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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006

ANNEXES

ANNEXE N° 1 :

OBSERVATIONS DES COMMISSIONS
SUR L'APPLICATION DES LOIS EN 2005-2006

(Extraits du « Bulletin des commissions »)

AFFAIRES CULTURELLES

Mercredi 25 octobre 2006

La commission a entendu une communication présentée par M. Jacques Legendre, vice-président, au nom de M. Jacques Valade, président de la commission, sur le contrôle de l'application des lois pour la période du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006.

Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes devaient présenter chaque année dans leurs domaines de compétence, un bilan de l'application des lois dont elles étaient saisies au fond, M. Jacques Legendre a observé que cet exercice était fondamental pour assurer la fonction de contrôle du Parlement.

Il a relevé que sur la période considérée, le taux d'application des lois s'était sensiblement amélioré : en effet, sur les six lois relevant de la compétence de la commission votées au cours de la dernière session, deux sont d'ores et déjà applicables et trois le sont partiellement. En outre, la seule loi non applicable n'a été publiée que le 1er août 2006, ce qui n'est pas significatif, compte tenu des délais réduits laissés au Gouvernement. Il convient donc de saluer ces progrès incontestables.

Il a constaté, cependant, pour le déplorer, que les retards persistaient pour les lois les plus anciennes, précisant :

- qu'une seule loi était devenue applicable sur le « stock » de 16 lois relevant des secteurs de compétence de la commission ;

- que 13 lois étaient partiellement applicables ;

- qu'une loi demeurait inapplicable, la loi n° 2000-197 du 16 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école par la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.

M. Jacques Legendre a observé que la seule loi devenue applicable depuis octobre 2005 était une loi de 2003, ce qui correspond à la mobilisation renouvelée du Gouvernement pour obtenir de meilleurs résultats. Mais il n'est pas surprenant que les ministres s'attachent à appliquer les lois qu'ils ont eux-mêmes proposées et défendues au Parlement et déploient peu d'énergie à appliquer l'héritage de leurs prédécesseurs. Il en a conclu que la nécessité d'établir un bilan à la veille d'échéances électorales importantes expliquait sans doute les performances de l'année 2005.

Il a relevé que l'urgence s'était accompagnée, dans la période récente, d'une célérité dans la parution des textes réglementaires : l'exemple de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche est à cet égard éloquent, puisque deux tiers des décrets prévus ont déjà été pris ou sont en cours d'examen devant le Conseil d'Etat. De même, s'agissant de la loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information promulguée le 1er août 2006, le ministre s'est engagé, lors de sa récente audition devant la commission, à ce que les décrets d'application soient publiés d'ici au début de l'année 2007.

M. Jacques Legendre a déploré, cette année encore, le retard persistant concernant le dépôt de rapports sur le bureau des assemblées, tout en admettant que le législateur ne se modérait pas dans l'adoption de telles dispositions. Il a noté, toutefois, que la fixation dans la loi d'un délai pour la publication de ces rapports était un facteur d'accélération, le même constat pouvant être établi pour les rapports dont la périodicité prévue est annuelle.

Puis il a indiqué que le bilan de l'application des lois appelait un certain nombre d'observations contrastées selon les différents secteurs de compétence de la commission.

Abordant tout d'abord le secteur de l'éducation, il s'est félicité de l'application rapide de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat. Il a également souligné les bonnes performances du ministère de l'éducation nationale concernant l'application de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, pour laquelle sept textes réglementaires sont parus relatifs, notamment, au socle commun des connaissances, à la note de vie scolaire ou aux conditions d'attribution des bourses au mérite.

Il a déploré, en revanche, que la loi n° 2000-197 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des mauvais traitements à enfants demeure inapplicable.

Evoquant le secteur de la culture, M. Jacques Legendre a mentionné l'attention particulière portée par la commission au suivi de la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création des établissements publics de coopération culturelle (EPCC), qui instaure de nouvelles modalités de partenariats dans le secteur culturel. Le rapporteur, M. Ivan Renar, a présenté un rapport d'information, qui a débouché sur une nouvelle proposition de loi adoptée à l'unanimité par les deux assemblées en vue de clarifier l'application de ce nouveau dispositif sur le terrain.

M. Jacques Legendre a relevé, ensuite, que l'application des lois dans le secteur de la communication n'avait pas évolué au cours de l'année et constaté que le nombre de rapports non publiés restait constant (cinq rapports n'ont toujours pas été déposés sur le bureau des Assemblées), ce qu'il a regretté à la veille de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif à la télévision du futur.

Abordant, enfin, le secteur de la jeunesse et des sports, il s'est félicité de la diligence manifestée par le ministère des sports en 2005. En effet, la loi n° 2003-708 du 1er août 2003 relative à l'organisation des activités physiques et sportives est devenue applicable avec la parution du décret du 28 décembre 2005 relatif à l'exercice des missions de conseillers techniques sportifs auprès des fédérations sportives. Quant à la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l'engagement éducatif, la plupart des décrets sont parus et elle devrait être applicable d'ici à la fin de l'année.

AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Mardi 31 octobre 2006

La commission a pris connaissance de la communication de M. Jean-Paul Emorine, président, sur l'application des lois du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006.

A titre liminaire, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité que la vigilance de la commission des affaires économiques ait enfin porté ses fruits. Les taux d'application des lois relevant de sa compétence sont en effet en nette amélioration : 25 % pour la dernière année parlementaire, contre 10 % l'année précédente. Quant aux lois votées au cours de la XIIe législature, le taux d'application est passé de 47 % à 59 %.

