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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006

VII. LE RÔLE ET LES INITIATIVES DU SÉNAT : CONTRIBUTION VIGILANTE À LA CONSTRUCTION DU SUIVI RÉGLEMENTAIRE

Au cours de la session écoulée, la commission des affaires sociales a pris plusieurs initiatives relatives à l'application des lois qu'elle avait examinées, exerçant ainsi pleinement sa mission de contrôle de l'action gouvernementale.

A l'occasion d'un rapport d'information consacré à la mise en oeuvre de la réforme de l'assurance maladie35(*), la commission est revenue sur le suivi réglementaire de la loi du 13 août 2004 :

« En juillet 2004, à l'occasion des débats parlementaires relatifs à la réforme de l'assurance maladie, les ministres en charge de sa mise en oeuvre, Philippe Douste-Blazy et Xavier Bertrand, se sont engagés à accompagner son entrée en vigueur d'un service « après-vote ».

Ce suivi comporte au moins deux aspects : la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application de la loi, d'une part, une communication pédagogique destinée à expliquer la réforme aux acteurs du système de santé, et notamment aux professionnels de santé et aux usagers, d'autre part. (...)

Un an après l'adoption de la loi du 13 août 2004, il est incontestable que le service « après-vote » a été entrepris rapidement, et de « façon exemplaire » ainsi que l'a souligné le président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale36(*).

Dès le mois de décembre 2004, les instances en charge de la nouvelle gouvernance de l'assurance maladie ont été installées, qu'il s'agisse du nouveau conseil de la caisse d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), de la Haute autorité de santé, ou encore du comité économique des produits de santé. (...)

La publication rapide des textes réglementaires, couplée à la présentation pédagogique de la réforme, a donné des résultats très positifs. »

Au 30 septembre 2006, 81 % des mesures d'application de la loi relative à la réforme de l'assurance maladie étaient parus.

La commission des affaires sociales a également procédé à une matinée d'auditions consacrées à l'application de la loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique et de la loi du 9 août 2004 de santé publique37(*). Ces auditions ont notamment été l'occasion pour M. Alain Milon, rapporteur de la mission « Santé » du projet de loi de finances, de déplorer les retards de publication de certaines des mesures réglementaires attendues par ces deux lois :

« A M. Didier Houssin, directeur général de la santé, M. Alain Milon a fait observer que plusieurs dispositions essentielles de la loi relative à la bioéthique ne sont pas applicables à ce jour, en raison de l'absence de publication des mesures réglementaires nécessaires. Il s'agit, en particulier, des modifications du régime juridique des tests génétiques et des thérapies géniques et xénogéniques ainsi que de la plupart des décrets relatifs, d'une part, aux greffes et prélèvements d'organes, d'autre part, au régime des recherches scientifiques pouvant être menées sur l'embryon.

Il s'est interrogé sur les raisons d'un tel retard, alors même que ces textes sont attendus avec impatience par les chercheurs, les professionnels de santé et, plus encore, par les patients en demande d'une greffe et a demandé pour quand on peut raisonnablement espérer la publication de ces mesures réglementaires.

La même situation est déplorée pour la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, puisqu'au 1er janvier 2006, seule une trentaine de mesures réglementaires sur les 108 prévues étaient publiées, pour l'essentiel d'ailleurs des mesures de second ordre. Il s'est demandé quelles sont les raisons expliquant, là encore, ce délai anormal : de toutes les réformes engagées ces dernières années dans le domaine de la santé, il s'agit incontestablement de celle qui enregistre le plus grand retard dans son application. Il a déploré les conséquences préjudiciables de cette situation pour les recherches biomédicales et pour l'évaluation des soins courants : aucune des mesures réglementaires prévues aux articles 88 à 97 de la loi n'est parue à ce jour, alors que ces textes étaient attendus pour le mois de novembre 2005. »

Ce à quoi Didier Houssin, directeur général de la santé, a répondu par une présentation exhaustive de l'état d'applicabilité de ces deux lois38(*) et un engagement ferme sur la parution rapide des textes réglementaires en attente :

« D'une façon générale, M. Didier Houssin a souligné qu'il a veillé, depuis sa prise de fonction, à ce que la direction générale de la santé réalise un effort important pour accélérer la rédaction des textes qui lui incombent et pour résorber le stock des décrets en retard. Celui ci a été ramené en un an, de 200 à 150 décrets en souffrance grâce au doublement de la production réglementaire de la direction entre 2004 et 2005, qui est passée de 19 à 45 décrets publiés. Cette action prioritaire sera poursuivie en 2006, avec un objectif de croissance de 10 % par rapport à 2005. »

