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VI. RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE LÉGISLATEUR : TOUJOURS TROP DE DEMANDES INSATISFAITES
A. UN RAPPORT SUR DEUX REQUIS DEPUIS 1997 TOUJOURS ATTENDU
Comme les années précédentes, on regrettera que seuls 56 des 130 rapports attendus par les lois adoptées depuis 1997-1998 aient été effectivement remis au Parlement. Ce taux (43 %) demeure près de deux fois inférieur au taux d'application des mesures réglementaires prévues par les lois concernées (78 %) et justifie que la commission s'assure, au moment du vote de la loi, de l'utilité de chaque demande de présentation de rapport avant de l'adopter. On signalera, de ce point de vue, que les sénateurs semblent avoir tiré les conséquences du peu d'effectivité de ces demandes puisque 21 % seulement des rapports attendus sur les lois votées en 2008-2009 relevant au fond de la commission résultent d'amendements sénatoriaux.
Origine des rapports prévus par les lois votées en 2008-2009
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Nombre de rapports prévus selon leur origine |
Texte initial |
Amendement du Gouvernement |
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement
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Introduction
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Total |
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4 |
3 |
6 |
14 |
2 |
29 |
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14 % |
10 % |
21 % |
48 % |
7 % |
100 % |
Ainsi, les rapports font toujours figure de parents pauvres de l'application des lois ; du reste, les procédures de dépôt au Parlement mériteraient d'être uniformisées, les rapports étant, selon les cas, remis à la Présidence du Sénat, au secrétariat général ou au service de la séance, ce qui entraîne des retards importants dans leur transmission aux commissions concernées.
Dispositions législatives prévoyant le dépôt d'un rapport
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Année parlementaire |
Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport |
Rapports déposés |
Taux de publication |
|
1997-1998 |
7 |
6 |
86 % |
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1998-1999 |
4 |
3 |
75 % |
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1999-2000 |
7 |
4 |
57 % |
|
2000-2001 |
13 |
5 |
38 % |
|
2001-2002 |
13 |
8 |
62 % |
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2002-2003 |
17 36 ( * ) |
7 |
54 % |
|
2003-2004 |
27 37 ( * ) |
8 |
31 % |
|
2004-2005 |
15 |
5 |
33 % |
|
2005-2006 |
4 |
1 |
25 % |
|
2006-2007 |
12 |
5 |
42 % |
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2007-2008 |
16 |
4 |
25 % |
|
Total |
130 |
56 |
43 % |
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2008-2009 |
29 |
2 |
7 % |
Au-delà de ce constat général, on notera que quatre rapports ont été déposés en application des lois votées en 2007-2008 :
- un rapport remis en avril 2009 sur le fondement de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi 38 ( * ) ;
- trois rapports demandés par la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 39 ( * ) ,
et que certaines lois plus anciennes ont également reçu quelques uns des rapports qu'elles avaient commandés :
- un rapport triennal prévu par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées 40 ( * ) ;
- un rapport requis par la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs 41 ( * ) ; reste que le rapport dressant un état des lieux de l'évolution du dialogue social et proposant les mesures législatives nécessaires à la mise en oeuvre d'un dispositif de continuité dans les autres modes de transports publics de voyageurs, pourtant exigé avant le 1 er mars 2008, est toujours attendu.
Quant aux lois adoptées au cours de l'année 2008-2009 , elles appellent l'établissement de vingt-neuf rapports dont deux seulement avaient été déposés au 1 er octobre 2008 (soit 7 %) :
- un rapport attendu par la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, déposé en juin 2009 42 ( * ) ;
- un rapport demandé par la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, remis en mai 2009, soit dans les délais prescrits par la loi 43 ( * ) .
Ce résultat, certes décevant , est malgré tout supérieur à celui de l'an dernier (aucun rapport remis, à la même époque, sur les lois de l'année) et doit être tempéré par le fait que le législateur lui-même a parfois défini des délais de remise des rapports allant bien au-delà de la période couverte par la présente note. C'est le cas notamment des rapports suivants :
- un rapport requis par la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail sur l'évolution de la négociation salariale dans les branches, attendu avant la fin de l'année 2010 et sur la base duquel entreront en vigueur, par décret, les règles relatives à la conditionnalité des allègements de charges sociales ;
- quatre rapports attendus pour la loi « RSA » avant le 1 er juin 2010, soit un an après la mise en place du RSA 44 ( * ) ; inversement, le rapport sur le service informatisé de déclaration sociale nominative devait avoir été remis avant le dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, soit le 14 octobre 2009, sans que cette prescription n'ait été respectée.
B. LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS : UN OUTIL UTILE MAIS PERFECTIBLE
L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit prévoit désormais la remise systématique d'un rapport consacré à la mise en application de chaque loi « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur » et mentionnant « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
Or, sur les 36 lois promulguées après le 9 décembre 2004 dans les secteurs relevant de la commission 45 ( * ) et susceptibles d'avoir fait l'objet d'un rapport 46 ( * ) , seules 24 d'entre elles 47 ( * ) en ont effectivement reçu, sans que les critères conditionnant la présentation, ou non, de ces rapports n'apparaissent clairement ; on regrettera notamment l'absence de rapport pour les lois de financement de la sécurité sociale pour 2007 et 2009, alors même que ces lois appellent traditionnellement un grand nombre de mesures réglementaires, ou pour la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. A contrario , on s'étonnera de ce que la loi n° 2007-131 du 31 janvier 2007 relative à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé, pourtant d'application directe, ait bénéficié d'un rapport sur sa mise en application.
Si ces rapports complètent utilement les échéanciers disponibles sur Légifrance, les remarques formulées l'an dernier sur leurs délais de remise aléatoires 48 ( * ) et leur caractère parfois sommaire restent valables.
Quant à la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l'application des lois, qui invite notamment les ministères à transmettre au Parlement un échéancier prévisionnel de parution des décrets dès après l'adoption de chaque loi, elle semble avoir eu, pour le moment, peu d'effets : on signalera cependant la remise, en février 2009, d'un échéancier exhaustif de l'application de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active qui n'a, à l'inverse, pas reçu le rapport requis par la loi de simplification du droit, ce qui peut laisser craindre un phénomène de substitution de l'un à l'autre. La circulaire invite enfin les ministères à établir un bilan de l'application des lois , non plus seulement six mois après l'entrée en vigueur de la loi, mais tous les six mois ; or, aucun document de cette nature n'a été transmis pour le moment à la commission.
* 36 Dont quatre devenus sans objet.
* 37 Dont un devenu sans objet.
* 38 Rapport du Gouvernement au Parlement sur les modalités du transfert à Pôle emploi des personnels de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) chargés de l'orientation professionnelle des demandeurs d'emploi.
* 39 Évaluation de la mise en oeuvre de la franchise sur les médicaments, les actes des auxiliaires médicaux et les transports sanitaires (art. 52), rapport sur la convergence tarifaire intersectorielle (art. 62) et évaluation de la mise en oeuvre de l'expérimentation relative à la contrevisite employeur prévue à l'article 103 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (art. 103).
* 40 Rapport du Gouvernement au Parlement relatif au bilan et aux orientations de la politique du handicap.
* 41 Attendue avant le 1 er octobre 2008, cette évaluation de l'application de la loi, bien qu'élaborée, semble-t-il, dans les temps requis, n'a été transmise officiellement que le 18 décembre 2008. Cette loi, examinée par une commission spéciale, n'entre pas dans les statistiques des lois examinées au fond par la commission des affaires sociales.
* 42 Rapport du Gouvernement au Parlement relatif à la compensation des moindres recettes de cotisations sociales liées aux allègements de cotisations sociales par des impôts et taxes affectées en 2007 et 2008, en application de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.
* 43 Rapport relatif au bilan des expérimentations du revenu de solidarité active (RSA) dans les départements habilités.
* 44 Sur les conditions de réalisation de l'objectif de réduction de la pauvreté, ainsi que sur les mesures et les moyens financiers mis en oeuvre pour y satisfaire (art. 1 er ), sur la mise en oeuvre du RSA, le produit des nouvelles contributions créées pour abonder le FNSA et les conditions de l'équilibre du fonds (art. 3), sur la situation des jeunes non-étudiants, âgés de moins de vingt-cinq ans, au regard de l'insertion sociale et professionnelle, de l'accès au service public de l'emploi et des sommes qu'ils perçoivent au titre de la prime pour l'emploi et du revenu de solidarité active (art. 5) et sur les conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active (art. 6).
* 45 Les huit lois d'application directe étant exclues de ce décompte.
* 46 Les deux dernières lois ayant été adoptées depuis moins de six mois.
* 47 Auxquelles s'ajoute la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, pourtant adoptée antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi de simplification du droit.
* 48 Pour mémoire, le rapport sur la mise en application de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a ainsi été reçu en mai 2007, soit quatorze mois après l'adoption de celle-ci.