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Projet de loi de finances pour 2001 : Industrie

 

Rapport général n° 92 (2000-2001) de M. Jean CLOUET, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2000

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N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 12

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

II. - INDUSTRIE

Rapporteur spécial : M. Jean CLOUET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 2585, 2624 à 2629 et T.A. 570.

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Votre rapporteur constate que le rapport Charpin-Dessus-Pellat sur l'avenir de la filière nucléaire a confirmé la compétitivité de celle-ci alors qu'il n'est guère contestable qu'il s'agit d'une énergie qui ne contribue pas à l'effet de serre et dont la fourniture n'est pas soumise à des aléas extérieurs (notamment de variations de prix...).

2. Dans ces conditions, il lui semble indispensable d'assurer l'avenir à long terme du nucléaire français, dans le cadre de coopérations internationales.

3. Votre rapporteur se félicite, à cet égard, de la probable approbation, sous condition, par la commission européenne, de la fusion entre Siemens, Framatome et Cogema et des perspectives ainsi ouvertes à la réalisation du projet précité de réacteur nucléaire franco-allemand EPR (European Pressurized water reactor), actuellement en phase d'optimisation économique.

4. Même s'il est possible et rentable de prolonger la durée de vie des centrales actuelles, votre rapporteur persiste à souhaiter la construction très prochaine d'une tête de série de ce nouveau type de réacteur.

Dans une des réponses à son questionnaire budgétaire, il est en effet indiqué que " le parc de production devrait rester globalement équilibré jusqu'à l'horizon 2003 " et que de nouvelles tranches nucléaires pourraient être mises en service à l'horizon 2010-2020 ; le contexte pétrolier actuel conduit à ne pas exclure, à tout le moins, cette hypothèse.

5. Cette même réponse fait état aussi des lourdes conséquences financières de la fermeture prématurée de Superphénix pour des raisons autres que de sécurité.

Si l'exploitation avait été poursuivie jusqu'à la fin de 2000, EDF n'aurait pas été amenée, en rompant unilatéralement la convention signée en 1995, à prendre en charge les frais de ses partenaires (le coût de 14,2 milliards de francs de la fermeture aurait pu ainsi être réduit).

Avec Phénix qui devrait redémarrer très prochainement, Superphénix était en outre le seul instrument en France permettant de mener des études sur la transmutation des déchets radioactifs à vie longue (qui constitue une approche particulièrement intéressante du traitement d'un problème crucial).

6. Concernant le CEA, il importe que lui soient donnés les moyens de mener de front le démantèlement de ses installations en fin d'exploitation et ses recherches tendant à rendre le nucléaire du futur plus performant et plus sûr, et à résoudre le problème du traitement de ses déchets.

7. Enfin, s'agissant de la sûreté nucléaire en général, comme de l'action des DRIRE en particulier, (Direction régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement), il ne faut pas qu'un accroissement des responsabilités du ministère de l'environnement, sous couvert du respect du principe de séparation entre exploitant, contrôleur et expert, conduise à des déperditions de compétences ou à des réductions, au profit d'autres priorités, des dépenses correspondantes.

Le maintien d'une co-tutelle du Secrétariat d'Etat à l'industrie sur les établissements et les services concernés ainsi que l'utilisation des compétences de l'exploitant semblent indispensables.

8. Votre rapporteur souhaite une amélioration de la gestion des crédits de l'ADEME et une évaluation de l'efficacité des ses actions ;

9. Il approuve, en étant conscient de leurs limites1(*), les efforts de maîtrise et de diversification énergétique accomplis (s'agissant notamment de l'utilisation d'énergies nouvelles dans les DOM-TOM, en Corse ou dans des régions isolées...).

10. La réduction de la consommation des véhicules routiers et la mise au point de piles à combustibles à stockage d'hydrogène (sans génération à partir de produits pétroliers) lui paraissent justifier une priorité absolue, au vu des statistiques publiées par l'Institut français de l'environnement (IFEN) faisant état d'une augmentation des émissions de gaz carbonique de 14 % entre 1990 et 1999, dues à ce mode de transport en France.

11. Le maintien de l'excellence technologique de l'industrie parapétrolière française est certes un objectif important qui nécessite un effort soutenu et constant de recherche et développement.

Mais, la stabilité des crédits du FSH en est-elle une condition indispensable ?

La situation florissante des entreprises de ce secteur ne justifierait-elle pas, de leur part, un accroissement de leur propre effort et un moindre recours aux subventions du fonds ?

12. Tout en se félicitant des résultats de la procédure Eurêka et de la relance dont elle doit faire l'objet, votre rapporteur rappelle les critiques formulées par les PME à son égard (manque de synchronisation des procédures d'évaluation et de financement des Etats membres, nécessité d'accélérer la procédure et de rendre plus transparents les critères d'évaluation, évolution vers un système comportant plus de prêts et moins de subventions...).

13. La présentation des crédits relatifs à l'aide aux PMI (recherche et innovation, développement local, amélioration de la compétitivité) manque de lisibilité et la nomenclature budgétaire ne correspond pas toujours à la réalité des dépenses.

14. Toutes les PMI n'ont pas nécessairement vocation à grandir mais il manque à la France un tissu d'entreprises intermédiaires, autrement dit de " grosses PME ", comme il en existe en Allemagne, entretenant des relations confiantes et suivies avec le système bancaire. Quelle politique mener pour remédier à cette lacune ?

15. L'efficacité de l'ANVAR récompense un système basé, à l'inverse du colbertisme, sur l'initiative des entreprises et une prise en compte réelle de leurs besoins et de leurs capacités.

Votre rapporteur souhaite interroger le secrétaire d'Etat sur les suggestions de M. Michel Destot relatives à la mise en place d'avances remboursables participatives et à la possibilité de transformer en fonds propres une partie des aides à l'innovation octroyées par l'agence.

16. Face à l'accroissement considérable de ses activités (1159 décisions ou avis rendus en 1999 contre 459 en 1997), l'accroissement des moyens de l'ART prévu pour 2001 semble bien modeste (+9 MF) surtout en personnel (consolidation de 2 transferts d'emplois et créations de 3 emplois supplémentaires portant l'effectif budgétaire total à 149 emplois).

Par ailleurs, il est inadmissible que continuent à ne pas être appliquées les dispositions, voulues par le législateur2(*), selon lesquelles l'agence devrait bénéficier du produit des rémunérations perçues pour les services qu'elle rend ainsi que du produit de taxes et redevances diverses liées à ses activités et seulement, en complément, de subventions nécessitées par l'accomplissement de ses missions.

17. Votre rapporteur se félicite, en revanche, de la mise en place de " France Télécom R&D " dont les travaux, non exclusivement basés sur la satisfaction des besoins de la clientèle à court terme, comme on aurait pu le craindre, doivent contribuer à préserver l'excellence de notre niveau de recherche en matière de télécommunications.

Il est souhaitable que la valorisation de ces recherches (transferts de technologie, création de start-up) s'accentue et que se développent des partenariats dans ce domaine, notamment dans le cadre du RNRT (réseau national de la recherche en télécommunication) par ailleurs subventionné par le secrétariat d'Etat.

18. Votre rapporteur souhaite qu'à l'occasion de l'ouverture du marché de l'électricité, la SNET soit dotée de moyens lui permettant de se moderniser et de valoriser ainsi pleinement ses activités, ce qui, à terme, contribuerait à l'amélioration de la situation de Charbonnages de France.

19. Il fait sienne l'inquiétude du rapporteur pour avis de l'Assemblée nationale, M. Claude Billard, au sujet du retard pris dans la mise en place de l'Agence de prévention et de surveillance des risques miniers prévue par l'article 4 de la loi du 30 mars 1999.

20. De quels moyens dispose le gouvernement pour militer, au niveau international, en faveur de normes de constructions de navires plus sévères (impositions de structures multicoques...) susceptibles à la fois :

- de prévenir des naufrages aux conséquences écologiques catastrophiques,

- de provoquer une reprise de l'activité des chantiers, au niveau mondial, dont nos industriels pourraient tenter de profiter ?

20. Comment, enfin, inciter plus efficacement les PMI du textile et de l'habillement, à mener un effort collectif d'innovation et de promotion commerciale afin de mieux résister aux difficultés structurelles auxquelles elles sont confrontées ?

Mesdames, Messieurs,

Les crédits analysés dans ce rapport ne constituent pas un véritable budget.

Ils ne représentent pas non plus la totalité des instruments utilisés par l'Etat pour aider l'industrie à s'adapter au changement des conditions dans lesquelles s'exercent ses activités.

Il appartient, en premier lieu, aux entreprises elles-mêmes de procéder à cet ajustement de l'offre industrielle aux évolutions de la demande, de la concurrence et des technologies.

Cela implique parmi celles-ci que beaucoup se créent ou se transforment et que certaines, malheureusement, disparaissent.

Mais les pouvoirs publics peuvent accompagner ces mutations et, à condition de les anticiper, en atténuer les rigueurs, par des actions tendant à améliorer l'environnement économique, à favoriser la recherche et l'innovation ou à faciliter les approvisionnements ainsi que l'équité des échanges commerciaux entre nations.

Votre rapporteur n'a cependant pas la prétention, à partir de la présentation de ces crédits, de se livrer à un commentaire exhaustif de la politique économique, industrielle ou énergétique de la France.

Il se contentera d'étudier les prévisions et l'exécution des dépenses soumises à son examen, sans en ignorer le contexte, et en s'étonnant, à l'occasion, de leur caractère parfois disparate (s'agissant, par exemple, des aides au transport de la presse ou des oléoducs de l'OTAN qui ne relèvent pas, de façon évidente, d'une politique industrielle...).

Il soulignera que le retour au plein emploi de notre économie dépend non seulement du développement de nouvelles activités comme celles liées aux technologies de l'information et de la communication, mais aussi de la façon dont les secteurs plus traditionnels (le textile, la construction navale...) résistent au déclin qui les menace.

Le secrétariat d'Etat à l'industrie en est d'ailleurs bien conscient puisque ses crédits allient la poursuite de ces deux objectifs.

I. VUE D'ENSEMBLE

A. LES CRÉDITS DE L'INDUSTRIE POUR 2001

Les crédits de l'industrie sont récapitulés dans quatre des seize agrégats distingués par le " bleu " de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les dépenses de fonctionnement des services du secrétaire d'Etat responsable du secteur n'y sont pas incluses.

Elles ont été fondues, depuis la loi de finances pour 1999, dans celles du tentaculaire ministère de la rue de Bercy.

Votre rapporteur s'est élevé, en son temps, contre cette intégration qui l'a conduit à considérer qu'il n'existe plus désormais de véritable budget de l'industrie, mais seulement un ensemble, un peu disparate, de dépenses consacrées, pour l'essentiel, à ce secteur, au sein de la dotation du département de l'économie et des finances.

1. Une répartition, un peu fruste, en quatre agrégats

a) Les principales composantes des crédits du secrétariat d'Etat

Les quatre agrégats qui constituent ce qui subsiste du budget de l'industrie, leurs parts respectives au sein de celui-ci, et leurs montants, sont les suivants :

b) L'importance de certaines dotations

Chaque agrégat comprend de grosses dotations telles celles consacrées :

 au commissariat à l'énergie atomique (chapitre 45-10 - article 40 : 2.358 MF soit à peu près les 2/3 du premier agrégat)

 au développement de la recherche industrielle et à l'innovation (chapitre 66-01 : 1.550 MF, soit presque la moitié du deuxième agrégat)

 à l'aide postale au transport de la presse (chapitre 44-80 - article 60 : 1.900 MF, soit 43 % du troisième agrégat)

 aux charbonnages de France (chapitre 45-10 - article 10 : (993 MF) et à l'équipement naval (chapitre 64-93 : 903 MF), qui consomment, respectivement 66 % (les deux tiers) et 20 % (le cinquième) de l'agrégat " accompagnement des mutations industrielles ".

c) Une présentation imparfaitement explicite

Cette présentation ne semble pas très heureuse car l'agrégat " amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises " fait figure de " fourre-tout ".

Outre l'aide postale, précitée, au transport de la presse, il comprend des crédits, quelque peu hétéroclites respectivement destinés à :

 la formation (subventions à des écoles comme les mines de Paris ou Supelec) ;

 le développement de la normalisation et de la certification et la promotion de la qualité des produits ;

 le contrôle et la régulation des télécommunications (Agence nationale des fréquences et Agence de régulation des télécommunications).

Au total, la poste et les télécommunications, auxquelles étaient consacrés auparavant un agrégat spécifique mobilisent plus de 60 % de cet ensemble de dépenses.

2. Des finalités en réalité plus variées

a) La distinction de huit domaines d'intervention

La présentation détaillée des crédits, qui suit, a l'avantage de reposer sur une distinction, plus fine que celle qui résulte de la répartition par agrégat.

Huit domaines sont ainsi différenciés :

énergie et matières premières,

innovation et recherche,

action en faveur des PMI (petites et moyennes industries) et du développement local,

amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises,

actions de formation,

normalisation et promotion de la qualité,

postes et télécommunications,

restructurations et conversions.

Cette répartition, toutefois, n'est pas parfaite, car des chevauchements entre différents objectifs sont inévitables :

La formation, par exemple, (domaine 5) concerne aussi les postes et télécommunications (domaine 7) ainsi que les actions en faveur des PMI (domaine 3), dans la mesure où certaines écoles d'ingénieurs contribuent à des créations d'entreprises ou à des transferts de technologie.

Enfin, l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises (domaine 4) bénéficie aussi aux PMI.

b) La ventilation budgétaire correspondante

Le tableau qui suit présente, de façon détaillée, l'évolution des crédits de l'industrie de 2000 à 2001, ventilés selon les finalités ci-dessus distinguées.

