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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

VI. LE SÉNAT DEMEURE VIGILANT EN CONTRÔLANT L'APPLICATION DES LOIS

La commission des lois insiste sur le recours aux questions, écrites ou orales, posées par les sénateurs sur l'application des lois.

Elle note :

« Comme chaque année, la parution du rapport du service des commissions du Sénat a été l'occasion pour de nombreux parlementaires d'interroger le gouvernement sur les problèmes récurrents de retards dans l'application des lois en général.

Il convient de distinguer les questions posées sous la XIIe législature, devenues caduques automatiquement à la fin de celle-ci et les questions posées depuis le début de la XIIIe législature.

Les questions devenues caduques l'ont été le plus souvent du fait de leur date tardive de dépôt (fin de la législature), qui n'a pas laissé au gouvernement le temps de répondre.

1. Les questions posées sous la XIIe législature : une majorité de questions a reçu une réponse, les autres sont devenues caduques

En ce qui concerne la commission des Lois, quelques textes ont concentré les questions des parlementaires au cours de la session 2006-2007 :

- la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs (question orale avec débat de Mme Gisèle Gautier) ;

- les textes liés à la législation funéraire : la loi pour les contrats d'obsèques (question écrite avec réponse), la loi du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire (question orale sans débat) ;

- la loi de simplification du droit : bilan global, bilan de l'application de l'article 67 (questions écrites caduques) ;

- les textes liés à la réglementation des campagnes électorales : loi organique du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux (questions écrites caduques), loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique (questions écrites caduques), loi du 19 février 2002 modifiant la loi du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion (question écrite avec réponse).

2. Un début de XIIIe législature déjà riche en questions

Concernant les lois examinées au fond par la commission des Lois, une dizaine de questions ont été posées depuis le début de la XIIIe législature. En dépit de leur dépôt récent, au moins la moitié a reçu une réponse du ministre interrogé. »

Conformément aux engagements qu'elle avait pris lors de l'examen du texte, la commission des affaires sociales a concentré ses efforts cette année sur le suivi de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Elle y a consacré un rapport d'information19(*) et pris l'initiative, à la demande de son président Nicolas About, d'une question orale avec débat20(*) sur l'application de cette loi ambitieuse dont la mise en oeuvre exigeait initialement la parution de 139 mesures réglementaires21(*).

En réponse à cette question, Philippe Bas, alors ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, s'est félicité de ce que « dès le mois de juin 2006, la quasi-totalité des décrets d'application de la loi avaient été pris, et, en tout cas, toutes les dispositions importantes permettant son application effective » et a tenu « à en rendre hommage non seulement aux services de l'administration qui ont fait ce travail très important, mais aussi aux associations de personnes handicapées ».

Dans son rapport d'information, la commission confirme, au vu des 112 textes d'application publiés, « l'ampleur du travail fourni par les services de l'État et la réalité de la concertation engagée dans le cadre du conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) ». Elle juge que si « le délai de six mois posé par la loi pour la parution des décrets n'a pu être respecté, personne ne s'offusquera que le Gouvernement ait voulu laisser toute sa place à la concertation » et rappelle que « 90 % des textes publiés l'ont été avec l'avis favorable du CNCPH ».

Elle regrette cependant que la parution tardive de certains décrets ait rendu difficile le démarrage des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), souvent constituées a minima pour cette raison : « les décrets relatifs aux compétences et aux modalités de fonctionnement des maisons départementales, de même que ceux relatifs à la nouvelle prestation de compensation, n'ont été publiés que le 19 décembre 2005 [pour une mise en place au 1er janvier 2006], ne laissant que quelques jours aux partenaires concernés pour en prendre connaissance et intégrer les dispositions dans les conventions. Consciente de ce retard, la direction générale des affaires sociales avait toutefois eu la prudence de publier par circulaire, dès l'été 2005, un modèle de convention type à l'usage des conseils généraux ». Il en a été de même pour le décret concernant les nouvelles commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), paru le 19 décembre 2005 pour une entrée en vigueur demandée au 1er janvier 2006.

Le décret relatif à la prestation de compensation en établissement n'a quant à lui été publié que deux ans après le vote de la loi, le 5 février 2007.

Mais c'est surtout le volet relatif à l'accessibilité qui « reste de loin celui le moins applicable. S'agissant du cadre bâti, un grand pas a néanmoins été franchi avec la parution du décret du 17 mai 2006 », qui fixe les règles d'accessibilité pour les bâtiments d'habitation et les établissements recevant du public. La commission déplore que « sur de nombreux points, ce décret renvoie à des arrêtés pour déterminer plus précisément les normes d'accessibilité applicables aux différents équipements et [que tous ne soient] pas encore parus ». Elle ajoute : « c'est surtout en matière d'accessibilité des transports que des progrès doivent impérativement être accomplis. Un seul décret a été pris dans ce domaine : il s'agit du décret du 9 février 2006 qui concerne l'obligation d'investir dans un matériel roulant accessible à l'occasion de tout achat, renouvellement de matériel ou extension de réseau. Encore convient-il de préciser que ce décret restera lui-même largement lettre morte tant que les arrêtés précisant, pour chaque type de matériel, les normes d'accessibilité n'auront pas été publiés. »

La commission juge par ailleurs que les délais retenus par le décret du 17 mai 2006 pour que les établissements recevant du public existants établissent un diagnostic d'accessibilité (1er janvier 2011) et respectent l'intégralité des obligations d'accessibilité (1er janvier 2015) sont excessifs et surtout que « le décret a finalement prévu des dérogations à la mise en accessibilité pour les bâtiments neufs, ce qui n'était pourtant pas prévu par la loi.

