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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007


DEUXIÈME PARTIE :

OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES

Comme chaque année, les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de l'application, en fin d'année parlementaire (30 septembre), des lois relevant de leur champ respectif de compétences. Ces bilans, fort complets, donnent lieu à une communication synthétique du président de chaque commission, dont on trouvera le compte rendu en annexe au présent rapport (annexe n°1).

Pour 2006-2007, les observations formulées par les différentes commissions confirment, toutefois dans des proportions inégales, le sens de l'évolution générale.

I. DE NOMBREUX SATISFECIT

La commission des affaires économiques offre un excellent résultat, avec un taux d'application de 48 % pour les lois votées en 2006-2007. Elle constate « avec satisfaction » cette évolution.

Toutefois, elle tempère cette appréciation en prenant en considération la diminution de l'activité législative en raison de la suspension des travaux en séance publique : 3 lois prescrivant un suivi réglementaire, relevant de sa compétence, ont ainsi été promulguées entre le 1er octobre 2006 et le 30 septembre 2007, contre 8 l'exercice précédent.

Elle note :

« La commission des affaires économiques constate avec satisfaction une augmentation des taux à un niveau relativement élevé par rapport à la production des autres sessions.

- 56 % pour la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie ;

- 46 % pour la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques ;

- 40 % pour la loi du 27 février 2007 portant création d'un établissement public de gestion des équipements publics du quartier d'affaires dit de « La Défense ».

Ces taux reflètent, néanmoins, des réalités diverses. En effet, les taux d'application de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques et de celle portant création d'un établissement public de gestion des équipements publics du quartier d'affaires dit de « La Défense », sont assez proches.

Toutefois, l'effort accompli en terme de production réglementaire n'est notable que pour la loi sur l'eau et les milieux aquatiques (avec trente mesures prises), la loi relative au quartier d'affaires dit de « La Défense » n'ayant reçu que deux mesures d'application sur un total de cinq attendues, ce qui est très insuffisant compte tenu du faible effort normatif qui était à fournir. S'agissant de la loi relative au secteur de l'énergie, le taux d'application se situe à 56 % dix mois après sa promulgation, ce qui constitue un résultat acceptable, la norme en termes de délai d'adoption des mesures d'application étant plus proche d'un an que des six mois préconisés par le Guide légistique. »

La commission des affaires économiques insiste sur « une réussite » : la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques :

« La commission des affaires économiques se félicite de la publication du grand nombre de décrets d'application de cette loi, qui rénove en profondeur les objectifs et les outils de la politique de l'eau afin, notamment, de mettre en oeuvre la directive-cadre sur l'eau du 30 octobre 2000 et d'atteindre un bon état écologique des eaux en 2015.

30 des 65 mesures d'application prévues ont d'ores et déjà été prises, soit un taux d'application de la loi de 46 %. De surcroît, 13 de ces décrets ont été pris dans un délai inférieur à six mois.

On ne peut que se féliciter de ces bons résultats obtenus en dépit de procédures parfois lourdes. En effet, ces textes ont fait l'objet de concertations interservices, de concertations avec les partenaires habituels, et ont été examinés en mission interministérielle de l'eau, ainsi que par le Comité national de l'eau. Le ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables a su combiner avec succès célérité et qualité de la norme grâce à une forte mobilisation administrative, ainsi qu'à la qualité des procédures mises en place par la direction de l'eau au sein du ministère de l'écologie. »

Le bilan de l'application des lois est également satisfaisant, et ce, à plusieurs égards, pour la commission des lois, qui indique :

« Le taux des lois non applicables au cours de leur session d'adoption se situe à 22,22 %, soit très nettement en baisse par rapport à la session précédente où il était de 30,76 %. Le taux était lui-même inférieur à celui de la session 2004-2005, où il était de 35,9 %. Cette baisse est d'autant plus remarquable que le taux des lois d'application directe est également bien moins important que l'année précédente (on revient de 46,15 % à 33,33 %)...

Sur les 6 lois partiellement applicables, la moitié a un taux d'application compris entre 50 % et 90 %.

Parmi les 4 lois qui n'ont reçu aucune mesure d'application à ce jour, la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs n'entrera en vigueur, pour la plupart de ses dispositions, que le 1er janvier 2009, ce qui explique pourquoi ses décrets d'application n'ont pas encore été publiés ; les lois relative à la fonction publique territoriale et relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats font l'objet de projets de décrets actuellement examinés par le Conseil d'Etat. »

Toujours selon la commission des lois, le taux d'application des lois traduit, d'un exercice à l'autre, « une amélioration significative » : 23 % en 2006-2007, contre 18 % en 2005-2006, 21 % en 2004-2005, 11 % en 2003-2004, 12 % en 2002-2003 et 14 % en 2001-2002.

