Évaluation et qualité de la législation : quel rôle pour les Parlements ?

DOCUMENTS PROJETÉS À L'APPUI DES INTERVENTIONS

DOCUMENTS PROJETÉS À L'APPUI DES INTERVENTIONS

Intervention d' Andrea RENDA, chercheur associé au
Centre d'études politiques européennes à Bruxelles (CEPS)

Intervention de Christer ASTRÖM , chef du secrétariat chargé de l'évaluation et de la recherche au sein du Riksdag (Parlement suédois)

Intervention de Jessica MULLEY , chef de l'Unité de contrôle (Scrutiny Unit) de la Chambre des Communes

Intervention d' Elke BALLON , administratrice
au secrétariat du Parlement européen

ANNEXES

? Contrôle de l'application des lois et évaluation des politiques publiques : deux démarches convergentes vers une meilleure efficacité de l'action publique (note de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois) ;

? Évaluation et qualité de la législation : quel rôle pour les Parlements ? (note de contexte de l'OCDE) ;

? Law evaluation and better regulation : the role for Parliaments (note de contexte de l'OCDE) ;

? The evaluation and research Secretariat (note de Christer Aström, Parlement suédois) ;

? Follow-up and evaluation by the Riksdag's committees, a constitutional obligation ( Note de Christer Aström, Parlement suédois) ;

? Recommandations de l'OCDE sur la politique et la gouvernance réglementaires ;

? Le contrôle de l'application des lois en Europe (note de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois - mai 2012) ;

? L'émergence au Sénat d'une nouvelle culture du contrôle et de l'évaluation (note de synthèse du rapport annuel du Président David Assouline sur l'application des lois).

CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS ET ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES :

DEUX DÉMARCHES CONVERGENTES VERS UNE MEILLEURE EFFICACITÉ
DE L'ACTION PUBLIQUE

En France comme dans bon nombre d'autres pays développés, une nouvelle conception de l'action publique tend à s'imposer : plutôt que de créer sans cesse des lois supplémentaires, les Parlements et les Gouvernements doivent rechercher une meilleure efficacité des textes, à un moindre coût .

La tendance au « légiférer plus » a généré de l'inflation législative, des pesanteurs administratives, voire une certaine insécurité juridique... En réaction, le paradigme aujourd'hui est celui du « légiférer mieux » : de fait, dans un contexte de fort encombrement normatif, pourquoi adopter de nouvelles règles, si elles ne s'appliquent pas ou si elles s'appliquent mal, ou encore si leurs objectifs peuvent être atteints par d'autres voies plus économes en termes économiques, sociaux ou environnementaux ?

Cette approche implique à la fois :

- d'évaluer aussi complètement que possible l'impact qu'un nouveau texte pourrait avoir , de manière à éclairer la décision publique (c'est l'objet principal des « études d'impact » constitutionnalisées lors de la révision de juillet 2008) ;

- de contrôler si les lois sont effectivement applicables, et la manière dont elles sont appliquées (c'est l'axe prioritaire de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois) ;

- de s'assurer rétrospectivement que les lois et les moyens publics répondent bien aux objectifs poursuivis par le législateur qui les a votés ou par l'administration qui les met en oeuvre (axe prioritaire du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale).

En pratique, les deux assemblées n'ont pas opté pour les mêmes formules ni les mêmes procédures .

Ainsi, sur la base de l'article 24, alinéa premier, de la Constitution, tel qu'issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (« Le Parlement ... contrôle l'action du Gouvernement [et] évalue les politiques publiques ») -et indépendamment des procédures classiques du contrôle parlementaire de l'action du Gouvernement et des procédures spéciales du contrôle de l'exécution des lois de finances et de lois de financement de la sécurité sociale- elles ont ainsi institué en leur sein deux organes spécialisés nouveaux :

- au Sénat, une commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois (qui, comme son intitulé l'indique, est plus particulièrement en charge du suivi de l'application des lois, entendu dans son sens le plus large) ;

- à l'Assemblée nationale, un comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques .

Mais au-delà des nuances terminologiques ou des différences de procédures, le Sénat comme l'Assemblée nationale tentent pareillement de faire émerger une nouvelle « culture parlementaire du contrôle et de l'évaluation » qui transcende les clivages politiques : améliorer l'environnement juridique, le rendre plus performant et plus accessible à ses usagers.

De son côté, le Gouvernement affiche la même ambition, en particulier sous l'impulsion du Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique.

LA COMMISSION SÉNATORIALE POUR LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

Le Sénat a été un précurseur dans le contrôle de l'application des lois , avec la mise en place dès les années 1970 d'une procédure interne de suivi de la parution des textes réglementaires d'application des lois (mission initialement dévolue à chaque commission permanente).

Souhaitant aller plus loin sur cette voie -et dans le prolongement de la révision constitutionnelle de 2008 qui a expressément inscrit le contrôle et l'évaluation dans les missions du Parlement- le Bureau du Sénat a créé une « commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois », dont la mise en place est intervenue en janvier 2012.

Constituée de 39 sénateurs désignés selon une double clé de répartition (représentation proportionnelle des groupes politiques et représentation équilibrée des commissions permanentes), la commission exerce une double mission : « veiller à la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application des lois » et « informer le Sénat sur la mise en oeuvre des lois » .

À partir des données collectées par chaque commission permanente sur les textes relevant de sa compétence, la commission synthétise les statistiques de publication par le Gouvernement des textes réglementaires nécessaires à l'application des lois , et les récapitule dans un rapport annuel.

En liaison avec les commissions permanentes, la commission procède à l'évaluation d'un certain nombre de législations en vigueur , vérifie si elles ont produit les effets escomptés et formule, s'il y a lieu, des préconisations susceptibles d'éclairer la réflexion du Sénat au moment de leur remise en chantier .

À cet effet, la commission arrête un programme de travail annuel incluant des thèmes relevant de chaque commission permanente, qu'elle soumet à la Conférence des Présidents ; en outre, elle procède à des auditions sur la mise en oeuvre de telle ou telle loi ou sur des sujets transversaux en rapport avec l'application des lois.

Pour conférer à ses travaux un caractère pluraliste, la commission a pour principe de confier chaque fois que possible ses rapports d'évaluation à des binômes de rapporteurs de sensibilités politiques différentes , chaque groupe politique étant associé de manière équitable à la confection des rapports .

Les travaux de la commission sénatoriale débouchent naturellement sur la séance plénière : le plus souvent, ses rapports thématiques donnent lieu à un débat de contrôle en présence du ministre concerné ; il en va de même pour son rapport annuel sur la publication des textes réglementaires d'application, en présence du ministre chargé des Relations avec le Parlement.

Indicateurs statistiques de l'activité

de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois

(janvier 2012 - septembre 2013) ^{1 ( * )}

Nombre de réunions plénières : 29

Durée totale des séances de commission : 40 h 30 mn environ

Nombre d'auditions effectuées par les rapporteurs : 183

Nombre de rapports d'information publiés ^{2 ( * )} : 15

Nombre de débats de contrôle en séance publique ^{3 ( * )} : 8

DONNÉES SOMMAIRES SUR LE COMITÉ D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DES POLITIQUES PUBLIQUES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale s'est dotée en 2009 d'un Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), régi par les articles 146-2 à 146-7 du Règlement de l'Assemblée ^{4 ( * )} .

Le CEC comprend dix-neuf membres de droit représentant les principales instances de l'Assemblée (le Président de l'Assemblée, qui préside le Comité ; les présidents des huit commissions permanentes et celui de la commission des affaires européennes ; le rapporteur général de la commission des finances ; le président ou le premier vice-président de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ; le président de la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes ; les présidents des groupes) et seize députés désignés par les groupes, de façon à ce que la composition d'ensemble reproduise la configuration politique de l'Assemblée .

Le CEC est chargé de trois missions principales :

1. Réaliser, de sa propre initiative ou à la demande d'une commission permanente, des travaux portant sur des sujets dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente , chaque groupe politique pouvant en outre librement choisir une étude d'évaluation par an ; chaque sujet est traité par deux co-rapporteurs, dont un de l'opposition .

2. Donner son avis sur une étude d'impact , à la demande du président de la commission saisie au fond du projet de loi, ou du Président de l'Assemblée. Le CEC peut également être saisi pour réaliser l'évaluation préalable d'un amendement d'un député ou de la commission saisie au fond.

3. Assurer une coordination sur les travaux d'évaluation et de contrôle réalisés à l'Assemblée nationale . Dans ce cadre, il peut se faire présenter les recommandations des missions d'information, veiller à une bonne coordination des travaux et des demandes d'inscription à l'ordre du jour de la semaine mensuelle de la séance publique consacrée en priorité au contrôle et à l'évaluation et faire toute proposition utile à la Conférence des Présidents concernant l'ordre du jour de cette semaine.

Le CEC arrête, chaque année, le programme de ses travaux, fixant, notamment, le nombre prévisionnel d'évaluations à réaliser. Il peut faire appel à des experts extérieurs , notamment la Cour des comptes.

Entre novembre 2009 et mars 2012 (XIIIème législature), le CEC a publié 19 rapports d'information.

Depuis le début de la XIVème législature, le CEC a publié 5 nouveaux rapports, et a saisi la Cour des comptes de deux évaluations (sur la mise en oeuvre du paquet « énergie-climat » de 2008 et sur l'évaluation du réseau culturel de la France à l'étranger).

ÉVALUATION ET QUALITÉ DE LA LÉGISLATION :
QUEL RÔLE POUR LES PARLEMENTS ?

