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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

II. APPLICATION DES LOIS VOTÉES DEPUIS JUIN 1981

On examinera successivement :

- les mesures réglementaires prises en 2006-2007 pour l'application des lois votées antérieurement à l'année parlementaire ;

- le suivi réglementaire opéré pendant la XIIe législature pour l'application des lois votées au cours des législatures précédentes ;

- les mesures réglementaires prises, depuis le début de la XIIIe législature, pour mettre en oeuvre les lois votées antérieurement.

A. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ EN 2006-2007, SUR LES LOIS ANTÉRIEURES À L'ANNÉE PARLEMENTAIRE

Les statistiques présentées ci-après donnent une idée du « rattrapage » de l'arriéré d'application des lois votées depuis juin 1981, dont certaines dispositions sont devenues applicables au cours de l'année parlementaire 2006-2007.

535 mesures réglementaires ont été prises, en 2006-2007, pour appliquer des lois précédemment votées.

L'examen des délais de publication révèle une évolution convergente :

- 29 % des mesures prises l'ont été en moins d'un an (contre 39 % en 2005-2006, 46 % en 2004-2005, 54 % en 2003-2004 et 28 % en 2002-2003) ; il y a dégradation ;

- 38 % au-delà de 2 ans (contre 31 % en 2005-2006, 24 % en 2004-2005, 19 % en 2003-2004 et 30 % en 2002-2003) ; il y a, ici aussi, détérioration.

Le délai moyen de publication, sur ces 535 mesures, continue à s'allonger, ce qui est normal, compte tenu du caractère mécanique de l'évolution (le cap de 2 années est dépassé).

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises, au cours de l'année parlementaire,
sur les lois votées antérieurement à l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports)

(du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007)

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%
arrondis

< 6 mois

5

12

-

1

-

17

-

35

7 %

<6 mois-1 an>

13

46

-

23

13

22

3

120

22 %

<1 an-2 ans>

4

79

6

43

14

27

3

176

33 %

> 2 ans

1

39

2

74

5

83

-

204

38 %

TOTAL

23

176

8

141

32

149

6

535

100 %

Délai moyen : plus de 2 ans
Délai minimal : 2 mois et demi
Délai maximal : près d'un quart de siècle


*
* *

En termes de « stock », parmi les lois recensées depuis juin 1981, on dénombre, y compris les lois votées en 2006-2007 (10 non applicables, 18 partiellement applicables) :

- 29 lois non applicables, surtout soumises à la commission des lois (15) ; la plus ancienne remonte toujours à 1997 (loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration) ;

- 208 lois partiellement applicables, surtout soumises aux commissions des lois (55) et des affaires sociales (50), à la commission des affaires économiques (44) et à la commission des finances (42) ; la plus ancienne remontant toujours à 1984 (loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit).

Ces 237 lois (29 + 208) représentent 16,3 % des 1 450 lois adoptées depuis juin 1981 (contre 16,1 % en 2005-2006, pour 1 405 lois ; 16,3 % en 2004-2005, pour 1 360 lois ; 15,8 % en 2003-2004, pour 207 lois ; 15,2 % en 2002-2003, pour 193 lois ; 13,9 % en 2001-2002, pour 169 lois ; 14,4 % en 2000-2001, également pour 169 lois ; 15,9 % en 1999-2000, pour 180 lois).

D'un exercice à l'autre, on note :

- une augmentation du stock des lois non applicables : + 2 unités ;

- une augmentation du stock des lois partiellement applicables : + 9 unités.

Le « stock » de lois en attente de l'intégralité de leur suivi réglementaire a donc progressé, d'un exercice à l'autre, de 11 unités.

Le tableau reproduit ci-après fournit la répartition, par commissions, des lois les plus anciennes attendant encore des textes réglementaires d'application. Il révèle l'héritage des retards les plus éclatants, à peu de chose près les mêmes qu'en 2005-2006.

Répartition, par commissions, des lois les plus anciennes, encore partiellement applicables ou non applicables


Commissions

Lois partiellement applicables

Lois non applicables

Lois

Loi du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion (9 mesures prévues, 8 prises).

Loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration (2 mesures prévues, 0 prise).

Affaires sociales

Loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (97 mesures prévues, 70 prises)

Loi du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (1 mesure prévue, 0 prise).

Affaires économiques

Loi du 30 décembre 1986 relative à l'organisation économique en agriculture (4 mesures prévues, 3 prises)

Loi du 8 décembre 2004 relative à la protection des inventions biotechnologiques (1 mesure prévue, 0 prise).

Finances

Loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit (49 mesures prévues, 46 prises).

Loi du 30 décembre 2004 relative à l'ouverture du capital de DCN et à la création par celle-ci de filiales (1 mesure prévue, 0 prise).

Affaires culturelles

Loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur (88 mesures prévues, 77 prises).

Loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (1 mesure prévue, 0 prise).