En réponse à François Autain, qui l'interrogeait sur la diminution du stock de décrets en retard de publication et les moyens de la direction générale de la santé pour accomplir ce travail,

« M. Didier Houssin a confirmé l'importance qu'il accorde à la résolution de ce problème de décrets en retard. L'effort de rattrapage a été réalisé sans moyens supplémentaires, grâce à une mobilisation importante de ses collaborateurs, mais avec l'appui temporaire de deux membres de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS). A l'intérieur de la DGS, plusieurs personnes ont été spécialement chargées de trouver les moyens d'accélérer la rédaction des décrets et d'identifier les blocages administratifs. »

La commission des affaires sociales a en outre consacré un rapport d'information spécifique à l'état d'application de la loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique39(*). Après avoir fait état des nombreux retards pris dans la publication des textes d'application, elle s'est attachée à expliciter les raisons de ces insuffisances :

« 1. Des services débordés

La mise en oeuvre de la loi du 6 août 2004, comme celle des lois de juillet 1994, s'est trouvée contrariée par plusieurs obstacles, et d'abord par l'engorgement des services chargés de la rédaction des textes réglementaires d'application.

En effet, avant de procéder à la publication de plusieurs de ces textes, les services du ministère chargé de la santé ont souhaité recueillir l'avis des acteurs concernés, jusqu'à une dizaine d'organismes différents pour la mise en place de l'ABM par exemple, et ont étroitement collaboré, sur certains points, avec les services du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Après la phase de consultation, le travail de rédaction des textes d'application est rendu complexe par la difficulté technique de nombreuses dispositions et l'évolution de l'environnement juridique, notamment des normes fixées par les institutions européennes et par l'application de nouveaux textes législatifs intervenant dans le domaine sanitaire.

Or, les services du ministère en charge de la santé souffrent d'un manque certain de moyens en personnel, compte tenu des compétences à exercer et de leur extension croissante. »

La commission des affaires sociales cite ensuite le constat sévère dressé par la Cour des comptes40(*:

« Une part importante de l'activité de la DGS consiste en l'élaboration de règles de droit qu'elle prépare seule ou avec d'autres directions. La profusion de textes engorge la DGS et limite sa capacité à se mobiliser sur d'autres tâches. Début septembre 2004, pour les seuls textes dont la direction est chef de file et qui ne sont pas destinés à transposer des directives européennes, l'encours de décrets à produire représentait au moins quatre années de travail »

Outre l'engorgement des services, la commission des affaires sociales s'interroge enfin sur une autre cause possible des retards observés, en s'appuyant sur le rapport de M. Pierre-Louis Fagniez, député41(*) :

« 2. D'autres textes prioritaires ou « La priorité accordée à d'autres lois ? »

En outre, il apparaît clairement qu'une priorité a été donnée à la rédaction et à la publication des textes d'application de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie et, subsidiairement, à ceux de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. Les services de la direction de la sécurité sociale (DSS) et ceux de la DGS ont donc été principalement mobilisés par cette tâche.

A cet égard, votre commission approuve largement l'esprit des recommandations formulées par Pierre-Louis Fagniez dans son rapport précité : «Il serait très opportun, en amont, que le Gouvernement veille à mieux organiser le travail parlementaire, afin d'éviter, en aval, un effet d'engorgement au stade de la rédaction des décrets. Comment en effet s'étonner de ce retard dans la mise en application de la loi alors que trois textes majeurs dans le domaine de la santé, représentant au total plus de 400 pages au Recueil des lois, ont été promulgués pratiquement la même semaine au Journal officiel ? Dans le même sens, il serait également souhaitable que le travail de rédaction des textes réglementaires soit engagé avant même la promulgation de la loi, au moins pour les articles votés conformes par les deux assemblées. (...)

« Il serait très opportun de définir des niveaux de priorités et des objectifs chiffrés de publication des principaux textes d'application et de suivre très régulièrement leur état d'avancement ou encore de proposer, par exemple sur le site Internet du ministère, une présentation didactique de la loi destinée au grand public et aux professionnels. Pour certains textes particulièrement complexes, la DGS pourrait par ailleurs utilement s'appuyer sur des missions d'expertise technique, par exemple de l'Igas. »

Votre commission souhaite donc que le Gouvernement, à l'occasion de la discussion et de la mise en oeuvre des prochains textes relatifs au secteur sanitaire, prenne en compte les demandes du Parlement, afin d'assurer une application plus rapide des lois qu'il a votées. »

Il n'en reste pas moins que, malgré les efforts entrepris depuis en matière d'application des lois relatives à la bioéthique et à la santé publique, ces deux lois sont encore loin d'être totalement applicables - 39 % des textes d'application parus pour la loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique (29 % l'année dernière) et 48 % pour la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique (15 % au 30 septembre 2005).