3. Remarques générales

Les données qui précèdent permettent de présenter, en première analyse, des remarques générales sur les principales actions du secrétariat d'Etat à l'industrie auxquelles correspondent ses dépenses les plus importantes.

a) Des actions voisines de celles d'autres ministères

Le domaine d'intervention du secrétariat d'Etat se situe souvent aux frontières des compétences des ministères :

 de la recherche (la contribution de l'industrie représente plus de 10 % du BCRD), avec, en général, une bonne synergie (partage des subventions au CEA, des aides à l'innovation...)

 de l'environnement, dans un contexte qui peut être marqué par des rivalités ou des tensions (en ce qui concerne par exemple les actions en matière de sûreté ou l'autorité sur les DRIRE). En effet, pour le ministère de l'environnement, le développement industriel est loin d'être une fin en soi, à la différence du point de vue du secrétariat d'Etat à l'industrie.

b) La part importante de l'industrie lourde

Ces crédits sont consacrés, dans une large mesure, à l'industrie lourde. Ensemble, le nucléaire (2,8 milliards de francs) le charbon (3 milliards de francs hors reconversion et dépenses sociales), les infrastructures pétrolières (282,3 millions de francs) et l'équipement naval (903 millions de francs) mobilisent environ 7 milliards, c'est à dire près de la moitié des dépenses prévues.

c) La nécessité de concilier le traitement des séquelles du passé et la préparation de l'avenir

La dotation du secrétariat d'Etat subit encore lourdement le poids du passé industriel de notre pays (déclin irréversible du charbon, difficultés de l'équipement naval). Les crédits correspondants représentent près de 30 % de ses dépenses (sans compter la dotation en capital à Charbonnages de France).

Mais elle doit cependant permettre, en même temps, à notre pays de s'adapter à de profonds changements, liés non seulement à la rapidité de l'évolution des techniques (notamment dans le domaine de l'information et de la communication) mais aussi à la libéralisation, imposée au niveau européen, des secteurs de l'électricité, du gaz et de la poste, ainsi qu'aux événements susceptibles d'affecter les conditions de notre approvisionnement énergétique.

4. Une évolution délicate à apprécier

a) Une progression d'ensemble dans la norme

D'un montant de 15,6 milliards de francs en 2001, les crédits de l'industrie progressent, globalement, à structure constante, de 1,3 %, soit légèrement plus que l'ensemble des dépenses civiles de l'Etat (+1,2 %).

Mais ce résultat est en soi peu significatif et recouvre des évolutions souvent contrastées et difficiles à apprécier pour des raisons variées.

b) Des comparaisons difficiles à établir

Les comparaisons qui peuvent être effectuées entre les crédits inscrits dans les lois de finances initiales pour 2000 et 2001 sont souvent peu significatives en raison :

 des changements de périmètre budgétaire effectués ;

 de l'importance non encore connue des reports de crédits de cette année ;

 des modifications éventuelles résultant des lois de finances rectificatives ou de mesures de régulation ou de transferts prises en cours d'exercice.

L'exécution de la loi de finances pour 1999 (voir plus loin) en donne des illustrations.

·  Les modifications de structures budgétaires prévues pour 2001

On note :

 le transfert au budget de l'environnement des crédits de l'Institut de protection et de sûreté nucléaires (IPSN) qui entraîne la suppression de l'article 30 du chapitre 45-10 (doté de 959,9 millions de francs) et explique la diminution globale des crédits de l'agrégat " énergie et matières premières " ;

 une restructuration des crédits relatifs à la prévention des risques industriels (suppression de l'article 50 du chapitre 44-80 " environnement et risques industriels " et création, à ce même chapitre, de deux nouveaux articles correspondant le premier à la subvention versée à l'INERIS3(*), et le deuxième, aux " actions dans le domaine nucléaire " (il s'agit notamment de l'inventaire national, confié à l'ANDRA4(*), des déchets radioactifs...) 

 toujours au chapitre 44-80 apparaît un autre article nouveau consacré à la gestion de l'après-mine5(*) ;

 la CRE (commission de régulation de l'électricité), instituée en cours de gestion 2000, se voit affecter un chapitre doté, en 2001, de 60 millions de francs ;

 Par ailleurs, la budgétisation progressive des ressources des centres techniques, alimentés encore assez largement par le produit de taxes parafiscales, explique la forte augmentation des crédits du chapitre 44-05 qui leur est consacré (+ 165,5 millions de francs soit + 67 %) et la création, en son sein, d'un nouvel article 30, relatif aux organismes relevant des secteurs de la mécanique ;

 enfin, est prévue une ligne budgétaire (article 60) destinée aux " autres modes de conversion " au sein du chapitre 64-96 (reconversion et restructurations industrielle).

Il s'agit d'interventions sélectives visant des secteurs d'activités, des bassins d'emplois ou des sites auxquels les instruments actuels 6(*) ne sont pas nécessairement adaptés. Ces actions seront menées par des prestataires spécialisés, adossés à des établissements financiers compétents (comme la banque de développement des petites et moyennes entreprises).

L'impossibilité d'individualiser les dépenses de fonctionnement du secrétariat d'Etat à l'industrie et ces changements successifs de nomenclature et de périmètres budgétaires compliquent la tâche de votre rapporteur, en rendant peu lisibles les documents à sa disposition et difficiles les comparaisons d'une exercice à l'autre.

· Les reports

Les reports de 2000 sur 2001 ne sont pas encore connus, mais la consommation des crédits qui, pour des raisons diverses (voir plus loin) avait posé des problèmes en 1999, tend à s'améliorer.

La budgétisation récente des fonds afférents à la surveillance des installations nucléaire de base 7(*) ou aux dépenses du Fonds de soutien aux hydrocarbures (FSH) y contribue 8(*).

Il restait certes, au 14 janvier 2000, selon le " bleu " de l'économie, des finances et de l'industrie pour 2001, des montants considérables d'autorisations de programme et de crédits de paiement, en compte, à certains chapitre, au titre des exercices précédents. Ceci ne préjuge pas toutefois de l'importance des reports sur 2001, du fait du décalage existant entre l'exécution budgétaire et la comptabilisation des dépenses correspondantes.

· Les autres mouvements de crédits

D'une ampleur importante en 1998 et 1999, les transferts, annulations et ouvertures de crédits par loi de finances rectificatives ne peuvent, non plus, être encore récapitulés aujourd'hui pour l'année 2000.

Il faut cependant savoir que les crédits de l'industrie sont abondés, chaque année, en cours d'exercice, de 6 à 7 milliards de francs (soit à peu près de 40 % du montant voté en loi de finances initiale) au titre de la participation du budget de la défense au financement des activités du CEA.

5. De nettes priorités

Sous les réserves qui viennent d'être présentées, l'analyse des données chiffrées qui précèdent, dans la mesure où elles affectent des dotations qui ne connaissant pas de problèmes majeurs de consommation de crédits, fait apparaître de nettes priorités.

Par rapport à la progression moyenne de ce budget, de 1,3 % à structure constante, sont privilégiés les crédits consacrés :

- aux PMI et au développement local (+ 6 %), plus particulièrement dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (+ 8,6 %) ou en ce qui concerne la diffusion des techniques (+ 9,2 %) et la procédure ATOUT d'aide aux " sauts technologiques ", dont le succès ne se dément pas ;

- à la création d'entreprises (+ 9,4 % à l'article 10 du chapitre 44-80 " subventions à différents organismes ") et aux actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises ;

- à la formation (+ 4,7 %, + 35 MF hors Telecom et + 5 % pour le GET) ;

- dans le secteur de l'énergie, au CEA (+ 280 MF, soit + 13,8 % au titre IV), dont les missions sont importantes et se diversifient, à l'ADEME, au titre de la maîtrise de l'énergie (+ 73 MF, soit + 57,5 %), et, enfin, au Fonds de soutien aux hydrocarbures (+ 75 MF, soit + 50 % au titre VI), pour des raisons beaucoup moins évidentes.

A ces actions, destinées à la préparation de l'avenir, s'ajouteront des interventions plus ponctuelles (+ 100 MF du Fonds d'industrialisation des bassins miniers) au profit des sites de Decazeville et d'Albi-Carmaux.

B. L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES PRÉCÉDENTES

1. Une année 1999 troublée

Les exercices budgétaires 1998-1999 ont été marqués par des événements importants qui ont pu avoir des effets perturbateurs :

- budgétisation de certaines ressources (de l'ADEME, du FSH, des DRIRE) spécialement affectées9(*) ainsi que des charges d'emprunt de Charbonnages de France ;

- tenue des " assises de l'innovation " susceptible d'entraîner un certain attentisme en matière de dépenses dans les domaines concernés ;

- changement de ministres enfin...

2. Des mouvements contradictoires

De fait, en matière budgétaire, l'année 1999 s'est traduite par des mouvements de crédits importants et d'une cohérence pas toujours évidente à première vue.

C'est ainsi que l'équipement naval a bénéficié, malgré des reports de 2,4 milliards de francs, d'une ouverture d'autorisations de programme de 2 ,3 milliards de francs en loi de finances rectificative (ceci peut s'expliquer par le souci d'engager le maximum de dépenses avant la date fatidique d'interdiction des aides à la commande dans la communauté, fixée au 31 décembre 2000).

En ce qui concerne les crédits de paiement et les dépenses ordinaires, l'industrie a bénéficié, en collectif de fin d'année, d'un complément de dotation de plus de 600 millions de francs, qui n'a pas empêché qu'il soit procédé, néanmoins, dans le même exercice, à des annulations d'un montant total de près de 400 millions de francs (portant surtout sur des subventions d'investissement du titre VI).

3. Des problèmes de consommation de crédits

a) Le constat

D'après les éléments en possession de votre rapporteur, les principaux phénomènes de sous-consommation de crédits en 1999 ont été rencontrés en ce qui concerne les actions de reconversion et de restructurations industrielles, l'équipement naval, et, dans une mesure beaucoup plus réduite, le développement de la recherche industrielle et l'innovation (mais après annulation au chapitre correspondant de 230 millions de francs d'autorisations de programme).

En outre, 84,2 millions de francs d'autorisations de programme inutilisées (dont 9,2 millions de francs dites " dormantes " destinés au CEA) ont été supprimées au chapitre 62-92 (actions dans le domaine de l'énergie et des matières premières).

Le tableau ci-dessus confirme :

- d'importantes annulations (en valeur absolue) aux chapitres 62-92 (énergie) et 66-01 (recherche et innovation) ;

- une sous-consommation qualifiée de " caricaturale " par le rapporteur pour avis de l'Assemblée nationale, Claude Billard, des crédits du chapitre 64-96 (reconversions et restructurations).

b) Les explications

Outre les raisons liées aux effets perturbateurs des changements évoqués plus haut, les explications suivantes des problèmes de consommation de crédits rencontrés ont été avancées en réponse à votre rapporteur :

- concernant l'énergie (chapitre 62-92), la budgétisation du compte d'affectation spéciale alimentant le FSH (Fonds spécial des hydrocarbures) a entraîné d'importants reports de crédits sur 2000 ;

- s'agissant, à la fois, des opérations de reconversions et de restructurations ainsi que du développement de la recherche et de l'innovation, les modalités des aides évoluent. Celles-ci sont, de plus en plus, attribuées sous forme d'avances remboursables et bénéficient davantage à des entreprises de dimensions plus réduites.

Plus ponctuellement, cette tendance affecte le CIRI (Comité interministériel de restructuration industrielle) dont le rôle évolue10(*) et consiste moins en l'attribution d'aides aux entreprises.

L'activité du FIL (Fonds d'industrialisation de la Lorraine) présente un caractère quelque peu cyclique mais tend à redémarrer sous l'effet de mesures tendant à la dynamiser.

Enfin, les vicissitudes du financement du FIBM11(*) (octroi, en 1997, d'une dotation en capital, suivi, en 1999, d'une rebudgétisation) ont conduit à un accroissement de la trésorerie de Charbonnages de France au détriment de la rapidité des décisions d'attribution des aides.

4. Une nette amélioration en 2000

a) Un effort de gestion et d'adaptation des instruments d'intervention

- La situation du FIBM a été apurée, la totalité des AP ayant été engagées.

La décision prise d'intervenir, à hauteur de 100 millions de francs, en faveur des sites de Decazeville et de Carmaux, devrait entraîner une absence de reports de crédits sur 2001.

- La dynamisation, évoquée ci-dessus, du FIL a été permise par un élargissement de la palette de ses possibilités d'actions étendues, par exemple, aux domaines de la formation et des transferts de technologie, la consommation des crédits tend à s'améliorer.

b) Des ajustements de dotation

Outre les annulations de 1999, certains ajustements ont été effectués en loi de finances initiale :

- pour l'exercice 2000 (baisse des crédits de paiement du Fonds de soutien des hydrocarbures en contrepartie des reports à sa disposition) ;

- dans le projet pour 2000, avec, par exemple, (cf. tableau p. 5 et 6), les baisses de 10 % des crédits du chapitre 66-01 (recherche et innovation) et de 44 % du chapitre 64-96 (reconversions et restructurations).

Le collectif de fin d'année a procédé à de nouvelles annulations affectant principalement les chapitres :

- 45-10 (subventions aux établissements publics dans le domaine de l'énergie et des matières premières) : -110 millions de francs (on ignore encore lesquels sont exactement visés et selon quelle répartition) ;

- 66-02 (ANVAR) : -200 millions de francs ;

- 66-01 (aides à la recherche et à l'innovation) : -150 millions de francs.

La direction du budget s'est donc montrée intraitable en ce qui concerne ce dernier chapitre, considéré pourtant comme stratégique par le secrétaire d'Etat, qui avait déclaré, à la commission des affaires économiques du Sénat12(*), vouloir utiliser ses reports (175 millions de francs) pour le financement de nouvelles priorités.

II. LA DIVERSIFICATION ÉNERGÉTIQUE

Toute politique énergétique doit faire face à des contraintes (d'environnement et de prix) et à des impératifs (satisfaire les besoins des usagers en assurant la sécurité des approvisionnements...) qui présentent un caractère incontournable.

A ces contingences, s'ajoutent les conséquences du choix -qui s'impose à nous- effectué par la communauté européenne, à laquelle nous appartenons, d'une libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz.

Les crédits du Secrétariat d'Etat permettent à trois principaux acteurs, le commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'agence pour le développement et la maîtrise de l'énergie (ADEME) et le fonds de soutien des hydrocarbures (FSH) de concourir à la réalisation de trois principales catégories d'interventions tendant, respectivement, à assurer l'avenir du nucléaire dans notre pays, à maintenir et accentuer la diversité de nos sources d'énergie et à en maîtriser la consommation.

