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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

ANNEXE N° 6 :

LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) :
QUELQUES EXEMPLES DU CONTRÔLE DE
L'APPLICATION DES LOIS :

- DANS LES PROJETS ANNUELS DE PERFORMANCES DES PROGRAMMES (EVOLUTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2006 AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007)

- DANS LES PREMIERS RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES (LOI DE RÈGLEMENT POUR 2006)

Le recours à des indicateurs de performance traduit la culture de résultat propre à la réforme budgétaire de 2001. Plusieurs « Missions » ont ainsi pris en compte, dans leur projet annuel de performances, disponible pour les deux années 2006 et 2007, dans le cadre du projet de loi de finances, le nombre et les délais de publication des textes d'application des lois.

Cette annexe a pour objet de décrire l'évolution, de 2006 à 2007, de ce type d'indicateur.

Il faut saluer, indiscutablement, les efforts des administrations pour innover en ce domaine.

Formulons quelques constatations :

- le rythme de construction de ces indicateurs obéit à une excessive lenteur, car trop de données ne sont pas disponibles, ou, lorsqu'elles le sont, semblent avoir été chiffrées, surtout pour les prévisions, de manière forfaitaire ;

- les différentes approches des ministères sont exclusivement d'ordre statistique : elles ne portent sur aucun élément qualitatif de pure appréciation ;

- le ministère de la Justice réalise le travail le plus satisfaisant ; il distingue la nature des textes (au civil et au pénal) et il progresse dans la voie de la pondération de ses indicateurs ;

- en revanche, les résultats obtenus par d'autres ministères livrent des données statistiques encore trop peu nombreuses (Intérieur, pour les relations avec les collectivités territoriales ; outre-mer) ;

- enfin, il est surprenant de constater la suppression, pure et simple, par le Ministère de la santé, de l'indicateur de performance consacré à l'application des lois, et ce, en dépit du souhait précédemment formulé par le rapporteur spécial du Sénat, M. Jean-Jacques Jégou, de compléter cet indicateur par un autre indicateur.

Les fiches suivantes, établies par missions, fournissent un état détaillé de l'évolution, de 2006 à 2007, des indicateurs de performance relatifs à l'application des lois.

I. MISSION MINISTÉRIELLE « DÉFENSE »

[Programme 212 : soutien de la politique de défense ; objectif 2 : respecter les échéances juridiques ou légales du point de vue du citoyen].

INDICATEUR 2.1 : Proportion des décrets, dont la préparation incombe aux services responsables du ministère, pris ou modifiés dans le délai de six mois

 

Unité

2004
Réalisation

2005
Réalisation

2006
Prévision
PAP 2006

2006
Prévision
PAP 2007

2006
Réalisation

2008
Cible
PAP 2006

Taux d'exécution (décrets pris/décrets à prendre)

%

0

38

100

100

0

100

Durée moyenne

mois

9

9

< 6 mois

< 6 mois

18

< 6 mois

Commentaires techniques : Indicateur PLF 2006  conservé en 2007

Le taux d'exécution correspond précisément au taux de réalisation dans les six mois.

Le rapport annuel de performances de la loi de règlement du budget pour l'année 2006 commente ces résultats.

L'objectif s'attache à mesurer la qualité des services rendus par l'administration à travers le respect  des échéances portant  sur  la fonction juridique.

L'indicateur correspond au nombre de décrets pris dans un délai de six mois par rapport au nombre total de décrets à prendre pour la mise en application des lois votées par le parlement. Il est complété par un sous-indicateur qui mesure la durée moyenne d'élaboration des décrets pris ou modifiés. Il s'agit d'un indicateur suivi avec le secrétariat général pour le gouvernement.

En 2006, aucun décret d'application des lois n'a été pris sous les six mois. Ce délai (cf. circulaire du Premier ministre d'août 2003) comprend la totalité du processus d'élaboration d'un décret et intègre les acteurs externes au ministère : autres ministères, Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) et Conseil d'État (CE).

Le ministre n'a pas la complète maîtrise de la procédure.

Le calendrier des consultations relatives à l'élaboration des décrets peut subir les contraintes de priorités du SGG et du calendrier du CE. Les délais pris par les autres ministères ont également pour effet de retarder significativement les validations et arbitrages sur les textes d'application de loi.

En 2006, il y avait 26 textes à prendre : 21 pour le statut général des militaires (SGM) et 5 pour d'autres lois (3 décrets de la loi réserve du 18 avril 2006 ainsi que 2 décrets d'autres lois en 2005 pour lesquels les six mois sont échus depuis octobre 2006). Seuls 10 décrets du SGM ont été publiés en 2006.

Dès 2004, lors de l'élaboration de la loi portant statut général des militaires, les travaux et consultations concernant les principaux décrets avaient été commencés, ce qui à permis à 10 d'entre eux d'être pris moins de 5 mois après la promulgation de la loi. Les premiers décrets ont bénéficié de leur caractère prioritaire. Les textes suivants ont été préparés après promulgation de la loi.

En 2007, il restera 11 décrets à prendre pour le SGM, ils seront pris de facto au-delà de 6 mois.

Actuellement, sur ces 11 textes, neuf subissent les retards dus à des organismes externes au ministère (5 sont en consultation ou en attente de signature dans d'autres ministères, 2 sont en cours d'examen au Conseil d'État).

Le taux de 0% n'est donc pas le reflet exact de la performance du ministère.

Les pistes d'amélioration résident principalement dans l'anticipation du début des travaux et une meilleure maîtrise des calendriers de validation.

Dans le PAP 2007, l'indicateur a été complété par un second sous-indicateur qui correspond à un taux d'exécution global. Ce taux calcule le nombre de décrets pris par rapport au nombre de décrets à prendre.