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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

III. RÉSORPTION DU STOCK : RÉSULTATS INÉGAUX

La commission des lois relève que « la résorption du stock de lois votées depuis juin 1981, encore non applicables, se poursuit » :

« 18 lois, dont certaines très anciennes, au lieu de 22 l'an passé, attendent encore des mesures d'application, dans des proportions variables :

- loi du 21 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (90 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 6 mars 2000 instituant un défenseur des enfants (50 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer (69 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte (73 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne (84 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (83 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 28 février 2002 portant création d'une fondation pour les études comparatives (non applicable) ;

- loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale (62 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (75 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (83 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière (73 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques (90 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (67 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile (86 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (85 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit (75 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers (73 % des mesures prévues ont été prises) ;

- loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration (92 % des mesures prévues ont été prises). »

La commission des affaires sociales, abordant la résorption du stock de lois votées pendant les sessions de 1997-1998 à 2005-2006 note :

« Sur les 74 lois adoptées au cours des sessions 1997-1998 à 2005-2006, 39 lois sont désormais pleinement applicables, soit 53 % du total (contre 43 % la dernière année et 45 % l'avant-dernière).

En outre, 33 lois sont partiellement applicables, tandis que deux lois, toutes deux votées en 1999, demeurent non applicables. Il s'agit de :

- la loi du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » ;

- la loi du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances.

Chacune de ces lois n'appelait pourtant qu'une seule mesure d'application.

S'agissant de la loi du 26 mai 1999, on rappellera cependant que l'absence du décret d'application attendu est logique et justifiée dans la mesure où cette loi n'entrera en vigueur que lorsque le Conseil de l'Ordre de la Libération ne pourra plus réunir quinze membres, personnes physiques (il compte actuellement 17 membres). Un décret du Président de la République devra alors intervenir afin d'attribuer au Chancelier de l'Ordre en exercice le titre de « délégué national du Conseil national des communes «Compagnon de la Libération» ».

Quant à la loi du 12 juillet 1999, elle attend toujours la parution d'un décret fixant les conditions dans lesquelles des prestataires d'Etats membres de la Communauté européenne signent des conventions avec l'agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) afin que les chèques-vacances puissent également être remis en paiement des dépenses effectuées auprès de ceux-ci. En réponse à une question adressée par la commission sur cette situation l'année dernière, les services du ministère du tourisme nous avaient indiqué que le décret portant création de l'ANCV était en cours de réécriture mais qu'il n'inclurait sans doute pas davantage les dispositions attendues par la loi : la parution de ce décret, du 29 janvier 2007, a confirmé ce propos et la loi reste donc toujours inapplicable sur ce point particulier. »

Commission des affaires sociales : état d'application des lois votées depuis la session 1997-1998 à la session 2005-2006
(analyse du stock avant 2006-2007)

Année parlementaire

Lois d'application directe (1)

Lois applicables (2)

Lois partiellement applicables

Lois non applicables

TOTAL

1997-1998

-

5

3

-

8

1998-1999

2

1

2

2

7

1999-2000

3

1

2

-

6

2000-2001

-

5

3

-

8

2001-2002

2

2

6

-

10

2002-2003

1

6

1

-

8

2003-2004

1

2

6

-

9

2004-2005

2

3

7

-

12

2005-2006

-

3

3

 

6

Total

11

28

33

2

74

Total 1+2

39, soit 53 %

Le taux d'application des lois, relevant de la commission des affaires sociales, adoptées depuis la session 1997-1998 progresse et atteint désormais 76 %, contre 70 % l'année dernière et 65 % en 2004-2005.