A. ASSURER L'AVENIR DU NUCLÉAIRE

1. Le rôle fondamental du CEA

a) Les orientations stratégiques

Une réflexion est actuellement menée en vue du renouvellement des orientations stratégiques du CEA civil pour la période 2001-2004.

Le commissariat a décidé, le 1er septembre denier, de se doter d'un important pôle nucléaire civil regroupant les activités relatives :

- aux réacteurs,

- au cycle du combustible,

- à la gestion des déchets.

Ce département serait chargé à la fois de la gestion du parc actuel et de la préparation de l'avenir de l'énergie nucléaire en France.

La mission confiée au CEA s'est certes diversifiée en ce qu'il doit contribuer à l'innovation pour les nouvelles technologies de l'énergie et au développement des infrastructures de la nouvelle économie.

Elle demeure centrée cependant sur l'optimisation des installations nucléaires actuelles et le maintien de l'option nucléaire ouverte non seulement à l'horizon 2010 mais pour le long terme.

Ceci suppose la poursuite du développement par le CEA, d'une part, de sa contribution à la validation du projet de réacteur franco-allemand EPR (European pressurized water reactor) et, d'autre part, de ses travaux tendant à assurer les conditions d'un électronucléaire durable (sécurité, maîtrise des déchets, nouveaux procédés d'enrichissement, futurs réacteurs électrogènes, etc.).

b) Les crédits

Les moyens budgétaires alloués par l'Etat au commissariat pour l'accomplissement de ses missions civiles doivent évoluer de la façon suivante en 2001 :

Le projet de loi de fiances prévoit ainsi une subvention civile globale de l'Etat de 6.052 millions de francs, répartie en :

- 5.302 millions de francs sur le titre IV, dont 2.358 millions de francs financés par les crédits de l'industrie et 2.944 millions de francs par le budget de la recherche. A périmètre constant13(*), la progression est de 3,9 % par rapport à 2000 ;

- 750 millions de francs sur le titre VI, financés, à parité, par les mêmes départements ministériels.

Ne s'y trouve pas intégrée, la dotation de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), dont la séparation d'avec le CEA doit avoir lieu en 2001.

Une provision de 50 millions de francs est inscrite, on l'a vu, sur une ligne spécifique (à l'article 50 du chapitre 45-18) pour faire face aux incertitudes, notamment fiscales, qui résultent de cette scission.

c) Les problèmes rencontrés

Depuis quelques années, le CEA est confronté à une diminution de ses ressources extérieures, du fait, notamment, de la fin du versement par la COGEMA de la redevance " enrichissement " (- 150 millions de francs en 1998) et des réticences de ses partenaires à participer au financement de ses activités de recherche fondamentale.

Concernant ces dernières dépenses, une réflexion est menée, dans le cadre du renouvellement du contrat d'objectifs pluriannuel liant l'établissement à l'Etat, en vue de leur assurer durablement un niveau suffisant, étant donné leur caractère essentiel.

En contrepartie d'une plus grande participation des industriels, définie par convention, à la définition des objectifs et au pilotage des programmes de recherche appliquée les intéressant, leur part de financement pourrait être appelée à dépasser 50 % tandis que le commissariat serait autorisé à percevoir des redevances libres d'emploi justifiées par les résultats obtenus.

L'élaboration du budget du CEA a retenu par ailleurs comme hypothèse la création d'un fonds dédié au financement des charges de démantèlement et d'assainissement de ses installations civiles.

Celles-ci, estimées, en 1999, à 30,4 milliards de francs n'ont pratiquement pas été provisionnées (alors qu'elles le sont, dans le cas d'EDF depuis 1979), mais figurent, en annexe des comptes de l'établissement, dans ses engagements hors bilan.

Il importe que les pouvoirs publics prévoient un dispositif de financement des dépenses concernées sur le long terme dans le cadre d'une stratégie claire et adaptée au caractère exceptionnel des besoins constatés.

Or, seuls sont envisagés pour le moment, comme les années précédentes, le recours à des cessions d'actifs de CEA-Industrie.

La mise en bourse éventuelle de Framatome dont la CEA-Industrie est, avec la COGEMA, l'un des principaux actionnaires, dans le cadre d'une restructuration d'ensemble du nucléaire français, pourrait peut-être dégager des marges de manoeuvre à cet égard.

2. La réforme du dispositif de sûreté nucléaire

a) Le système actuel

La définition et la mise en oeuvre de la politique de sûreté nucléaire est confiée à l'Autorité de Sûreté nucléaire, placé sous l'autorité conjointe des ministères chargés de l'environnement et de l'industrie. Celle-ci est composée :

- de la Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN) ;

- du Bureau de contrôle des chaudières nucléaires (BCCN) ;

- des Divisions des installations nucléaires (DIN) ;

- enfin, des Directions régionales de l'industrie, de la recherche, et de l'environnement (DRIRE).

La redevance annuelle acquittée par les exploitants des installations nucléaires de base (INB), dont le produit était jusqu'ici rattaché par fonds de concours aux crédits de l'industrie, a été remplacé, en 2000, par une taxe annuelle14(*), versée directement au budget de l'Etat.

Le produit de ce nouveau prélèvement continue néanmoins de bénéficier au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection dans les installations nucléaires.

L'Autorité de sûreté a bénéficié ainsi, en 2000, de près de 600 millions de francs.

Elle s'appuie sur l'expertise de l'IPSN tout en s'efforçant de recourir aussi à d'autres instances d'évaluation (par exemple l'INERIS) pour avoir une vue plus objective de la situation.

Concernant la radioprotection, l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) a perçu, en 2000, 50 millions de francs issus des recettes de la taxe INB.

b) Les changements en cours

Sur la base des conclusions d'un rapport de M. Le Déaut15(*) critiquant le caractère éclaté de l'ensemble du système de contrôle nucléaire et, plus particulièrement, l'insuffisance de celui de la radioprotection, le gouvernement a conçu un ensemble échelonné de réformes comportant :

- dans un premier temps la scission de l'IPSN et du CEA, au nom du principe de la séparation de l'exploitation du contrôle et de l'expertise ;

- le regroupement, avec l'IPSN, de la partie de l'OPRI, chargée de travaux d'expertise, de surveillance et de contrôle au sein d'un même établissement public qui pourrait être créé dès 2001.

Par ailleurs, la partie du même office s'occupant de la radioprotection, ainsi que le bureau de la direction générale de la santé compétent dans ce domaine16(*) seraient rapprochés de la DSIN et fusionnés avec celle-ci au sein d'une nouvelle direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

Il y aurait ainsi d'un côté une autorité administrative de tutelle chargée à la fois de la sûreté et de la radioprotection, de l'autre, un établissement public assurant une expertise indépendante dans ces domaines ; enfin, le CEA resterait l'exploitant des installations nucléaires de base civiles.

Les crédits de l'IPSN, on l'a vu, ont été transférés au budget de l'environnement et les conséquences financières éventuelles de sa séparation du CEA provisionnées au sein de la subvention versée à l'établissement.

Il est question, d'autre part, d'un rapprochement entre les DRIRE qui exercent, sur le terrain, des responsabilités en matière de contrôle nucléaire, et les Directions régionales de l'environnement (DIREN).

Les premières pourraient passer ainsi sous la coupe du ministère de Mme Dominique Voynet.

3. Observations de votre rapporteur

a) Votre rapporteur constate que le rapport Charpin-Dessus-Pellat sur l'avenir de la filière nucléaire a confirmé la compétitivité de celle-ci alors qu'il n'est guère contestable qu'il s'agit d'une énergie qui ne contribue pas à l'effet de serre et dont la fourniture n'est pas soumise à des aléas extérieurs (notamment de variations de prix...).

b) Dans ces conditions, il lui semble indispensable d'assurer l'avenir à long terme du nucléaire français, dans le cadre de coopération internationales.

c) Votre rapporteur se félicite, à cet égard, de la probable approbation, sous condition, par la commission européenne, de la fusion entre Siemens, Framatome et Cogema et des perspectives ainsi ouvertes à la réalisation du projet précité de réacteur nucléaire franco-allemand EPR (European Pressurized water reactor), actuellement en phase d'optimisation économique.

d) Même s'il est possible et rentable de prolonger la durée de vie des centrales actuelles, votre rapporteur persiste à souhaiter la construction très prochaine d'une tête de série de ce nouveau type de réacteur.

Dans une des réponses à son questionnaire budgétaire, il est en effet indiqué que " le parc de production devrait rester globalement équilibré jusqu'à l'horizon 2003 " et que de nouvelles tranches nucléaires pourraient être mises en service à l'horizon 2010-2020 ; le contexte pétrolier actuel conduit à ne pas exclure, à tout le moins, cette hypothèse.

e) Cette même réponse fait état aussi des lourdes conséquences financières de la fermeture prématurée de Superphénix pour des raisons autres que de sécurité.

Si l'exploitation avait été poursuivie jusqu'à la fin de 2000, EDF n'aurait pas été amenée, en rompant unilatéralement la convention signée en 1995, à prendre en charge les frais de ses partenaires (le coût de 14,2 milliards de francs de la fermeture aurait pu ainsi être réduit).

Avec Phénix qui devrait redémarrer très prochainement, Superphénix était en outre le seul instrument en France permettant de mener des études sur la transmutation des déchets radioactifs à vie longue (qui constitue une approche particulièrement intéressante du traitement d'un problème crucial).

f) Concernant le CEA, il importe (cf. ci-dessus) que lui soient donnés les moyens de mener de front le démantèlement de ses installations en fin d'exploitation et ses recherches tendant à rendre le nucléaire du futur plus performant et plus sûr, et à résoudre le problème du traitement de ses déchets.

g) Enfin, s'agissant de la sûreté nucléaire en général, comme de l'action des DRIRE en particulier, (Direction régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement), il ne faut pas qu'un accroissement des responsabilités du ministère de l'environnement, sous couvert du respect du principe de séparation entre exploitant, contrôleur et expert, conduise à des déperditions de compétences ou à des réductions, au profit d'autres priorités, des dépenses correspondantes.

Le maintien d'une co-tutelle du Secrétariat d'Etat à l'industrie sur les établissements et les services concernés ainsi que l'utilisation des compétences de l'exploitant semblent indispensables.

B. MAÎTRISER LA CONSOMMATION ET DIVERSIFIER LES SOURCES D'ÉNERGIE

L'ADEME joue un rôle central dans la mise en oeuvre de la politique publique de maîtrise de l'énergie et, avec l'appui du CEA, dans le développement d'énergies nouvelles et renouvelables.

1. Les moyens financiers de l'ADEME

a) Des financements multiples au profit d'objectifs variés

Le tableau qui suit précise la dotation totale de l'agence en juillet 2000.

Il apparaît que l'utilisation rationnelle de l'énergie a mobilisé, reports compris, en 2000, 224 millions de francs (dont 83 millions de francs de crédits de l'industrie) et les énergies nouvelles et renouvelables 390 millions de francs (dont 126 millions de francs pris sur les moyens du Secrétariat d'Etat).

b) Des problèmes de consommation

Les subventions accordes à l'ADEME par le ministère chargé de l'industrie comprennent une partie consacrée au fonctionnement et une autre aux investissements.

Ces chiffres révèlent :

- une forte augmentation de crédits en 1998, à la suite de la budgétisation des ressources de l'agence (intégration de taxes et redevances diverses dans la TGAP) et de la décision du gouvernement de consacrer environ 500 millions de francs par an à la relance de la maîtrise de l'énergie et au développement des énergies renouvelables ;

- une sous-consommation d'AP et de CP due à la difficulté -prédite,à l'époque, par votre commission- pour l'ADEME, d'absorber une augmentation aussi massive de ses moyens ;

- enfin, un décalage, en 2000, entre AP et CP.

Concernant cette dernière situation, l'explication fournie à votre rapporteur est la suivante :

" L'ADEME a toujours été, depuis sa création, confrontée à de lancinants problèmes de trésorerie sur ses crédits d'origine budgétaire. Depuis 1994, le déficit de crédits de paiement par rapport aux autorisations de programmes accordées a été régulièrement réduit.

La dotation 1999, en très forte progression, a permis de résorber une partie de ce déficit de trésorerie mais a également conduit à un important report de CP en trésorerie de l'agence.

La dotation 2000 apparaît comme une correction dans cette situation de montée en puissance.

La demande au projet de loi de finances pour 2001 est plus proche du rythme effectif des dépenses de l'agence dans un régime stabilisé ".

2. Les actions menées

a) La maîtrise de l'énergie

L'agence poursuit deux grands objectifs prioritaires :

- remobiliser les différents acteurs,

- assurer, par un effort continu de R & D, un progrès des performances énergétiques dans tous les domaines.

A titre d'exemple, les principaux thèmes de recherche en 1999 concernaient l'industrie (échangeurs de chaleur, piles à combustible...) et le bâtiment (équipements énergétiques, systèmes de ventilation17(*)).

Des opérations exemplaires ont été réalisées dans les mêmes secteurs, souvent dans le cadre de contrats de plan Etat-régions.

D'autres actions importantes ont trait à la réglementation thermique des bâtiments et au domaine des transports (schémas de services collectifs, énergie et transport).

Dans le cadre d'une nouvelle stratégie de l'agence tendant à mieux adosser son système d'aide aux instruments financiers classiques, notamment bancaires, un fonds de garantie des investissements de maîtrise de l'énergie (FOGIME) a été créé le 29 septembre 1999.

Trois principaux programmes d'utilisation rationnelle de l'énergie ont, en outre, été poursuivis en 2000 :

- le programme " habitat, tertiaire et réseaux de chaleur ",

- le programme " industrie et agriculture ",

- enfin, le programme " maîtrise de la demande d'électricité et planification territoriale " destiné à influer sur les comportements d'usage.

b) Les énergies renouvelables

Revoir, notamment outre-mer, le régime de tarification de l'électricité afin de faciliter l'exploitation des énergies renouvelables, améliorer la continuité et la stabilité des politiques en leur faveur, font partie des recommandations adressés récemment à la France par l'Agence internationale de l'énergie (AIE).

