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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006

IV. DÉCLARATION D'URGENCE : MEILLEURE INFLUENCE, MAIS MOINDRE CONTRIBUTION, PAR RAPPORT AUX LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE DE DROIT COMMUN, À L'INTENSIFICATION DU SUIVI RÉGLEMENTAIRE

11 lois (dont aucune d'application directe) ont été votées, en 2005-2006, après déclaration d'urgence (soit 24 % du total), contre 9 (dont 1 d'application directe) en 2004-2005 (soit 19 % du total).

Evolution, depuis 1997-1998, de la part relative, dans le total des lois votées, des lois votées après déclaration d'urgence
(textes en urgence de droit ainsi exclus)



Sur ces 11 lois en urgence, 4 ont été promulguées aux mois de juin, juillet et août 2006 (cf. encadré ci-dessous), ce qui peut expliquer leur défaut de suivi réglementaire au 30 septembre 2006.

Le recours, par le gouvernement, à la déclaration d'urgence, qui raccourcit la procédure d'adoption, traduit les priorités de son action : il porte, notamment en 2005-2006, sur les domaines social (emploi, égalité des chances, immigration), sécuritaire (lutte contre le terrorisme, transport), environnemental (gestion des produits radioactifs, parcs naturels. Le cas des lois de finances et de financement de la sécurité sociale est spécifique, dans la mesure où la Constitution impose, de droit, leur examen en urgence.

11 lois votées après déclaration d'urgence en 2005-2006

 

Taux d'application

Applicables : néant

 

Partiellement applicables : 7

- Loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche.

- Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.



- Loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

- Loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.

- Loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

- Loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports.

- Loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole.

33 %, pour 12 mesures prévues

33 %, pour 6 mesures prévues


34 %
, pour 29 mesures prévues

80 %, pour 15 mesures prévues

47 %, pour 15 mesures prévues

11 %, pour 28 mesures prévues

41 %, pour 46 mesures prévues

Non applicables : 4

- Loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information.

- Loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.

- Loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs.

- Loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

-

-

-

-

Pour mémoire : aucune loi votée après déclaration d'urgence, en 2005-2006, n'a été d'application directe.



Dans quelle mesure le choix du recours à la déclaration d'urgence a-t-il emporté une célérité accrue pour l'entrée en application, d'une part, de la loi elle-même, d'autre part, des dispositions, insérées dans les lois, appelant un suivi réglementaire ?

A. ENTRÉE EN APPLICATION DES LOIS VOTÉES EN 2005-2006, SELON LES MODALITÉS DE LEUR ADOPTION : PROGRÈS DE L'EFFET DE LA DÉCLARATION D'URGENCE

Comme en 2004-2005 (alors pour 11 lois), aucune des lois votées, de droit, en urgence, ou après déclaration d'urgence (soit 14 unités), pendant l'année parlementaire, n'a été rendue totalement applicable au 30 septembre.

Les 3 lois votées, de droit, en urgence19(*) ont été traitées comme à l'accoutumée : elles sont toutes partiellement applicables. Il y a là, compte tenu de la densité de ces textes, une donnée d'ordre structurel. Mais rappelons que ces lois figurent traditionnellement parmi les lois au taux d'application le plus élevé.

S'agissant des lois votées après déclaration d'urgence, la proportion de lois devenues partiellement applicables est très supérieure au score obtenu sur les lois votées selon la procédure de droit commun, ce qui constitue une nouveauté (respectivement 63,6 % et 38,9 %). Les résultats des années 2004-2005 et 2003-2004 étaient nettement moins probants (respectivement 37,5 % et 31,8 % ; 36,5 % et 35,3 %).

Il s'ensuit que 4 lois sur 11 (36,4 %) votées après déclaration d'urgence n'ont reçu aucun texte d'application, à comparer aux 8 lois sur 18 (44,4 %) votées selon la procédure de droit commun. Mais ces 4 lois ont été votées tardivement, comme on l'a vu précédemment. Et la situation s'améliore d'un exercice à l'autre (en 2004-2005, proportions équivalentes : 62,5 % et 54,6 %).

Application des lois selon leurs modalités d'adoption (2005-2006)

 

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées, de droit, en urgence (1)

Lois votées selon la procédure de droit commun

Applicables

-

-

3 (16,7 %)

Partiellement applicables

7 (63,6 %)

3 (100 %)

7 (38,9 %)

Non applicables

4 (36,4 %)

-

8 (44,4 %)

Total

11

3

18

Application directe, pour mémoire

0

0

13

(1) Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.



B. APPLICATION DES DISPOSITIONS, INSÉRÉES DANS LES LOIS, VOTÉES EN URGENCE EN 2005-2006, APPELANT UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE : NETTE AMÉLIORATION, SANS CONTRIBUER AUTANT QUE LES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE DE DROIT COMMUN AU PROGRÈS GÉNÉRAL DU TAUX D'APPLICATION ; MOINDRE CÉLÉRITÉ DE PUBLICATION D'UN EXERCICE À L'AUTRE

On avait déploré, en 2002-2003, le niveau dérisoire du taux d'application des dispositions, insérées dans les lois votées après déclaration d'urgence, appelant un suivi réglementaire : moins de 3 % ! On passait, en 2003-2004, à 5,3 %, ce qui était un peu mieux, et on progressait en 2004-2005, en atteignant 14 %.

