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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006

II. APPLICATION DES LOIS VOTÉES DEPUIS JUIN 1981 : PRIORITÉ AUX LOIS VOTÉES SOUS LA XIIE LÉGISLATURE

On examinera successivement :

- les mesures réglementaires prises en 2005-2006 pour l'application des lois votées antérieurement à l'année parlementaire ;

- les mesures réglementaires prises, depuis le début de la XIIe législature (19 juin 2002 - 30 septembre 2006), pour mettre en oeuvre les lois votées antérieurement à cette XIIe législature ;

- les mesures réglementaires prises, au cours de la XIIe législature, sur les lois votées pendant la XIIe législature.

A. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ EN 2005-2006, SUR LES LOIS ANTÉRIEURES À L'ANNÉE PARLEMENTAIRE

Les statistiques présentées ci-après donnent une idée du « rattrapage » de l'arriéré d'application des lois votées depuis juin 1981, dont certaines dispositions sont devenues applicables au cours de l'année parlementaire 2005-2006.

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises, au cours de l'année parlementaire,
sur les lois votées antérieurement à l'année parlementaire

(à l'exclusion des rapports)

(du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006)

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%
arrondis

< 6 mois

1

8

-

14

2

28

-

53

9 %

<6 mois-1 an>

2

59

3

93

19

5

-

181

30 %

<1 an-2 ans>

6

43

19

107

5

63

-

243

40 %

> 2 ans

1

47

-

27

7

42

5

129

21 %

TOTAL

10

157

22

241

33

138

5

606

100 %

Délai moyen : près de 2 ans
Délai minimal : plus de 2 mois
Délai maximal : près d'un quart de siècle



606 mesures réglementaires ont été prises, en 2005-2006, pour appliquer des lois précédemment votées.

L'examen des délais de publication révèle une évolution contrastée :

- 39 % des mesures prises l'ont été en moins d'un an (contre 46 % en 2004-2005, 54 % en 2003-2004 et 28 % en 2002-2003) ; il y a dégradation ;

- 21 % au-delà de 2 ans (contre 24 % en 2004-2005, 19 % en 2003-2004 et 30 % en 2002-2003) ; il y a progrès.

Il s'ensuit que l'ajustement a été opéré sur le délai compris entre 1 an et 2 ans (40 % des mesures, contre 30 % en 2004-2005, 27 % en 2003-2004 et 42 % en 2002-2003).

Le délai moyen de publication, sur ces 606 mesures, a diminué d'un mois par rapport à l'exercice précédent.

*
* *

En termes de « stock », depuis juin 1981, on dénombre, y compris les lois votées en 2005-2006 (12 non applicables, 17 partiellement applicables) :

- 27 lois non applicables, surtout soumises à la commission des lois (13) ; la plus ancienne remonte toujours à 1997 (loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration) ;

- 199 lois partiellement applicables, surtout soumises aux commissions des lois (50) et des affaires sociales (49), à la commission des affaires économiques (42) et à la commission des finances (40) ; la plus ancienne remontant toujours à 1984 (loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit).

Le tableau reproduit ci-après fournit la répartition, par commissions, des lois les plus anciennes encore inapplicables, soit partiellement, soit en totalité. Il révèle l'héritage des retards les plus éclatants.

Répartition, par commissions, des lois les plus anciennes, encore inapplicables

Commissions

Lois partiellement applicables

Lois non applicables

Lois

Loi du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion (9 mesures prévues, 8 prises).

Loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration (2 mesures prévues, 0 prise).

Affaires sociales

Loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (97 mesures prévues, 70 prises)

Loi du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (1 mesure prévue, 0 prise).

Affaires économiques

Loi du 30 décembre 1986 relative à l'organisation économique en agriculture (4 mesures prévues, 3 prises)

Loi du 8 décembre 2004 relative à la protection des inventions biotechnologiques (1 mesure prévue, 0 prise).

Finances

Loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit (49 mesures prévues, 46 prises).

Loi du 31 mars 2006 relative aux offres publiques d'acquisition (2 mesures prévues, 0 prise).

Affaires culturelles

Loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur (88 mesures prévues, 77 prises).

Loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (1 mesure prévue, 0 prise).

Affaires étrangères

Loi du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense (8 mesures prévues, 3 prises).

Loi du 5 juin 2003 portant diverses dispositions relatives à certains personnels de DCN et GIAT industries (1 mesure prévue, 0 prise).