Note de contexte préparée pour la rencontre organisée par la Commission Sénatoriale pour le Contrôle de l'Application des Lois et l'OCDE

5 décembre 2013, 9h-13h

La Recommandation du Conseil sur la Politique et la Gouvernance Réglementaires est claire : « Veiller à la qualité de l'organisation réglementaire est un rôle dynamique et permanent des autorités publiques et des Parlements ». De par leur mission essentielle de voter la loi, les Parlements se trouvent dans une position idéale pour exercer une surveillance et un contrôle sur l'application des principes de bonne qualité de la réglementation à toute législation nouvelle et à ses amendements. Les parlements peuvent aussi prendre appui sur les débats publics organisés sur les projets de loi pour favoriser un dialogue transparent sur les opportunités et les défis offerts par ces nouvelles législations ou leurs amendements. Grâce au contrôle qu'ils exercent sur les dépenses publiques et les performances du gouvernement, ils peuvent aider à faire le suivi de l'efficacité et l'efficience de la législation.

Les enquêtes de l'OCDE sur les systèmes de gestion réglementaire montrent un renforcement du rôle des parlements dans l'amélioration de la qualité de la réglementation. En 2008, 15 juridictions (dont 14 pays membres de l'OCDE et l'UE) avaient un comité parlementaire ou un organe similaire responsable de la politique ou de la réforme réglementaire. Ils étaient 11 en 2005. Dans sept cas, ce comité effectue des examens périodiques de la qualité des projets de loi. Dans huit cas, il mène des examens sur la qualité de la législation subordonnée. Dans cinq cas, le processus d'examen est guidé par des critères spécifiques, et dans 6 cas, le comité ou l'organe fait régulièrement état des progrès en matière de politique et de réforme réglementaire de l'ensemble du gouvernement (voir graphique). La consultation fait également souvent partie intégrante du processus législatif. Par exemple, en Nouvelle-Zélande, le Parlement a recours aux soumissions publiques sur l'essentiel des projets de loi, et ces consultations sont ensuite évaluées par un comité restreint avant d'émettre des recommandations.

Les dispositions prises pour institutionnaliser le contrôle parlementaire varient selon les membres de l'OCDE. Dans la plupart des pays, un comité parlementaire exerce le contrôle sur la qualité de la législation. Au Canada, un Comité mixte (au Sénat et à la Chambre des communes) d'examen de la réglementation étudie et contrôle la réglementation et les textes réglementaires élaborés par le gouvernement. La Nouvelle-Zélande et la Pologne ont mis en place des comités d'évaluation pour étudier les législations et enquêter sur les plaintes. Aux Pays-Bas, un comité spécifique - le Comité Conjoint aux Affaires Économiques et à la Finance - examine les progrès réalisés pour mettre en oeuvre un programme de réforme réglementaire. Dans un certain nombre de pays, on observe aussi le développement d'unités d'évaluation spécialisées pour aider les parlementaires à veiller à la qualité de la législation (voir encadré pour une sélection d'exemples spécifiques).

Le rôle des parlements dans la politique réglementaire

Source: OCDE (2009).

Évaluation parlementaire et services d'analyse

Chili : Le Département d'Évaluation de la Législation a été créé en Décembre 2010 au sein de l'administration de la Chambre des Députés. Le Département examine les lois sélectionnées au regard de leur mise en oeuvre; de l'atteinte de leurs objectifs et de leur efficacité, et de leur obsolescence au vu des changements dans la société. Sept critères sont utilisés dans la sélection des lois pour évaluation: la neutralité politique, l'applicabilité générale de la loi, l'impact médiatique et dans le débat public, la faisabilité du point de vu méthodologique, la faisabilité temporelle, la faisabilité technique et le temps d'application.

Union Européenne : L'Unité d'Évaluation préalable d'Impact du Parlement Européen a été créée début 2012 et fait maintenant partie de la nouvelle Direction Générale pour les Services de Recherche Parlementaire. Les rôles principaux de l'Unité sont:

La sélection des feuilles de route accompagnant le programme de travail de la Commission ;

Appréciation des évaluations d'impact de la Commission ;

Évaluation de l'impact sur les amendements significatifs à l'étude par le Parlement ;

Évaluation de l'impact complémentaire ou de remplacement ;

Les notes d'information ou des études analysant tout ou partie d'une évaluation d'impact de la Commission.

L'Unité d'Évaluation d'Impact ex post , établi en septembre 2013, soutient le travail des comités parlementaires et les autres organes du parlement européen en :

Assurant le suivi du travail de la Commission dans le domaine de la transposition, de la mise en oeuvre, de l'impact, de l'application et de l'efficacité de la législation européenne ;

Effectuant le suivi et l'analyse des études et rapports produits par la Commission et par tout autre autorité compétente dans les domaines mentionnés précédemment ;

Assistant les comités parlementaires dans le développement de rapports de mise en oeuvre, de rapports d'activité et de rapports de suivi sur la législation, les politiques et programmes européens existants sur la base d'un rapport européen de suivi de la mise en oeuvre ;

Produisant des documents de recherche sur la mise en oeuvre, l'impact ou l'efficacité de la législation européenne existante à la requête des comités parlementaires ou des organes de direction.

Suède : Le Secrétariat d'Évaluation et de Recherche Parlementaire, créé en 2002, est une fonction spécialisée de la Division de Services aux Comités du Parlement Suédois chargée du soutien aux comités pour l'évaluation ex post . Le Secrétariat est composé de dix postes : le chef du Secrétariat, cinq évaluateurs principaux, trois agents de recherche et un employé de bureau. Le Secrétariat travaille en étroite collaboration avec les comités parlementaires pour les soutenir dans leurs fonctions d'évaluation. Cet Organe assure les tâches suivantes:

Aider les comités à préparer, mettre en oeuvre et conclure le suivi et les projets d'examen, les projets de recherche et les évaluations technologiques ;

La localisation et la nomination de chercheurs et d'experts externes pour réaliser des projets ;

Préparer des documents de référence pour l'évaluation des projets de recherche à la demande des comités ;

Demander les rapports mis à jour du Gouvernement et des Organismes Gouvernementaux sur le fonctionnement et les effets des lois ;

Contribuer à la structuration, la mise en oeuvre et contrôle final de la qualité des projets ;

Aider les Secrétariats des Commissions dans leur planification et dans la mise en oeuvre de séminaires ou d'autres activités en relation avec l'examen et de la recherche ;

Contribuer au développement général des activités d'examen et de recherche des Comités ;

Des fonds spéciaux ont été réservés pour les chercheurs et autres experts qui peuvent produire/réaliser des documents de référence pour le suivi et l'examen des activités des comités, ainsi que des vues d'ensemble de la recherche et des évaluations technologiques.

Suisse : En vertu de la Constitution fédérale, l'Assemblée Fédérale doit veiller à ce que l'efficacité des mesures prises par la Confédération soit examinée. Des Comités de contrôle sont mandatés par l'Assemblée Fédérale pour exercer un contrôle sur le Gouvernement Fédéral et de l'Administration. Le Contrôle Parlementaire de l'Administration (CPA) a été créé en 1991 pour soutenir les activités de surveillance du Parlement au travers des évaluations scientifiques et pour évaluer les concepts, la mise en oeuvre et l'impact des mesures prises par les Autorités Fédérales. Le CPA traite directement avec toutes les Autorités Fédérales et les Organismes Publics et peut leur demander toute information pertinente. Les Comités, avec l'aide du CPA, s'assurent que :

les activités des Autorités Fédérales respectent la constitution et la législation (contrôle de la légalité) ;

les mesures prises par l'État soient appropriées (contrôle de la pertinence) ;

les mesures prises par l'État sont efficaces (contrôle de l'efficacité).

Royaume Uni : L'Unité de Contrôle a été créé en 2002 dans le Bureau du Comité de la Chambre des Communes afin de fournir une expertise spécialisée aux Comités sur les questions financières et d'examen législatif. L'unité dispose d'un personnel d'environ 25 professionnels, y compris des avocats, des comptables, un économiste, ainsi que des experts des procédures et des analystes. Tous les employés respectent les exigences d'impartialité politique. L'Unité soutient les comités dans l'examen des projets de loi. Elle soutient les fonctions de collecte d'information de ces comités en procédant à l'examen des lois. Depuis 2008, l'Organe aide également les comités parlementaires à mettre en oeuvre le nouveau système de contrôle post-législatif entré en vigueur cette année. D'après ce système, les ministères sont tenus, théoriquement dans les trois à cinq ans après l'adoption d'une loi, de présenter un mémorandum au Comité de la Chambre des communes concerné, incluant une évaluation préliminaire du fonctionnement de la loi dans la pratique. Sur cette base, le comité peut ensuite décider de mener une enquête post-législative plus complète de la loi.

Source: OCDE (2009), OCDE (2012) et OCDE (2013).

Questions pour discussion

Quels enseignements ont été tirés de l'expérience des pays sur le rôle des parlements dans la promotion et la supervision de la qualité de la réglementation, en évaluant de la qualité de la législation et en soutenant la participation efficace du public?

Quels sont les outils qui se sont avérés utiles pour le soutien des processus et instances parlementaires dans leurs missions de politique de réglementation?

Quelles sont les opportunités inexploitées dans ce domaine pour la France?

Références

OCDE (2012), Recommandation du Conseil sur la Politique et la Gouvernance Réglementaires, www.oecd.org/fr/gov/politique-reglementaire/recommandationde2012.htm .

OCDE (2009), Les Indicateurs des Systèmes de Gestion Réglementaire , www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44294427.pdf .

OCDE (2012), Évaluation des Lois et Règlements: Le cas de la Chambre des Députés du Chili , Éditions de l'OCDE, doi: 10.1787/9789264176263-en .

OCDE (2013), « Les Institutions et les Acteurs Clés de la Réforme de la Règlementation: Enquête auprès des membres de l'OCDE : Résultats et Analyse », document de référence pour la Table Ronde sur la Réforme Réglementaire.