Le gouvernement s'est fixé des objectifs très ambitieux dans ce domaine : faire passer la part de l'électricité produite à partir des énergies renouvelables des 13/15 % actuels à 21 %.

Le projet d'entreprises de l'ADEME avait distingué en 1998 trois axes de développement de ces énergies :

- la diffusion des technologies mûres : le bois et, s'agissant plus particulièrement des DOM-TOM et de la Corse, le solaire et l'éolien ;

- la R&D tournée vers les technologies de prochaine génération (solaire photovoltaïque, bio-composants de carburants automobiles, biogaz,...) ;

- enfin, l'accompagnement de filières spécifiques (géothermie, petite hydro-électricité).

L'année 1999 a été marquée par :

- la mise en service de la première des éoliennes d'un nouveau type produites par Jeumont-Industries ;

- la mise au point de biolubrifiants pour la motorisation de l'industrie ;

- le lancement d'un grand programme de recherche sur les systèmes et les composants photovoltaïques ;

- la réalisation de projets de production d'électricité à partir de biogaz de décharge ;

- ou, enfin, la poursuite des opérations de géothermie du bassin parisien.

Les quatre principaux programmes en cours d'exécution, regroupant ces différents thèmes et interventions, privilégient :

- l'extension à l'ensemble des régions dans le cadre des contrats de plan de l'utilisation du bois comme combustible ;

- le soutien de la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables (éolien, photovoltaïque, petite hydro-électricité) ;

- des actions spécifiques concernant les DOM-TOM et la Corse ;

- enfin, le développement de l'usage de biocarburants, du biogaz et de bio-matériaux.

Ces actions son en phase, non seulement avec les recommandations précitée de l'AIE, mais avec celles, d'une part, du livre blanc de 1998 sur les énergies renouvelables et, d'autre part, du tout dernier livre vert " sur la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'Union ", tous deux publiés par la Commission européenne. Elles s'inscrivent également, parfois, dans le cadre de coopérations européennes prévues par le cinquième Programme cadre de recherche et développement (PCRD).

c) Le concours du CEA

On rappellera ici, enfin, que le CEA anime, conjointement avec l'ADEME, un réseau de recherche et d'innovation technologique sur " les développements des piles à combustible, voire ultérieurement des autres sources d'énergie alternative ".

Le plan d'actions " nouvelles technologies de l'énergie " du commissariat, conçu dans le cadre des directives du comité interministériel de la recherche scientifique et technologique (CIRST) du 1er juin 1999, prévoit, d'ici à 2003, le triplement des moyens (effectifs et budgets), affectés par l'établissement aux recherches sur les technologies liées à l'hydrogène18(*) et aux recherches sur le solaiare photovoltaïque.

3. Observations

a) Votre rapporteur souhaite une amélioration de la gestion des crédits de l'ADEME et une évaluation de l'efficacité des ses actions ;

b) Il approuve, en étant conscient de leurs limites19(*), les efforts de maîtrise et de diversification énergétique accomplis (s'agissant notamment de l'utilisation d'énergies nouvelles dans les DOM-TOM, en Corse ou dans des régions isolées...).

c) La réduction de la consommation des véhicules routiers et la mise au point de piles à combustibles à stockage d'hydrogène (sans génération à partir de produits pétroliers) lui paraissent justifier une priorité absolue, au vu des statistiques publiées par l'Institut français de l'environnement (IFEN) faisant état d'une augmentation des émissions de gaz carbonique 14 % entre 1990 et 1999, dues à ce mode de transport en France.

C. LE FONDS DE SOUTIEN DES HYDROCARBURES (FSH))

1. Une évolution budgétaire heurtée

a) Des perturbations liées à la budgétisation du compte d'affectation spéciale

Les crédits du FSH ont été budgétisés à partir du 1er janvier 1999.

Le fonds était auparavant alimenté, d'une part, par le produit d'une redevance assise sur l'ensemble des carburants automobiles, d'autre part, par des remboursements d'aides versées aux entreprises.

Ces recettes abondaient un compte d'affectation spéciale qui, en 1998, disposait de 409,7 millions de francs (pour une prévision en loi de finances initiale de 280 millions de francs et des niveaux réels respectifs de dépenses de 276,1 millions de francs en ce qui concerne les engagements, et de 239,6 millions de francs pour les paiements).

Comme le montre le tableau qui suit, le niveau des AP et des CP du nouveau chapitre 62-92, ouverts en 1999, a été fixé par référence à celui des engagements du compte au cours de 1998 (276 millions de francs).

b) Un retour progressif à la normale

La budgétisation du compte spécial s'est accompagnée de reports importants, d'où les annulations de l'exercice 1999 et la forte baisse des crédits de paiement en 2000. Leur augmentation sensible prévue pour 2001, correspond donc, techniquement à une mesure de rattrapage et de retour à une situation normale (amélioration de la consommation des CP et diminution des reports de l'année précédente pour un niveau d'engagement d'AP stabilisé à environ 275 millions de francs).

2. Des actions importantes

Le FSH a contribué à ce que l'industrie parapétrolière française occupe une position technologique de premier ordre dans les différents domaines liés à l'exploration et à la production des hydrocarbures.

Cette situation résulte d'un effort soutenu de recherche et développement qu'il est prévu de poursuivre, dans le cadre d'un plan portant sur la période 1999-2003, en ce qui concerne :

- l'évaluation géologique des bassins,

- l'architecture et la gestion des puits ;

- le forage,

- les installations sous-marines (pompage, etc.),

- l'utilisation des bruts lourds (que la raréfaction des variétés d'exploitation plus facile à exploiter pourrait nécessiter),

- ou, enfin, la conversion chimique du gaz naturel.

Une priorité est accordée au forage de puits dans l'offshore ultra-profond (c'est-à-dire sous près de 2.500 mètres d'eau) en raison de la probabilité d'y découvrir des gisements et de l'avantage d'être les premiers à être en mesure de les exploiter.

3. Un processus de décision qui associe les professionnels concernés

Si la décision finale d'attribution des aides est prise par la Direction des matières premières et des hydrocarbures (DMPH) des services de l'industrie, il a été indiqué à votre rapporteur que les représentants des professions concernées jouent un rôle essentiel au sein de organismes consultatifs du fonds.

Cependant, des représentants de la direction des hydrocarbures et de la mission de contrôle des entreprises pétrolières assistent aux réunions au cours desquelles les projets, pour lesquels l'aide du fonds est sollicitée, sont examinés.

Par ailleurs, le Président et les membres du conseil de direction et des commission techniques des comités consultatifs susvisés, sont nommés par le directeur des hydrocarbures.

4. Observations

Le maintien de l'excellence technologique de l'industrie parapétrolière française est certes un objectif important qui nécessite un effort soutenu et constant de recherche et développement.

Mais, la stabilité des crédits du FSH en est-elle une condition indispensable ?

La situation florissante des entreprises de ce secteur ne justifierait-elle pas, de leur part, un accroissement de leur propre effort et un moindre recours aux subventions du fonds ?

III. LA MODERNISATION INDUSTRIELLE

Si l'énergie constitue, par excellence, l'un des domaines où les pouvoirs publics doivent se montrer le plus prospectifs, l'avenir industriel de la France dépend aussi, dans une large mesure, des dépenses consacrées à la formation, à l'innovation et à la recherche, et au soutien du renouvellement du tissu des petites et moyennes entreprises concernées.

L'évolution des crédits correspondants a déjà été analysée de façon synthétique dans la première partie de ce rapport.

Votre rapporteur, cette année, se penchera plus particulièrement sur l'utilisation des plus grosses dotations mises à contribution, à savoir :

- le chapitre 66-01 (développement de la recherche et innovation) :1,5 milliard

- les crédits de l'ANVAR : 949 millions de francs

- le chapitre 64-92 (fonds de développement des PMI) : 745 millions de francs.

A. L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT DE LA RECHERCHE INDUSTRIELLE ET À L'INNOVATION

1. Un chapitre exposé aux annulations de crédits

a) La vulnérabilité du chapitre 66-01

Destiné au financement de grands programmes de recherches et d'innovation, européens ou nationaux, ce chapitre se caractérise par un rythme de consommation de ses crédits assez lent (sans doute du fait du caractère concerté, aux niveaux européen ou interministériel, de beaucoup des programmes qu'il finance et de la nécessité de procéder à des appels préalables à projets ou propositions, ou enfin, de choisir parmi plusieurs candidats aux aides proposées. Tous ces facteurs ne sont évidemment pas de nature à accélérer le processus de prise de décision !).

Toujours est-il que bien que richement doté, en raison de son caractère stratégique, il s'expose, par l'importance des reports dont il fait l'objet, à des annulations de crédits en fin d'exercice.

C'est ce qui vient encore de lui arriver à la fin du présent exercice, comme le montre le tableau suivant, malgré le souhait du secrétaire d'Etat, de pouvoir consacrer ces sommes au financement de nouvelles priorités.

b) Les ajustements récents de la dotation
   

en millions de francs

 

2000

2001

Chapitre 66-01

AP LFI

LFR

1836

-545

1836

CP LFI

LFR

1723

-150

1550

De ce fait, la forte baisse des crédits de paiement affichée en loi de finances initiale pour 2001 n'est, en partie, qu'apparente, les annulations du collectif de fin d'année ayant ramené pratiquement au même niveau le montant des crédits de paiement réellement consommés en 2000.

Il n'en va pas de même, en revanche, pour les autorisations de programme dont le montant inscrit en loi de finances initiale reste inchangé bien qu'elles aient été victimes, elles aussi, d'annulation fin 2000.

2. Une ligne budgétaire dédiée aux grands programmes

a) L'intérêt des actions financées

Le chapitre 66-01 est dédié au financement de l'aide à des projets ou programmes d'innovation et de recherche et développement d'une certaine envergure.

L'intérêt de ces initiatives ne résulte pas tant de leur ampleur elle-même que du motif de leur ambition (exploitations d'opportunités dans des domaines porteurs, retard à rattraper...) et de leur caractère fédérateur (elles associent plusieurs ministères, plusieurs entreprises, voire plusieurs Etats).

Les actions menées à partir de ce chapitre sont ainsi complémentaires de celles mobilisant des instruments orientés plutôt vers les PMI comme le FRT (Fonds de la recherche technologique), du ministère de la recherche ou l'ANVAR.

b) La procédure Euréka

L'originalité de l'initiative Euréka résidait initialement dans le fait qu'il s'agissait de projets communs à des entreprises de plusieurs pays européens, décidés par elles et cofinancés directement par les Etats (et non par la communauté).

La procédure a ensuite évolué avec une certaine implication de la commission européenne (par souci d'une harmonisation avec ses propres programmes de recherche) et l'apparition, plus ou moins à la demande des Etats et des autorités européennes, de grands programmes fédérateurs stratégiques comme JESSI en matière de composants électroniques.

Le ministère chargé de l'industrie intervient en soutien des grands programmes européens essentiellement au travers de cette procédure à laquelle près de 740 millions de francs, soit l'équivalent de près de la moitié du chapitre 66-01, ont été consacrés comme le montre le tableau qui suit :

Cependant, les " autres programmes " concernent, dans leur quasi totalité, des PME 20(*) et sont soutenus, à ce titre, par l'ANVAR.

- Le projet MEDEA (13 milliards de francs) qui avait pris le relais du programme JESSI, soit s'achever en 2000.

Devrait lui succéder un nouveau programme MEDEA+ s'inscrivant dans la continuation de l'effort de recherche et développement en micro électronique qui, à partir de JESSI, a permis le redressement de l'industrie européenne des composants.

- le programme COMMEND (1,4 milliard de francs, sur 4 ans également) associe les industriels européens de l'électronique grand public en vue de permettre l'interconnexion et l'utilisation partagée dans chaque foyer de tous les appareils et services numériques multimédia (magnétoscope, accès aux réseaux câbles, transmissions mobiles, etc...)

- les autres projets 21(*) mentionnés dans le tableau ci-dessus sont :

·  EURIMUS (micro-techniques, connectique, conception assistée par ordinateur...)

·  PIDEA, complémentaire de MEDEA et d'EURIMUS, qui tend à répondre à certains besoins de l'industrie des équipements électroniques (en matière de dissipation technique par exemple).

·  ITEA, programme stratégique dans le domaine des logiciels, qui se situe au point de convergence des télécommunications, de l'électronique et de l'informatique, et doit recevoir, à ce titre, plus de 300 millions de francs du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur la période 1999-2000 (alors que EURIMUS et PIDEA ne bénéficieront que de 50 millions de francs par an).

c) Les programmes nationaux

On doit distinguer les grands programmes interministériels, l'appel à propositions technologies-clés et le programme " société de l'information ".

·  Les grands programmes interministériels

- Le PREDIT II (programme de recherches en entreprises pour le développement et l'innovation dans les transports terrestres), lancé pour cinq ans en 1996, s'achève en 2000 après avoir mobilisé 7,3 milliards de francs de contributions publiques et industrielles.

- Le RNRT (Réseau National de Recherche en Télécommunications) a été le cadre d'un nouvel appel à projets, en mars 2000, axé sur l'internet du futur, la mobilité, l'analyse des usages et le déploiement de plate formes avancées, ouvertes à différents acteurs pour permettre l'expérimentation de nouveaux services. Près de 1,8 milliard de francs, dont 620 millions de francs de fonds publics, ont été dépensés au total en 1998 et 1999, pour soutenir une centaine de programmes coopératifs.

- C'est en mars 2000 également qu'a été lancé le premier appel d'offres du RNTL (Réseau National de Recherche en Technologies logicielles) qui doit inciter des équipes de recherche des secteurs public et privé à coopérer par la distribution de subvention d'un total de 180 millions de francs.

- Enfin, le réseau de recherche en micro et nano-technologies, lancé en février 1999, soutient des projets de recherche dans les domaines de la micro-électronique, de l'optronique, des microsystèmes, des biopuces, etc.

18 projets ont bénéficié, au total, en 1999, de 60 millions de francs.

·  L'appel à propositions technologies-clés

La sélection des 50 technologies retenues s'est faite en fonction de leur complémentarité avec celles couvertes par les grands programmes fédérateurs existants.