Il a rappelé l'enjeu crucial que constituait la mise en application des lois, d'une part dans le contexte général d'inflation législative souligné par le Conseil d'Etat dans son rapport de mars 2006, ainsi que du point de vue de la commission, dont le stock des lois encore partiellement inapplicables a augmenté de 36, l'an dernier, à 41, en raison de sa forte activité législative au cours de la dernière session (12 lois promulguées).

En dépit de cette augmentation, M. Jean-Paul Emorine, président, a cependant relevé, avec satisfaction, que l'effet « boule de neige » d'accumulation des décrets restant à prendre, dénoncé l'an dernier, s'était trouvé en partie amorti. Il a ainsi souligné que le stock des mesures restant à prendre, non seulement ne s'était pas aggravé, mais commençait même à se résorber, s'agissant des lois promulguées après 2003.

Il s'est en outre félicité de la publication de cinq rapports sur la mise en application des lois relevant de la commission, ainsi que le prescrit l'article 67 de la loi de simplification du droit de décembre 2004, rappelant que cette obligation avait été jusqu'à présent méconnue.

Il a évoqué la question orale avec débat sur l'état d'avancement de l'application de la loi sur le développement des territoires ruraux (DTR), posée le 24 janvier 2006, lors de laquelle il avait souligné l'importance de la mise en application des textes législatifs. Notant avec satisfaction la considérable amélioration du taux d'application de la loi DTR ces deux derniers trimestres, il a précisé qu'il s'élevait au 30 septembre à 59 %, contre à peine 20 % en janvier.

Observant plus généralement que ces résultats étaient l'aboutissement d'une réelle prise de conscience par le Gouvernement remontant à un peu plus de trois ans et confirmé le 26 juillet dernier en Conseil des ministres par le Premier ministre, M. Jean-Paul Emorine, président, a mis l'accent, à titre d'illustration, d'une part, sur la création en avril dernier, d'un pôle de la qualité de la réglementation au sein du secrétariat général du Gouvernement, véritable coeur d'un dispositif en réseau et, d'autre part, sur la multiplication des outils de suivi tels que la veille informatique, les bilans trimestriels ou les indicateurs techniques. Il a également fait référence à l'expérimentation d'un nouveau système de mise en ligne des normes, dénommé SOLON, qui devrait permettre d'obtenir, en dématérialisant leurs procédures d'élaboration, un gain de temps significatif dans leur mise en oeuvre.

Abordant ensuite les marges d'amélioration en matière d'application des lois, M. Jean-Paul Emorine, président, a regretté que les progrès réalisés dans leur mise en oeuvre n'aient pas été suivis d'un raccourcissement des délais, observant que 24 % seulement des mesures prises au cours de la XIIe législature l'avaient été dans un délai inférieur ou égal à 6 mois, contre 27 % l'an dernier. Il a attiré l'attention sur le fait que cette performance était peu satisfaisante au regard des recommandations du Guide légistique, qui conseillait de publier, dans la mesure du possible, les décrets d'application dans un délai de 6 mois. Il a cependant nuancé ce constat en ajoutant que le nombre de mesures réglementaires publiées pour la XIIe législature s'était accrû de 82 % par rapport à l'an dernier, cette augmentation ayant conduit mécaniquement à un allongement des délais de parution.

Il a poursuivi sur le fléchissement des délais de publication des décrets en énumérant différents facteurs dilatoires, tels que les concertations interministérielles et les nombreuses procédures consultatives, et a fait référence, à titre d'illustration, à la loi DTR.

Abordant les autres marges d'amélioration envisageables, M. Jean-Paul Emorine, président, a regretté, d'une part, le faible impact de la déclaration d'urgence sur la production réglementaire et, d'autre part, le faible taux d'application des mesures prévues par amendement d'origine sénatoriale, qui s'élève à 39 %.

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité de la poursuite des efforts gouvernementaux pour améliorer les taux d'application des lois, tout en souhaitant vivement leur pérennisation.

Tentant de dégager des observations des années antérieures une dynamique dans la mise en application des lois, il a mis en lumière un effet à quadruple détente. La première phase, enclenchée il y a un peu plus de trois ans, a consisté en une prise de conscience du Gouvernement. La deuxième phase, qui est en cours, témoigne d'une augmentation significative des taux d'application non encore répercutée, cependant, sur les délais. M. Jean-Paul Emorine, président, a alors appelé de ses voeux, l'an prochain, la réalisation de la troisième phase de ce « moteur à quatre temps »,  qui consisterait en une augmentation substantielle des taux d'application, corrélativement, cette fois, avec une amélioration des délais, en projetant qu'un jour la quatrième phase serait atteinte quand le stock des mesures restant à prendre deviendrait négligeable.

Dans cette perspective, il a insisté sur la nécessité du maintien de la vigilance des commissaires, illustrée par la question orale avec débat posée par M. Gérard César sur l'application de la loi d'orientation agricole.

AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DÉFENSE

Mercredi 25 octobre 2006

M. Serge Vinçon, président, a présenté un bilan du contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2006.

M. Serge Vinçon, président, a rappelé que l'essentiel de l'activité législative de la commission est consacré à l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux qui n'entraînent pas, la plupart du temps, de textes d'application, sauf lorsqu'ils impliquent une modification, simultanée ou consécutive, de la législation interne. Au cours de l'année parlementaire écoulée, a indiqué M. Serge Vinçon, président, le Sénat a ainsi adopté en séance publique une quarantaine d'accords internationaux relevant de la compétence de la commission.