Pour plus d'information, contactez la Division de la Politique Réglementaire (Céline Kauffmann, [e-mail] ) et visitez www.oecd.org/gov/regulatory-policy

LAW EVALUATION AND BETTER REGULATION: THE ROLE FOR PARLIAMENTS

Joint meeting of the OECD and the Scrutiny Committee on Law Implementation
of the French Senate

5 December 2013 (9am to 1pm)

The Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance is clear: «Ensuring the quality of the regulatory structure is a dynamic and permanent role of governments and Parliaments». As the institutions responsible for approving legislation, parliaments can exercise oversight and control over the application of better regulation principles for new and amended regulation. Through the public debate of proposed bills and amendments, they can help foster a transparent dialogue on the opportunities and challenges offered by new and amended regulation. Through the control they exercise on public expenditures and government performance, they can help monitor the effectiveness and efficiency of regulation.

OECD surveys of regulatory management show a progressive move towards strengthening the role of parliaments in improving regulatory quality. In 2008, 15 jurisdictions (14 OECD member countries and the EU) had a parliamentary committee or other parliamentary body responsible for regulatory policy or reform against 11 in 2005 (see Figure). In seven cases, this committee or body conducts periodic reviews of the quality of proposed legislation. In eight cases, it conducts quality reviews of subordinate legislation. In five cases, the review process is guided by specific criteria. In six the committee or body regularly reports on progress on regulatory policy and reform across government. Consultation is also often an integral part of the legislative process. For example, in New Zealand, Parliament invites public submissions on almost all bills and these are considered by a select committee before it makes recommendations.

The role of parliaments in regulatory policy

Source: OECD (2009).

The arrangements adopted to institutionalise parliamentary oversight vary across OECD member countries. In most countries, a parliamentary committee exercises regulatory oversight. For example, in Canada, a Standing Committee for the Scrutiny of Regulations reviews government regulations and statutory instruments. New Zealand and Poland have established review committees to examine regulations and investigate complaints. In the Netherlands, the Joint Committee on Economic Affairs and Finance reviews progress toward implementing a Regulatory Reform Programme. The development of specialist evaluation units established to support parliamentarians in overseeing the quality of regulation in a number of countries (see Box for selected examples).

Parliamentary Evaluation and Analysis Units

Chile : The Department of Law Evaluation was established in December 2010 and operates within the Chamber of Deputies' administration. The Department examines selected laws, studying how the law has operated on its implementation; whether it has achieved its goals and been effective, or if it has become obsolete as a result of the changes in society. Seven criteria are used to select a law for examination: political neutrality, general applicability of the law, public exposure, methodological feasibility, temporary feasibility, technical feasibility and application time.

European Union : The Ex Ante Impact Assessment Unit of the European Parliament was established in early 2012 and is now part of the new Directorate General for Parliamentary Research Services. The main roles of the Unit are :

Screening of road-maps accompanying the Commission's Work Programme.

Appraisal of Commission impact assessments.

Impact assessment on substantive amendments being considered by the Parliament.

Complementary or substitute impact assessment

Briefing notes or studies analysing all or part of a Commission impact assessment.

The Unit for Ex Post Impact Assessment, established in September 2013, supports parliamentary committees and other bodies of the European Parliament by :

Monitoring the Commission's work with due regard for the transposition and implementation, impact, application and effectiveness of European legislation ;

Following-up and analysing the various types of study and reports produced by the Commission and by any other competent body or institution in the afore-mentioned context ;

Assisting Parliament's committees in drawing up implementation reports, activity reports and monitoring reports on existing EU legislation, policies and programmes, by providing a European implementation assessment report ;

Producing research papers on the implementation, impact or effectiveness of existing EU legislation at the request of Parliament's committees or governing bodies.

Sweden : the Evaluation and Research Secretariat, established in 2002, is a specialist function within the Committee Services Division of the Swedish Parliament, The Riksdag, supporting the committees in their ex post evaluation. The Secretariat consists of ten positions: one head of secretariat, five senior evaluators, three senior research officers and one clerical officer four senior evaluators, three senior research officers and one clerical officer. The Secretariat works closely to support parliamentary committee in their evaluation functions and undertakes the following tasks :

Helping the committees to prepare, implement and conclude follow-up and evaluation projects, research projects and technology assessments.

Locating and appointing researchers and external expertise to carry out projects.

Preparing background materials for evaluation and research projects at the request of the committees.

Requesting up-to-date reports from government and government agencies on the operation and effects of laws.

Contributing to the structuring, implementation and final quality control of projects.

Assisting the committee secretariats in their planning and implementation of seminars and other activities in connection with evaluation and research.

Contributing to the general development of the committees' evaluation and research activities.

Special funds have been earmarked for researchers and other experts that can carry out background materials for the committees' follow-up and evaluation activities, as well as research overviews and technology assessments

Switzerland : Under the Federal Constitution, the Federal Assembly must see that the effectiveness of the measures taken by the Confederation is evaluated. Control Committees are mandated by the Federal Assembly to exercise oversight of the Federal government and administration. The Parliamentary Control of the Administration (PCA) was established in 1991 to support Parliament's monitoring activities through scientific assessments and evaluate the concepts, implementation and the impact of the measures taken by the federal authorities. The PCA deals directly with all federal authorities and public agencies and may request from them all relevant information. Committees, with the assistance of PCA, focus on verifying that :

the activities of the federal authorities comply with the constitution and legislation (legality control)

the measures taken by the state are appropriate (control of appropriateness)

the measures taken by the state bear fruit (efficiency control)

United Kingdom : The Scrutiny Unit was established in 2002 as part of the Committee Office in the House of Commons to provide specialist expertise to select committees on financial matters and legislative scrutiny. The Unit has a staff of around 25 including lawyers, accountants, and an economist as well as a cadre of procedural experts and policy analysts. All staff abide by political impartiality requirements. The Unit supports committees scrutinising draft bills. It also supports all evidence-taking functions of those Committees giving detailed examination to substantive Bills as part of the legislative process. Since 2008 the Unit has also assisted select committees in implementing a new system of post-legislative scrutiny. Under this system Ministries are required, normally three to five years after the passage of an Act, to submit a memorandum to the relevant Commons departmental select committee providing a preliminary assessment of how the Act has worked out in practice. The select committee may then decide to conduct a fuller post-legislative inquiry into the Act.

Source: OECD (2009), OECD (2012) and OECD (2013).

Issues for discussion

What lessons have been learnt from the experience of countries on the role of parliaments in promoting and overseeing regulatory quality, evaluating the quality of legislation and supporting effective public engagement?

What are the tools that have proven useful in supporting parliamentary processes and bodies in their regulatory policy tasks?

What are the untapped opportunities in this area for France?

References

OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2012recommendation.htm .

OECD (2009), Indicators of Regulatory management Systems , www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44294427.pdf .

OECD (2012), Evaluating Laws and Regulations: the Case of the Chilean Chamber of Deputies ,
OECD Publishing, doi: 10.1787/9789264176263-en .

OECD (2013), «The Institutions and Key Players of Regulatory Reform: Survey of OECD Members - Results and Analysis», background document to the Roundtable on Regulatory Reform.

For more information, contact the Regulatory Policy Division (Céline Kauffmann, [e-mail] ) and visit www.oecd.org/gov/regulatory-policy

THE RIKSDAG ADMINISTRATION

COMMITTEE SERVICES DIVISION

The Evaluation and Research Secretariat

Photo: Holger Staffansson.

THE MAIN TASKS

A follow-up and evaluation secretariat was established in the autumn of 2002 and was placed under the Riksdag Research Service. As from the spring of 2007, the secretariat has been assigned new support tasks in regarding research and future issues. Since January 2012, the Evaluation and Research Secretariat is a part of the Committee Services Division.

The secretariat serves both to support the parliamentary committees in their evaluation and research activities and as a motor in the general development of committee activities. The secretariat has the following tasks :

o Helping the committees to prepare, implement and conclude follow-up and evaluation projects, research projects and technology assessments

o Helping the committees to procure researchers and other external expertise to carry out projects

o Preparing background materials for evaluation and research projects at the request of the committees

o Contributing to the structuring, implementation and final quality control of projects

o Assisting the committee secretariats in their planning and implementation of seminars and other activities in connection with evaluation and research

o Contributing to the general development of the committees' evaluation and research activities

Special funds have been earmarked for the procurement of researchers and other experts that can carry out background materials for the committees' follow-up and evaluation activities, as well as research overviews and technology assessments.

EVALUATION AND FOLLOW-UP

When the members of the Swedish Parliament, the Riksdag, and parliamentary committees consider Government bills, written communications and private members' motions, they should be acquainted with the outcome of previous decisions taken by the Riksdag. This is to be achieved, partly by means of ongoing follow-up and evaluation and, partly through thematic follow-up and evaluation. Since 2001, follow-up and evaluation are incorporated into the Riksdag Act as one of the tasks of the committees. In 2010 the Riksdag decided to amend the fundamental law and since 2011 it is therefore regulated in the Instrument of Government that the committees have to follow up and evaluate Riksdag decisions ¹ . This should be seen as an indicator of the importance attached to committee evaluation.

ONGOING FOLLOW-UP AND EVALUATION

Ongoing follow-up and evaluation refers to the committees' follow-up and analysis of the outcome of central government measures. It can also concern the committees' monitoring of the way in which the Government Offices handle decisions taken by the Riksdag or produce background materials for the committees so that they can follow up Riksdag decisions on legislation and the budget, for example, by means of study visits, hearings, study trips and newsletters.