Les projets aidés choisis en fonction de leur ambition et de leur capacité à rassembler de nombreux partenaires, français ou européens, peuvent être répartis en sept grands domaines technologiques :

- santé et technologies du vivant 12 projets

- environnement 21 projets

- technologies de l'information et de la communication 164 projets

- matériaux 76 projets

- énergie 17 projets

- technologies organisationnelles et d'accompagnement 22 projets

- production, instrumentation et mesures 84 projets

Au total, le nombre de projets aidés était ainsi de 396, au 31 juillet 2000, et le montant des aides accordées d'environ un milliard de francs.

L'ANVAR a participé à l'appel d'offres en instruisant les demandes des PMI (près de 300 projets d'un montant moyen de 1,12 million de francs ont ainsi été aidés par l'agence et une centaine, plus de cinq fois plus importants en moyenne, par les services de l'industrie).

Plus de 80 % des aides ont été attribuées sous la forme d'avances remboursables.

Deux autres appels à projets ont été lancés en 1999 :

- " Performances " qui concerne l'ensemble des secteurs industriels et des services à l'industrie et s'adresse prioritairement aux PMI (500 à 5000 salariés)

- Après séquençage génomique " qui tend à encourager les partenariats entre recherche industrielle et recherche publique

·  Le programme Société de l'information

L'importance des technologies de l'information et de la communication pour la compétitivité et la croissance de notre économie et pour la création d'emplois est aujourd'hui pleinement reconnue 22(*).

Le programme " sociétés de l'information ", lancé à la fin de 1998, soutient le développement, dans ce domaine, de services à la fois innovants et viables, en privilégiant les projets coopératifs et ceux dont l'intérêt économique (notamment du point de vue de l'aménagement du territoire), culturel et social semble le plus évident.

Près d'une centaine de projets, recevant au total une aide 500 millions de francs, ont ainsi été sélectionnés dont 40 en 1999.

Des thèmes prioritaires, pouvant donner lieu à des appels à projets spécifiques, ont en outre été définis tels que :

- la télévision numérique terrestre

- les contenus audiovisuels et multimédias dans le cadre du PRIAMM (Programme pour l'Innovation dans l'Audiovisuel et le Multimédia), lancé en juin 1999, par le secrétariat d'Etat à l'Industrie et le ministère de la culture et de la communication, et prolongé en 2000,

- enfin, l'offre industrielle de produits de sécurité qui fait l'objet du programme OPPIDUM, lancé en 1998 et reconduit en 2000, dont l'enjeu, important, est de conduire les usagers des réseaux à utiliser, en toute confiance, les moyens d'échanges électroniques.

Environ 250 millions de francs d'aide publique ont été accordés à 60 projets (15 projets OPPIDUM ont bénéficié de 32 millions de francs et 8 projets PRIAMM de 99 millions de francs...)

B. LES INTERVENTIONS DE L'ANVAR

1. Les objectifs de l'agence

a) Un partage du risque au plus près des PME

Créée en 196723(*) pour favoriser la valorisation industrielle des résultats de la recherche, l'ANVAR (agence nationale de valorisation de la recherche) a été l'outil privilégié de l'infléchissement, à la fin des années 1970, de la politique gouvernementale de soutien à l'innovation au profit des PME en vue d'une meilleure exploitation de leur potentiel de créations d'emplois et de leur adaptabilité aux attentes du marché.

L'idée du ministre de l'industrie d'alors, André Giraud, était de créer, à l'intention de ces dernières, un système financier incitatif, reposant sur le principe du partage du risque et faisant appel à des services d'ingénierie et d'accompagnement de projet proches de leurs interlocuteurs.

Ainsi, l'ANVAR a disposé, dès 1980, de délégations régionales dotées de certains pouvoirs de décision.

b) Une contribution à la croissance par le soutien à l'innovation

La dimension économique des interventions de l'agence a été renforcée. Celle-ci est aujourd'hui chargée :

- de soutenir, par des moyens variés (financements, incitations, conseils) la contribution de l'innovation au développement industriel et à la croissance ;

- d'aider, à cet effet, à la mise en valeur des résultats de la recherche scientifique et au recrutement par les PME de chercheurs ou d'ingénieurs ;

- enfin, de participer à la mobilisation des fonds propres indispensables au développement des entreprises innovantes, notamment par l'apport de son expertise aux établissements financiers concernés.

Plus récemment, le domaine de compétences de l'établissement s'est élargi aux innovations de services appuyés sur les NTIC (nouvelles technologies de l'information et de la communication) et l'accent a été mis sur l'incitation à la création de nouvelles entreprises (incubateurs, fonds d'amorçage...).

2. Des moyens stabilisés

a) Montant global

L'ANVAR est un EPIC (établissement public industriel et commercial) qui bénéficie, outre de subventions du budget de l'Etat, du produit du remboursement d'avances précédemment accordées (les trois quarts environ des aides aux entreprises constituant des avances remboursables) et de concours des collectivités territoriales ou de l'Europe. Compte tenu des remboursements évoqués ci-dessus, des annulations en loi de finances rectificative et des reprises d'AP engagées lors des exercices précédents, l'agence dispose d'une capacité d'intervention stabilisée à un niveau d'environ 1,4 milliard.

Outre les 1.400 millions de francs ouverts à son budget, l'ANVAR a également mobilisé, en 1999, 191 millions de francs supplémentaires, provenant d'autres services de l'Etat, de collectivités locales et de crédits européens.

b) Ventilation

Les 1.400 millions de francs du budget d'intervention de l'ANVAR ont été ainsi répartis en 1999.

Le réseau interrégional de diffusion technologique (RIDT), mis en place dès 1990, est destiné à aider les PME, peu familiarisées avec l'innovation, à identifier leurs besoins et à favoriser la diffusion technologique auprès du plus grand nombre par des actions de sensibilisation et d'accompagnement.

21 réseaux régionaux (RDT) sont désormais en place.

Les " projets jeunes ", auxquels correspond également une ligne du tableau ci-dessus, concernent le soutien apporté par l'ANVAR à des projets techniques réalisés par des lycéens ou des étudiants en vue de former les jeunes à la gestion d'un projet de façon à développer chez eux le goût du risque et de l'innovation, ce qui ne peut que favoriser leur insertion professionnelle.

3. Une action efficace et équilibrée

a) L'efficacité de l'ANVAR

Les facteurs qui expliquent l'efficacité des actions de l'ANVAR tiennent :

- à sa proximité des PME (présence sur le terrain grâce aux délégations régionales, connaissance et prise en compte des besoins...) ;

- à sa capacité d'évaluation des projets et d'expertise, unique en France, qui en fait un interlocuteur des structures de capital-risque et de financement de l'innovation (FCPI) et le correspondant naturel des responsables des programmes de R&D européens (5ème PCRD et procédure Eurêka) ;

- enfin, et peut-être surtout, à l'effet de levier de ses dépenses qui repose sur une collaboration avec les acteurs susvisés du capital-risque et de l'innovation et à un soutien aux introductions de PME innovantes en bourse. Ainsi, les 344 entreprises aidées en 1998 et 1999 ont livré, au total, près de 4 milliards de francs. Sur les trois sociétés cotées au Nouveau Marché, 53 ont été soutenues par l'ANVAR et ont rassemblé, au total, 5 milliards de fonds propres, soit environ 20 fois l'aide qui leur avait été accordée au départ.

D'après les estimations de l'agence, le coût moyen, après remboursement, de chaque emploi aidé, n'est que de 40.000 francs.

Les quelques 900 projets en développement soutenus en 1998, à hauteur, globalement, d'environ 1 milliard de francs, étaient susceptibles de générer 17 milliards de francs de chiffres d'affaires (donc, au bas mot, 8 milliards de recettes fiscales...).

b) Un bilan impressionnant

A l'occasion de la célébration, en 1999, des 20 ans de services aux PME rendus par l'ANVAR, ont été publiés les chiffres clés suivants qui semblent éloquents :

1979-1999 - Chiffres clés 

- 61.000 interventions, dont 42.600 pour la faisabilité et le développement de produits, procédés ou services nouveaux ;

- 22 milliards de francs d'aide ;

- 26.300 bénéficiaires ;

- 60 % des montants accordés pour des projets de développement, aujourd'hui terminés, ont été remboursés ;

- 5.900 recrutements de cadres de R&D (depuis 1988) ;

- 225.000 emplois créés ou maintenus ;

- 67.000 expertises (techniques, économiques et financières) ou contrôles réalisés dans le cadre de ces aides.

(Source : supplément au courrier Anvar n°121 - Novembre 1999.

Les résultats de 1999 traduisent la priorité majeure dont la création d'entreprises fait dorénavant l'objet : les interventions de l'agence en faveur des jeunes entreprises ont enregistré, en effet, une progression de 40 % en montant et de 33 % en nombre et celle-ci a participé très activement au concours de création d'entreprises lancé par le ministère de la recherche.

Cette priorité, toutefois, ne remet pas en cause la répartition assez équilibrée des interventions de l'établissement.

c) Une répartition équilibrée

L'ANVAR est l'opposé d'une structure " colbertiste ". Si l'agence se fixe des priorités pour faire en sorte que l'innovation contribue davantage à la croissance, elle s'efforce avant tout de répondre aux besoins des entreprises et d'accompagner leurs initiatives.

D'autre part, son activité ne se limite pas à favoriser le développement de secteurs nouveaux, elle continue de soutenir les PMI " traditionnelles " dont le sort dépend aussi de leurs capacités à innover.

Les données qui suivent, extraites du rapport annuel d'activité de l'ANVAR pour 1999, rendent compte de l'éclectisme de celle-ci.

Le bilan de 20 ans d'activités de l'ANVAR (1979-1999) évoqué ci-dessus peut toutefois laisser apparaître une certaine inégalité dans ses interventions (qui reflète celle des initiatives) selon les régions.

Mais le secrétariat d'Etat dispose d'un instrument spécifique d'aide au développement régional des PMI.

C. LES ACTIONS PRIORITAIRES DE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL DES PMI

1. Les instruments budgétaires

Les crédits consacrés, hors innovation, aux PMI et au développement local connaissent, on l'a vu, une évolution privilégiée en 2001 (+ 5,7 % de progression).

Ils comprennent deux principales composantes :

- le chapitre 64-92 (développement régional des PMI) ;

- et l'article 20 du chapitre 44-80 qui finance la procédure dite " ATOUT " de diffusion technologique.

2. Les aides au développement régional

Le chapitre 64-92 est l'instrument privilégié de financement de la part, relevant du secrétariat d'Etat à l'industrie, des contrats de plan Etat-régions.

Il comporte, en son sein, en ce qui concerne l'aide aux investissements matériels des crédits regroupés en un " Fonds de développement des petites et moyennes industries " (FDPMI) qui vient d'être agréé par la commission européenne.

La nomenclature budgétaire distingue, de son côté, d'une part, les actions de diffusion des techniques (article 20) et, plus particulièrement, des nouveaux outils d'information et de communication (article 30) et, d'autre part, les autres actions de développement hors diffusion.

a) Concernant l'investissement matériel

Le FDPMI, orienté prioritairement vers des zones défavorisées, a vocation à aider des projets durables et ambitieux, eu égard à la taille de leurs bénéficiaires, tendant à élever le niveau technologique de ces derniers et à améliorer leur compétitivité.

Le bilan, en 1999, est le suivant : près de 3.000 entreprises ont été aidées, à hauteur, en moyenne d'environ 400.000 francs, soit une dépense totale de 1,2 milliard de francs.

Il s'agissait en majorité d'opérations de modernisation (pour près des deux tiers), les investissements de capacité venant ensuite, et les créations en dernier (pour 7 % seulement de l'ensemble).

b) S'agissant de l'investissement immatériel

L'investissement " immatériel " consiste en un recours à des compétences extérieures que ne détient pas l'entreprise, sous forme de conseil ou de recrutement.

- La procédure dite ARC (aide au recrutement de cadres) tend à renforcer, par l'embauche de personnels hautement qualifiés, le potentiel de matière grise de PMI, à l'occasion d'une étape cruciale de leur développement.

- Par ailleurs, les FRAC (Fonds régionaux d'aide au Conseil) tendent à inciter les PMI de moins de 500 personnes à recourir à des conseils extérieurs en prenant en charge une partie des coûts de consultations de cabinets privés.

- Dans le même esprit peuvent être subventionnés, dans certaines régions, les frais occasionnés par la rémunération de conseils donnés par des laboratoires grâce aux FRATT (Fonds régionaux d'aide au transfert technologique).

c) Les actions collectives

Sont éligibles à des aides cofinancées par les conseils régionaux et la communauté européenne dans le cadre, le plus souvent, de contrats de plan, les actions collectives tendant à améliorer l'environnement des PMI locales (actions structurantes s'inscrivant dans différents contextes et tendant à tirer parti des atouts spécifiques de chaque tissu industriel régional...).

Le nombre de dossiers et le montant des dépenses correspondantes (+ 31 %) ont sensiblement progressé en 1999.

La mise de l'Etat s'est élevée à environ 130 millions de francs.

S'agissant d'interventions " sur mesure ", les sujets en sont très variés, le management venant en tête (30 %) suivi des actions de diffusion et de transfert de technologies (20 %).

3. La procédure ATOUT

L'objectif de la procédure ATOUT est d'aider les PMI, y compris les plus modestes, à effectuer un saut technologique significatif pour elles, même s'il ne s'agit pas d'une innovation exceptionnelle.

Au début, quatre technologies étaient plus particulièrement visées :

- les composants électroniques (PUCE) ;

- les matériaux (PUMA) ;

- les nouvelles techniques de production (DROP) ;

- et l'intégration informatique (LOGIC).

D'autres techniques fondamentales pour la compétitivité des entreprises, notamment les NTIC, peuvent désormais être également prises en compte, selon la nouvelle circulaire du 28 février 2000, qui a également simplifié la procédure considérée.

D. CONCLUSIONS ET OBSERVATIONS

1. L'importance des domaines de la formation et des télécommunications

a) La formation

Décrites dans la première partie de ce rapport relative à la présentation de l'ensemble des crédits de l'industrie, les dépenses relatives à la formation (écoles des mines et groupement des écoles de télécommunications) sont évidemment essentielles pour l'avenir industriel de la France.