Ces 226 lois (27 + 199) représentent 16,1 % des 1 405 lois adoptées depuis juin 1981 (contre 16,3 % en 2004-2005, pour 1 360 lois ; 15,8 % en 2003-2004, pour 207 lois ; 15,2 % en 2002-2003, pour 193 lois ; 13,9 % en 2001-2002, pour 169 lois ; 14,4 % en 2000-2001, également pour 169 lois ; 15,9 % en 1999-2000, pour 180 lois).

D'un exercice à l'autre, on note :

- une diminution du stock des lois non applicables : - 7 unités ;

- une augmentation du stock des lois partiellement applicables : + 11 unités.

Pour la première fois depuis 3 années parlementaires, le taux de croissance du « stock » de lois en attente de l'intégralité de leur suivi réglementaire est ainsi resté quasiment stable, après 3 années de vive progression, comme le montre le graphique suivant.

Évolution annuelle, depuis 2000-2001, du nombre de lois en attente, depuis juin 1981, de l'intégralité de leur suivi réglementaire




Etat de l'application des lois votées depuis juin 1981
(nombre total de lois votées : 1 405)

(en pourcentage)


*
* *

On note que 10 lois, votées pendant la XIIe législature, ont été rendues applicables, durant l'année 2005-2006 ; 3 autres, votées avant la XIIe législature, ont également été rendues applicables en 2005-2006.

Lois antérieures à l'année parlementaire devenues totalement applicables en 2005-2006

- Loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement.

- Loi organique du 20 juillet 2005 modifiant la loi organique du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

- Loi du 20 juillet 2005 ratifiant l'ordonnance du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports.

- Loi du 20 avril 2005 tendant à créer un Conseil des prélèvements obligatoires.

- Loi du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise.

- Loi du 9 août 2004 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger.

- Loi du 21 avril 2004 portant transposition de la directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

- Loi du 23 février 2004 portant création des communautés aéroportuaires.

- Loi du 1er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

- Loi du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

- Loi du 8 juin 1999 tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages.

- Loi du 3 janvier 1985 portant diverses dispositions d'ordre social (mesures à prendre jugées inutiles après la publication du nouveau code de la sécurité sociale)

- Loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.



B. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ DEPUIS LE DÉBUT DE LA XIIE LÉGISLATURE, SUR LES LOIS VOTÉES AU COURS DES LÉGISLATURES PRÉCÉDENTES

Le tableau suivant fait apparaître le suivi réglementaire opéré par le gouvernement pour mettre en oeuvre, depuis le début de la XIIlégislature, les lois votées avant la XIIe législature.

656 mesures d'application ont été prises, sous la XIIe législature, pour appliquer des dispositions insérées dans des lois votées avant cette XIIe législature.

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises, au cours de la XIIe législature, sur les lois votées antérieurement
à la XIIe législature

(à l'exclusion des rapports)

(du 19 juin 2002 au 30 septembre 2006)

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%
arrondis

< 6 mois

-

-

-

-

-

2

-

2

-

< 6 mois-1 an>

2

2

-

66

14

29

2

115

17 %

< 1 an-2 ans>

1

33

-

67

18

50

5

174

27 %

> 2 ans

19

155

-

57

8

123

3

365

56 %

TOTAL

22

190

-

190

40

204

10

656

100 %

Délai moyen : plus de 3 ans
Délai minimal : 4 mois et 21 jours
Délai maximal : près d'un quart de siècle


Le délai moyen de publication, sur ces 656 mesures, a excédé 3 ans en 2005-2006, contre plus de 2 ans en 2004-2005, pour alors 586 mesures, et en 2003-2004, pour alors 453 mesures. On assiste, ici, à une détérioration, d'autant plus que ce délai moyen était légèrement inférieur à 2 ans en 2002-2003, pour 335 mesures.

Mais cette détérioration n'est pas vraiment significative, car l'on raisonne ici sur un stock de lois votées avant le 19 juin 2002 -voici plus de 4 ans- et les délais de publication ont vocation, en conséquence, à être de plus en plus longs, ce qui confère un caractère purement mécanique à l'évolution.

C. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ AU COURS DE LA XIIE LÉGISLATURE, SUR LES LOIS VOTÉES PENDANT LA XIIE LÉGISLATURE

Au total, 1 975 mesures réglementaires attendues sur les lois votées depuis le début de la législature en cours ont été prises, dans un délai moyen inférieur à 1 année.

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises, au cours de la XIIe législature, sur les lois votées au cours de la XIIlégislature

(à l'exclusion des rapports)

(du 19 juin 2002 au 30 septembre 2006)

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%
arrondis

< 6 mois

29

100

12

337

116

91

10

695

35 %

< 6 mois-1 an>

13

167

3

249

112

107

4

655

33 %

< 1 an-2 ans>

14

109

19

186

32

138

14

512

26 %

> 2 ans

1

33

-

24

11

38

6

113

6 %

TOTAL

57

409

34

796

271

374

34

1 975

100 %

Délai moyen : près d'un an
Délai minimal : 0 jour
Délai maximal : plus de 3 ans


Le délai moyen de publication a augmenté : il est passé de 8 mois et 17 jours en 2004-2005 à 10 mois et 3 jours en 2005-2006.