An analysis of objectives and results is primarily conducted as part of the central government budget process. The committee secretariats help the committees to analyse statements of operations, highlight presented results and show how they stand in relation to objectives. The members assess the presented results in relation to objectives and invested resources. The evaluation and research secretariat helps the committees to analyse information about results so that the committees can provide better feedback to the Government.

¹ Chapter 4, Article 8 of the Instrument of Government : »Every committee follows up and evaluates Riksdag decisions within a committee's subject area.»

THEMATIC FOLLOW-UP AND EVALUATION

Thematic follow-up and evaluation involves various projects carried out by the committees before their consideration of motions or Government bills in order to acquire more knowledge. According to the Riksdag's guidelines, the thematic evaluation should be part of the consideration of parliamentary business. The results of such an evaluation are often documented in the series «Reports from the Riksdag» (RFR) and considered in a committee report.

On the website of the Riksdag, summaries of some of the reports are available in English (www.riksdagen.se/en). Here are some examples of evaluations which have been performed in recent years:

o 2012/13:RFR4 Follow-up of certain aspects of the Rural Development Programme (Committee on Industry and Trade & Committee on Environment and Agriculture)

o 2011/12:RFR13 Follow-up by the Riksdag of exceptions from the standard tax rate for value-added tax in Sweden (Committee on Taxation)

o 2011/12:RFR10 Evaluation of the Activities of the Performing Arts Alliances (Committee on Cultural Affairs)

o 2011/12:RFR8 Supervision of the commercial carriage of goods by road - A follow-up (Committee on Transport and Communications)

o 2011/12:RFR1 Biological diversity in running waters and hydropower - a follow-up (Committee on Environment and Agriculture)

o 2010/11:RFR2 Follow-up of central government efforts concerning sustainable cities (Committee on Environment and Agriculture)

o 2009/10:RFR7 Follow-up of the Act on the obligation to supply renewable fuels (Committee on Transport and Communications)

o 2008/09:RFR9 Follow-up of the situation of women in prisons (Committee on Justice)

o 2008/09:RFR8 Abducted and retained children in international cases - a follow-up (Committee on Civil Affairs)

Examples of ongoing projects (autumn 2013):

o Accessibility to the transport system for people with functional impairments (Committee on Transport and Communications)

o Assessment of ethics when introducing new treatments and technologies in health care (Committee on Health and Welfare)

o Expert tax (Committee on Taxation)

o Culture for people with functional impairments (Committee on Cultural Affairs)

RESEARCH AND THE FUTURE

It is important that members of the Riksdag receive high-quality briefings and background materials on research findings and technology advancements and its implication for the society before they take their decisions. The Riksdag has therefore decided to include issues relating to research and the future more strategically in its activities.

The committees regularly organise public hearings in which researchers and experts are invited to participate. These hearings are open to the public. In order to highlight current research that has bearing on the committee work, internal seminars are also organized regularly.

As a consequence of the decision to include research and future issues more strategically in the committee work, a number of research overviews and technology assessments have been performed. These reports are done in close collaboration with researchers and steering groups with members from the parties represented at the Riksdag.

On the website of the Riksdag, summaries of some of the reports are available in English (www.riksdagen.se/en):

o 2012/13:RFR10 What can be done to make better use of knowledge in schools? (Committee on Education)

o 2011/12:RFR5 eHealth - benefits and business potential (Committee on Industry and Trade)

o 2010/11:RFR3 Sustainable Cities - with a focus on transport, housing and green areas (Committee on Civil Affairs, Committee on Transport and Communications, Committee on Environment and Agriculture)

o 2009/10:RFR2 Fish populations in Swedish waters. How are they influenced by fishing, eutrophication and contaminants? (Committee on Environment and Agriculture)

o 2007/08:RFR14 What part can renewable fuels play in reducing the transport sector's impact on climate change? (Committee on Transport and Communication)

Examples of ongoing projects (autumn 2013):

o A book is a book is a book? E-books today and tomorrow (Committee on Cultural Affairs)

o The future of aviation: a research overview (Committee on Transport and Communication)

o An overview of research on taxes (Committee on Taxation)

o An overview of research on the political system (Committee on the Constitution)

o Seniors in working life: changes in cognitive capacities (Committee on the Labour Market).

PHONE: [phone]
• FAX: [phone]

WEBSITE: www.riksdagen.se

VISITORS' ADDRESS: Salvii gränd 3, Stockholm

RIKSDAGSFÖRVALTNINGEN
• SE-100 12 STOCKHOLM

FOLLOW-UP AND EVALUATION BY THE RIKSDAG'S COMMITTEES
A CONSTITUTIONAL OBLIGATION

The Riksdag (the Swedish Parliament) has 15 committees. The committees consider various matters, such as government bills and private member's motions, work with EU issues, and follow up and evaluate earlier Riksdag decisions. As of 1 January 2011 the obligation of Riksdag committees to follow up and evaluate Riksdag decisions within a committee's subject area has been included in one of Sweden's four fundamental laws, the Instrument of Government.

In 2004 the Government appointed a Committee on the Constitution which presented its report in December 2008. Among other things the report proposed that the Instrument of Government should include a provision that each committee must follow up and evaluate Riksdag decisions. In December 2009 the Government submitted this proposal to the Riksdag, which on two different occasions in 2010 - before and after the general election - approved the Government's proposal to amend the fundamental law. With this decision of the Riksdag the obligation of Riksdag committees to follow up and evaluate Riksdag decisions was introduced into the Instrument of Government as of 1 January 2011, indicating the importance attached to committee follow-up and evaluation. The Committee on the Constitution, the Government and the Committee on the Constitution of the Riksdag came to the conclusion that a constitutional obligation regarding follow-up and evaluation by the Riksdag's committees will probably encourage further development of activities and will help to clarify the responsibilities of the Riksdag. Previously the obligation had only been regulated in the Riksdag Act, which although it is included in the Constitution does not have the full force of a fundamental law.

Chapter 4, Article 8 of the Instrument of Government : »Every committee follows up and evaluates Riksdag decisions within a committee's subject area.»

What do the Riksdag guidelines entail for follow-up?

In recent years the Riksdag has twice (2001 and 2006), taken decisions on guidelines for committee work on follow-up and evaluation. The guidelines clearly indicate that the Riksdag is a crucial link in the chain of governance, both in relation to financial operational policy and management by regulation. If operational policy is to work, the Riksdag must obtain information about the results achieved, for instance whether resources have been distributed in accordance with the political priorities, if the intended results have been achieved, and if the laws adopted by the Riksdag have had the intended effects. A committee's work with follow-up and evaluation is a way of obtaining such information about results and creating more robust links with the Riksdag's legislative and budgetary decisions. Among other things, it should be used as an instrument for assessing budgetary or legislative adjustments that may be needed. Follow-up and evaluation should have a forward-looking orientation and be used to provide a basis for solidly based positions in committee deliberations.

How do the Riksdag committees work with follow-up and evaluation?

For a number of years the Riksdag committees have been working with follow-up and evaluation in various ways and to varying extents. A follow-up may be carried out prior to the consideration of an item of legislative business, for instance, or prior to the drafting of appropriation proposals in the Budget Bill or to prepare proposals for a private member's motion in a certain subject area. A follow-up can also be done by a committee organising a public hearing on its own initiative or by way of study visits to clarify current issues within its policy area, thereby obtaining knowledge which can be used in the committee's deliberations.

Some committees have special follow-up and evaluation groups comprising members of the Riksdag from the different parties. These groups can, for instance, consider project proposals, carry out follow-ups and submit a follow-up report to the committee with assessments and conclusions.

Other committees request Riksdag Administration officials or external experts to produce a follow-up report for the committee to consider. Follow-ups are normally considered in the reports drawn up by Riksdag committees in connection with a Government bill, a written communication or private members' motions.

The Riksdag Administration has allocated resources to support follow-up and evaluation work by the Riksdag's committees. This support is provided by officials of the committee secretariats and by the evaluation and research unit at the Committee Services Division. It is also possible to procure support externally.

What follow-ups do the committees carry out on a regular basis?

The follow-up and evaluation activities of the committees comprise partly in-depth follow-ups and evaluations, and partly ongoing regular follow-ups and evaluations. Regular follow-ups and evaluations are done in different ways:

? One way is for a committee, as a step in preparing the government's annual statement of operations in the Budget Bill, to make its own analysis and assessment of the results achieved by central government measures in relation to the targets and appropriations approved by the Riksdag. This kind of analysis of targets and results can also be made in conjunction with the consideration statements of operations in written communications and special bills.

? Another form of continuous follow-up is to produce briefing materials for a committee in other ways to enable it to follow up Riksdag decisions. These might include study visits, hearings, seminars and information meetings with up-to-date reports from government, government agencies and other actors.