Toutefois, les lignes correspondantes sont convenablement dotées et n'appellent pas de remarques particulières de la part de votre rapporteur.

b) Les télécommunications

- L'Agence nationale des fréquences (ANF) joue un rôle de " grossiste en fréquences " prospectif et complémentaire de celui de l'ART (autorité de régulation des télécommunications) qui apparaît particulièrement important dans le contexte actuel.

Ses crédits d'investissement, inscrits au chapitre 63-04, ont été abondés, en 2000, par la loi de finances rectificative de fin d'année, de 133 millions de francs en AP et 75 millions de francs en CP. Il s'agit d'accélérer les dépenses que nécessite le dégagement des fréquences, actuellement utilisées par les militaires et par France Télécom, en vue du déploiement des réseaux de mobiles de 3ème génération (UMTS).

- La situation des ressources de l'ART appelle de la part de votre rapporteur une remarque particulière (voir ci-dessous).

2. Observations et questions

a) Tout en se félicitant des résultats de la procédure Eurêka et de la relance dont elle doit faire l'objet, votre rapporteur rappelle les critiques formulées par les PME à son égard (manque de synchronisation des procédures d'évaluation et de financement des Etats membres, nécessite d'accélérer la procédure et de rendre plus transparents les critères d'évaluation, évolution vers un système comportant plus de prêts et moins de subventions...).

b) La présentation des crédits relatifs à l'aide aux PMI (recherche et innovation, développement local, amélioration de la compétitivité) manque de lisibilité et la nomenclature budgétaire ne correspond pas toujours à la réalité des dépenses.

c) Toutes les PMI n'ont pas nécessairement vocation à grandir mais il manque à la France un tissu d'entreprises intermédiaires, autrement dit de " grosses PME ", comme il en existe en Allemagne, entretenant des relations confiantes et suivies avec le système bancaire. Quelle politique mener pour remédier à cette lacune ?

d) L'efficacité de l'ANVAR récompense un système basé, à l'inverse du colbertisme, sur l'initiative des entreprises et une prise en compte réelle de leurs besoins et de leurs capacités.

Votre rapporteur souhaite interroger le secrétaire d'Etat sur les suggestions de M. Michel Destot relatives à la mise en place d'avances remboursables participatives et à la possibilité de transformer en fonds propres une partie des aides à l'innovation octroyées par l'agence.

e) Face à l'accroissement considérable de ses activités (1159 décisions ou avis rendus en 1999 contre 459 en 1997), l'accroissement des moyens de l'ART prévu pour 2001 semble bien modeste (+9 MF) surtout en personnel (consolidation de 2 transferts d'emplois et créations de 3 emplois supplémentaires portant l'effectif budgétaire total à 149 emplois).

Par ailleurs, il est inadmissible que continuent à ne pas être appliquées les dispositions, voulues par le législateur24(*), selon lesquelles l'agence devrait bénéficier du produit des rémunérations perçues pour les services qu'elle rend ainsi que du produit de taxes et redevances diverses liées à ses activités et seulement, en complément, de subventions nécessitées par l'accomplissement de ses missions.

f) Votre rapporteur se félicite, en revanche, de la mise en place de " France Télécom R&D " dont les travaux, non exclusivement basés sur la satisfaction des besoins de la clientèle à court terme, comme on aurait pu le craindre, doivent contribuer à préserver l'excellence de notre niveau de recherche en matière de télécommunications.

Il est souhaitable que la valorisation de ces recherches (transferts de technologie, création de start-up) s'accentue et que se développent des partenariats dans ce domaine, notamment dans le cadre du RNRT (réseau national de la recherche en télécommunication) par ailleurs subventionné par le secrétariat d'Etat.

IV. L'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS

A. LA FIN DE L'EXTRACTION DU CHARBON NATIONAL ET LA RECONVERSION DES BASSINS MINIERS

1. La situation de Charbonnages de France

a) Le calendrier de fermeture des mines

Le groupe Charbonnages de France est organisé en un CPIC de tête (Charbonnages de France) qui coiffe deux autres établissements publics correspondant aux Houillères, d'une part, du Bassin de Lorraine (HBL), et d'autre part, du Bassin de Centre-Midi (HBCM), ainsi qu'un ensemble de filiales et participations.

Comme cela a été prévu par le pacte charbonnier, 2005 consacrera l'arrêt de l'activité extractive en France.

Les fermetures suivantes ont été, d'ici là, ainsi programmées :

Les effectifs de 8000 personnes aujourd'hui tomberont en 2005 à 2500 agents qui pourront poursuivre leur carrière à l'intérieur des houillères de bassin jusqu'à ce qu'ils puissent bénéficier de mesures d'âge.

b) La stratégie du groupe

Dans ce contexte, Charbonnages de France a mené une politique de reconversion et de diversification, à partir de son métier d'origine, comportant la constitution ou l'acquisition d'actifs, destinés à être ensuite cédés pour faire face aux conséquences financières du déclin irréversible de son activité de base.

Deux sociétés de conversion, filiales du groupe, ont été créées dans le Nord-Pas-de-Calais (FINORPA) et sur le bassin houiller lorrain (SOFIREM).

Après avoir cédé ses cokeries, l'établissement a vendu à Total son activité de négoce de charbon. Il est actuellement à la recherche d'un partenaire auquel il souhaiterait vendre 30 % du capital de sa filiale de production d'électricité -l'une des seules potentiellement rentables du groupe-, la SNET, dont EDF possède 19 %, dans le cadre de la libéralisation en cours de ce secteur.

Charbonnages de France pourrait profiter de ce mouvement pour " transformer l'essai " de sa réorientation récente vers la production d'électricité et la promotion des technologies propres.

La production de la SNET ne représente, certes, que 2 % de celle d'EDF et le prix du courant de ses centrales à charbon n'est, pour le moment, guère compétitif, mais l'entreprise cherche à diversifier ses débouchés, remporte quelques contrats et ne manque pas de projets (elle envisage la construction d'une centrale à gaz à Carling et d'une centrale au " charbon propre " à Gardanne).

Mais comment financer de tels investissements ?

L'endettement du groupe (voir plus loin) continue d'augmenter (il est contraint d'emprunter pour rembourser des prêts précédents ou pour financer des restructurations dans les bassins houillers).

Mise à part la SNET, et du fait de la réduction volontaire du périmètre de ses activités, il ne lui reste plus guère comme actif valorisable que le patrimoine immobilier des houillères, susceptible d'être cédé à des organismes HLM.

c) Un déficit très lourd

La perte à la tonne de Charbonnages de France continue d'augmenter (elle est passée de 535 F en 1998 à 551 F en 1999).

Le montant de ses remboursements d'emprunts devrait passer, pour sa part, de 2.036 millions de francs en 2000 à 3.175 millions de francs en 2001.

Le taux d'endettement du groupe, dont l'évolution depuis 10 ans est retracée par le tableau suivant, reste très élevé.

Il s'avère, en effet, que pour l'exercice 2000, le chiffre d'affaires prévisionnel s'élève à 2,3 milliards de francs, le résultat d'exploitation à - 2,68 milliards de francs et le résultat net à - 6,5 milliards de francs.

d) L'évolution de l'aide de l'Etat

De 1988 à 1995, les subventions versées à Charbonnages de France au titre de ses charges d'exploitation, d'une part et de ses charges " spécifiques " (essentiellement sociales) étaient versées à deux chapitre différents.

En 1995, les crédits destinés à l'opérateur charbonnier ont été regroupés sur une seule ligne budgétaire et leur montant réduit de 2 milliards de francs, celui-ci étant autorisé à emprunter 3 milliards de francs pour couvrir ses frais de trésorerie.

1997 a vu la subvention à Charbonnages de France baisser à nouveau fortement, l'Etat versant, en contrepartie, à l'établissement une dotation en capital, alimentée par le produit de privatisations, dont votre commission avait souligné, à l'époque, le caractère aléatoire.

On était, en quelque sorte, revenu à la situation initiale, le financement budgétaire, des charges spécifiques étant à nouveau distingué de celui, par un compte d'affectation spéciale, des charges d'exploitation.

Un changement supplémentaire s'est produit en 2000, les charges d'emprunt à l'entreprise ayant été budgétisées, pour suivre les recommandations de la commission européenne qui avait considéré la dette correspondante comme une aide de l'Etat.

Le tableau suivant montre que cette aide s'est élevée, en 2000, à 6.660 millions de francs décomposés en 2.840 millions de francs de couverture des charges spécifiques 25(*), inscrits désormais sur le chapitre 45-10 (" subventions aux établissements publics dans les domaines de l'énergie et des matières premières "), 220 millions de francs de couverture des intérêts des emprunts et 3.600 millions de francs de dotation en capital, destinés à améliorer la situation des capitaux propres et à couvrir le déficit de l'extraction houillère.

Pour 2001, le montant de la dotation en capital n'est pas encore connu et celui destiné à la couverture des intérêts d'emprunt devrait rester au niveau de 220 millions de francs qui était le sien en 2000 26(*).

Le total supporté par le budget général de l'Etat s'élèverait ainsi à 2.993 millions de francs, contre 2.840 en 2000.

A la couverture du déficit de Charbonnages de France s'ajoute, pour le contribuable, les charges liées à la reconversion des bassins miniers.

2. La reconversion des bassins miniers

Le financement des actions d'aide à la reconversion des bassins miniers repose, principalement, sur l'utilisation de deux instruments, déjà évoqués dans la première partie de ce rapport : le FIBM (Fonds d'industrialisation des bassins miniers), au profit des bassins d'Albi-Carmaux et de Decazeville et le FIL (Fonds d'industrialisation de la Lorraine).

Ces deux moyens d'intervention localisée ont été complétés par deux nouvelles lignes budgétaires consacrées à la gestion de l'après-mine " et aux " autres modes de reconversion ".

a) Le fonds d'industrialisation des bassins miniers

Les programmes soutenus concernent notamment :

 l'aménagement de terrains et de locaux

 la reconquête de friches industrielles

 la création de centres de transferts de technologies

 le soutien à des programmes de formation.

En 1999, 70 % des actions du FIBM concernaient l'immobilier d'entreprise, 21,4 % accompagnaient des créations d'entreprises ou des actions collectives et 8,6 % finançaient des programmes de formation ou de recherche.

Une extension des interventions du fonds au secteur tertiaire est actuellement envisagée.

Les aides, le plus souvent complétées par des prêts ou apports en fonds propres des sociétés de reconversion de CDF (SOFIREM et FINORPA), ainsi que par d'autres concours de l'Etat ou des collectivités territoriales, sont versées au destinataire final après l'établissement d'une convention avec l'opérateur charbonnier.

Les interventions du FIBM sont programmées au niveau local, sous l'égide du préfet, en concertation avec les élus et les responsables socio-économiques concernés.

La répartition géographique des crédits du Fonds a été la suivante en 2000, compte tenu d'une dotation exceptionnelle de 100 millions de francs, décidée lors du CIADT 27(*) du 18 juin 2000, en faveur des bassins d'Albi-Carmaux et de Decazeville.

On constate un décalage important entre les autorisations de programme (maintenues à 120 millions de francs en 2001) et les crédits de paiement qui diminuent de 40 % (de 100 millions de francs à 60 millions de francs), ce qui révèle une certaine lenteur dans la consommation des dotations.

L'objectif poursuivi et désormais approché est, évidemment, que le nombre des créations d'emplois résultant de l'action conjuguée du FIBM et des sociétés de conversion dépasse celui des suppressions provoquées par le déclin de l'activité minière.

b) Le fonds d'industrialisation de la Lorraine

Les crédits du FIL sont répartis en

- crédits de modernisation de l'artisanat

- interventions directes, pour l'essentiel, dont 60 % consacrés en 1999, au soutien de projets industriels.

Comme pour le FIBM, on constate un décalage entre les autorisations de programme (80 millions de francs en 2001 comme en 2000) et les crédits de paiement (58 millions de francs).

Les variations de consommation s'expliquent par l'impact de quelques très gros dossiers d'aides à l'implantation d'entreprises, dont le calendrier s'avère difficile à prévoir et à maîtriser.

Les interventions du fonds ont été diversifiées (extension à la formation, aux transferts de technologie) et les engagements des entreprises en matière d'emploi formalisées dans des conventions passées avec l'Etat.

c) La gestion de l' " après-mine "

La remise en état, à l'issue de l'exploitation minière, des terrains et des installations préalablement employés aux activités extractives, est indispensable à leur réutilisation.

En application du code minier, les Charbonnages de France doivent prendre les mesures nécessaires pour traiter les séquelles de l'activité minière du point de vue de la sécurité et de la salubrité publique et, plus généralement, pour apporter une réponse aux atteintes à l'environnement qu'a pu occasionner l'exploitation.

Par ailleurs, la loi du 30 mars 1999 modifiant le code minier a permis de clarifier les responsabilités respectives de l'exploitant, des collectivités locales, et de l'Etat en fin de concession et devrait se traduire par une sortie plus rapide des friches de la police des mines, ce qui facilitera leur cession aux collectivités locales.

- Dans le Nord-Pas-de-Calais, la réhabilitation des friches industrielles, qui couvrent quelque 5.000 hectares dont 1.000 hectares appartenant encore à Charbonnages de France, constitue l'une des actions inscrites dans l'actuel et le futur contrat de plan Etat-région.

- En Lorraine, priorité est donnée à la surveillance des affaissements miniers.

Selon un article du Monde du 8 novembre, 50 millions de mètres cubes d'eau pourraient envahir les galeries désaffectées des mines de fer des bassins du sud et du centre de la région, entraînant des effondrements massifs.

La nouvelle ligne budgétaire, créée cette année, doit permettre de renforcer les moyens des organismes spécialisés 28(*) dans la prévention des affaissements miniers. En outre, les crédits consacrés par les DRIRE aux travaux de remise en sécurité des sites miniers seront portés à 75 millions de francs en autorisations de programme et 50 millions de francs en crédits de paiement.

B. L'EMBELLIE DE LA CONSTRUCTION NAVALE

1. Un contexte très défavorable

a) Une concurrence mondiale exacerbée

Du fait d'un déséquilibre permanent entre l'offre et la demande, la capacité de construction navale mondiale est supérieure d'environ 20 % à la production effective, ce qui entraîne une concurrence exacerbée provoquant une chute des prix.

