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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

TROISIÈME PARTIE :
OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES

Comme chaque année, les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de l'application, en fin d'année parlementaire (30 septembre), des lois relevant de leur champ respectif de compétences. Ces bilans, fort complets, donnent lieu à une communication du président de chaque commission, dont on trouvera le compte rendu en annexe au présent rapport.

I. QUELQUES BONS RÉSULTATS

Selon la commission des affaires culturelles, les dispositions de la loi du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics, ont été suivies, le 18 mai 2004, d'une importante circulaire, jugée « très médiatisée ». Cette loi a donc pu être appliquée à la rentrée scolaire de 2004, dans de bonnes conditions, car le Ministre de l'Education avait déclaré que « la République sera ferme et intraitable » ; il s'était même félicité, après coup, de ce que la loi avait été appliquée...

La commission des affaires sociales souligne :

« ... le fait que la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu d'activité soit d'ores et déjà pleinement applicable mérite d'être souligné. Les mesures réglementaires nécessaires sont en effet toutes parues au 30 mars 2004 (dix-sept textes d'application), soit moins de quatre mois après sa promulgation ».

La commission des lois constate que la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile est devenue applicable au cours de l'année parlementaire 2003-2004, après la publication, le 14 août 2004, des deux derniers décrets requis.

Elle indique que quatre lois de son ressort, contre deux en 2002-2003, adoptées antérieurement, sont devenues applicables :

- la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure,

- la loi du 3 janvier 2003 modifiant le livre VIII du code de commerce ;

- la loi du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques : ici, le texte a bénéficié, si l'on peut dire, de la proximité des élections (au printemps 2004) ;

- la loi constitutionnelle du 25 mars 2003 relative au mandat d'arrêt européen, qui constitue un cas d'école : l'adoption d'un amendement sénatorial, déposé lors de l'examen de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, a conduit à transposer la décision-cadre du Conseil de l'Union européenne, relative au mandat d'arrêt européen.

Saluons également le satisfecit de la commission des affaires sociales sur la promptitude de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 relatives à la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), (2 décrets ont été publiés moins de 15 jours après la promulgation de cette loi).

Elle précise :

« La mise en oeuvre de cette mesure appelait, en raison de son envergure, vingt-cinq dispositions réglementaires d'application, afin de fixer notamment le montant des différentes allocations composant la PAJE, leurs modalités de versement et les plafonds de ressources applicables.

Ces précisions ont rapidement été apportées par la publication des deux décrets du 31 décembre 2003 relatifs à la prestation d'accueil du jeune enfant et modifiant le code de la sécurité sociale (deuxième partie : décrets en Conseil d'État), ayant le même objet pour la partie décrets (troisième partie) du code.

La mise en oeuvre de la PAJE a en outre été explicitée aux caisses d'allocations familiales et aux directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) par la circulaire du 22 décembre 2003 relative à la prestation d'accueil du jeune enfant ».

La commission des affaires sociales relève par ailleurs que 3 lois, votées en 2003, sont devenues applicables au cours de l'année parlementaire :

- loi du 31 mars 2003 portant modification de la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie ;

- loi du 19 mai 2003 relative à la création d'un chèque emploi associatif ;

- loi du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes.

La commission des affaires sociales souligne aussi la réduction des délais de publication des textes d'application sur les lois de son ressort.

Elle note que cette accélération est exclusivement le fait de l'application rapide de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, conformément aux engagements du Gouvernement.

Elle illustre comme suit ce cas d'espèce :

« Sur les 116 articles de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, cinquante-huit étaient d'application directe. A la date du 1er octobre 2004, trente-neuf articles étaient totalement applicables, treize autres partiellement applicables et six articles demeuraient inapplicables.

Au total, entre le 28 octobre 2003 et le 16 septembre 2004, quarante décrets ont été publiés, ce qui représente un travail très considérable. On peut estimer ainsi qu'à la date du 1er octobre 2004, plus de 80% des mesures réglementaires d'application auraient déjà été publiées et les autres seraient en passe de l'être d'ici à la fin de l'année 2004. On remarquera également que le titre III consacré à la fonction publique est celui présentant la situation la plus favorable : à l'exception de l'article 77 (cf. ci-dessous), il est intégralement applicable.