Durant l'année parlementaire 2005-2006, la commission a aussi procédé, en tant que commission saisie au fond, à l'examen de deux projets de loi, distincts de ceux autorisant la ratification ou l'approbation d'accords et traités internationaux : le texte relatif à l'organisation de la réserve militaire et celui portant diverses dispositions relatives à la défense. Ce dernier texte, ayant fait l'objet des deux mesures règlementaires nécessaires, est donc pleinement applicable.

S'agissant de la loi du 18 avril 2006 modifiant la loi du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense, M. Serge Vinçon, président, a signalé qu'elle n'était encore que très partiellement applicable puisque, sur les quatre décrets attendus, dont deux en Conseil d'Etat, auxquels elle renvoie, aucun n'avait été pris. Le calendrier prévisionnel du ministère de la défense envisageait, pour ces quatre textes, une adoption prochaine, au cours du dernier trimestre 2006.

M. Serge Vinçon, président, a par ailleurs indiqué que, lors de la précédente session, le Sénat avait adopté la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires. Les mesures d'application de ce texte sont à ce jour encore partielles. En effet, sur les 34 décrets d'application auxquels la loi renvoie, seuls 18 ont été publiés. Les autres décrets attendus sont encore dans le réseau des consultations interministérielles ou en instance au Conseil d'Etat.

AFFAIRES SOCIALES

Mercredi 25 octobre 2006

La commission a entendu M. Nicolas About, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la période du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006.

M. Nicolas About, président, a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent chaque année un bilan de l'application des lois intervenues dans leur domaine de compétences. La synthèse de leurs travaux fait l'objet d'une communication du président du Sénat en conférence des présidents et est annexée au bulletin des commissions.

Cet exercice est fondamental pour apprécier la réalité de l'entrée en vigueur des lois et mesurer les difficultés pratiques d'application de la législation.

Au cours de l'année parlementaire, allant du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006, quarante-cinq lois ont été adoptées par le Parlement, dont six examinées au fond par la commission. Parmi ces textes, certains ont d'ailleurs suscité une très lourde charge, notamment la loi pour l'égalité des chances, qui a nécessité neuf jours de séance publique pour son adoption.

Le tableau complet de l'activité de la commission voudrait qu'on y ajoute les avis présentés pour la loi de finances et la loi « Engagement national pour le logement » et les trois textes encore en navette, notamment ceux relatifs à la protection de l'enfance et à la prévention de la délinquance, sans oublier les sept rapports d'information publiés cette année, dont deux élaborés par la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss).

Abordant les données chiffrées de l'application des lois, M. Nicolas About, président, a constaté que l'année écoulée est plutôt positive, qu'il s'agisse de textes récemment votés ou plus anciens. Sur les six lois votées cette année, seule, une n'est pas du tout applicable : il s'agit de celle relative à la retraite des personnes handicapées, issue d'une proposition de loi qu'il a déposée. Le fait qu'elle ait été très récemment promulguée explique sans doute cette situation.

Les cinq autres sont applicables, soit totalement, soit pour partie. Ainsi, la loi relative à l'accès des jeunes en entreprise, qui a remplacé le contrat première embauche (CPE), a reçu très vite les deux décrets d'application nécessaires. Le taux d'application des autres textes varie dans des proportions allant de 34 % (loi relative à l'égalité des chances) à 80 % (loi sur le retour à l'emploi des titulaires de minima sociaux).

Ces six lois ont appelé 120 mesures d'application, soit une moyenne de vingt mesures par loi, ce qui confirme la spécificité des textes à caractère sanitaire et social de requérir une grande partie des textes d'application : elles ont mobilisé, cette année encore, plus du quart de l'ensemble des mesures réglementaires requises par toutes les lois votées au cours de la session écoulée. Or, le taux de parution de ces textes réglementaires est en très forte hausse cette année : confirmant la tendance des trois sessions précédentes, il atteint désormais 43 %, soit la meilleure performance de la législature. On peut y voir la traduction concrète des nombreuses déclarations d'intention gouvernementales sur la publication rapide des décrets d'application.

Evoquant ensuite le cas des lois plus anciennes, M. Nicolas About, président, a souligné les progrès réalisés puisque, cette année, 241 mesures réglementaires ont été prises, contre 189 en 2004-2005 et 105 en 2003-2004. Cette progression s'explique essentiellement par le grand nombre de mesures d'application requis par la loi « handicap » (132 mesures) et, dans une moindre mesure, par la loi de programmation pour la cohésion sociale (63 mesures). Ainsi, la situation est bien plus favorable qu'elle ne l'était l'an dernier pour ces deux lois ; pour la première, 83 mesures sont intervenues, faisant passer son taux de parution des mesures réglementaires de 8 % à 71 % ; pour la seconde, il est passé de 45 % à 63 %.

Le même satisfecit est à adresser pour deux lois votées en 2005, qui étaient totalement inapplicables au 30 septembre 2005 et qui ont enfin reçu une bonne partie de leurs mesures réglementaires : la loi « assistants maternels et familiaux », applicable désormais à 88 % et la loi sur l'adoption, applicable à 80 %.

Enfin, trois lois votées au cours de la session précédente sont devenues pleinement applicables, notamment celle relative à la fin de vie. En conséquence, le taux d'application moyen de la session 2004-2005 est de 70 %, contre 17 % un an plus tôt.