En 2005-2006, l'amélioration persiste et se traduit par un gain, d'une année à l'autre, de 11 points, à 25 %.

Le bilan est plus mitigé sur les lois, de droit, en urgence : le recul du taux d'application, en 2003-2004 (28,7 %, contre 34,8 % en 2002-2003) avait été, en 2004-2005, largement enrayé, avec quelque 40 %. La performance de 2005-2006 (41 %) ne fait que consolider le résultat de l'exercice précédent.

Lois votées en 2005-2006
Application au 30 septembre 2006 des dispositions législatives prescrivant un suivi réglementaire (mesures prévues)

 

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées, de droit, en urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

Total

Nombre de dispositions appelant un suivi réglementaire




225




118




111




454

(dont)

       

(publiées)

(57)

(48)

(33)

(138)

(à publier)

(168)

(70)

(78)

(316)

Taux d'application

25 %

41 %

30 %

30 %



D'une façon générale, les lois votées après déclaration d'urgence ont moins contribué que les lois votées selon la procédure de droit commun à l'intensification du suivi réglementaire, les taux d'application respectifs étant de 25 % et de 30 %. Après l'exception de 2004-2005, on renoue ainsi avec le cas de figure traditionnel, où les textes censés devoir être mis en oeuvre le plus rapidement le sont le plus tardivement.

Il reste que le taux moyen d'application des 7 lois partiellement applicables, votées après déclaration d'urgence, atteint près de 40 % en 2005-2006, contre 28 % en 2004-2005, alors pour 3 lois seulement, ce qui traduit une réelle amélioration.

On remarque d'ailleurs que près de la moitié du total des dispositions à appliquer, en 2005-2006, relève des lois votées après déclaration d'urgence, contre un peu plus d'un tiers en 2004-2005, ce qui n'a pas favorisé, par rapport à leurs homologues, l'accélération de la publication des textes réglementaires.

L'examen des délais de publication révèle, en 2005-2006, que les lois votées après déclaration d'urgence ne font pas l'objet, comme en 2004-2005, d'une célérité accrue.

Sur les 138 mesures prévues :

63 % des textes publiés sur ces lois l'ont été en moins de 6 mois, contre 78 % pour les lois votées selon la procédure de droit commun (en 2004-2005 : respectivement 78 % et 91 %) ;

- le délai moyen de publication est supérieur pour les textes d'application sur les lois votées après déclaration d'urgence (4 mois et demi pour ces lois ; 3 mois et demi pour les lois votées selon la procédure de droit commun).

Les lois votées, de droit, en urgence, reçoivent majoritairement leur suivi réglementaire à échéance de 3 à 6 mois, mais leur délai moyen est de 5 mois.

Délais de publication des mesures d'application (prévues) prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)

(Du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006)

Délai de publication

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées, de droit, en urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

<1 mois

-

1 (2 %)

2 (6 %)

<1 mois - 3 mois>

13 (23 %)

7 (15 %)

12 (36 %)

<3 mois - 6 mois>

23 (40 %)

25 (52 %)

12 (36 %)

<6 mois - 1 an>

21 (37 %)

15 (31 %)

7 (22 %)

Total

57 (100 %)

48 (100 %)

33 (100 %)

Délai moyen

4 mois et demi

5 mois

3 mois et demi

Délai minimal

1 mois

14 jours

0 jour

Délai maximal

8 mois et demi

9 mois

7 mois


Il en va un peu différemment sur les 33 mesures non prévues :

- pour les lois votées après déclaration d'urgence : 53 % ont été prises en moins de 6 mois, contre 83 % pour les lois votées selon la procédure de droit commun ;

- mais le délai moyen de publication joue à l'avantage des lois votées après déclaration d'urgence.

Délais de publication des mesures d'application (non prévues) prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)

(Du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006)

Délai de publication

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées, de droit, en urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

<1 mois

1 (5 %)

1 (12 %)

-

<1 mois - 3 mois>

3 (16 %)

-

-

<3 mois - 6 mois>

6 (32 %)

5 (63 %)

5 (83 %)

<6 mois - 1 an>

9 (47 %)

2 (25 %)

1 (17 %)

Total

19 (100 %)

8 (100 %)

6 (100 %)

Délai moyen

4 mois et demi

4 mois et demi

5 mois

Délai minimal

21 jours

3 jours

3 mois et demi

Délai maximal

8 mois

6 mois et demi

7 mois



En raisonnant en termes cumulés (171 mesures prévues et non prévues), il se confirme que les lois votées après déclaration d'urgence ne font pas l'objet d'un traitement prioritaire de leur suivi réglementaire, par rapport aux lois votées selon la procédure de droit commun.

Délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)

(Du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006)

Délai de publication

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées, de droit, en urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

<1 mois

1 (1 %)

2 (4 %)

2 (5 %)

<1 mois - 3 mois>

16 (21 %)

7 (12 %)

12 (31 %)

<3 mois - 6 mois>

29 (38 %)

30 (54 %)

17 (43 %)

<6 mois - 1 an>

30 (40 %)

17 (30 %)

8 (21 %)

Total

76 (100 %)

56 (100 %)

39 (100 %)

Délai moyen

4 mois et demi

5 mois

4 mois

Délai minimal

21 jours

3 jours

0 jour

Délai maximal

8 mois et demi

9 mois

7 mois



C. APPLICATION DES LOIS VOTÉES APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE DEPUIS LE DÉBUT DE LA XIIE LÉGISLATURE

Si l'on considère toutes les lois votées après déclaration d'urgence, depuis le début de la XIIe législature, on note que sur les 949 mesures prévues par ces lois, 611 ont été prises, ce qui représente un taux d'application de 64,4 %.

Ce pourcentage de 64 % (arrondi) est légèrement supérieur au pourcentage correspondant pour les lois votées selon la procédure de droit commun, à savoir 63 % (arrondi), pour 1 073 mesures ; il est aussi supérieur au pourcentage correspondant pour les lois votées, de droit, en urgence, à savoir 60 % (arrondi), pour 377 mesures. Il était, en 2004-2005, de 51 %, ce qui traduit un progrès de 13 points.

Taux d'application, au 30 septembre 2006, des 45 lois votées après déclaration d'urgence sous la XIIe législature

 

Taux d'application

· Commission des lois (16) :


- Loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration

- Loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers


- Loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises



- Loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit



- Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile



- Loi du 26 mai 2004 relative au divorce



- Loi du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française



- Loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française


- Loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité


- Loi du 10 juin 2003 organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse


- Loi du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen, ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques



- Loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure




- Loi du 3 janvier 2003 modifiant le livre VIII du code de commerce


- Loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice

- Loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure


- Loi du 6 août 2002 portant amnistie


0 %, pour 26 mesures prévues

47 %, pour 15 mesures prévues


93 %, pour 28 mesures prévues

75%, pour 8 mesures prévues


71%, pour 28 mesures prévues

100 %, pour 2 mesures prévues


25 %, pour 4 mesures prévues


60 %, pour 10 mesures prévues


76 %, pour 29 mesures prévues


100 %, pour 1 mesure prévue


100 %, pour 4 mesures prévues

78 %, pour 49 mesures prévues



100 %, pour 12 mesures prévues

57 %, pour 14 mesures prévues

100 %, pour 1 mesure prévue

Application directe

· Commission des affaires sociales (11) :


- Loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances



- Loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux



- Loi du 26 juillet 2005 habilitant le gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi



- Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale



- Loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale


- Loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie


- Loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées


- Loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social



- Loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites




- Loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques



- Loi du 29 août 2002 portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise

34 %, pour 29 mesures prévues


80 %, pour 15 mesures prévues



Application directe





69 %, pour 16 mesures prévues


63 %, pour 63 mesures prévues


81 %, pour 63 mesures prévues


80%, pour 10 mesures prévues



81 %, pour 32 mesures prévues


86 %, pour 136 mesures prévues


Application directe



100 %, pour 2 mesures prévues

· Commission des affaires économiques (10) :

- Loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs


- Loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire


- Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux



- Loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports



- Loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole



- Loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises



- Loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières



- Loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle



- Loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine



- Loi du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie


0 %, pour 9 mesures prévues

0 %, pour 25 mesures prévues

33 %, pour 6 mesures prévues



11 %, pour 28 mesures prévues


41 %, pour 46 mesures prévues

38 %, pour 47 mesures prévues

81 %, pour 27 mesures prévues


84 %, pour 32 mesures prévues



100 %, pour 20 mesures prévues


100 %, pour 26 mesures prévues

· Commission des finances (4) :


- Loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie


- Loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement



- Loi du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer



- Loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer



71 %, pour 21 mesures prévues

80 %, pour 5 mesures prévues



Application directe


100 %, pour 12 mesures prévues

· Commission des affaires culturelles (3) :


- Loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information



- Loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école



- Loi du 1er août 2003 modifiant la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive


0 %, pour 14 mesures prévues


30 %, pour 10 mesures prévues


100 %, pour 12 mesures prévues

· Commission spéciale (Recherche) (1)


- Loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche


33 %, pour 12 mesures prévues

Pour mémoire : la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique avait initialement fait l'objet d'une déclaration d'urgence ; elle avait donc été répertoriée à ce titre dans le précédent rapport du Sénat sur l'application des lois ; mais elle a été votée, en définitive, selon la procédure de droit commun.



* 19 Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.