Some examples of how committees work with continuous follow-up :

In recent years the Committee on Finance (FiU) has annually followed up and evaluated monetary policy. When the new Riksbank Act came into force on 1 January 1999 and the Riksbank became independent in relation to the Riksdag and the Government, the Committee decided to perform an annual evaluation of the monetary policy being pursued. In the most recent evaluation the Committee noted that the evaluation period makes great demands on both monetary policy and economic analysis. Knowing the outcome, the Committee's assessment was that the Riksbank should probably have raised the repo rate more rapidly in 2006 and 2007 to counteract the inflationary pressure which began to rise towards the end of 2007. In its follow-up the Committee commended the Riksbank for the monetary policy it had been following since the autumn of 2008. The follow-up was considered by the Committee in a special report approved by the Riksdag in June 2010. ¹

1 Report 2009/10:FiU24

In recent years the Committee on Environment and Agriculture (MJU) has followed up and analysed the Government's statements of operations for expenditure areas 20 General environmental protection and nature conservation and 23 Agricultural sciences, rural areas and food. The follow-ups have been carried out by the Committee's follow-up and evaluation group. The objective has been partly to enable the Committee to set priorities in connection with the consideration of the Government's budget proposals for 2011, and partly to give the Committee briefing materials for the ongoing dialogue with the Government on the development of financial management policy. In its follow-ups the Committee has stressed the importance of the Riksdag being able to monitor the long-term development of performance results, of having a clear and explicit structure for reporting to the Riksdag, and of development work improving the Committee's ability to track the correlation between measures taken, results reported and government allocation proposals. The Riksdag approved the Committee's follow-ups in connection with the budget decisions. ¹

It is usual for the committees to organise public hearings. An example is provided by the Committee on Health and Welfare (SoU), which organised a public hearing on accessibility in the health and medical services in March 2008. The background to the hearing was the National Board of Health and Welfare's follow-up of the national health care guarantee, which showed great variations in accessibility in the health and medical services. The hearing was intended partly to learn about possible opportunities for improvement, and partly to highlight best practice examples of successful accessibility efforts. ² Another example is the hearing of the the Committee on Defence (FöU) in connection with its evaluation of the defence policy decisions of 2004. Among the matters discussed during the hearing were the evaluation recommendations, questions to which the Committee wanted an answer, and speeches made by representatives of the Swedish Armed Forces and the National Financial Management Authority. ³ A third example is the joint hearing organised by the Committee on Industry and Trade (NU) and the Committee on Cultural Affairs

¹ Report 2010/11:MJU1 and Report MJU2

² Report 2007/08:RFR18

³ Report 2007/08:RFR25

(KrU) about copyright on the internet. The hearing was prompted by the growing problem in recent years of unlawful filesharing on the internet. The purpose of the hearing was to get an idea of the extent of the problem, and the practical possibilities of rights holders to obtain redress. ¹

What in-depth follow-ups do the committees carry out?

In certain cases Riksdag committees can also choose to conduct more thorough follow-ups and evaluations on a particular topic. The in-depth follow-ups may be concerned with evaluating whether or not the objective of a law or financial support has been achieved. These follow-ups and evaluations comprise for instance interviews and/or surveys, and reviews of statistics and various kinds of documents. The results are frequently documented in a report in the series Reports from the Riksdag (RFR) and are subsequently considered by the committee in a report.

The following are three examples of in-depth follow-ups in recent years:

The Committee on Cultural Affairs (KrU) followed up various issues in connection with determining rent levels in the cultural area. The follow-up was carried out by the Committee's follow-up and evaluation group and was considered by the Committee in relation to the consideration of the Budget Bill.

¹ Report 2007/08:RFR20

Would you like to read more about completed or ongoing follow-ups?

More information on completed and ongoing follow-ups and evaluations is available on the Riksdag website (www.riksdagen.se) under the committees concerned. The follow-up reports are also available there. Reports can also be ordered from the Printing Works of the Riksdag ([e-mail]). Summaries in Swedish and English are also available for a number of reports on the Riksdag website.

Would you like more background information about follow-up and evaluation by the Riksdag's committees?

On Riksdag guidelines for follow-up and evaluation [Swedish only]:

? 2001 Riksdag decisions: The Riksdag in the run-up to the 21st century (Proposal 2000/01:RS1, Report 2000/01:KU23)

? 2006 Riksdag decisions: The Riksdag in a new age. (Request 2005/06:RS3, Report 2005/06:KU21)

On the amendment of the Instrument of Government [Swedish only]:

? A reformed fundamental law (SOU 2008:125)

? Government Bill 2009/10:80 A reformed fundamental law

? Committee on the Constitution, Report 2009/10:KU19 and 2010/11:KU4.

On the new system for handling the reports of the National Audit Office [Swedish only] :

? Follow-up of the National Audit reform (Request 2009/10:RS4, Report 2009/10:KU17 and Report 2010/11:KU2).

Recommandations de l'OCDE sur la politique
et la gouvernance réglementaires

1. S'engager au plus haut niveau politique à une politique explicite de qualité de la réglementation qui mobilise l'ensemble des administrations. Cette politique devrait avoir des objectifs et des cadres d'application précis afin de s'assurer que, s'il est fait appel à la réglementation, son intérêt économique, social et environnemental justifie son coût, que les effets redistributifs sont pris en considération et que l'avantage net est optimisé.

2. Adhérer aux principes de l'ouverture de l'administration, notamment la transparence et la participation au processus réglementaire, de sorte que la réglementation serve les intérêts de la collectivité et s'appuie sur les besoins légitimes de ceux qu'elle concerne. Il convient en particulier de donner au public de véritables occasions (notamment par Internet) de contribuer à l'élaboration des projets de réglementation et à la qualité de l'analyse sur laquelle ils reposent. Les pouvoirs publics devraient veiller à ce que les règles soient claires et compréhensibles, et à ce que les parties comprennent facilement en quoi consistent leurs droits et obligations.

3. Mettre en place des mécanismes et des institutions pour exercer activement le contrôle des méthodes et des objectifs de la politique réglementaire, servir et mettre en oeuvre la politique réglementaire, et favoriser ainsi la qualité de la réglementation.

4. Intégrer l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) dès le début du processus visant à formuler des projets de réglementation. Définir clairement les objectifs de politique recherchés, déterminer si l'instrument réglementaire est nécessaire et dans quelles conditions il peut être le plus efficace et le plus efficient pour atteindre ces objectifs. Réfléchir à des moyens autres que la réglementation, et faire ressortir les avantages et les inconvénients des différentes approches analysées pour établir laquelle est la meilleure.

5. Procéder à l'examen systématique des réglementations importantes en vigueur au regard d'objectifs clairement définis, compte tenu notamment des coûts et avantages, afin de s'assurer que la réglementation reste à jour, justifiée, cohérente et efficace par rapport à son coût, et qu'elle répond aux objectifs de politique recherchés.

6. Publier régulièrement des rapports sur l'efficacité des programmes relatifs à la politique réglementaire et à la réforme de la réglementation, ainsi que sur l'efficacité des autorités publiques chargées de l'application de la réglementation. Ces rapports devraient en outre indiquer comment fonctionnent, dans la pratique, les instruments de la réglementation tels que l'analyse d'impact de la réglementation (AIR), les pratiques en matière de consultation publique et l'examen de la réglementation en vigueur.

7. Élaborer une politique cohérente concernant le rôle et les fonctions des organismes de réglementation, propre à renforcer l'assurance que les décisions réglementaires sont prises de manière objective, impartiale et cohérente, sans conflit d'intérêts, ni préjugé ou abus de position dominante.

8. Assurer l'efficacité des mécanismes visant à vérifier que la réglementation et les décisions rendues par les organes habilités à prononcer des sanctions réglementaires respectent la légalité et les principes d'une procédure équitable. Veiller à ce que les particuliers et les entreprises aient accès à ces mécanismes d'examen pour un coût raisonnable et qu'ils soient informés des décisions prises dans les meilleurs délais.

9. Le cas échéant, appliquer des stratégies d'évaluation et de gestion des risques, ainsi que de communication sur les risques, lors de la conception et de l'application de la réglementation pour s'assurer de son ciblage et de son efficacité. Les organismes compétents devraient étudier les modalités d'application de la réglementation et concevoir des stratégies flexibles pour la mettre en oeuvre et la faire appliquer.

10. Le cas échéant, favoriser la cohérence de la réglementation par des mécanismes de coordination des niveaux d'administration supranational, national et infranational. Dégager les questions réglementaires transversales à tous les niveaux d'administration, afin de favoriser la cohérence des stratégies réglementaires et d'éviter les doubles emplois ou les conflits de réglementations.

11. Renforcer la capacité de gestion de la réglementation et les performances au niveau infranational.

12. Lors de l'élaboration des mesures réglementaires, prendre en considération l'ensemble des normes et des cadres internationaux pertinents pour permettre la coopération dans le domaine concerné et, le cas échéant, leurs effets possibles sur les parties situées hors du territoire où la réglementation est applicable.

Source OCDE

Le contrôle de l'application des lois en Europe

Une étude a été engagée sur les modalités du contrôle de l'application des lois en Europe. Les premières données recueillies concernent une douzaine de pays . Elles seront complétées par une enquête plus large actuellement menée auprès des Parlements concernés.

Elles permettent, d'ors et déjà, de distinguer quatre types de situation :

- les systèmes fédéraux, dans lesquels la question de l'application des lois se pose dans des termes spécifiques . Par exemple, en Allemagne, ce sont les Länder qui sont chargés de l'application des lois. Si certains règlements doivent être approuvés par le Bundesrat, le contrôle de l'application des lois est surtout celui du Gouvernement fédéral vis-à-vis de l'action des Länder dans ce domaine;

- les pays où le contrôle de l'application des lois est assuré par un service administratif au sein de l'Assemblée parlementaire : division d'information législative (Assemblée de la République portugaise), service juridique (Chambre des représentants belge), service pour la qualité de la loi (Sénat italien) ou service pour le contrôle parlementaire (Chambre des députés italienne)... Ce suivi, assuré par une administration sans portage politique , est alors généralement technique et quantitatif. Le plus souvent, ces services fournissent un rapport qui est transmis à un organe politique de l'Assemblée pour l'information des parlementaires: commission des lois, Conférence des présidents etc ;

- les pays où le contrôle de l'application des lois est assuré par les commissions permanentes , chacune dans son domaine de compétence. Le règlement de l'Assemblée peut prévoir explicitement ce contrôle : il en est ainsi pour le Conseil national slovaque (article 45 du règlement), pour le Riksdag suédois, ou encore pour le Folketing danois ;

- le Royaume-Uni qui est le seul pays qui semble s'être doté d'une commission parlementaire ad hoc, commune aux deux chambres (Chambre des Lords et Chambre des communes). Chargée du suivi de l'application des lois et de l'approbation d'un certain nombre de mesures réglementaires, cette commission fait figure d'exception .