Commission des affaires sociales : taux d'application au 30 septembre des lois votées de la session 1997-1998 à la session 2005-2006 et analyse du stock antérieur à 2006-2007

Année parlementaire

Nombre de mesures prévues

Nombre de mesures prises

Taux d'application

1997-1998

281

225

80 %

1998-1999

146

120

82 %

1999-2000

117

100

85 %

2000-2001

145

124

86 %

2001-2002

369

204

55 %

2002-2003

172

157

91 %

2003-2004

355

251

71 %

2004-2005

260

220

85 %

2005-2006

118

84

71 %

Total
(1997-1998 à 2005-2006)

1.963

1.485

76 %

La commission des affaires sociales indique avec perspicacité :

« On observera que l'application de certaines lois anciennes ne constitue plus, en raison des changements de majorité politique intervenus depuis leur adoption, une priorité pour les services ministériels et l'on doit dès lors constater que bon nombre de leurs dispositions non applicables sont devenues, de fait, caduques. C'est le cas des lois du 2 janvier 2002 (taux d'application de 56 %, pour 28 mesures encore en attente) rénovant l'action sociale et médico-sociale, du 17 janvier 2002 de modernisation sociale (applicable à 50 %, et 64 mesures encore attendues) et du 4 mars 2002 relative aux droits des malades (applicable à 47 %, pour 46 textes en attente) qui ne sont encore que partiellement applicables et qui le resteront sans doute. Signalons cependant que deux décrets sur les ostéopathes, pris en application de cette dernière loi, sont parus cette année, sans que ceci soit de nature à modifier le constat général. »

Parmi les lois les moins bien appliquées, la commission des affaires sociales insiste sur le sort réservé aux lois du 6 août 2004 relative à la bioéthique et du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, qui ne sont applicables respectivement qu'à 51 % et 64 % (39 % et 48 % au 30 septembre 2006). Elle rappelle qu'elle avait d'ailleurs procédé en 2006 à une matinée d'auditions sur l'application de ces deux lois et consacré un rapport d'information spécifique sur l'état d'application de la loi « bioéthique ». Il en résultait que la mise en oeuvre de ces lois - 160 mesures attendues au total - s'est trouvée contrariée par l'engorgement des services chargés de la rédaction des textes réglementaires (début septembre 2004, l'encours de décrets à produire par la direction générale de la santé (DGS) représentait au moins quatre années de travail), la complexité technique et juridique des dispositions requises et la priorité accordée à la rédaction et à la publication des textes d'application de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

La commission des affaires sociales constate une nette dégradation des délais de publication des textes pris pour l'application du stock des lois adoptées antérieurement à la session 2005-2006 : seulement 18 % des mesures ont été publiées en moins d'un an après le vote des lois, contre 45 % l'année précédente. Mais une telle évolution suggère que les services ministériels ne se concentrent pas exclusivement sur les lois récentes : plusieurs dispositions de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades ont été rendues applicables en 2006-2007.

La commission des affaires culturelles relève que l'amélioration constatée durant l'année 2006-2007 confirme la tendance observée au cours de la XIIe législature, ce qui traduit une certaine célérité du gouvernement à appliquer assez rapidement les lois récemment votées, sans doute compte tenu des échéances électorales. Cela est tout à fait significatif pour les textes relevant du ministère des sports et de la vie associative, puisque deux lois importantes, relatives au dopage et au volontariat associatif, sont devenues applicables cette année.

En outre, plusieurs lois considérées comme partiellement applicables, telles que la loi du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs et la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, sont en réalité pratiquement applicables, les textes réglementaires en attente de parution concernant uniquement des arrêtés qui relèvent de dispositions plus accessoires.

On constate en revanche peu de progrès en matière d'application du stock de lois plus anciennes, car ici, les retards persistent, particulièrement dans les secteurs de la communication et de l'éducation.

La commission des affaires culturelles illustre ainsi son propos :

« Depuis juin 1981, 5 lois sont devenues applicables sur le stock des lois relevant de la compétence de la commission des affaires culturelles :

- la loi du 6 mars 1998 relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives ;

- la loi du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres de l'enseignement privé sous contrat ;

- la loi du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs ;

- la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche (à l'exception des rapports) ;

- la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l'engagement éducatif.

13 lois sont partiellement applicables.

1 loi est devenue sans objet du fait de l'abrogation de ses dispositions inappliquées par la nouvelle loi relative à la lutte contre le dopage : il s'agit de la loi du 23 mars 1999. »

La commission des affaires culturelles évoque aussi, avec sévérité, le cas de la loi du 22 juin 2006 relative aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC), issue d'une proposition de loi sénatoriale.