On notera avec satisfaction que la plupart des lois promulguées en juillet et août 2005 ont fait l'objet, en 2005-2006, d'un suivi réglementaire appréciable, alors qu'elles n'avaient encore reçu quasiment aucun texte d'application au 30 septembre 2005.


11 lois promulguées en juillet et en août 2005
(hors lois d'application directe)

 

Nombre de mesures prévues

Taux d'application au 30 septembre 2005

Taux d'application au 30 septembre 2006

Loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises (urgence).

53

0 %

38 %

Loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises (urgence).

27

0 %

93 %

Loi du 26 juillet 2005 tendant à mettre à disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles.

1

0 %

0 %

Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (urgence).

18

6 %

69 %

Loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie (urgence).

23

0 %

71 %

Loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

1

0 %

0 %

Loi du 20 juillet 2005 organique modifiant la loi organique du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.



1



0 %



100 %

Loi du 20 juillet 2005 ratifiant l'ordonnance du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports.




1




0 %




100 %

Loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement.

2

0 %

100 %

Loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (urgence).


27


0 %


39 %

Loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption.

6

0 %

80 %



On suivra aussi les progrès enregistrés sur les lois promulguées en juillet et en août 2004.

Le taux moyen d'application de ces 6 textes est de plus de 66 % au 30 septembre 2006, ce qui est satisfaisant, mais encore insuffisant. Il atteint 81 % pour la réforme de l'assurance maladie et 77 % pour la réforme de la décentralisation, deux lois à fort contenu emblématique.

Suivi réglementaire, au 30 septembre 2006, des lois promulguées en juillet
et en août 2004

 

Nombre de mesures prévues

Taux d'application au 30 septembre 2006

- Loi du 9 août 2004 relative à la santé publique


109


48 %

- Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales


62


77 %

- Loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie

63

81 %

- Loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique

41

39 %

- Loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle



33



84 %

- Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile


26
_______


71 %
______

Taux moyen d'application pour les 6 lois

334

66,6 %

On signalera, dans le même ordre d'idées, que la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites (138 mesures prévues) était appliquée, au 30 septembre 2006, à 86 % ; celle du 1er août 2003 de sécurité financière (77 mesures prévues), à 96 % ; celle du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (32 mesures prévues), à 83 % ; celle du 1er août 2003 d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine (20 mesures prévues) était déjà appliquée à 100 % au 30 septembre 2005. On ne peut que se féliciter de tels résultats, sans pour autant renoncer à exiger davantage du pouvoir réglementaire.

Notons que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, examinées, de droit, en urgence, présentent des taux d'application inégaux : la performance la meilleure est obtenue sur les lois de finances, compte tenu, par rapport aux lois de financement de la sécurité sociale, de leur moindre nombre unitaire de mesures prévues (depuis 2002, 191 mesures prévues par 9 lois de finances (moyenne : 21), contre 183 mesures prévues par 4 lois de financement de la sécurité sociale (moyenne : 46).

Taux d'application, au 30 septembre 2006, sur les lois de finances
et les lois de financement de la sécurité sociale

Lois de finances

Pour 2006 (30 décembre 2005) 33 %, pour 21 mesures prévues

Rectificative pour 2005 (30 décembre 2005) 54 %, pour 26 mesures prévues

Pour 2005 (30 décembre 2004) 77 %, pour 34 mesures prévues

Rectificative pour 2004 (30 décembre 2004) 79 %, pour 28 mesures prévues

Pour 2004 (30 décembre 2003) 91 %, pour 32 mesures prévues

Rectificative pour 2003 (30 décembre 2003) 85 %, pour 27 mesures prévues

Pour 2003 (30 décembre 2002) 100 %, pour 5 mesures prévues

Rectificative pour 2002 (30 décembre 2002) 94 %, pour 18 mesures prévues

Rectificative pour 2002 (6 août 2002) Loi d'application directe

Lois de financement de la sécurité sociale

Pour 2006 (19 décembre 2005) 37 %, pour 70 mesures prévues

Pour 2005 (20 décembre 2004) 54 %, pour 13 mesures prévues

Pour 2004 (18 décembre 2003) 55 %, pour 77 mesures prévues

Pour 2003 (20 décembre 2002) 39 %, pour 23 mesures prévues