1) L'ALLEMAGNE

Le contrôle de l'application des lois y revêt des caractères spécifiques tenant pour une large part à l'organisation en État fédéral .

Ni le Bundestag, ni le Bundesrat ne comportent d'organe transversal spécialisé dans le contrôle de l'application des lois ou dans leur évaluation.

La Loi fondamentale (article 84) assigne au gouvernement fédéral la mission de contrôler que les Länder exécutent les lois fédérales conformément au droit en vigueur. Si les carences relevées par le gouvernement fédéral dans l'application des lois fédérales par les Länder persistent, le Bundesrat peut se prononcer sur la violation du droit par le Land, cette décision étant susceptible de recours devant la Cour constitutionnelle fédérale.

Pour entrer en vigueur, un certain nombre d'actes administratifs doivent toutefois être approuvés par le Bundesrat. Celui-ci participe en effet, à égalité de droits avec le gouvernement, à la définition du contenu de règlements ( Rechtsverordnungen ) et de prescriptions administratives générales ( allgemeine Verwaltungsvorschriften ) émis par le gouvernement fédéral (par exemple, le code de la route).

Le Bundesrat est également habilité à soumettre au gouvernement fédéral des propositions de règlements lorsque ceux-ci requièrent son approbation.

2) L'AUTRICHE

Il n'existe pas d'organe spécialisé dans le suivi de l'application des lois. Cependant, dans des matières importantes, le contrôle peut prendre la forme d'une participation du Conseil national à l'élaboration de certains actes administratifs.

Ainsi que le mentionne le rapport d'information n° 418 (2007) de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet sur « L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? », le Conseil national autrichien est habilité à participer à l'élaboration d'actes administratifs lorsque la loi le prévoit (article 55 de la Constitution fédérale). Il revient alors à la « commission centrale » ( Hauptausschuss ) de donner son accord à l'édiction de règlements.

À titre d'exemple, la loi a prévu que des actes réglementaires régissant l'organisation d'élections nécessitent une décision d'approbation de la commission centrale. La loi a également octroyé à cette commission un droit d'approbation, que l'on pourrait qualifier de droit de « codécision », pour les mesures relatives notamment à la participation à des opérations extérieures ou encore à la vente d'actifs du patrimoine de l'État.

3) LA BELGIQUE

Le contrôle de l'application des lois est organisé mais n'existe que sous un aspect technique et quantitatif.

Tous les six mois, le service juridique de la Chambre des représentants établit la liste des lois qui ont été votées et des mesures d'exécution qui ont été prises par le gouvernement.

Cette liste est transmise au cabinet du Premier ministre, qui la transmet aux différents cabinets ministériels. Le gouvernement corrige et complète la liste ainsi transmise. Dans le cas où la mesure d'exécution n'a pas été prise, le gouvernement doit expliquer pour quelles raisons, et dans quel délai la mesure d'exécution pourra être prise.

La liste ainsi corrigée et commentée est retournée au service juridique de la Chambre, qui la transmet à la conférence des Présidents. La liste est évoquée en réunion de la Conférence des Présidents. Généralement, la Conférence des Présidents en prend simplement connaissance.

4) LE DANEMARK

Le Parlement monocaméral du Danemark, le Folketing , ne dispose pas d'une commission spécialisée ou de procédures spécifiques destinées au contrôle de l'application des lois.

Ainsi, la problématique du suivi de l'application des lois se pose dans des termes totalement différents au Danemark, du fait de l'absence d'un pouvoir réglementaire autonome et se rapproche plus de l'évaluation des politiques publiques que d'un suivi des actes réglementaires d'application, ces derniers n'étant au final restreints qu'à un champ limité.

Le législateur peut toutefois, le cas échéant, élargir la compétence réglementaire. Le Folketing a ainsi parfois recours à la technique de la loi-cadre lorsqu'il est jugé que toutes les dispositions ne peuvent pas être fixées par la loi. Dans ces cas, très rares, la loi-cadre prévoit en général un contrôle des commissions parlementaires sur les règlements dont elle prescrit l'édiction par les ministères.

5) L'IRLANDE

Une législation dite secondaire peut être arrêtée par le gouvernement, quand la loi lui en donne le pouvoir. Le gouvernement irlandais ne peut en effet adopter des textes réglementaires de sa propre décision. Ces actes réglementaires sont nommés Statutory instruments , conformément à la définition du Statutory Instruments Act de 1947.

Sur cette législation secondaire, il n'existe pas de contrôle organisé. Certaines catégories de Statutory instruments doivent être soumises devant les chambres après leur rédaction, mais il s'agit d'une procédure essentiellement formelle. Par ailleurs, l'application des lois ne fait pas l'objet d'un examen formalisé par la quinzaine de commissions parlementaires existantes.

En revanche, certaines lois prévoient parfois les conditions du suivi de leur application . Il en va ainsi pour certains textes considérés comme particulièrement importants ou pour lesquels il existe une volonté politique forte. Cela fut le cas par exemple de la loi du 14 juillet 2003 sur l'égalité des langues officielles, qui a institué une commission pour veiller à l'application de ses dispositions. Ce type de procédures ressortit cependant plus à l'évaluation des politiques publiques qu'au suivi de l'application des lois.

6) L'ITALIE

Les deux chambres (Chambre des députés et Sénat) disposent de services administratifs spécifiquement dédiés à la qualité de la production normative et au contrôle parlementaire en la matière . Il est à noter que ces services, s'ils appartiennent aux assemblées parlementaires, ne font intervenir aucun parlementaire, et sont uniquement composés de fonctionnaires de ces assemblées. Ils produisent des rapports et rassemblent des informations qui sont ensuite fournies aux parlementaires.

6.1) Le Sénat italien

L'administration du Sénat italien comprend, au sein de la direction générale liée aux missions institutionnelles (Area 1), un service de « Qualité des actes normatifs ». Ce service est composé de quatre bureaux :

- « Révision des textes législatifs et des documents »

- « Vérification de la faisabilité administrative et analyse d'impact des actes en cours »

- « Observatoire de l'application des actes normatifs »

- « Prédisposition technique et impression des projets de lois et des documents ».

L'Observatoire de l'application des actes normatifs, qui a été créé en 2009, est en particulier chargé de vérifier si :

- le Gouvernement a pris les décrets législatifs prévus et les actes règlementaires en application des lois ;

- les rapports, dont les lois prévoient que le Gouvernement les présente au Parlement, lui ont bien été présentés.

L'Observatoire de l'application des actes normatifs

a. Assure le recensement et l'analyse technique des actes normatifs ayant force et valeur législative, y compris ceux pris par le gouvernement ainsi que les règlements publiés au Journal officiel.

b . Fournit le matériel et les analyses techniques nécessaires aux obligations prévues par l'article 73-bis du Règlement du Sénat italien, en préparant les documents dont il assure également la mise en ligne informatique (L'article 73 bis fixe les délais pour l'entrée en vigueur ou la publication des lois, la présentation des projets de lois et d'adoption de mesures règlementaires) .

La présidence du Sénat établit la liste des lois qui fixent un délai pour leur entrée en vigueur ou pour la publication d'autres lois ou pour la présentation de projets de lois ou l'adoption de mesures règlementaires de la part du gouvernement ; elle en assure le signalement au Président du Conseil des ministres et aux commissions permanentes compétentes en la matière, au moins deux mois avant le terme fixé.

c . Effectue des études et des recherches sur la production normative dans son ensemble, ainsi que sur l'application des actes normatifs spécifiques et de leurs effets, en collaboration avec les bureaux compétents du service des études et en faisant appel aux universités et centres de recherche et aux experts. En cas de recherche où doivent collaborer des entités et des personnes extérieures à l'administration, il prépare les plans de recherche et en suit l'application.

d . Assure les publications périodiques sur la production normative, y compris celle dont l'origine n'est pas directement parlementaire.

e . Procède à l'analyse de la documentation nationale, communautaire et étrangère en matière de production normative.

6.2) La Chambre des députés italienne

La Chambre des députés dispose d'un « service de contrôle parlementaire », qui est chargé :

- en lien avec le service juridique de la Chambre, de la vérification technique de l'application des lois, sur la base des données fournies par le gouvernement et des autres institutions compétentes ;

- de la vérification et du contrôle du suivi des délibérations et des initiatives parlementaires non législatives ;

- de la vérification de l'observation, de la part du gouvernement, des obligations que les lois lui imposent vis-à-vis du Parlement (en particulier les rapports au Parlement).

7) LE LUXEMBOURG

Le rapport d'information n° 418 (2007) de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet fait référence à certaines modalités d'association de la Chambre des députés à l'élaboration de textes d'application des lois.

Une loi peut, en effet, prévoir la nécessité d'un accord de la Conférence des présidents sur les projets de règlements (article 26 du Règlement de la Chambre).

8) LE PORTUGAL

L'article 21 du règlement de l'Assemblée de la République prévoit que la Conférence des présidents des commissions parlementaires, fait « élaborer, au début de chaque session législative, un rapport d'avancement sur l'adoption et l'entrée en vigueur des lois et sur leurs textes réglementaires, y compris le respect des délais ».

Il est également précisé que « les commissions parlementaires peuvent demander un rapport de suivi qualitatif de la réglementation et de l'application d'une législation donnée au député rapporteur concerné ou, à défaut, à un député de la commission parlementaire ».

En vertu de cet article, les services administratifs de l'assemblée fournissent annuellement un rapport retraçant l'activité législative ainsi que l'activité réglementaire d'application des lois.

En pratique, c'est la commission des affaires constitutionnelles, des droits, des libertés et des garanties (1 ^ère commission permanente) qui est destinataire de ce rapport et qui est chargée du suivi de l'application des lois .

