment précise pour être appliquée directement et s'est étonnée de voir un parlementaire s'inquiéter de l'entrée en vigueur trop rapide d'une loi...

Cette mise en application précipitée s'est accompagnée semble-t-il d'erreurs juridiques préjudiciables aux contractants : le document annexé à la circulaire du 10 novembre, destiné à être remis au public, cite le legs au dernier vivant comme une clause possible d'un pacte civil de solidarité. Il apparaît cependant qu'une clause testamentaire introduite dans un Pacs serait nulle car assimilable à un pacte sur succession future.

La loi a fait l'objet de trois décrets en Conseil d'Etat en date du 21 décembre 1999 :

- décret n° 99-1089 pris pour l'application des articles 515-3 et 515-5 du code civil et relatif à la déclaration, à la modification et à la dissolution du pacte civil de solidarité. Ce décret détaille les procédures par les greffes des tribunaux d'instance à chaque stade et impose des délais aux greffiers pour procéder aux différentes inscriptions ;

- décret n° 99-1090 relatif aux conditions dans lesquelles sont traitées et conservées les informations relatives au Pacs et autorisant la création d'un traitement automatisé des registres. Ce décret, pris après avis de la CNIL, prévoit notamment les modalités de communication par les greffes des tribunaux d'instance des informations relatives au Pacs à diverses administrations ou personnes intéressées. Les créanciers pourront avoir connaissance de l'existence d'un Pacs mais ne pourront se faire communiquer aucun renseignement concernant le partenaire de la personne au sujet de laquelle la demande sera faite ;

- décret n° 99-1091, portant application des dispositions du 3ème alinéa de l'article 31 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 à l'enregistrement et à la conservation des informations nominatives relatives à la formation, la modification et la dissolution du pacte civil de solidarité. Ce décret, pris après avis conforme de la CNIL, autorise les greffes des tribunaux d'instance à enregistrer les données susceptibles de révéler le sexe des partenaires d'un pacte. Il autorise également certaines administrations ou organismes sociaux à les conserver. Il interdit cependant de " sélectionner une catégorie particulière de personnes à partir de ces données ".

Deux décrets, n° 2000-97 (en Conseil d'Etat) et 2000-98, en date du 3 février 2000, ont tiré les conséquences de la conclusion d'un Pacs s'agissant de l'attribution des prestations familiales et d'autres prestations sociales ainsi que du revenu minimum d'insertion.

Une des difficultés essentielles de l'application de la loi résidait dans l'obligation expressément posée par le Conseil constitutionnel de concilier le droit au respect de la vie privée avec le droit d'information des créanciers. Dans sa décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999, le Conseil avait déclaré la loi conforme à la Constitution sous certaines réserves, précisant notamment qu'il appartiendrait au pouvoir réglementaire, " d'aménager dans le décret prévu par l'article 15 de la loi déférée l'accès des tiers aux différents registres de manière à concilier la protection des droits des tiers et le respect de la vie privée des personnes liées par un pacte ". Il est légitime de se demander si l'impossibilité pour un créancier de connaître le nom du partenaire d'un pacte respecte suffisamment le droit d'information des tiers. S'agissant des collectivités d'outre-mer, la loi ne leur était pas applicable. Le Sénat avait supprimé la disposition d'extension adoptée à l'initiative du Gouvernement et celle-ci n'avait pas été reprise par l'Assemblée nationale, les organes délibérants des différentes collectivités n'en ayant pas été saisis. Les décrets d'application ont cependant dû traiter de la question des personnes domiciliées en métropole mais nées en Polynésie, en Nouvelle-Calédonie, à Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, de manière à assurer la transcription des pactes passés en métropole au tribunal de première instance du lieu de naissance, équivalent du tribunal d'instance. "

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