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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006

V. APPLICATION PAR DÉCRETS

Depuis 1995, le contrôle de l'application des lois a clairement identifié la part des seuls décrets au sein de toutes les mesures de suivi réglementaire (décrets, arrêtés, voire circulaires). Ce faisant, il s'agissait d'établir des comparaisons avec les statistiques équivalentes tenues par le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG).

1) Depuis l'année 2000-2001, le SGG ne centralisait plus les données relatives à l'application des lois par décret : il laissait ce travail de recensement à chaque ministère.

Cette situation est désormais révolue : afin, notamment, de nourrir les communications du Premier Ministre sur l'application des lois, en Conseil des ministres, le SGG suit, tous les 6 mois, l'évolution d'un « indicateur de suivi de la production normative ».

Cet indicateur présente les caractéristiques suivantes :

- il porte sur la durée de la législature, et non de l'année parlementaire ;

- il vise les seuls décrets, et non les arrêtés ;

- il comporte deux composantes : un taux d'exécution20(*) et un taux d'effort21(*).

Le taux d'exécution du SGG est fondé sur une approche fonctionnelle, au contraire du taux d'exécution retenu par le présent rapport, fondé, quant à lui, sur une approche formelle.

Selon le SGG, la notion de « décret prévu » recouvre les décrets jugés « nécessaires » en fonction des éléments suivants :

- certains décrets, expressément prescrits par une disposition législative, n'appellent en réalité pas de publication, dans la mesure où des mesures réglementaires en vigueur suffisent, par elles-mêmes, à répondre à la demande d'édiction ;

- certains décrets, non expressément prescrits par le législateur, doivent pourtant être publiés, et ce, en vertu du pouvoir réglementaire d'ordre général reconnu au pouvoir exécutif.

Dans les statistiques du Sénat, en revanche, la notion de « décret prévu » recouvre toute prescription de décret par une disposition législative.

Cette dualité de conception explique la discordance entre les statistiques du SGG et celles du présent rapport (total de décrets attendus, au 31 mai 2006 : 1 953 pour le SGG, 1 929 pour le présent rapport ; ce qui suggère que le recours à la notion de « décrets jugés nécessaires » par le SGG conduit, à cette date, à exiger plus de mesures que la notion de « décrets prévus » par la loi).

Par ailleurs, le concept de « décret pris » correspond, pour le SGG, au nombre de décrets qui ont été effectivement publiés depuis le début de la législature jusqu'à la date de référence (ici, le 31 mai 2006). Le résultat devrait être équivalent au résultat obtenu, dans le présent rapport, par addition des « décrets prévus » et des « décrets non prévus » par une disposition législative. Il n'en est rien, car un léger biais statistique subsiste entre les deux séries, en raison de modes de comptabilisation différents (total des décrets pris, au 31 mai 2006 : 1 271 pour le SGG, 1 333 pour le présent rapport).

La différence n'est pas vraiment significative, car on relève, malgré ces deux méthodologies contraires, mais non contradictoires, une bonne convergence des taux d'exécution (pour le SGG) et d'application (pour le présent rapport), comme le démontre le tableau reproduit ci-après.

Bilan, au 31 mai 2006, de l'application des lois votées sous la XIIe législature : comparaison entre les statistiques du SGG et du présent rapport


 


Nombre de décrets attendus



Nombre de décrets pris


Nombre de décrets restant à prendre

Taux d'exécution (pour le SGG) et taux d'application (pour le présent rapport)

SGG

1 953

1 271

682

65 % (1 271/1 953)

Présent rapport

1 929
(décrets prévus)

. Décrets prévus :

1 036

893
(1 929 - 1 036)

- Sur décrets prévus : 54 %
(1 036/1 929)

   

. Décrets non prévus :

297

   
   

Total

1 333

   


Précisons que, selon le SGG, au 31 mai 2006, 431 décrets se trouvent en retard par rapport au délai de publication officiellement requis (6 mois à compter de la publication de la loi).

On terminera sur ce point en signalant que le taux d'effort, calculé par le SGG, a une simple valeur indicative. Au 31 mai 2005, il était de 45 % ; il est revenu à 28 % au 30 novembre 2005 (dégradation) ; il est passé à 35 % au 31 mai 2006 (amélioration).

Le site Legifrance fournit, pour chaque loi, l'état de son application.

2) Raisonnons maintenant sur les résultats de l'année parlementaire 2005-2006.

L'examen des tableaux, reproduits ci-après, révèle :

- que la part relative des mesures prévoyant des décrets d'application demeure très majoritaire dans le total du suivi réglementaire prescrit par la loi : 89 % en 2005-2006, 86 % en 2004-2005, 81 % en 2003-2004, 87 % en 2002-2003, 85 % en 2001-2002 et 89 % en 2000-2001 ;

- que le taux d'application des décrets prévus, après être revenu, en 2002-2003, au niveau historiquement le plus bas, à savoir 9 %, atteint 30 % en 2005-2006 (contre 17 % en 2004-2005, 16 % en 2003-2004, 22 % en 2001-2002, 23 % en 2000-2001 et 27 % en 1999-2000) ; le taux d'application des autres mesures réglementaires prévues est de 37 % en 2005-2006 (contre 15 % en 2004-2005, 9 % en 2003-2004, 16 % en 2002-2003, 28 % en 2001-2002, et 16 % en 2000-2001).

Parmi les mesures réglementaires prises pour l'application des lois votées en 2005-2006, 94 % des mesures non prévues par le législateur et 86 % des mesures prescrites par la loi ont fait l'objet d'un décret.

Application des dispositions législatives votées en 2005-2006 pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi :
décrets et autres mesures

(du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006)

Nombre total de dispositions législatives votées en 2005-2006 pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

(décrets)
(autres mesures)


454

(403)
(51)

dont :

- entrées en application

(décrets)
(autres mesures)

138

(119)
(19)

- restant à appliquer

(décrets)
(autres mesures)

316

(284)
(32)

Taux d'application

(décrets)
(autres mesures)

30 %

(30 %)
(37 %)



Nombre total de dispositions législatives votées en 2005-2006 ayant fait l'objet d'une mesure d'application

- Texte réglementaire prévu par la loi

(décrets)
(autres mesures)

138

(119)
(19)

- Texte réglementaire non prévu par la loi

(décrets)
(autres mesures)

33

(31)
(2)

Total

(décrets)
(autres mesures)

171

(150)
(21)

* 20 Rapport entre le nombre de décrets pris et le nombre de décrets jugés « nécessaires », après réunions des représentants des ministères, à l'application des lois votées depuis le début de la législature.

* 21 Rapport entre le nombre de décrets pris pendant un semestre et le nombre de décrets restant à prendre au début de ce semestre ; on note que le numérateur et le dénominateur ne sont pas homogènes, puisque le premier recense tous les décrets, y compris les décrets publiés en application des lois votées pendant le semestre et puisque le second correspond à un stock historique.