Parmi ses compétences législatives exclusives, elle est en effet chargée du « suivi de l'exécution législative, notamment par le biais d'initiatives de contrôle d'application ou de toute autre nature, en rapport avec ces procédures législatives », en application des dispositions du Règlement de la commission.

9) LE ROYAUME-UNI

Le Parlement britannique marque depuis de nombreuses années un intérêt croissant pour le suivi de la mise en oeuvre des textes votés. Comme le soulignait, en effet, le rapport d'information n°43 (2006) de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet sur « L'expérience des Parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? », la nécessité d'instaurer un véritable contrôle de l'application des lois ne cesse d'y être mise en avant depuis les années 1970.

Depuis juillet 2010, une commission mixte paritaire regroupant 14 membres de la Chambre des Communes et de la Chambre des Lords, et généralement présidée par un parlementaire de l'opposition, est chargée d'examiner les textes d'application des lois. Il s'agit du Joint Committee on Statutory Instruments (JCSI) ou Commission commune des règlements d'application. Elle se réunit chaque semaine lorsque le Parlement est en session.

Cette commission a pour mission de porter l'attention des chambres sur les règlements ne respectant pas un certain nombre de critères techniques, détaillés aux articles 151 du règlement de la Chambre des Communes et 73 du règlement de la Chambre des Lords. Le Joint Committee n'est en revanche pas compétent pour porter un avis sur l'opportunité ou les effets de la politique menée. Sa compétence est purement technique. Il contrôle également le respect des délais de publication des textes réglementaires.

Le Joint Committee décide d'attirer l'attention des chambres sur un texte d'application selon les critères techniques suivants :

- si le texte crée ou aggrave une charge publique ;

- s'il est écrit que le texte ne peut être contesté devant les tribunaux ;

- s'il apparaît qu'il produit des effets rétroactifs sans que la loi dont il est issu ne l'ait expressément prévu ;

- si le délai de publication ou de présentation au Parlement a été trop long ;

- s'il y a un doute sur la compétence de l'autorité administrative pour prendre cet acte, ou si l'acte va au-delà de ce qui est nécessaire et envisagé par la loi ;

- si la forme ou le sens de certaines dispositions ont besoin d'être explicitées ;

- si sa rédaction semble déficiente ;

- ou pour tout autre motif technique jugé important par la commission, sans jamais porter d'appréciation sur l'opportunité ou les effets de la politique en cause.

Les Statutory instruments , ou règlements d'application, sont une forme de législation secondaire qui permet à l'administration de faire entrer en vigueur ou de modifier des lois votées par le Parlement sans avoir à faire passer un nouveau texte. Ces règlements ne peuvent être pris que si une loi le prévoit. La plupart des règlements d'application sont soumis à un contrôle du Parlement, qui approuve ou rejette les Statutory instruments qui lui sont présentés, sans pouvoir cependant les amender.

La procédure ordinaire est appelée « negative resolution procedure » . Le texte réglementaire est présenté au Parlement qui dispose de 40 jours pour déposer une motion de rejet, faute de quoi le texte est réputé adopté. Il ne s'agit que d'une formalité, aucun texte n'ayant été rejeté aux Communes depuis 1979.

Une faible proportion des Statutory instruments (environ 10 %) est soumise à une « affirmative resolution procedure ». Un vote conforme des deux chambres est ici requis pour permettre leur entrée en vigueur. Dans le cas où le texte d'application est soumis à ce vote d'approbation du Parlement, le Joint Committee peut réaliser un examen préalable du projet de rédaction du gouvernement avant que le texte final ne soit présenté aux parlementaires. Cet examen préventif permet d'éviter un certain nombre de difficultés ultérieures lors du vote, et constitue un exemple intéressant de coopération entre l'administration et le Parlement sur l'application des lois.

La conséquence des rapports produits par le JCSI est d'attirer l'attention du gouvernement sur les défauts éventuels existant dans les textes d'application . Le gouvernement reste par la suite entièrement libre de prendre en compte ou non les observations faites dans ces rapports. Toutefois, la pratique semble indiquer que lorsque le problème pointé par la Commission est net et incontestable, le gouvernement adapte son action en fonction de l'avis rendu.

Une des critiques généralement soulevées à l'encontre de ce système de contrôle de l'application des lois, au-delà de sa portée réduite du fait de l'arbitrage final du gouvernement, est sa limitation à des problématiques quantitatives et techniques . La Commission n'a pas vocation à examiner l'opportunité des règlements ou leurs effets.

Il existe à la Chambre des Lords une commission compétente pour examiner les règlements d'application soumis à cette chambre sous l'angle politique ( Committee on the Merits of Statutory Instruments ) mais qui ne mène pas d'évaluation approfondie et n'a en pratique pas de portée réelle.

De manière générale, les deux principales limites du système britannique semblent être la portée parfois très restreinte du contrôle, et son absence d'examen sur le fond des règlements d'application qui lui sont soumis.

10) LA SLOVAQUIE

Ainsi que le souligne le rapport d'information n° 418 (2007) de MM. Gélard et Peyronnet, le Règlement du Conseil national slovaque prévoit, dans son article 45 , que l'une des missions prioritaires des commissions consiste dans le suivi de l'application des lois. L'article 45 du Règlement dispose en effet que les commissions « surveillent la façon avec laquelle les lois sont respectées et exécutées, et vérifient également que les règlements adoptés pour leur exécution sont conformes aux lois afférentes ».

Si la commission relève qu'une mesure réglementaire prescrite par la loi n'a pas été adoptée ou n'apparaît pas conforme à la loi, elle en informe le membre du gouvernement compétent pour lui enjoindre de prendre immédiatement les dispositions qui s'imposent. En cas de carence persistante, la commission peut demander l'inscription à l'ordre du jour d'une séance exceptionnelle afin de proposer le vote d'une résolution .

11) LA SUÈDE

La Suède est un modèle intéressant en matière d'évaluation des politiques publiques . Elle ne se situe pas dans la problématique du suivi quantitatif ou formel de l'application des lois, mais bien dans une analyse plus approfondie de l'impact des politiques, avec une dimension fortement prospective.

Le Parlement monocaméral suédois, ou Riksdag , comprend 15 commissions parlementaires. Ces dernières sont chargées du suivi et de l'évaluation des textes votés par l'assemblée. Chaque commission est responsable du suivi des mesures qu'elle a préparées, afin d'évaluer si les effets obtenus correspondent aux intentions initiales du Riksdag .

Depuis le 1 ^er janvier 2011, cette mission de suivi et d'évaluation des lois par les commissions parlementaires est devenue une obligation constitutionnelle , inscrite dans l'une des quatre lois fondamentales du pays ( the Instrument of Government , chap. 4, art. 8).

Dans les dernières années, le Riksdag a, à deux reprises, élaboré un guide de l'évaluation et du suivi des lois. Ce guide indique que pour chaque politique examinée, le Riksdag doit pouvoir obtenir toutes les informations nécessaires sur les résultats obtenus, sur la destination des dépenses réalisées et leur conformité avec la loi initialement votée, ainsi que sur l'efficacité des mesures prises. L'objectif affirmé de ce suivi des textes est clairement prospectif. Les rapports de suivi et d'évaluation réalisés sont, en effet, utilisés comme base de réflexion lors de l'examen des nouveaux projets de loi sur le même sujet.

Afin de réaliser leurs évaluations, les commissions parlementaires procèdent à des visites, des auditions, des rencontres régulières avec le gouvernement et les agences gouvernementales, et peuvent également exiger des différentes administrations la production de rapports de suivi sur le sujet de leur choix.

Par ailleurs, les commissions sont libres de réaliser des évaluations plus approfondies sur des sujets leur semblant mériter une attention particulière. Ainsi, la commission des transports et communications a récemment réalisé une évaluation de l'application et des conséquences de la loi sur les énergies renouvelables ( the Petrol Station Act) .

12) LA SUISSE

À l'Assemblée fédérale, le suivi de l'application et l'évaluation des lois font partie intégrante du travail des « commissions de gestion » qui assurent plus largement un contrôle du Conseil fédéral et de son administration dénommé « haute surveillance ».

Chacune des deux chambres, Conseil national et Conseil des États, possède une commission de gestion. Chaque commission de gestion est subdivisée en sous-commissions permanentes , auxquelles sont attribués les sept départements fédéraux, la chancellerie fédérale et les tribunaux fédéraux. Les sous-commissions effectuent ainsi leur travail d'enquête sur mandat des commissions de gestion.

Composées de parlementaires , ces sous-commissions permanentes ont notamment pour objectif d'identifier les problèmes que rencontre le gouvernement dans l'application des textes législatifs et de faire des propositions en vue d'une application plus cohérente de la législation.

Dotées d'importants moyens (analogues à ceux des commissions d'enquête ), les commissions de gestion assurent un triple contrôle de la légalité, d'opportunité et d'efficacité sur les mesures arrêtées par l'État en vertu de la loi . Elles sont susceptibles de s'appuyer, pour ce faire, sur un comité permanent d'experts indépendants , appelé « contrôle parlementaire de l'administration ».

L'ÉMERGENCE AU SÉNAT D'UNE NOUVELLE CULTURE

DU CONTRÔLE ET DE L'ÉVALUATION

Commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois

Bilan et perspectives présentés par M.  David ASSOULINE, Président

Rapport n° 654 (2012-2013)

Le Parlement ne peut plus se contenter de voter des lois : il doit aussi contrôler la manière dont ces lois s'appliquent, et vérifier si elles répondent vraiment aux attentes de nos concitoyens . C'est un enjeu de démocratie et une question de crédibilité de l'action publique et de confiance dans l'institution parlementaire.