En ce qui concerne les deux lois emblématiques de la législature, la réforme des retraites de 2003 et celle de l'assurance maladie de 2004, elles ont reçu respectivement 86 % et 81 % de leurs textes d'application. Il faut d'ailleurs préciser que la formule utilisée ici de « taux d'application » est en réalité impropre, car le taux d'application effectif d'un texte ne se mesure pas au seul degré d'intervention des décrets. Il doit être bien sûr calculé en prenant en compte les articles d'application directe. Il en résulte naturellement un degré de performance bien supérieur : ainsi, la réforme des retraites est désormais applicable à 95 %.

M. Nicolas About, président, a ensuite évoqué quelques motifs d'insatisfaction et d'abord l'allongement des délais de parution des mesures réglementaires : cette année, 68 % des mesures ont été publiées en moins de six mois, contre 78 % en 2005 et 100 % en 2004. Sur ce point, la circulaire du 1er juillet 2004, qui réaffirmait le délai maximum de six mois pour l'intervention des textes d'application, n'a donc pas eu de véritable effet d'accélération.

Autre motif d'inquiétude, quelques lois sont encore insuffisamment applicables, et notamment deux des lois promulguées cette année qui n'avaient reçu, au 30 septembre 2006, qu'un peu plus du tiers de leurs décrets d'application : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 et celle pour l'égalité des chances, alors même qu'elles avaient été toutes deux adoptées en urgence. Pour la loi égalité des chances, de nombreuses dispositions sont encore inapplicables : on mentionnera par exemple l'ouverture des classes préparatoires aux élèves provenant de zones d'éducation prioritaires ou l'instauration du curriculum vitae anonyme à laquelle le Gouvernement semble avoir renoncé au mépris du vote du Parlement. Cette situation est d'autant plus regrettable que ces deux dispositions sont issues d'initiatives sénatoriales, ce qui rend plus visible, voire choquante, l'absence de texte d'application.

Tout aussi critiquable est le fait que deux lois de 2004, relatives à la bioéthique et à la politique de santé publique, n'ont à ce jour reçu, respectivement, que 39 % et 48 % de leurs mesures d'application et ce, malgré les initiatives nombreuses prises par la commission pour en accélérer le processus.

M. Nicolas About, président, a ensuite rapidement évoqué la situation des textes votés entre 1997 et 2004 : sur les 68 lois adoptées, 25 lois seulement sont pleinement applicables, et 37 en partie. Or, pour les lois plus anciennes, on peut craindre qu'au gré des alternances politiques, elles ne constituent plus une priorité aux yeux du Gouvernement et ne reçoivent jamais la totalité de leurs mesures réglementaires. Par exemple, la loi de 2002 de modernisation sociale n'est encore que très imparfaitement applicable, puisque, seule, la moitié des mesures d'application a été adoptée et que 66 mesures sont encore en attente.

Il a ensuite observé que, contrairement à l'an dernier, l'urgence n'a produit aucun effet d'accélération positif sur les délais de parution des mesures réglementaires, comme le montre le cas de la loi pour l'égalité des chances.

En revanche, un aspect semble plus favorable : le bon suivi réglementaire des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales se confirme. Le taux de production approche les 33 %, assez proche de celui bénéficiant aux mesures introduites par voie d'amendements gouvernementaux (36 %), même s'il reste très inférieur à celui des mesures présentes dans le texte initial (51 %). En outre, il faut souligner qu'au cours de la session parlementaire écoulée, une proposition de loi d'initiative sénatoriale a été adoptée par le Parlement : celle relative à la pension de retraite des fonctionnaires handicapés.

Pour conclure, M. Nicolas About, président, a exposé les statistiques se rapportant aux rapports régulièrement demandés au Gouvernement par le législateur. Les statistiques en confirment le caractère peu opérant : sur les 101 rapports réclamés par les lois adoptées avant 2006, seuls 34 ont été effectivement déposés. Ce taux illustre de lui-même le peu d'efficacité de la méthode. Pour cette raison, la commission des affaires sociales n'a cessé de réduire ses exigences en la matière : de 27 rapports en 2004, sa demande a été ramenée à 14 en 2005 et à 4 seulement en 2006.

M. François Autain a dénoncé la situation particulièrement choquante de la loi de 2002 relative aux droits des malades qui n'est pas encore pleinement applicable. La légère baisse du nombre des décrets en attente sur ce texte résulte non pas d'un effort de parution de la part du Gouvernement mais de l'abrogation d'articles de cette loi par des textes ultérieurs et, partant, de la suppression mécanique des décrets qui y étaient liés.

M. Nicolas About, président, en est convenu et a indiqué sur ce point que les statistiques d'application des lois doivent être régulièrement tenues à jour pour vérifier que les textes réglementaires répertoriés lors du vote de la loi demeurent toujours nécessaires au fil des évolutions des textes.

M. Alain Vasselle s'est préoccupé de l'absence de sanction applicable lorsque le Gouvernement s'affranchit de son obligation de publication des mesures réglementaires. Il a réitéré ses propositions des années précédentes pour exiger du Gouvernement qu'il présente les projets de décrets en même temps qu'il dépose les projets de loi auxquels ils se rapportent. Il conviendrait à tout le moins d'expérimenter un temps cette procédure.