Les principaux domaines dans lesquels un effort doit être réalisé sont les suivants : la commission de compensation (article 7), la mise en oeuvre du droit à l'information des assurés sociaux (article 10), les modalités de cumul emploi-retraite (articles 15, 64 et 90), le congé de solidarité familiale (article 38), la mise en oeuvre de la mobilité professionnelle chez les enseignants (article 77), le régime de retraite des avocats (article 97), l'information statistique sur l'épargne retraite (article 114) et les dispositions de l'article 116 relatives à l'évolution des institutions de gestion de retraite supplémentaire.

Même si la plupart de ses dispositions devaient entrer en vigueur dès le 1er janvier 2004, la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites apparaît donc très largement applicable, notamment dans ses dispositions essentielles, à la date du 1er octobre 2004 ».

On note toutefois que le décret du 24 août 2004, qui devait préciser les conditions d'attribution des pensions de réversion à compter du 1er juillet 2006 a suscité un fort mécontentement : le nouveau mode de calcul du plafond de ressources aboutit à réduire le nombre des bénéficiaires. Le Premier ministre n'a pas exclu de réviser le texte du décret, en attendant les résultats d'une étude complémentaire, réalisée par le Conseil d'orientation des retraites ; et il a demandé aux caisses d'assurance vieillesse de continuer à calculer et à verser les pensions de réversion sur la base de la réglementation en vigueur avant la loi du 21 août 2003.

Tableau de synthèse
Application de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites
(au 1er octobre 2004)

 

Titre I
Dispositions générales

Titre II
Dispositions relatives au régime général et aux régimes alignés

Titre III
Dispositions relatives aux régimes de la fonction publique

Titre IV
Dispositions relatives aux régimes des travailleurs non salariés

Titre V
Dispositions relatives à l'épargne retraite et aux institutions de gestion de retraite supplémentaire

Articles d'application directe

1 - 2 - 3 - 8 -13 16 - 19

21 - 22 - 28 - 33 - 34 - 36 - 37 - 39

41 - 42 - 46 - 49 - 50 - 52 - 55 - 56 - 57 - 58 - 59 - 60 - 61 - 62 - 63 - 65 - 67 - 69 - 71 - 72 - 74 - 75 - 78 - 80

82 - 83 - 84 - 85 - 86 - 91 - 93 - 95 - 98 - 103 - 104 - 106

107 - 110 - 112

Articles totalement applicables

6 - 17 - 4 - 20 - 11 - 12 - 9

23 - 24 - 25 - 26 - 29 - 31 - 32

40 - 44 - 45 - 47 - 48 - 51 - 66 - 68 - 70 - 73 - 76 - 79

87 - 88 - 89 - 94 - 96 - 99 - 100 - 101 - 102 - 105

108 - 109 - 115

Articles partiellement applicables

14 - 15 - 18 - 5

27 - 30

43 - 53 - 54

81 - 90 - 92 - 97

111 - 113 - 116

Articles inapplicables

7 - 10

35 - 38

64 - 77

 

114

La commission des affaires économiques fait part, en ces termes, de plusieurs motifs de satisfaction :

« La vélocité remarquable avec laquelle plusieurs lois ont été rendues applicables cette année fait la preuve qu'une volonté politique forte permet d'aplanir les difficultés évoquées ci-dessus et de trouver les conditions pour qu'un travail réglementaire rapide et efficace soit possible. Citons notamment :

- l'application rapide des lois du 3 janvier 2003 relative à la sécurité des piscines, du 15 avril 2003 relative à la création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République, du 30 juillet 2003 relative à la chasse ;

- la publication des premiers décrets d'application des lois du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ; du 3 février 2004 portant création de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs et diverses dispositions relatives aux mines ; du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom.

De même, c'est encore la volonté politique qui permet de résoudre des situations de blocage de longue date ; ainsi, la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise valeur du littoral a pu voir publier ses derniers textes d'application 18 ans après sa promulgation.

On peut saluer tout particulièrement les bons résultats obtenus par le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer - M. de Robien étant à ce jour le seul ministre à avoir accepté de venir s'expliquer devant la commission des Affaires économiques sur les problèmes d'application des lois. »