Cette situation pourrait encore se détériorer, si, comme il est à craindre, la Corée du Sud et la Chine, qui sont en passe de supplanter le Japon, augmentent encore leur capacité et leur productivité.

Le déséquilibre entre l'offre et la demande pourrait, dans ce cas, atteindre 30 %.

La Corée du Sud s'adjuge, depuis 1999, près du tiers des commandes mondiales (32,6 %), le Japon, plus du quart (26,2 %) et la part de l'Europe de l'Ouest s'est effondrée, passant en un an de 26 % à 16,8 %.

b) La fin des aides publiques à la commande

Un accord, signé dans le cadre de l'OCDE, que seuls les Etats-Unis n'ont pas encore ratifié, prévoit la suppression de toutes les aides directes (aux chantiers) et indirectes (aux armateurs) à l'exception, dans certaines conditions, de celles relatives à la recherche et développement, aux charges sociales résultant de fermetures ou de réduction de capacités de chantiers, aux crédits à l'exportation ou à des mesures bénéficiant à d'autres secteurs (formation, aménagement du territoire...).

En conséquence, un règlement européen du 29 juin 1998 (n° 1540) a ordonné la fin des aides publiques à la commande le 31 décembre 2000.

c) L'évolution du soutien gouvernemental

Dans ces conditions, le gouvernement continue à apporter son soutien à la construction navale française par des aides :

- à la prise de nouvelles commandes jusqu'au 31 décembre 2000 (une masse importante de crédits de paiement reste à consommer) ;

- à la restructuration des chantiers qui doivent réduire leurs effectifs ;

- à la recherche de technologies nouvelles (développement de navires rapides ou à haute technologie).

Les crédits budgétaires ont évolué comme suit depuis 1996.

On constate :

- une forte progression de la dotation à partir de 1998 et, surtout, de 1999 ;

- d'importants abondements par loi de finances rectificative (le dernier collectif n'a cependant prévu qu'une ouverture de 27,5 millions de francs).

Enfin, si aucune autorisation de programme nouvelle n'a été prévue en 2001, conformément à nos obligations européennes, il reste cependant 903 millions de francs de crédits de paiement à consommer sur le chapitre 64-93.

La fermeture des Ateliers et Chantiers du Havre (ACH) entraîne des charges importantes pour l'Etat qui a supporté l'intégralité des pertes (2033 MF) liées à la construction du dernier navire livré, en 1999, par ces chantiers, le deuxième chimiquier Stolt-Nielsen.

Un plan social dont le coût (257 MF) est intégralement pris en charge par les finances publiques a été mis en oeuvre, pour faciliter le reclassement des 692 personnes licenciées.

Enfin, un plan industriel prévoit une reconversion dans la réparation navale et un essaimage de certaines activités viables (chaudronnerie, ingénierie, mécanique...).

d) La structure de l'équipement naval français

Le secteur de la construction navale civile en France (hors plaisance) représente encore aujourd'hui près de 27.000 emplois.

Les acteurs concernés sont :

- les chantiers de l'Atlantique ;

- les petits chantiers de construction navale (constructions mécaniques de Normandie, Alstom Leroux Naval, Chantiers Piriau) ;

- les industries de réparation navale (dont l'activité a fortement baissé ces dernières années, du fait du développement des capacités de pays à bas salaires au Moyen Orient, dans le golfe persique mais aussi en Europe de l'Est, comme la Pologne) ;

- enfin, les sociétés d'équipement naval, présentes dans les principaux domaines concernant les navires marchands.

2. Des résultats néanmoins honorables

a) Les performances

Selon le " bleu " de l'industrie, la part de marché française serait passée de 1,22 % en 1998 à 1,6 % en 2000 dans l'ensemble des secteurs et de 21 % à 24 % en ce qui concerne celui du transport de passagers.

La récente confirmation de la commande du Queen Mary II constitue un éclatant succès qui confirme la compétitivité et la réputation de la construction navale française en générale et ce celles des chantiers de l'Atlantique en particulier.

b) Une stratégie intelligente

Exclusivement orientés vers la production de navires de charges (pétroliers, porte conteneurs, vraquiers...), les chantiers de l'Atlantique se sont reconvertis, depuis le milieu des années 1980, dans la construction de navires à haute valeur ajoutée, moins soumise à la concurrence des chantiers du sud-est asiatique tels que :

 les navires de transport de gaz naturel liquéfié (méthaniers),

 et surtout les paquebots, dont ils ont pu profiter de la reprise du marché au niveau international (10 navires en commande au 30 juin 2000, soit près de 20 % du tonnage mondial).

L'activité des chantiers de Saint-Nazaire rayonne, à ce titre, pour la sous-traitance, non seulement dans toute la Loire atlantique, mais dans 70 départements et jusqu'en Ile de France.

Les sociétés d'équipement naval sont présentes dans les principaux domaines d'équipement des navires marchands (propulsion, électricité à bord, télécommandes, grues et équipements de pont...).

Elles ont pu profiter du repositionnement des grands chantiers français, sur le marché des paquebots et des méthaniers, soit par un accroissement de leurs activités traditionnelles, soit par l'ouverture de nouveaux créneaux (blocs sanitaires, isolation, conditionnement d'air, ascenseurs, etc.).

C. LA SITUATION TRÈS PRÉOCCUPANTE DE L'INDUSTRIE TEXTILE

1. Une dégradation persistante

En raison du contexte international, marqué par le développement de la concurrence des pays à bas salaires et une " globalisation " accrue (avec l'entrée de la Chine dans l'OMC et la fin de l'accord multi-fibres programmé en 2005), la production est tendanciellement à la baisse.

Les effets de la crise asiatique (déstockage généralisé et effondrement des prix) de la mi 98 à la mi 99, ont pratiquement annulé les conséquences bénéfiques sur l'emploi du plan Borotra d'allégement des charges sociales.

Les effectifs ont diminué, durant la seule année 1999, de 6 % (-17.000 emplois).

D'après les dernières statistiques disponibles de l'INSEE 29(*), la baisse continue dans ce secteur, malgré la reprise économique générale.

 

au 30/06/99

au 30/06/2000

2000/1999

Habillement et cuir

154,6

145,5

-5,9 %

Industrie textile

117,8

114,3

-3 %

Les difficultés rencontrées par l'économie japonaise ont, par ailleurs, affecté notre solde extérieur, ce pays étant devenu le deuxième client de la France.

Le déficit de nos échanges, en 1999, s'est élevé, dans le textile-habillement, à 33 milliards de francs.

2. Une meilleure résistance de certains de nos partenaires européens

Des graphiques communiqués à votre rapporteur, en réponse à son questionnaire budgétaire, font état d'évolutions de l'industrie textile française plus défavorable que celles de certains de nos principaux partenaires européens , s'agissant de :

- la production du textile (celle de l'Italie a nettement moins reculé depuis 1995 et l'Allemagne, contrairement à nous, amorce un redressement en 2000) ;

- la production d'habillement (la dégradation française est la plus forte de celles des quatre pays analysés, la situation du Royaume-Uni s'étant stabilisée depuis la fin de 1998 ) ;

- l'emploi, enfin, qui recommence à progresser (très légèrement il est vrai) en Allemagne à la fin de 1999, alors qu'il connaît seulement dans la même période, un fort ralentissement de son recul en France.

3. L'analyse du gouvernement

La réponse du gouvernement à une question parlementaire, dont de larges extraits sont ici reproduits, résume très clairement l'analyse du gouvernement face à la crise du textile .

a) L'appréciation du contexte

" Le secteur du textile-habillement-cuir est engagé, sous la pression de la concurrence internationale, dans un processus de mutation extrêmement rapide à tous les niveaux de cette filière. La conjoncture internationale, très défavorable de la mi-98 à la mi-99, marquée par un ralentissement de l'économie et une chute très brutale des prix, a accentué violemment le phénomène. Elle s'est depuis redressée et on peut considérer que le textile est revenu au niveau d'avant la crise, tandis que l'habillement, surtout pour les activités intensives en main-d'oeuvre, continue à être soumis à une forte pression. Néanmoins, ce processus d'adaptation doit être considéré comme structurel ; la crise n'a fait que l'accélérer. Ainsi, l'entrée prochaine de la Chine à l'Organisation mondiale du commerce et la fin programmée de l'accord multi-fibres en 2005 ne font que renforcer la " globalisation " de ce secteur.

L'internationalisation de l'industrie est un fait et les exportations hors Union européenne représentent actuellement 40 % du commerce. Une bonne part des produits français est compétitive et trouverait des débouchés supplémentaires si de multiples entraves aux échanges n'existaient pas et si les règles loyales du commerce étaient respectées. "

b) La politique gouvernementale

" Le gouvernement est parfaitement conscient de la situation difficile que doit affronter ce secteur et met en oeuvre, depuis 1997, une politique adaptée à cette problématique. Il n'est pas dans les intentions des pouvoirs publics d'édicter un nouveau " plan sectoriel " fondé sur des " mesures d'urgence " au sens traditionnel. L'expérience passée a montré d'une part leur inefficacité face à des problèmes structurels, d'autre part que les règles européennes s'opposent aux mesures sectorielles considérées comme contraires aux règles de la concurrence. Aussi, le Gouvernement a-t-il fait le choix d'un dispositif horizontal, applicable à tous les secteurs, mais ayant un effet plus marqué sur les industries de main-d'oeuvre et en particulier le textile-habillement-cuir. Cette politique consiste notamment à favoriser la mutation des entreprises en accompagnant le développement et la mise sur le marché de produits innovants et créatifs et en modernisant le système productif.

Pour cela, les entreprises peuvent faire appel aux procédures de soutien à l'innovation comme :

- l'appel à propositions technologies clés (géré par la direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes) ;

- l'aide à l'innovation de l'Agence nationale de valorisation de la recherche ou le crédit d'impôt recherche ;

- la procédure ATOUT qui permet l'introduction des nouvelles technologies ;

- les actions collectives favorisant les rapprochements d'entreprises. "

" Des crédits seront par ailleurs consacrés à l'exécution du nouvel engagement de développement de la formation, signé pour cinq ans. La profession elle-même vient de décider une " année des compétences ", vaste campagne de sensibilisation pour convaincre les entreprises d'embaucher de nouvelles compétences et les jeunes de s'intéresser à ce secteur. Distributeurs et fabricants ont pris des engagements en matière de valorisation des produits lors de la table ronde tenue fin 1999 sous l'égide des secrétaires d'état chargés de l'industrie et du commerce ".

" Sur le plan international, le gouvernement français a soutenu l'application, le cas échéant, des clauses de sauvegarde et des règles anti-dumping. Dans le cadre de la négociation OMC, il a comme position d'obtenir une ouverture équilibrée des marchés les plus protégés et de favoriser la constitution d'une zone paneuropéenne sur le modèle de l'accord de libre-échange nord-américain (NAFTA). "

c) Appréciations de votre rapporteur

Votre rapporteur partage cette analyse, particulièrement en ce qui concerne la nécessité du développement et de la mise sur le marché de produits innovants -" hauts de gamme " ajouterait-il-, seule façon de résister à la concurrence des pays à bas salaires.

Or, il semble que la profession, dans notre pays, reste morcelée à l'excès (à l'opposé des PME italiennes regroupées en " districts "), investit trop peu dans le " marketing " et le " design ", ne crée pas de marques, comme Benetton ou Gap, n'innove pas assez et exploite trop tardivement les possibilités offertes par de nouveaux produits comme les microfibres.

D. OBSERVATIONS ET QUESTIONS

1. Votre rapporteur souhaite qu'à l'occasion de l'ouverture du marché de l'électricité, la SNET soit dotée de moyens lui permettant de se moderniser et de valoriser ainsi pleinement ses activités, ce qui, à terme, contribuerait à l'amélioration de la situation de Charbonnages de France.

2. Il fait sienne l'inquiétude du rapporteur pour avis de l'Assemblée nationale, M. Claude Billard, au sujet du retard pris dans la mise en place de l'Agence de prévention et de surveillance risques miniers prévue par l'article 4 de la loi du 30 mars 1999.

3. De quels moyens dispose le gouvernement pour militer, au niveau international, en faveur de normes de constructions de navires plus sévères (impositions de structures multicoques...) susceptibles à la fois :

- de prévenir des naufrages aux conséquences écologiques catastrophiques,

- de provoquer une reprise de l'activité des chantiers, au niveau mondial, dont nos industriels pourraient tenter de profiter ?

4. Comment, enfin, inciter plus efficacement les PMI du textile et de l'habillement, à mener un effort collectif d'innovation et de promotion commerciale afin de mieux résister aux difficultés structurelles auxquelles elles sont confrontées ?

CONCLUSION

Les crédits qui viennent d'être examinés tendent à satisfaire, dans les meilleures conditions économiques et écologiques, les besoins énergétiques de l'industrie et à aider celle-ci à se moderniser pour profiter du développement de nouveaux domaines d'activité et s'adapter, dans les secteurs traditionnels, aux mutations qui se produisent.

La façon dont sont attribuées et utilisées les aides compte finalement, autant, si ce n'est plus, que leur montant.

C'est la raison pour laquelle l'appréciation des crédits de l'industrie est si difficile.

On constate, sur ce plan, à la fois un progrès dans la conception de leurs critères de distribution et d'utilisation, mais une grande difficulté d'évaluer l'efficacité des dépenses.

La subvention coexiste désormais avec d'autres formes d'aides (l'avance remboursable, l'apport de fonds propres). Une logique de projet faisant appel à une programmation des dépenses, cofinancées, dans le cadre de conventions, par de multiples partenaires, se substitue progressivement à la logique de guichet qui a longtemps prévalu. Les crédits sont, le plus souvent, gérés de façon déconcentrée, là où les besoins peuvent être le mieux appréciés et les crédits le plus efficacement utilisés.

Mais, du fait même de cette évolution, pourtant positive, l'impact des dépenses, qui devrait pouvoir être mesuré en fonction de leur effet de levier et du nombre d'emplois créés, devient de plus en plus difficile à évaluer.