La commission des affaires économiques a renforcé sa collaboration avec les administrations centrales. Elle rend notamment hommage au ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement (MECSL) qui, selon elle, « a fait preuve d'une maîtrise remarquable dans sa production normative ».

Bien entendu, elle commente la question orale avec débat sur l'état d'application de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

« Le 24 janvier dernier, a eu lieu un débat autour de la question orale posée par M. Jean-Paul Emorine, président de la commission, sur l'état d'avancement de l'application de la loi relative au développement des territoires ruraux. M. Jean-Paul Emorine avait, en effet, relevé le faible taux d'application, de l'ordre de 20 %. Ce taux était d'autant plus surprenant qu'un certain nombre de décrets avait été élaborés dès la phase législative afin d'en accélérer la parution. Il avait ainsi déclaré :

« Certes, je n'ignore pas les difficultés auxquelles vous êtes confronté, monsieur le ministre. La nécessaire concertation interministérielle ainsi que la prise en compte des contraintes du droit communautaire peuvent compliquer les procédures et engendrer bien des retards. Cependant, il serait souhaitable que la loi relative au développement des territoires ruraux puisse être un exemple de l'effort accompli par le Gouvernement en matière d'application des lois au cours des dernières années.

Légiférer, c'est bien, mais appliquer les décisions du législateur, c'est encore mieux ! »

Cette question donna lieu à un débat animé, auquel ont participé quatorze sénateurs. Ce débat eut une double vertu. La première a été de permettre la réalisation d'un échange nourri sur l'état d'avancement des mesures d'application. En effet, le ministre de l'agriculture et de la pêche, M. Dominique Bussereau, a apporté aux sénateurs de nombreuses réponses relatives aux retards de publication d'un certain nombre de décrets.

La seconde a essentiellement permis d'insister sur le caractère urgent de certains des décrets attendus au regard des problèmes politiques et économiques que pourrait poser leur publication tardive. Ce débat, à la grande satisfaction de tous, a également conduit le Gouvernement à s'engager sur l'accélération de la parution des textes encore attendus.

La commission des affaires économiques se félicite à ce jour d'avoir été entendue sur certains points. Le taux d'application s'élève désormais à 59 %, ce qui démontre une prise en compte de l'alerte du législateur. De surcroît, un certain nombre de mesures attendues mises en exergue par M. Jean-Paul Emorine ont été ainsi prises dans les mois qui suivirent le débat. Tel est le cas du décret de création de l'Agence française d'information et de communication agricole prévue à l'article 233 ou encore des mesures relatives à l'aménagement foncier prévues aux articles 85 et 90 de la loi. »

Deux sénateurs ont également posé des questions orales sans débat sur l'application de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (M. André Trillard, séance du 25 octobre 2005 et M. Jean-Pierre Godefroy, séance du 18 janvier 2006).

La commission des affaires économiques signale aussi le dépôt, en 2005-2006, de vingt-deux questions écrites.

Les deux textes qui ont suscité le plus de questions écrites sont :

- la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, avec neuf questions écrites portant sur l'article 2 de la loi et, en particulier, d'une part, sur la hausse du prix du bail cessible et, d'autre part, sur la notion de fonds agricole et de bail rural cessible ;

- la loi du 23 janvier 2005 relative au développement des territoires ruraux qui a donné lieu à six questions écrites (dont deux sont restées sans réponse), outre la question orale avec débat de M. Jean-Paul Emorine.

Deux questions ont également été posées sur chacun des trois textes suivants :

- la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises ;

- la loi du 2 août 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement ;

- la loi du 26 février 1996 relative aux transports.

L'existence de questions sur des textes adoptés depuis plus de dix ans atteste de l'intérêt que les sénateurs portent à l'application des lois et, en outre, est significative des difficultés rencontrées pour l'application effective de certaines mesures législatives anciennes.

On peut se féliciter du délai dans lequel le Gouvernement a répondu, cette année, aux questions écrites posées. En effet, un tiers des questions a reçu une réponse dans les deux mois (et seulement un sixième dans un délai supérieur à quatre mois). Enfin, seules 3 questions, soit un huitième, étaient sans réponse au 30 septembre. C'est trop, mais il y a eu pire !

Au nombre des ministères diligents et exhaustifs, la commission des affaires économiques compte le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.

