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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

IV. LOIS VOTÉES APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE : RECUL DU TAUX D'APPLICATION, PROGRÈS DE LA CÉLÉRITÉ DE PUBLICATION

19 lois (dont 6 d'application directe, et donc 13 prescrivant un suivi réglementaire) ont été votées, en 2006-2007, après déclaration d'urgence (soit 42 % du total), contre 11 (dont aucune d'application directe) en 2005-2006 (soit 24 % du total) et 9 (dont 1 d'application directe) en 2004-2005 (soit 19 % du total).

Évolution, depuis 1997-1998, de la part relative, dans le total des lois votées, des lois votées après déclaration d'urgence
(textes en urgence de droit ainsi exclus)



Sur ces 13 lois prescrivant un suivi réglementaire, votées en urgence, 3 ont été promulguées au mois d'août 2007 (cf. encadré ci-dessous).

Le recours, par le gouvernement, à la déclaration d'urgence, qui raccourcit la procédure d'adoption, traduit les priorités de son action : il porte, notamment en 2006-2007, sur les domaines social (emploi, travail, logement), juridique (procédure pénale, collectivités d'outre-mer, statut des magistrats), culturel (universités, diffusion audiovisuelle). Le cas des lois de finances et de financement de la sécurité sociale est spécifique, dans la mesure où la Constitution impose, de droit, leur examen en urgence.



13 lois votées après déclaration d'urgence en 2006-2007 ont prescrit un suivi réglementaire

 

Taux d'application
au 30 septembre 2007

Applicables (0)

Néant

Partiellement applicables (8)

- Loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

20 %, pour 15 mesures prévues

- Loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.

20 %, pour 10 mesures prévues.

- Loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale.

67 %, pour 6 mesures prévues

- Loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

25 %, pour 28 mesures prévues

- Loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

22 %, pour 18 mesures prévues

- Loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

4 %, pour 28 mesures prévues

- Loi du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.

12 %, pour 24 mesures prévues

- Loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie.

56 %, pour 16 mesures prévues

Taux moyen d'application

27,8 %

Non applicables (5)

 

- Loi du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.

(mesure ne pouvant cependant être prise avant le 1er janvier 2008)

- Loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

 

- Loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

 

- Loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

(mais la plupart de ses dispositions ne doivent pas entrer en vigueur avant le 1er janvier 2009)

- Loi du 26 février 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament.

 



Dans quelle mesure le choix du recours à la déclaration d'urgence a-t-il emporté une célérité accrue pour l'entrée en application, d'une part, de la loi elle-même, d'autre part, des dispositions, insérées dans les lois, appelant un suivi réglementaire ?

A. ETAT D'APPLICATION DES LOIS VOTÉES EN 2006-2007, SELON LES MODALITÉS DE LEUR ADOPTION : CONSOLIDATION DU RÉSULTAT PRÉCÉDENT

Comme en 2005-2006 (alors pour 11 lois), aucune des lois appelant un suivi réglementaire, votées, de droit, en urgence, ou après déclaration d'urgence (soit 16 unités), pendant l'année parlementaire, n'a été rendue totalement applicable au 30 septembre.

Les 3 lois votées, de droit, en urgence10(*) ont été traitées comme à l'accoutumée : elles sont toutes partiellement applicables. Il y a là, compte tenu de la densité de ces textes, une donnée d'ordre structurel. Mais rappelons que ces lois et, surtout les lois de finances, figurent traditionnellement parmi les lois au taux d'application le plus élevé.

S'agissant des lois votées après déclaration d'urgence, comme durant l'exercice précédent, la proportion de lois devenues partiellement applicables (8 lois sur 13) est très supérieure au score obtenu sur les lois votées selon la procédure de droit commun (respectivement 61,5 % et 46,7 % ; 63,6 % et 38,9 % en 2005-2006). On peut miser, ici, sur un retournement de tendance, car les résultats des années 2004-2005 et 2003-2004 étaient nettement moins probants (respectivement 37,5 % et 31,8 % ; 36,5 % et 35,3 %).

Il s'ensuit que 5 lois sur 13 votées après déclaration d'urgence n'ont reçu aucun texte d'application, à comparer aux 5 lois sur 15 votées selon la procédure de droit commun. Mais 2 de ces 5 lois ont été votées tardivement, comme on l'a vu précédemment. Le cas des 3 autres, promulguées fin février-début mars 2007, paraît plus préoccupant. L'une de ces 3 lois toutefois (protection juridique des majeurs) ne doit entrer en vigueur qu'au 1er janvier 2009 pour une bonne partie de ses dispositions.