Pour faire progresser l'industrie, l'évolution des mentalités importe peut-être davantage que les crédits qui lui sont consacrés.

Il nous faut notamment nous habituer à anticiper les changements et les restructurations nécessaires au lieu de les subir, ce qui a été trop souvent le cas dans le passé (notamment pour la sidérurgie). Nous devons également apprendre à accepter les évolutions inéluctables (comme la libéralisation de certains secteurs), en ne menant des combats d'arrière-garde que, si cela est nécessaire, pour mieux s'y adapter.

L'ouverture à la concurrence, avec trois ans d'avance, du marché de l'électricité en France, celle, réussie, du marché des télécommunications, démontrent nos capacités de réaction et d'adaptation.

Mais on ne peut, en revanche, à cet égard, qu'être consternés par les réactions provoquées, dans certaines composantes de la majorité plurielle, par la simple évocation par le Premier ministre du programme de réacteur nucléaire européen EPR.

L'énergie est, en effet, le domaine par excellence où les décisions doivent être prises le plus longtemps à l'avance. Il est d'ailleurs souhaitable, d'autre part, que nos industriels soient davantage associés aux efforts des organismes publics de recherche (CEA, ADEME...) en faveur de la promotion des technologies propres, de la pile à combustible ou des énergies renouvelables.

Trop compter sur l'Etat, rester divisés (comme dans l'industrie textile) constituent aussi des défauts français que l'octroi de crédits ne peut suffire à corriger.

Enfin, il convient de se persuader que l'innovation ne concerne pas que les activités nouvelles mais peut contribuer à enrayer, en préservant des emplois, le déclin de certaines activités (on pense aux chantiers navals). Sauf exception (l'extraction du charbon national en est une...) une activité industrielle n'est que rarement définitivement et totalement condamnée.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 21 novembre 2000 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé , sur le rapport de M. Philippe Adnot, en remplacement de M. Jean Clouet, rapporteur spécial, empêché, à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : industrie.

M. Philippe Adnot a tout d'abord rappelé que le rapporteur spécial, M. Jean Clouet, avait coutume de souligner qu'il ne considérait pas les crédits de l'industrie comme un vrai budget.

Il ne s'agit, en effet, que du total de quatre agrégats, parmi les seize qui sont distingués au sein du " bleu " de l'économie, des finances et de l'industrie, les moyens de fonctionnement du secrétariat d'Etat à l'industrie ne se trouvant notamment pas inclus dans ces regroupements de crédits, depuis qu'ils ont été fondus dans l'ensemble des dépenses ordinaires du grand ministère de la rue de Bercy.

La répartition par agrégat de ces crédits révèle, a précisé M. Philippe Adnot, qu'ils sont consacrés, par ordre d'importance, à l'accompagnement des mutations industrielles, c'est-à-dire, pour l'essentiel aux charbonnages et aux chantiers navals, à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises, à l'énergie et aux matières premières (le commissariat à l'énergie atomique étant destinataire de près de 80 % des crédits correspondants) et, enfin, aux petites et moyennes industries, à la recherche et à l'innovation.

Parmi ces quatre agrégats, a poursuivi M. Philippe Adnot, celui qui récapitule les dépenses destinées à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises apparaît comme un " fourre-tout ". On y trouve, en effet, des crédits spécifiques concernant les postes et télécommunications tels que ceux destinés au fonctionnement de l'agence nationale des fréquences, à celui de l'autorité de régulation des télécommunications (ART), aux aides au transport postal de la presse (pour 1,9 milliard) ou encore aux subventions versées au groupe des écoles de télécommunications. Les postes et télécommunications mobilisent ainsi, au total, 60 % de cet ensemble budgétaire.

Y figurent également d'autres dépenses de formation, comme celle des écoles des mines de Paris et de province qui font souvent office, en même temps, d'incubateurs ou de centres de transferts de technologie vers les petites et moyennes industries (PMI).

Enfin, cet agrégat comprend les crédits réservés à la normalisation et à la promotion de la qualité des produits qui sont très importants pour instaurer des relations de confiance, aux niveaux national et international, entre industriels et consommateurs.

M. Philippe Adnot, s'est déclaré frappé :

- par l'importance, dans les crédits de l'industrie, du poids des dépenses liées au passé industriel de la France et à l'industrie lourde (charbon, équipement naval, nucléaire, industries parapétrolières...), qui doivent coexister avec celles destinées aux PMI et à la préparation de l'avenir ;

- et aussi par le fait que les domaines d'intervention du secrétariat d'Etat à l'industrie se situent souvent aux frontières des compétences des ministères de la recherche et de l'environnement.

Il a noté, s'agissant de la recherche que la synergie est plutôt bonne, mais a observé, en ce qui concerne l'environnement, qu'il y a parfois des différences de vues ou des luttes de pouvoir comme en témoignent les discussions au sujet du contrôle de la sûreté nucléaire ou des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE).

M . Philippe Adnot a ensuite précisé que l'ensemble des crédits de l'industrie, récapitulés dans les quatre agrégats qu'il venait d'évoquer et inscrits dans le projet de loi de finances initiale pour 2001, doivent s'élever à 15,6 milliards de francs, ce qui représente une augmentation de 1,3 %, à structure constante, par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Toutefois, a-t-il remarqué, les dépenses en faveur des créations d'entreprises, du développement local et du progrès techniques des PMI devraient s'accroître à un rythme bien supérieur, de l'ordre de 6 à 9 %.

M. Philippe Adnot a cependant estimé nécessaire de rappeler que ces évolutions n'étaient guère significatives en elles-mêmes, du fait :

- d'une part, que divers changements de nomenclature et de périmètre budgétaires rendent les comparaisons, par rapport à l'année qui précède, très difficiles ;

- d'autre part, que de nombreux facteurs sont susceptibles de modifier profondément le montant des dépenses réelles de 2001 par rapport à celui des crédits soumis au vote du Parlement.

S'agissant des changements de structure budgétaire, il n'a brièvement évoqué que les deux principaux, à savoir le transfert au budget de l'environnement des crédits de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et celui, d'autre part, au budget de l'industrie, des crédits correspondant à la part de subvention au Commissariat à l'énergie atomique (CEA), jusqu'alors prise en charge par le budget de la recherche.

A propos du même CEA, il a indiqué que cet établissement recevait, en cours d'exercice, du budget de la défense, via celui de l'industrie, de 6 à 7 milliards de francs, chaque année, pour le financement de ses activités.

Le montant initial du budget de l'industrie, a-t-il fait valoir, se trouve donc ainsi majoré d'environ 40 % en cours d'exécution de la loi de finances.

M. Philippe Adnot a observé en outre qu'en 1999, les reports de crédits, hors fonds de concours, avaient porté sur 3,4 milliards de francs, dont 2,4 pour l'équipement naval, lequel avait pourtant bénéficié, en loi de finances rectificative, d'une ouverture d'autorisations de programme de 2,3 milliards de francs.

En ce qui concerne les crédits de paiement et les dépenses ordinaires, l'industrie a bénéficié, la même année, d'un complément de dotation de plus de 600 millions de francs, ce qui n'a pas empêché, par ailleurs, qu'il soit procédé en cours d'exercice à des annulations d'un montant total de près de 400 millions de francs (portant surtout sur des subventions d'investissement du titre VI).

Enfin, M. Philippe Adnot a noté que le montant des reliquats d'autorisations de programme et de crédits de paiement en compte au titre des années antérieures à certains chapitres était très important.

Pour l'équipement naval, il a estimé que ce phénomène s'expliquait par une volonté d'engager un maximum de dépenses avant le 31 décembre 2000, date à laquelle les aides à la commande seront interdites au niveau européen.

La subvention apparaît, d'autre part, plus généralement, comme un mode d'aide à l'industrie qui devient relativement anachronique et inapproprié.

Les aides remboursables ou en fonds propres leur sont souvent préférées.

Mais, dans ce cas, s'est-il interrogé, pourquoi ne pas réajuster les dotations et annuler les autorisations de programme " dormantes " ?

M. Philippe Adnot a fait part à la commission de la volonté de M. Jean Clouet, rapporteur spécial, d'approfondir l'analyse de ces problèmes de consommation de crédit dans son rapport écrit.

Puis il a présenté aux commissaires les autres observations du rapporteur spécial.

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, souhaite, tout d'abord, que l'accroissement des responsabilités du ministère de l'environnement en matière de sûreté nucléaire et industrielle, au nom du principe de séparation entre exploitant, contrôleur et expert, n'entraîne pas de dégradation de compétences ou de moyens financiers dans ces domaines.

En ce qui concerne l'énergie, les événements récents lui semblent rendre nécessaire une activation de la mise au point de la prochaine génération de réacteurs nucléaires, sans négliger pour autant les économies et les sources renouvelables.

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, s'étonne, par ailleurs, de la forte hausse des subventions d'investissement versées par le fonds de soutien des hydrocarbures, alors que la situation florissante des industries parapétrolières ne semble pas justifier une augmentation des aides dont elles peuvent bénéficier.

Dans le domaine des télécommunications, il se félicite de l'implication dans la recherche du grand opérateur national français dont témoigne la mise en place de la structure " France Telecom R & D " mais déplore, en revanche, l'insuffisance des moyens de l'Agence de régulation des télécommunications (ART) et la non application des dispositions législatives concernant ses ressources propres.

Enfin, M. Philippe Adnot a indiqué à la commission que M. Jean Clouet, rapporteur spécial, se réjouissait de l'embellie des industries d'équipement naval françaises, surtout en matière de transports de passagers, espérant dans les autres secteurs que l'adoption de normes de construction plus sévères rendant par exemple obligatoires les pétroliers ou les chimiquiers multicoques, provoquerait une relance d'activité dont les chantiers de notre pays pourraient bénéficier.

M. Alain Lambert, président, a alors rappelé à la commission qu'elle se prononcerait sur l'ensemble des crédits de l'économie, des finances, et de l'industrie à l'issue de l'examen du dernier rapport relatif à ces crédits.

Au cours de sa séance du jeudi 23 novembre 2000, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a confirmé son vote de rejet de l'ensemble des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

MODIFICATIONS ADOPTÉES
A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération un amendement consistant à majorer, à titre non reconductible, :

- de 0,883 MF le chapitre 44-03 " interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services " en son article 20 (actions économiques) ;

- de 0,05 MF le chapitre 44-42 " interventions diverses " en son article 37 " actions concertées et aides aux organisations nationales de consommateurs " ;

- enfin, de 0,03 MF le chapitre 44-80 " subventions à différents organismes et aux actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises ", sur l'article 40 " autres actions... "

La majoration de crédits ainsi votée est, au total, de 963.000 francs et porte, à la fois, sur les crédits des secrétariats d'Etat :

- aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation ;

- à l'industrie.

Réunie le mardi 21 novembre 2000 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé , sur le rapport de M. Philippe Adnot, en remplacement de M. Jean Clouet, rapporteur spécial, empêché, à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : industrie.

M. Alain Lambert, président, a alors rappelé à la commission qu'elle se prononcerait sur l'ensemble des crédits de l'économie, des finances, et de l'industrie à l'issue de l'examen du dernier rapport relatif à ces crédits.

Au cours de sa séance du jeudi 23 novembre 2000, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a confirmé son vote de rejet de l'ensemble des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

* 1 La part de l'électricité nucléaire dans la production nationale est de 75 % et celle des énergies renouvelables, hors hydroélectricité, de moins de 7 %.

* 2 Loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications - art. L 36-4 du code des postes et télécommunications

* 3 Institut national de l'environnement industriel et des risque majeurs

* 4 Agence nationale des déchets radioactifs

* 5 Prévention des risques d'affaissements, etc...

* 6 FIL (Fonds d'industrialisation de la Lorraine)

FIBM (Fonds d'industrialisation des bassins miniers)

* 7 Fonds de concours alimenté par une redevance, due par les exploitants, perçue par la DSIN (Direction de la Sûreté des installations)

* 8 Compte d'affectation spéciale

* 9 Taxes parafiscales, compte d'affectation spéciale, fonds de concours

* 10 Intervention sous forme d'ingénierie financière, d'octroi de moratoires fiscaux et sociaux ou de mobilisation de prêts du FDES.

* 11 Fonds d'industrialisation des bassins miniers.

* 12 Audition du 7 novembre 2000

* 13 205,6 millions de francs seront transférés en 2001 du budget du ministère de la recherche à celui de l'économie, des finances et de l'industrie.

* 14 Article 43 de la loi de finances pour 2000.

* 15 Rapport au Premier ministre du 7 juillet 1998 sur l'évolution du système de contrôle nucléaire en France.

* 16

* 17 Climatisation réversible, petite cogénération, chaufferies bois

* 18 Notamment pour les piles à combustibles précitées.

* 19 La part de l'électricité nucléaire dans la production nationale est de 75 % et celle des énergies renouvelables, hors hydroélectricité, de moins de 7 %.

* 20 Moins de 2000 personnes et non contrôlées par un groupe

* 21 EURIMUS : Euréka Industrial Initiativa For Microsystemes Uses

PIDEA : Packaging and interconnexion Development for European Applications

* 22 Selon une récente étude publiée en juillet 2000, elles auraient contribué à 20 % de la croissance de la production sur les 3 dernières années et à la création de 100.000 emplois depuis 1994, dont la moitié durant la seule année 1998.

* 23 Loi 67-7 du 3 janvier 1997.

* 24 Loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications - art. L 36-4 du code des postes et télécommunications

* 25 Il s'agit de charges héritées du passé à caractère essentiellement social, sur lesquelles actes de gestion actuels n'ont aucune prise (emprunts mis à la charge de l'Etat, prestations aux anciens mineurs, dépenses relatives aux anciennes mines et équipements collectifs, recherche d'intérêt général).

* 26 Crédits ouverts fin 1999 en loi de finances rectificatives comme l'indique le tableau.

* 27 Comité interministériel d'aménagement du territoire

* 28 GISOS (Groupement d'Intérêt Scientifique sur l'impact et la Sécurité des Ouvrages Souterrains).

GEODERIS (pôle de surveillance des anciens travaux miniers).

* 29 Informations rapides - 15 septembre 2000 - n° 240