Affaires étrangères

Loi du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense (8 mesures prévues, 3 prises).

Néant.









15 lois, votées avant le 1er octobre de l'année 2006,
ont été rendues applicables en 2006-2007

- Loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives ;

- Loi du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes ;

- Loi du 27 juin 2006 visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés ;

- Loi du 23 mai 2006 portant réforme des successions et des libéralités ;

- Loi du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l'engagement éducatif ;

- Loi du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs ;

- Loi du 31 mars 2006 relative aux offres publiques d'acquisition ;

- Loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux ;

- Loi du 23 mars 2006 relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes ;

- Loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;

- Loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises ;

- Loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports ;

- Loi du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat ;

- Loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ;

- Loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

On constate qu'une seule de ces lois, celle du 10 février 2000 relative au service public de l'électricité, avait été adoptée antérieurement à la XIIe législature.

B. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE OPÉRÉ PENDANT LA XIIE LÉGISLATURE SUR LES LOIS VOTÉES AU COURS DES LÉGISLATURES PRÉCÉDENTES

Au cours de la XIIe législature, le pouvoir réglementaire a continué à publier les textes prescrits par et pour l'application des lois votées avant le début de cette législature.

697 décrets ou arrêtés ont ainsi été pris à ce titre, dans le délai moyen, bien sûr très long, de 3 ans, 6 mois et 4 jours (valeur minimale : 4 mois et 21 jours ; valeur maximale : 22 ans, 10 mois et 2 jours).

Ces données peuvent être confrontées, sans exagérer la portée de la comparaison, aux chiffres correspondants sous la XIe législature, à savoir 630 décrets ou arrêtés, dans le délai moyen de 4 ans, 11 mois et 7 jours (valeur minimale : 5 mois et 18 jours ; valeur maximale : 19 ans et 4 mois).

Sous la XIIe législature, des progrès ont été notés vis-à-vis des textes d'ordre économique : 5 lois, antérieures à 2002, ont ainsi été rendues applicables, dont la grande loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, au terme d'une vingtaine d'années, la loi du 9 juin 1992 modifiant le régime du travail dans les ports maritimes et la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

Mais ces résultats demeurent insuffisants.

Le cas des textes relevant de la commission des affaires culturelles est typique : sur les 12 lois antérieures à la XIIe législature, une seule est devenue vraiment applicable, à savoir la loi du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire. A titre anecdotique, une autre de ces lois est aussi devenue applicable... par suite de l'abrogation, par la loi du 23 mars 1999, relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, de ses dispositions prescrivant un suivi réglementaire.

Sans doute faut-il incriminer les effets des alternances politiques : les changements de majorité, et donc de gouvernements, sont suivis, bien entendu, d'une inertie du pouvoir réglementaire pour assurer le suivi des lois antérieurement votées, lourdes d'options devenues, en fait, caduques. Une telle carence, compréhensible, est pourtant juridiquement inadmissible, et l'on se souvient de l'embourbement, pendant 5 ans, de l'exécution de la loi Thomas du 25 mars 1997, sur les plans d'épargne-retraite, après plusieurs valses-hésitations, au cours de la procédure parlementaire, pour en obtenir l'abrogation.

Aussi bien faut-il se féliciter, sous la XIIe législature, du vote de la loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciement économique, qui a délibérément suspendu, pour 18 à 30 mois, l'application de 11 articles de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, en l'attente du résultat des discussions inter-professionnelles engagées, dès avril 2003, entre les partenaires sociaux. Sage mesure, qui a été reconduite pour 6 mois sur la proposition de M. Alain Gournac, sénateur, et qui a abouti, compte tenu de l'échec des négociations, à l'abrogation pure et simple des 11 articles de la loi du 17 janvier 2002, par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Voici bien une opération-vérité méritant une considération toute particulière, sous l'effet d'une louable rationalisation.

On mesure, dans ces conditions, toute l'ampleur des difficultés présidant à la résorption de l'arriéré historique.

Aussi bien ne suffit-il pas de dénoncer les excès de l'inflation normative. Encore serait-il nécessaire que le gouvernement identifie, puis obtienne du Parlement l'abrogation formelle de toutes les dispositions législatives qui, devenues caduques, obsolètes ou simplement inopportunes, prescrivent encore la publication de décrets dont on perçoit mal, après plus de 2 décennies, l'utilité pratique.

C. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ DEPUIS LE DÉBUT DE LA XIIIE LÉGISLATURE, SUR LES LOIS VOTÉES ANTÉRIEUREMENT

89 mesures d'application ont été prises, sous la XIIIe législature, pour appliquer des dispositions insérées dans des lois votées jusqu'en février 2007.

Comme il n'y a pas eu de changement de majorité politique à l'Assemblée nationale, on peut espérer que l'application des lois votées au cours de la XIIe législature se poursuivra sans rupture au cours de la XIIIe, qui vient à peine de commencer.