De la même manière, la première version soumise au CNCPH du décret relatif aux lieux de travail - non paru à ce jour - tendait à prévoir des dérogations pour les locaux neufs, visant à exonérer de certaines obligations d'accessibilité les entreprises dont l'effectif ne dépassait pas un certain seuil. »

La commission « s'insurge contre de tels détournements de l'esprit et de la lettre de la loi [et] demande donc au Gouvernement de bien vouloir s'assurer que les décrets et arrêtés publiés ne dénaturent pas les obligations voulues par le législateur ».

Au total, la commission reste « vigilante pour que les attentes des personnes handicapées sur [les questions de l'emploi et de l'accessibilité de la cité, deux domaines encore en retrait,] ne soient pas déçues ».

La commission des affaires économiques a procédé à un dialogue constant avec certaines directions des ministères relevant du champ de sa compétence. La transmission de leurs tableaux de bord a permis non seulement une vérification de la base de données de la commission, mais encore d'affirmer la volonté sénatoriale d'une publication rapide des décrets attendus.

En outre, si la commission des affaires économiques n'a pu procéder à des auditions de ministres sur l'application des lois, il s'est avéré que le recours à la question orale avec débat conduisait à d'excellents résultats.

Elle note, à ce sujet :

« A. La question orale avec débat, un outil de contrôle efficace

Les commissaires ont désormais pris l'habitude d'interroger le Gouvernement sur l'application des lois dans le cadre de questions orales avec débat. Au cours de la session 2006-2007, deux questions orales avec débat ont porté sur l'application de lois relevant des compétences de la commission des affaires économiques, la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (LOA), le 7 novembre 2006 et la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes d'entreprises, le 10 février 2007.

La présentation en séance révèle la double nature de la question orale avec débat. C'est, tout d'abord, un outil d'information comme en témoigne l'analyse de M. Gérard César à l'égard du mode d'élaboration des mesures d'application de la LOA « ... le rythme de publication des diverses mesures d'application, aussi rapide soit-il, est affecté par la nécessité de recueillir l'avis de douze ministères, quatre collectivités territoriales et pas moins de quatorze institutions différentes, notamment la Commission européenne. Y a-t-il eu pour ce texte, comme cela a été le cas avec la récente loi relative aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins, consultation de ces différents organismes en amont du processus législatif ? » 22(*).

En outre, la question orale avec débat constitue un outil politique, comme l'a rappelé M. Gérard Cornu, lors de la présentation de sa question sur la loi PME, « ce qui nous réunit cet après-midi n'est pas une simple question de procédure ni un pur souci technique (...). Il s'agit bien d'une préoccupation politique »23(*).

Dans les deux cas, le débat a été nourri ; les commissaires ont souligné des résultats plutôt satisfaisants, tout en regrettant néanmoins le retard pris dans l'adoption de certaines mesures, citant notamment :

- pour la loi d'orientation agricole, le statut du conjoint collaborateur, la protection sociale des salariés et non salariés agricoles, ou encore l'octroi du « 1 % logement » ;

- pour la loi en faveur des petites et moyennes entreprises, la réforme du réseau des chambres de commerce et d'industrie, la reconnaissance des personnes physiques ou morales se livrant au commerce équitable ou les mesures devant permettre aux conjoints collaborateurs de racheter leurs périodes d'activité antérieures et la fixation des assiettes de cotisation des professionnels libéraux et des avocats.

Les engagements pris lors de ces débats, d'une part, par le ministre de l'agriculture et de la pêche et, d'autre part, par le ministre des petites et moyennes entreprises, ont été en grande partie tenus. Ainsi, le taux d'application de la loi d'orientation agricole (LOA) est passé entre novembre 2006 et septembre 2007 de 41 % à 91 %, seules quatre mesures d'application étant encore attendues.

S'agissant de la loi en faveur des petites et moyennes entreprises, douze mesures ont été publiées depuis la question orale avec débat en février dernier, portant le taux d'application de la loi à 70 %.

B. La question écrite, un outil de contrôle ponctuel

Les sénateurs ont, comme par le passé, maintenu leur vigilance en matière d'application des lois, posant seize questions écrites sur l'application des textes législatifs relevant de la compétence de la commission des affaires économiques.

Les textes qui ont suscité le plus de questions sont la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole avec quatre questions et la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises avec trois questions, précédant les lois du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et du 3 janvier 2003 relative à la sécurité des piscines, avec deux questions chacune.

On peut regretter que seule la moitié de ces questions ait fait l'objet d'une réponse et ce dans des délais parfois longs (cinq mois par exemple pour une question relative à la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement), le délai moyen de réponse étant de deux mois et une semaine. »

* 19 Loi « Handicap » : pour suivre la réforme, rapport d'information n° 359 (2006-2007) de Paul Blanc.

* 20 Question orale avec débat discutée lors de la séance du 13 décembre 2006.

* 21 Dont quatre devenues sans objet depuis.

* 22 Séance du 7 novembre 2006 (compte rendu intégral des débats).

* 23 Séance du 20 février 2007 (compte rendu intégral des débats).