M. Nicolas About, président, a déclaré partager cette analyse. Toutefois, il semble difficile d'exiger du Gouvernement qu'il présente par avance des projets de décrets sur un texte appelé, par définition, à évoluer au fil de ses lectures dans chacune des assemblées. Pour cette raison, d'ailleurs, on observe que la parution des décrets est toujours plus rapide lorsqu'ils se rapportent aux dispositions du projet de loi initial que lorsqu'ils sont destinés à la mise en oeuvre d'amendements d'initiative parlementaire.

FINANCES

Jeudi 26 octobre 2006

La commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de l'application des lois du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que, chaque année, le Sénat publie un rapport sur le contrôle de l'application des lois. Les commissions sont chargées d'établir un bilan de la publication des textes règlementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement dont elles ont été saisies au fond. Ce bilan fait l'objet traditionnellement d'une communication dans chaque commission.

Statistiquement, il a pu constater une légère diminution, en volume, du « stock global » des textes en attente (76 au lieu de 80 en 2005). Il a tempéré son propos en ajoutant que ce constat, en apparence favorable, résultait essentiellement d'un volume moins important de demandes de textes règlementaires dans le cadre des lois votées au cours de la dernière session.

Fondant son raisonnement sur les pourcentages, M. Jean Arthuis, président, a avancé que ceux-ci dégageaient une stabilité du taux d'application des lois votées avant le 1er octobre 2005 et une amélioration du taux portant sur les lois de la session.

Il a précisé qu'au cours de la période, deux lois étaient devenues entièrement applicables, d'une part, la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, d'autre part, la loi n° 2005-358 du 20 avril 2005 tendant à créer un Conseil des prélèvements obligatoires. Concernant cette dernière loi, M. Jean Arthuis, président, a relevé que 11 mois avaient été nécessaires, malgré tout, pour parvenir à son application effective, alors même que, d'origine sénatoriale, elle avait fait l'objet d'une attention toute particulière de la part de ses co-auteurs, à savoir le président et le rapporteur général de la commission.

Selon M. Jean Arthuis, président, concernant certaines des lois les plus anciennes, la progression du taux d'applicabilité résulte, dans certains cas, du constat qu'aucun texte n'est en définitive nécessaire : soit le dispositif envisagé a été modifié ou abrogé par un nouveau texte législatif, soit la mise en oeuvre effective de la mesure « sur le terrain » a pu se faire, selon le pouvoir réglementaire, sans que le recours à un texte règlementaire soit utile.

M. Jean Arthuis, président, a remarqué, pour les lois promulguées à compter du 1er octobre 2005, même si cela ne peut être satisfaisant, que le taux d'application atteint à la fin de l'année parlementaire écoulée (43 %) correspond à la moyenne enregistrée ces dernières années.

Enfin, concernant les opérations de suivi de l'application des lois, M. Jean Arthuis, président, a précisé que si on pouvait se satisfaire de l'envoi au Parlement de rapports dits de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit sur l'application des lois (également en ligne sur le site Légifrance), on pouvait, par ailleurs, constater que l'utilité de publication d'un texte règlementaire du point de vue du gouvernement différait de l'appréciation législative. En effet, de nombreuses divergences apparaissent si l'on compare les listes des textes respectivement attendues par le Parlement et par l'exécutif.

Pour illustrer ces propos, M. Yves Fréville a fait remarquer que le décret - dont faisait état M. Michel Mercier, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », lors de la présentation des crédits le 25 octobre - concernant l'application de l'article 85 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 31 décembre 2005) relatif à la réforme de la taxe professionnelle et à la part de dégrèvement à la charge de l'Etat, n'avait toujours pas été publié.

LOIS

Mercredi 25 octobre 2006

La commission a entendu la communication de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur l'application des lois au 30 septembre 2006.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord rappelé que le bilan annuel de l'application des lois, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, a pour objet de faire le point sur l'état d'application des lois votées au cours des sessions précédentes, et ce, pour chaque commission permanente, dans son domaine de compétence. Il s'agit, d'une part, de contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. D'autre part, il permet de suivre l'application des dispositions législatives d'origine parlementaire et plus particulièrement d'origine sénatoriale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a annoncé que la commission des lois avait examiné 13 lois, soit 27 % du total des 45 lois votées au cours de la même session, et avait également rendu 3 avis sur des projets de loi examinés au fond par d'autres commissions. Parmi ces 13 lois, 4 sont d'origine parlementaire, mais une seule d'origine sénatoriale (contre trois l'année précédente). Il s'agit de la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait également examiné la proposition de loi relative à la législation funéraire, actuellement en instance devant l'Assemblée nationale.

Il a ensuite détaillé le régime d'application des 13 lois votées au cours de la session :

- six lois sont d'application directe (garantie de conformité du bien au contrat due par le vendeur au consommateur et à la responsabilité du fait des produits défectueux ; prévention et répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs ; vente à la découpe ; loi organique modifiant les dates de renouvellement du Sénat et loi prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007 ; enfin, loi organique relative à l'élection du Président de la République) ;

- une est devenue entièrement applicable au cours de la session (loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) ;

- deux lois sont partiellement applicables (récidive des infractions pénales et lutte contre le terrorisme)

- quatre n'ont pas encore fait l'objet d'une quelconque mesure d'application prévue (réforme des successions et des libéralités, membres de la Cour des comptes, violence dans les stades et immigration). Ce dernier constat s'explique par le fait que ces lois ont été adoptées en fin de session ordinaire.