Application des lois selon leurs modalités d'adoption (2006-2007)

 

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées, de droit, en urgence (1)

Lois votées selon la procédure de droit commun

Applicables

-

-

3 (20,0 %)

Partiellement applicables

8 (61,5 %)

3 (100 %)

7 (46,7 %)

Non applicables

5 (38,5 %)

-

5 (33,3 %)

Total

13

3

15

Application directe, pour mémoire

6

0

8

(1) Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.


B. APPLICATION DES DISPOSITIONS, INSÉRÉES DANS LES LOIS, VOTÉES APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE EN 2006-2007, PRESCRIVANT UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE : RECUL DU TAUX D'APPLICATION, PROGRÈS DE LA CÉLÉRITÉ DE PUBLICATION

On avait déploré, en 2002-2003, le niveau dérisoire du taux d'application des dispositions, insérées dans les lois votées après déclaration d'urgence, appelant un suivi réglementaire : moins de 3 % ! Mais les 3 exercices suivants avaient été caractérisés par un progrès très sensible, à un rythme progressif : 5,3 %, puis 14 % et enfin 25 %.

Loin de confirmer cette évolution favorable, l'année 2006-2007 traduit, par rapport à l'exercice précédent, un recul préoccupant de 9 points, à 16 %.

Le bilan est meilleur sur les lois votées, de droit, en urgence : le recul du taux d'application, en 2003-2004 (28,7 %, contre 34,8 % en 2002-2003) avait été largement enrayé en 2004-2005, avec quelque 40 %. Les performances de 2005-2006 (41 %) et de 2006-2007 (44 %) consolident ce résultat.

Lois votées en 2006-2007
Application au 30 septembre 2007 des dispositions législatives prescrivant un suivi réglementaire (mesures prévues)

 

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées, de droit, en urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

Total

Nombre de dispositions prescrivant un suivi réglementaire



204



151



193



548

(dont)

       

(publiées)

(33)

(66)

(77)

(176)

(à publier)

(171)

(85)

(116)

(372)

Taux d'application arrondi

16 %

44 %

40 %

32 %


D'une façon générale, par rapport à l'année précédente, les lois votées après déclaration d'urgence ont encore moins contribué que les lois votées selon la procédure de droit commun à l'intensification du suivi réglementaire, les taux d'application respectifs étant de 16 % et de 40 % : les textes censés devoir être mis en oeuvre le plus rapidement le sont le plus tardivement.

Le taux moyen d'application des 8 lois partiellement applicables, votées après déclaration d'urgence, revient à 27,8 % en 2006-2007, contre près de 40 % en 2005-2006, alors pour 7 lois seulement.

Cette évolution est d'ailleurs surprenante, dans la mesure où le nombre des dispositions à appliquer, en 2006-2007, sur les seules lois votées après déclaration d'urgence, ne représente plus que 37 % (204/548) du total pour les 3 catégories (49 % en 2005-2006)

S'agissant de mesures réglementaires déjà parues, l'examen des délais de publication révèle, en 2006-2007, que les lois votées après déclaration d'urgence ont fait l'objet d'une meilleure célérité, comme le révèlent les parts relatives respectives des textes réglementaires publiés en moins de 6 mois :

- pour les lois votées après déclaration d'urgence : 94 %, contre seulement 63 % en 2005-2006 ;

- pour les lois votées selon la procédure de droit commun : 70 %, contre 78 % en 2005-2006 ;

- pour les lois votées, de droit, en urgence : 96 %, contre 69 % en 2005-2006.

Délais de publication des mesures d'application (prévues) prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées au cours de l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports)

(Du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007)

Délai de publication

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées, de droit, en urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

<1 mois

2 (6 %)

9 (14 %)

-

<1 mois - 3 mois>

17 (53 %)

19 (29 %)

17 (22 %)

<3 mois - 6 mois>

11 (35 %)

35 (53 %)

37 (48 %)

<6 mois - 1 an>

2 (6 %)

3 (4 %)

23 (30 %)

Total

32 (100 %)

66 (100 %)

77 (100 %)

Délai moyen

2 mois et demi

3 mois

5 mois

Délai minimal

0 jour

0 jour

1 mois et demi

Délai maximal

7 mois et demi

8 mois et demi

8 mois et demi


* 10 Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.