Les mesures publiées l'ont été à plus brève échéance :

« Plus de la moitié des mesures d'application sur les lois votées pendant la session 2006-2007 ont été prises dans les trois mois après la promulgation de leurs lois respectives (contre 44 % l'année dernière) et 90 % des mesures prises l'ont été dans les 6 mois. »

La commission des affaires sociales estime que malgré son recul, d'une année à l'autre, de 43 % à 30 %, le taux d'application des lois relevant de sa compétence...

... « demeure néanmoins très satisfaisant et conforte l'appréciation formulée l'an dernier sur la dynamique d'amélioration continue observée sur les quatre dernières sessions ».

Elle qualifie de « remarquable résultat » le taux d'application de l'année 2005-2006 (43 %), que l'on peut expliquer, selon elle, au moins en partie, par le moindre nombre de lois adoptées et de textes réglementaires attendus (120 contre 267 en 2004-2005 et 353 en 2003-2004).

Commission des affaires sociales : évolution, depuis 2002-2003, du taux d'application des lois

Année parlementaire

2002-2003

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

Taux d'application au 30 septembre de chaque année

12 %

14 %

17 %

43 %

30 %

Elle poursuit :

« On notera le très bon suivi réglementaire de la loi du 21 décembre 2006 portant création d'un ordre national des infirmiers, pour laquelle huit des neuf mesures attendues sont désormais parues, permettant la mise en place effective de l'ordre. Seul reste à prendre à ce jour le décret en Conseil d'Etat édictant le code de déontologie de la profession d'infirmier, absence du reste logique puisque le conseil national de l'ordre, chargé d'élaborer ce code, n'est pas encore en place.

De la même façon, on soulignera l'application rapide de la loi du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur dont toutes les dispositions subordonnées à la parution d'un décret en Conseil d'Etat sont applicables. De ce fait, la constitution du corps de réserve sanitaire, son organisation, ses modalités d'emploi et sa mise en oeuvre sur le plan territorial sont effectives...

... La loi du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs peut d'ores et déjà être considérée comme applicable, malgré l'absence du décret en Conseil d'état attendu à l'article 2. Celui-ci n'interviendra en effet qu'en cas d'échec des négociations entre partenaires sociaux tendant à la signature d'accords-cadres et d'accords de branche de prévention des conflits d'ici au 1er janvier 2008. »

La commission des affaires sociales relève également, parmi les évolutions positives, une « accélération des délais d'application des lois récentes ».

Elle précise :

« A l'opposé des résultats observés les deux années précédentes, la tendance sur la session écoulée est à un raccourcissement des délais de publication des mesures prévues et non prévues. Si 7 % des textes seulement sont parus un mois au plus après la promulgation des lois qu'ils appliquaient18(*), 97 % des mesures prises l'ont été dans un délai inférieur aux six mois prescrits par la circulaire du 1er juillet 2004, contre 68 % l'année dernière, 78 % en 2004-2005 et 100 % en 2003-2004.

On soulignera notamment la parution du décret du 5 mars 2007 instituant le comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable, dont la publication au Journal officiel est intervenue le même jour que la loi instituant le droit au logement opposable. La parution, le 31 janvier 2007, des décrets relatif aux procédures d'autorisation d'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien et relatif à l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant du 29 janvier 2007, soit un peu plus d'un mois après la promulgation de la loi de financement pour 2008, constitue un autre exemple d'application rapide. »

La commission des affaires culturelles « salue les progrès, incontestables, dans l'application des lois, plus particulièrement des plus récentes ».

Elle note :

« Même si le faible nombre de lois adoptées n'est pas significatif, compte tenu de la période d'interruption des travaux parlementaires liée aux élections, le bilan de l'année parlementaire 2006-2007 confirme la tendance, observée l'an dernier, à une amélioration sensible de l'application des lois les plus récentes.

Ainsi sur les 3 lois adoptées depuis octobre 2006 dans le secteur de compétences de la commission des affaires culturelles, 2 sont déjà partiellement ou totalement applicables, la loi non applicable n'ayant été promulguée que le 10 août 2007. »

La commission des affaires culturelles évoque ici le cas de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités. Cette loi ayant fait l'objet d'une promulgation très récente, ses textes d'application sont en cours d'élaboration. D'après les informations fournies par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ils devraient être publiés entre novembre 2007 et janvier 2008.

Il convient de saluer cette célérité dans la programmation, tout en souhaitant que ces délais seront respectés.

* 18 Résultat somme toute habituel si l'on excepte la mise en oeuvre rapide de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) qui avait porté cette part à 36 % en 2003-2004.