Par ailleurs, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité que, seules, deux lois aient fait l'objet d'une procédure d'urgence, confirmant une tendance à la baisse observée depuis quelques années.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté le détail des mesures d'application prises au cours de la période. Du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006, 9 mesures d'application ont été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, soit un taux d'application de 18 % par rapport aux 49 mesures attendues, correspondant à la moyenne des dernières années.

Il a également signalé que 138 mesures d'application prises entre le 1er octobre 2005 et le 30 septembre 2006 avaient eu des effets notables sur de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session.

Ainsi, quatre lois dont la commission des lois était saisie au fond sont devenues applicables ou partiellement applicables :

- la loi organique n° 2005-821 du 20 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ;

- la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement ;

- la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ;

- la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a également souligné que d'autres mesures d'application avaient permis de compléter l'application de certaines lois votées sous la XIe législature. Tel est le cas de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui est devenue pleinement applicable au cours de la session.

Il a en revanche constaté que sur 64 lois examinées au fond par la commission des lois depuis le début de la XIIe législature, 16 demeurent partiellement applicables ou non applicables, et que 13 lois adoptées lors de la XIe législature ne sont toujours pas entièrement applicables.

Faisant un bilan particulier des lois de simplification du droit adoptées lors des deux précédentes sessions, M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que le Gouvernement avait largement utilisé les habilitations fournies par ces deux projets de loi avec :

- 37 ordonnances adoptées sur le fondement de la loi du 2 juillet 2003, la quasi-totalité d'entre elles ayant d'ores et déjà été ratifiées par le Parlement ;

- 64 ordonnances adoptées sur le fondement de la loi du 9 décembre 2004, parmi lesquelles 12 ordonnances ont été ratifiées et 34 autres pour lesquelles la ratification est prévue par le projet de loi de simplification du droit déposé au Sénat le 13 juillet 2006.

Il a mis l'accent sur l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 8 décembre 2004 de simplification du droit, qui prévoit que le Gouvernement présente un rapport sur la mise en application de chaque loi, à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de la loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de cette loi qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires, et en indique les motifs.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est déclaré satisfait de la mise en place progressive de cette démarche ambitieuse -qui n'avait pas été suivie d'effet lors de la session précédente- relevant que vingt-trois rapports avaient été présentés au Parlement au cours de la session 2005-2006, sur l'application de lois souvent promulguées depuis plus d'un an.

Enfin, il a regretté que le Parlement n'ait toujours pas reçu, depuis 2004, les rapports que le Gouvernement doit lui adresser chaque année, avant le 1er mars, sur les mesures de simplification, y compris de nature réglementaire, prises au cours de l'année civile précédente. L'an dernier, le gouvernement avait indiqué qu'un rapport établissant le bilan des mesures de simplification pour les années 2004 et 2005 devrait être établi au cours de 2006. Or, d'après les informations qui ont pu être recueillies cette année, aucun rapport ne serait en cours de préparation.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.

Il a tout d'abord dressé un premier bilan de l'état d'application des lois votées cette année.

Evoquant la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, il s'est félicité que de nombreuses mesures d'application soient déjà parues. Il a attiré l'attention de la commission sur l'arrêté du 31 mars 2006, pris en application de l'article 33. Cet arrêté détermine la liste des services de police et de gendarmerie nationales spécialement chargés de la prévention et de la répression des actes de terrorisme au sens de la présente loi, et énumère l'ensemble des services concernés. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la loi du 23 janvier 2006 accorde aux agents individuellement désignés de ces services certaines prérogatives, comme par exemple la consultation de fichiers administratifs ou des données techniques de connexion. Il s'est étonné de ce que la liste de ces services soit assez large, certains d'entre eux étant d'ailleurs des services qui ne sont pas, au sens strict, spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme, alors que les débats parlementaires laissaient supposer une liste un peu plus restreinte.

Il a ensuite évoqué l'expérimentation du bracelet électronique mobile, mesure-phare de la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales. Après avoir détaillé ses trois phases successives, il a constaté que cette expérimentation ne concerne actuellement qu'un condamné bénéficiant d'une libération conditionnelle, au centre de semi-liberté de Haubourdin dans le Nord.

Il s'est interrogé sur le délai de généralisation de ce type de mesures, comparant cette expérimentation à celle du bracelet électronique fixe. Il a souligné que les marchés de fournitures étaient d'ores et déjà passés, et que le coût du placement sous surveillance électronique mobile devrait être de 30 euros par jour (contre 60 euros par jour en prison).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite évoqué les deux dispositions de la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités qui requièrent des mesures d'application :

- la « déjudiciarisation » du changement de régime matrimonial, qui ne requerra plus l'homologation du tribunal de grande instance en l'absence d'enfants mineurs ;

- les conditions de création et de fonctionnement d'un groupement d'intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus en Corse.

Il a espéré que la non-parution de ces mesures ne soit due qu'à la date encore récente de promulgation de la loi (fin juin 2006).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé dans un second temps un rapide bilan de l'état d'application des lois votées antérieurement à la session 2005-2006.

Il s'est félicité que certaines mesures importantes aient été prises, notamment concernant la loi du 9 mars 2004 portant application de la justice aux évolutions de la criminalité, dont l'application est très satisfaisante, puisque, près de deux ans et demi après son adoption, 25 textes réglementaires ont été publiés sur les 28 prévus.