Elle note :

« Les modifications, simplifications et clarifications apportées par la loi du 22 juin 2006 et concernant le statut des EPCC et de leurs directeurs entraînent une nécessaire adaptation des textes règlementaires applicables.

S'agissant du statut du directeur, la loi confie à un simple arrêté des ministres chargés de la culture et des collectivités territoriales le soin de fixer la liste des catégories d'établissements pour lesquels le directeur doit relever d'un corps ou cadre d'emplois de fonctionnaires ayant vocation à diriger ces établissements ou, à défaut, détenir un diplôme selon les modalités fixées par cet arrêté.

Il y a un an, le projet d'arrêté était déjà en cours d'examen par les différentes directions concernées du ministère de la culture, avant d'être soumis au ministère chargé des collectivités territoriales. On ne peut que s'étonner de l'absence d'évolution de ce dossier.

Par ailleurs, l'article L. 75-10-1 du code général des collectivités territoriales - introduit par l'article 4 de la loi - prévoit qu'un décret fixera les conditions dans lesquelles les établissements d'enseignement supérieur d'arts plastiques sont autorisés à délivrer des diplômes nationaux ou des diplômes d'école.

Ce texte était également en cours d'élaboration par la Direction des arts plastiques du ministère de la culture voilà un an !

Compte tenu de la célérité avec laquelle le Sénat, puis l'Assemblée nationale, ont adopté cette loi, de plus à l'unanimité, cette situation est très regrettable. La commission des affaires culturelles appelle à une mobilisation des ministères concernés en vue d'une publication de ces textes d'application dans les meilleurs délais. »

En revanche, la commission des affaires culturelles note « qu'il y a tout lieu de se réjouir » de l'entrée en application de la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, un an après sa promulgation.

La commission des affaires économiques souligne le « maintien de la césure de 2002 dans le traitement du stock », ce qui correspond à l'année de transition ente la XIe et la XIIe législature.

Elle note :

« Les lois promulguées au cours de la session 2006-2007 appellent l'édiction de 86 nouvelles mesures d'application, soit un nombre de textes en nette diminution par rapport à l'année précédente (-49,7 %). Cette baisse, qui s'explique par le faible nombre de lois concernant la commission des affaires économiques cette année (trois lois nécessitant des textes d'application contre huit lors de la session 2005-2006), contribuera à ne pas aggraver de façon significative le stock de mesures à prendre.

Par ailleurs, 176 mesures (prévues ou non prévues) ont été prises pendant la session 2006-2007 en vue de rendre applicables les dispositions du stock. Ce chiffre est en progression par rapport à la session antérieure (+12,2 %), confirmant l'effort fourni par le Gouvernement pour résorber le stock des mesures.

L'effort significatif fourni a plus particulièrement porté cette année sur les lois adoptées entre 2002 et 2006, 80 % de leurs mesures d'application étant désormais prises.

En revanche, s'agissant des lois antérieures à 2002, il convient de déplorer une certaine stagnation du stock des mesures restant à prendre. Ainsi, par exemple, un seul décret a été publié pendant l'année parlementaire 2006-2007 pour rendre applicable la loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, alors que quinze mesures sont encore attendues et que le taux d'application de cette loi n'est que de 61 %. L'effort doit donc être maintenu s'agissant du stock des mesures à prendre et doit être orienté sur les textes législatifs anciens qui attendent encore leurs mesures d'application. »

La commission des finances relève :

« Statistiquement, on peut constater une nouvelle augmentation, en volume, du « stock global » des textes en attente (84 au lieu de 76 en 2006). Cette augmentation résulte de l'effet conjugué d'un stock ancien qui n'est toujours pas résorbé et d'une forte demande de textes d'encadrement règlementaire pour les dispositions résultant des lois votées au cours de la précédente session. C'est particulièrement le cas pour ce qui concerne la loi de finances rectificative pour 2006 qui nécessitait le recours à 42 textes règlementaires. A ce jour, seulement 14 de ces textes ont été publiés, laissant en attente un reliquat de 28 unités (un tiers de stock total). »