Assurer ce suivi et informer le Sénat sur la mise en oeuvre des lois : telles sont les missions dévolues à la Commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois , mise en place début 2012 et qui, dans un environnement normatif encombré et de plus en plus compliqué, s'efforce depuis un an de faire émerger au Sénat une véritable « culture du contrôle et de l'évaluation ».

I. Une commission nouvelle dédiée au contrôle de l'application des lois

Pour pouvoir s'appliquer, beaucoup de lois nécessitent des décrets d'application , dont la préparation relève du Gouvernement. Or, l'expérience montre que trop souvent, ces réglements ne sont pas publiés en temps utile, ce qui paralyse la mise en oeuvre du texte et prive d'effet la volonté du législateur...

Exemple de décret d'application

• Dès 1971, le Sénat s'est doté d'un outil informatique -la base APLEG- permettant aux commissions permanentes de recenser, au fur et à mesure de leur parution, les décrets et les rapports d'application des lois dont elles ont assuré la préparation.

Cette veille réglementaire conserve aujourd'hui toute son utilité, mais elle n'est plus qu'une des facettes d'une fonction de contrôle et d'évaluation à la fois plus large et plus ambitieuse .

• Le Sénat a décidé d'aller plus loin en mettant en place en janvier 2012 une commission spécialisée, entièrement dédiée au contrôle de l'application des lois .

Cette commission compte 39 membres. Elle est doublement pluraliste du fait d'une clé de répartition assurant à la fois la représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes.

• La plupart des travaux de la commission sont confiés à un binôme de rapporteurs de sensibilité politique différente , ce qui élargit le point de vue et confère une grande impartialité à ses rapports.

• La commission prépare et facilite le travail législatif du Sénat en lui fournissant des bilans de l'application de législations en vigueur, notamment celles que le Gouvernement propose de modifier.

À travers un ensemble de questions très concrètes, l'approche de la commission est résolument qualitative : la loi a-t-elle été correctement mise en application ? Les moyens nécessaires ont-ils été déployés ? En quoi le texte a-t-il modifié le fonctionnement de l'administration, l'organisation de la société et, surtout, la vie des administrés ? etc...

Au final, le constat objectif établi par la commission débouche sur une double interrogation législative : la loi a-t-elle répondu aux attentes qui justifiaient son adoption ? Faut-il aujourd'hui l'abroger, la modifier, et si tel est le cas, dans quelle direction ?

Par cette démarche, la commission entend contribuer à l'émergence au Sénat d'une véritable « culture du contrôle et de l'évaluation », qui enrichit et modernise la fonction législative en rénovant les réflexes traditionnels du contrôle parlementaire.

II. Plus de dix bilans législatifs publiés par la commission depuis 2012

En à peine plus d'un an, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois , avec le concours des commissions permanentes intéressées, a déjà présenté au Sénat dix rapports d'information dont plusieurs ont fait l'objet de débats de contrôle en séance publique, en présence des ministres concernés :

Lutte contre la piraterie maritime : une loi utile, une mission sans fin (rapporteurs : MM. Jean-Claude Peyronnet et François Trucy) ;

Communication audiovisuelle et nouveau service public de la télévision : la loi du 5 mars 2009 à l'heure du bilan (rapporteurs : MM. David Assouline et Jacques Legendre) ;

Crédit à la consommation et surendettement : une réforme ambitieuse à compléter (rapporteurs : Mmes Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier) ;

Le droit au logement opposable à l'épreuve des faits (rapporteurs : MM. Claude Dilain et Gérard Roche) ;

Loi Handicap : des avancées réelles, une application encore insuffisante (rapporteurs : Mmes Claire-Lise Campion et Isabelle Debré) ;

Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale (rapporteurs : M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat) ;

Contrôle et évaluation des dispositifs législatifs relatifs à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme (rapporteur : M. David Assouline) ;

Du Grenelle à la Conférence environnementale : à la recherche d'un nouveau souffle (rapporteurs : Mme Laurence Rossignol et M. Louis Nègre) ;

État, opérateurs, collectivités territoriales : le triple play gagnant du très haut débit (rapporteurs : MM. Yves Rome et Pierre Hérisson) ;

L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan (rapporteurs : Mme Dominique Gillot et M. Ambroise Dupont) ;

S'y ajoutent plusieurs autres rapports en cours d'élaboration , dont deux qui devraient être présentés d'ici à la fin juillet 2013 sur, d'une part le statut de l'auto-entrepreneur (rapporteurs : M. Philippe Kaltenbach et Mme Muguette Dini), d'autre part sur l'industrie du tourisme (rapporteurs : MM. Luc Carvounas, Louis Nègre et Jean-Jacques Lasserre).

III. Mise en application des lois : des progrès durant la session 2011-2012

Évolution décennale du pourcentage de mise en application des mesures législatives votées durant la session

La mise en application des lois est une priorité affirmée du Gouvernement : les statistiques d'application des textes récents se révèlent cette année en hausse par rapport aux exercices précédents , aussi bien en valeur absolue (nombre de lois mises en application et nombre de mesures publiées au cours de la période de référence) qu'en ce qui concerne les délais de publication des décrets d'application.

En particulier, comme le montre l'histogramme ci-dessus, le pourcentage global de mise en application des mesures législatives adoptées durant la session 2011-2012 atteint 66 %, en très légère hausse par rapport à la session précédente (64 %).

Mais le taux de l'année dernière n'exprimait pas une tendance durable, car il avait enregistré un brutal gonflement par rapport aux sessions précédentes -où il stagnait aux alentours de 30 à 40 % depuis de nombreuses années- en partie du fait des efforts déployés par le Gouvernement Fillon dans les derniers mois de la législature pour faire entrer en application les lois votées par sa majorité. Rapportée à la moyenne des années précédentes, la progression est donc significative .

Pour les textes votés sous la XIVème législature -c'est-à-dire par l'actuelle majorité- les premières statistiques disponibles confirment cette tendance, avec déjà plus de 80 % de lois mises en application partielle ou totale, alors même que le délai de 6 mois imparti au Gouvernement pour publier ses textes d'application n'est pas encore expiré.

Une nouvelle période de référence : les statistiques de la session parlementaire 2011-2012 prennent en compte les lois votées durant la période s'étendant du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 . Ces bornes ont été fixées en coordination avec le Secrétariat général du Gouvernement, de manière à identifier le plus précisément possible les effets liés au changement de Gouvernement et de législature à la suite de l'élection présidentielle puis des élections législatives de mai et juin 2012.

• Quelques indicateurs à retenir de la session 2011-2012

Globalement, le taux et les délais de mise en application des textes issus de l'initiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont du même ordre que pour les textes d'origine gouvernementale, avec toutefois des données moins favorables pour les textes du Sénat que ceux de l'Assemblée nationale .

En dépit de progrès récents, la mise en application des textes adoptés à la demande du Gouvernement selon la procédure accélérée n'est guère plus rapide que celle des autres lois . L'examen d'un projet ou d'une proposition de loi selon la procédure accélérée n'est donc pas le gage de sa mise en application plus rapide après promulgation.

Le rattrapage des retards de publication des décrets d'application des lois de la précédente législature s'est poursuivi en 2011-2012, mais à un rythme plus faible .

Le taux de mise en application du « stock ancien » -c'est-à-dire des lois antérieures à 2007 non encore appliquées- reste médiocre et n'a pas marqué de progrès significatif par rapport aux sessions précédentes. De fait, tout porte à penser que les lois non appliquées les plus anciennes (certaines remontent à 1981...) ne seront probablement jamais mises en application...

• Une production assez irrégulière des rapports demandés au Gouvernement.

Indépendamment des décrets d'application, le Gouvernement est tenu de présenter au Parlement un certain nombre de rapports d'information prévus par différentes lois.

Or, cette année encore, la production de ces rapports est bien moindre que celle attendue, et nettement plus lente que celle des textes réglementaires , en dépit des observations récurrentes du Parlement sur cette question.

IV. Vers un environnement normatif plus simple et plus performant

La commission sénatoriale prend acte des efforts du Gouvernement pour améliorer l'application des lois, endiguer l'inflation législative, simplifier le droit existant et rendre plus performant le circuit normatif. Ainsi, lors de sa réunion du 2 avril 2013, le nouveau Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) a publié une véritable « feuille de route » mobilisant l'ensemble des ministères, avec plusieurs objectifs porteurs comme la « règle du 1 pour 1 : une norme créée = une norme supprimée », l'amélioration des études d'impact jointes aux projets de loi ou la réduction de l'instabilité législative grâce à une évaluation préalable à toute modification des normes existantes, etc...

Dans ce contexte, la commission sénatoriale entretient depuis sa création un bon climat de confiance avec les instances gouvernementales plus particulièrement en charge d'orchestrer et de rationaliser la production normative , notamment le ministère chargé des Relations avec le Parlement et le Secrétariat général du Gouvernement.

La commission suit également avec attention les travaux des grandes organisations internationales sur l'efficacité et la performance du droit , en particulier l'OCDE.

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* ¹ Statistiques incluant la réunion prévue le 18 septembre 2013.

* ² Thèmes abordés (en dehors du rapport annuel sur la publication des textes réglementaires d'application) : lutte contre la piraterie ; communication audiovisuelle ; crédit à la consommation et surendettement ; droit au logement opposable ; loi handicap ; loi pénitentiaire ; lutte contre le terrorisme ; « Grenelle de l'environnement » ; couverture numérique du territoire ; autonomie des universités ; statut de l'auto-entreprise ; indemnisation des victimes des essais nucléaires.

* ³ Débats d'une durée moyenne de deux heures.

* ⁴ À la différence de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, le CEC dispose donc d'un statut réglementaire.