Il a déploré néanmoins que fasse défaut notamment celle relative à la composition de la liste des personnes morales de droit public ou privé exerçant une activité culturelle, éducative, sportive ou sociale auprès des mineurs auxquelles peut être délivré le bulletin n° 2 du casier judiciaire pour les seules nécessités liées au recrutement d'une personne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite évoqué le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 pris pour l'application de la loi n° 78-17 du 8 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifiée par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004, intervenu quatorze mois après la publication de la loi. Ce décret permet l'entrée en vigueur de ses dispositions les plus novatrices, celles relatives aux nouveaux pouvoirs de sanction de la CNIL, et celles relatives aux correspondants à la protection des données.

Puis il a relevé une jurisprudence intéressante concernant la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. Après avoir rappelé que l'article 50 de la loi a transformé en délit la contravention de racolage et en a modifié la définition afin d'y englober le racolage dit passif, il a mentionné un arrêt de la Cour de cassation du 25 mai 2005, qui a réduit la portée de cette nouvelle définition. La Cour de cassation a en effet estimé que ne commet pas le délit de racolage passif la personne qui se tient légèrement vêtue au bord du trottoir, dans un endroit connu pour la prostitution, dès lors que l'initiative de l'aborder a été prise par le client.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté les dispositions de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, devenues applicables lors de la session. Tel est notamment le cas des dispositions relatives au régime des armes à feu. Il s'est félicité de ce que le décret du 23 novembre 2005 soit enfin paru, quatre ans après l'adoption de la loi. De la même façon, le décret d'application de l'article 29 relatif à l'obligation pour les opérateurs de télécommunication de conserver certaines données pendant une période déterminée aux fins de recherche, de constatation et de poursuite des infractions pénales, régulièrement annoncé comme une priorité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, est paru le 24 mars 2006. Il fixe notamment une durée de conservation des données des communications électroniques à un an.

Evoquant la loi de sauvegarde des entreprises, adoptée en juillet 2005, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité de son applicabilité depuis le 1er janvier 2006, compte tenu de la parution de deux décrets en Conseil d'Etat adoptés en décembre 2005 : l'un fixant la liste et le ressort des juridictions spécialisées compétentes pour appliquer tout ou partie des procédures collectives prévues par le livre VI du code de commerce ; l'autre apportant les précisions nécessaires à l'application de plusieurs dispositions importantes de la loi, comme, en particulier :

- les seuils de chiffre d'affaires et d'effectifs en deçà desquels le tribunal n'est pas tenu de désigner un administrateur judiciaire, qui ont été fixés respectivement à 3 millions d'euros et à vingt salariés ;

- les conditions de fonctionnement des comités de créanciers. Ces comités doivent être réunis lorsque l'entreprise comporte plus de 150 salariés et suscite un chiffre d'affaires au moins égal à 20 millions d'euros.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est réjoui de ce que 350 procédures de sauvegarde aient d'ores et déjà été ouvertes, malgré le scepticisme initial de certains parlementaires. Certaines concernent des grandes entreprises, à l'instar d'Eurotunnel ou le quotidien Libération.

Il a toutefois déploré que les dispositions relatives aux remises de dettes susceptibles d'être consenties par les créanciers publics et aux modalités d'inscription et de radiation des créances des créanciers publics ne soient toujours pas applicables, alors qu'elles constituaient pourtant un point important de la réforme. Il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2005 avait d'ailleurs remis partiellement en cause les modalités d'inscription des créances des créanciers publics en prévoyant qu'à compter du 1er janvier 2007, un décret fixe un seuil en fonction du chiffre d'affaires de l'entreprise pour l'inscription des créances. Contrairement à ce qu'avait initialement prévu la loi de sauvegarde des entreprises, l'inscription ne sera donc pas obligatoire pour toutes les entreprises ayant contracté une dette auprès de l'Etat ou des organismes publics. Deux décrets en Conseil d'Etat devraient être adoptés dans les prochaines semaines pour mettre en oeuvre les dispositions précitées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite mentionné certaines mesures très attendues, prises lors de la session. Tel est le cas du décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage, mesure importante prise pour l'application de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui a consacré la pratique administrative reconnaissant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale un droit de priorité pour l'attribution des concessions de plage. Le décret du 26 mai 2006 est venu préciser les modalités d'attribution de ces concessions. Les limitations assez fortes à la possibilité d'installer des équipements sur les plages apportées par le décret du 26 mai 2006 ont suscité de vives oppositions de la part de certains élus, ainsi que de professionnels du tourisme, qui expliquent sans doute le retard pris dans la publication de ce texte.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite mentionné le bilan dressé par M. Alain Gest, député, au mois de juin 2006, sur l'application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il a relevé qu'avec la parution en décembre 2005 du décret fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou parties de services du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, les personnels TOS pouvaient exercer leur droit d'option jusqu'au 31 décembre 2007. Il a également communiqué les données fournies par le ministère délégué aux collectivités territoriales : 24 % des agents ont déjà fait leur choix entre l'intégration et le détachement de longue durée au 31 août 2006, et 79,5 % d'entre eux, soit près de 22.000 personnes, ont déjà souhaité devenir fonctionnaires territoriaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est également réjoui de ce que la loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ait fait l'objet d'un certain nombre de mesures, rendant applicables l'ensemble des dispositions relatives à diverses professions réglementées, à l'exception de celle consacrée aux conseils en propriété industrielle.

Il a néanmoins souligné que si le ministère de la justice avait pris tous les décrets d'application relevant de sa compétence, tel n'était pas le cas du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie chargé de prendre un décret pour déterminer le régime d'incompatibilité des conseils en propriété industrielle.