Bien entendu, la commission des affaires culturelles insiste, en ces termes, sur son contrôle de l'application de la loi du 4 janvier 2002 relative aux établissements publics de coopération culturelle :

« Outre le suivi classique par le biais de questions écrites ou orales ou d'interrogation adressées aux ministres lors de leurs auditions, la commission des affaires culturelles a exercé l'an dernier son contrôle de l'application de manière particulière concernant la loi du 4 janvier 2002 relative aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC). Cette nouvelle structure juridique permettant d'organiser, dans le cadre de la décentralisation, le partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales, ou entre elles seules, pour la gestion d'équipements culturels structurants, bien que connaissant un grand succès, rencontrait sur le terrain quelques difficultés d'application.

Cela a conduit la commission à confier à M. Ivan Renar - qui avait été l'auteur et le rapporteur de la proposition de loi à l'origine de la loi de 2002 - une mission de suivi. L'objectif consistait à cerner plus précisément ces obstacles et à étudier les moyens d'améliorer la loi et ses textes d'application, en vue de présenter ensuite à la commission une nouvelle proposition de loi tendant à corriger ces dispositions des imperfections que la pratique a permis d'identifier.

Outre les auditions du rapporteur, la commission a organisé deux tables rondes pour élargir la concertation aux acteurs de terrain et poursuivre un dialogue constructif.

A l'issue de ces travaux, qui ont donné lieu à un rapport d'information, une nouvelle proposition de loi a été élaborée et adoptée à l'unanimité par les deux assemblées au mois de juin 2006 lors de séances réservées.

Enfin, à l'occasion du festival d'Avignon, la commission a organisé une réunion-débat sur les nouvelles dispositions qui régiront désormais les EPCC, à laquelle ont participé de nombreux responsables d'établissements culturels venus de toute la France. Il a même été demandé de poursuivre sa tâche en participant à la rédaction d'un guide pratique à destination des partenaires culturels concernés.

La commission des affaires culturelles a ainsi conjugué ses missions d'initiative législative et de contrôle, en veillant à l'application de la loi sur le terrain. »

La commission des lois rappelle que les questions écrites posées régulièrement aux ministres, mais également les questions orales, permettent aux parlementaires de contrôler le travail du gouvernement.

Cependant, pour les lois examinées au fond par la commission des Lois, peu de questions ont été posées quant à leur application.

M. Jean-Louis Masson a demandé à M. le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, dans une question écrite du 13 octobre 2005, de lui indiquer quelle est la liste et la date des lois votées par le Parlement depuis plus d'un an et pour lesquelles son ministère n'a pas encore publié l'ensemble des décrets d'application nécessaires. La réponse du ministre fut publiée au Journal Officiel du 23 mars 2006. Le sénateur réitéra sa question le 26 janvier 2006, qui reçut une réponse le 23 mars 2006.

M. Jean-Louis Masson posa la même question à M. le garde des Sceaux, ministre de la justice, dans une autre question écrite le 13 octobre 2005, qui reçut une réponse dans le Journal Officiel du 12 janvier 2006.

* 35 Rapport d'information n° 11 (2005-2006) de M. Alain Vasselle : « Réforme de l'assurance maladie : les nouveaux outils de la régulation ».

* 36 Rapport d'information n° 2208 (AN - XIIe législature) de M. Jean-Michel Dubernard sur l'application de la loi relative à l'assurance maladie.

* 37 Réunion du mercredi 8 février 2006, Bulletin des commissions du 11 février 2006, p.p. 3684 à 3706. Ont été entendus, au cours de deux tables rondes, MM. Pierre-Louis Fagniez, député, rapporteur de la loi relative à la bioéthique, Axel Kahn, directeur de l'Institut Cochin, Mme Marie-Hélène Mouneyrat, secrétaire générale du Comité consultatif national d'éthique (CCNE), MM. Bernard Loty, directeur médical et scientifique, François Thépot, adjoint à la direction médicale et scientifique, de l'Agence de la biomédecine (ABM), Didier Houssin, directeur général de la santé, Mme Catherine Lassale, directeur des affaires scientifiques et médicales du Leem (Les entreprises du médicament) et M. François Lemaire, chef du service de réanimation médicale à l'hôpital Henri Mondor.

* 38 Cf. Bulletin précité, p. p. 3696 et suivantes.

* 39 Rapport d'information n° 309 (2005-2006) de M. Alain Milon sur l'état d'application de la loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique.

* 40 Cour des Comptes. Rapport public pour l'année 2004. Février 2005.

* 41 Rapport d'information n° 2206 (AN - XIIe législature) de M. Pierre-Louis Fagniez sur l'application de la loi relative à la bioéthique.