Il a signalé, pour s'en féliciter, la récente publication du décret du 26 juin 2006, qui achève, avec trois ans de retard, la transposition de la directive anti-blanchiment de décembre 2001 prévue par l'article 70 de la loi. La loi de 2004 a en effet soumis plusieurs professions réglementées (avocat, notaire, huissier de justice, administrateur et mandataire judiciaires) à une obligation nouvelle de déclaration d'opération suspecte à leur ordre professionnel en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux illicites. Le Conseil d'Etat devrait être rapidement amené à se prononcer sur la légalité du décret du 26 juin 2006, le Conseil national des barreaux ayant formé un recours contre ce texte.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé qu'à peine entré en vigueur, le décret du 26 juin 2006 appelle déjà une actualisation avec la nouvelle directive « anti-blanchiment » - dont le délai de transposition a été fixé au 1er janvier 2007 - et qui renforce notablement les obligations des professions juridiques en matière de lutte contre le blanchiment. Une partie des mesures proposées par cette troisième directive a d'ailleurs déjà été transposée par la Commission européenne (définition des personnes exposées politiquement, extension des obligations simplifiées de vigilance à l'égard de la clientèle...).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé intéressant de relever un exemple récent de mise en oeuvre  d'un dispositif adopté par le législateur en 2005, dont l'application soulève quelques questions à l'échelle communautaire : la loi du 4 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice comportait quatre séries de mesures dans des domaines très divers de la justice et du droit pénal. Tous ses volets sont entrés en vigueur immédiatement, celui relatif à l'aide juridictionnelle n'est effectif que depuis la publication du décret n° 2005-1470 du 29 novembre 2005 relatif à l'aide juridictionnelle accordée dans les litiges transfrontaliers en matière civile ou commerciale et modifiant le décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991.

Il s'est félicité de la publication de ce décret, qui a permis au dispositif d'être pleinement opérationnel. Ainsi, au 15 août 2006, on dénombrait 78 demandes d'assistance judiciaire transfrontalière instruites par le bureau de l'entraide civile et commerciale internationale du ministère de la justice, autorité compétente pour l'expédition et la réception de ces demandes.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que compte tenu du caractère particulièrement récent de cette réforme, il était néanmoins trop tôt pour en évaluer la mise en oeuvre.

Il a par ailleurs estimé que l'on pouvait tirer quelques enseignements de l'application de la réforme de la justice de proximité, dont trois lois successives ont fixé l'organisation. Après avoir rappelé qu'il s'agissait de la loi d'orientation et de programmation pour la justice  du 9 septembre 2002, modifiée par la loi du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance  (ayant notablement élargi les compétences des juges de proximité) et complétée par la loi organique  du 26 février 2003 relative aux juges de proximité, il a relevé quelques points particuliers de l'application de cette réforme :

- l'échevinage en matière correctionnelle  fait l'objet d'une application sensiblement différente selon les juridictions ; ainsi, certaines juridictions appliquent ce volet de la loi du 26 janvier 2005 uniquement à titre expérimental, contrairement à l'intention du législateur, tandis que d'autres l'ont systématisé. Ce volet de la réforme est donc très diversement mis en oeuvre. Si de gros écarts d'application subsistaient entre les juridictions, cette situation pourrait susciter une rupture d'égalité de traitement entre les justiciables. Il paraît donc nécessaire que le ministère de la justice veille à une application plus uniforme de cette disposition ;

- la nouvelle répartition des compétences entre les juridictions de proximité, les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance entrée en vigueur rapidement produit des effets conformes aux attentes du législateur ; les statistiques l'attestent : l'activité civile des juges de proximité s'est sensiblement accrue. Le nombre des affaires nouvelles soumises aux juridictions de proximité a quadruplé, passant de 18.500 à 77.500.

Enfin, il a évoqué un récent cas de suspension d'un juge de proximité qui ne satisfaisait pas aux critères de recrutement, et plus précisément au critère de « bonne moralité », du fait de son passé pénal découvert après son recrutement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite évoqué les mesures urgentes restant à prendre, notamment pour l'application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, plus de deux ans après son adoption. Deux dispositions essentielles doivent être absolument mises en oeuvre : les décrets prévus aux articles 6 et 7 de la loi, respectivement relatifs à la définition des besoins prioritaires en cas de crise et à la sécurité des personnes hébergées dans des établissements de santé et médico-sociaux en cas de défaillance du réseau énergétique.

Il a également déploré que le volet pénitentiaire de la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice n'ait pas encore donné lieu à une application satisfaisante. En effet, trois dispositions importantes ne sont pas encore entrées en vigueur, qui concernent les conditions d'isolement complet des mineurs de 13 à 16 ans vis-à-vis des détenus majeurs en détention provisoire, les modalités d'attribution à des personnes de droit public ou privé habilitées de fonctions autres que celles de direction, de greffe et de surveillance dans les établissements pénitentiaires et, enfin, les conditions de garde, d'escorte et de transport des détenus hospitalisés en raison de troubles mentaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a conclu en rendant hommage au rôle précurseur du Sénat dans le contrôle de l'application des lois. Il s'est félicité de ce que la régularité et la pertinence de ses rapports aient conduit à une prise de conscience, par les autres acteurs, du processus législatif. Il a particulièrement insisté sur le rôle de l'article 67 de la loi de simplification du droit, qui constitue un signal fort, et a formulé le voeu que les progrès constatés dans son application conduisent à la rendre systématique.