Projet de loi relatif à l'archéologie préventive

LEGENDRE (Jacques)

RAPPORT 136 (2000-2001) - commission des affaires culturelles

Tableau comparatif au format Acrobat ( 66 Ko )

Rapport au format Acrobat ( 125 Ko )

Table des matières




N° 136

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 décembre 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à l' archéologie préventive ,

Par M. Jacques LEGENDRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
( 11 ème législ.) : Première lecture : 1575 , 2167 et T.A. 453 .

Deuxième lecture : 2303 , 2393 et T.A. 513 .

Commission mixte paritaire : 2630 .

Nouvelle lecture : 2620 , 2743 et T.A. 585

Sénat
: Première lecture : 239 , 276 et T.A. 110 (1999-2000).

Deuxième lecture : 357 , 482 (1999-2000) et T.A. 5 (2000-2001).

Commission mixte paritaire : 15 (2000-2001).

Nouvelle lecture : 129 (2000-2001)


Patrimoine.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Après l'échec de la commission mixte paritaire, qui s'était réunie le 10 octobre 2000 au Sénat, le projet de loi relatif à l'archéologie préventive a été examiné en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 6 décembre dernier.

A l'occasion de cette nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli, pour l'essentiel des dispositions du projet de loi, le texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture.

En effet, au terme de cet examen, seuls trois des seize articles du texte ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Cependant, ce bilan statistique décevant ne reflète pas les positions respectives des deux assemblées, qui sur certains points sont en réalité très proches.

En effet, le Sénat comme l'Assemblée nationale ont reconnu la nécessité de clarifier les règles juridiques applicables aux opérations d'archéologie préventive, nécessité soulignée au demeurant tant par les aménageurs que par les archéologues.

Une réforme de la loi du 27 septembre 1941 sur les fouilles archéologiques s'imposait. Il convenait, en effet, de mettre fin à la fiction juridique selon laquelle les fouilles préventives se déroulent dans le cadre du titre II de cette loi qui autorise l'Etat à exécuter des fouilles sur des terrains qui ne lui appartiennent pas alors même qu'il ne les réalise pas plus qu'il ne les finance. De même, devait être revu le statut de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), association para-administrative mise en place par le ministère de la culture dès 1976 pour gérer les contributions versées par les aménageurs pour financer les opérations de terrain.

Pour ces raisons, le Sénat n'a remis en cause ni la nécessité de créer un établissement public ni le financement par l'impôt des opérations d'archéologie préventive.

C'est donc moins sur ces principes que sur leurs modalités de mise en oeuvre que porte le désaccord entre les deux assemblées.

La principale divergence concerne le monopole reconnu à l'établissement public, qui n'est pas apparu au Sénat comme de nature à assurer l'efficacité du système proposé par le projet de loi.

Plusieurs raisons justifient l'opposition du Sénat au monopole.

En premier lieu, la logique du monopole favorise une confusion des genres entre l'Etat, dans son rôle de gardien du patrimoine archéologique, et l'établissement public, chargé de réaliser les opérations de terrain. Dans ce système, le déséquilibre qui prévaut d'ores et déjà entre les services du ministère de la culture, faiblement dotés, et l'AFAN, qui dispose d'un personnel nombreux, ne peut qu'être accentué.

Une telle situation risque de déboucher sur une consanguinité aux conséquences pour le moins fâcheuses ; il y a en effet fort à craindre que les prescriptions archéologiques soient dictées moins par les impératifs de la protection du patrimoine archéologique que par des considérations liées à la nécessité pour l'établissement public d'assurer son équilibre financier, qui dépendra exclusivement du montant des redevances d'archéologie perçues sur les aménageurs.

C'est pour tenir compte de cette dérive -loin d'être théorique- que dans l'énoncé des compétences de l'Etat figurant aux articles premier (définition de l'archéologie préventive), 1 er bis (prescriptions des opérations archéologiques) et 1 er ter (carte archéologique nationale), le Sénat a souhaité établir une distinction très claire entre, d'une part, l'autorité qui prescrit les fouilles et désigne leur responsable scientifique et, d'autre part, celui qui les réalise

L'Assemblée nationale elle-même semble avoir pris conscience des inconvénients d'un système articulé autour d'un établissement public doté de droits exclusifs. Certains des aménagements apportés au fil de la navette au texte proposé par le gouvernement sont au demeurant inspirés par cette inquiétude. Cette préoccupation a été présente jusqu'en nouvelle lecture car si l'Assemblée nationale a rétabli son texte de deuxième lecture à l'article 1 er bis, elle l'a toutefois modifié afin de supprimer l'avis de l'établissement public dans la procédure de désignation du responsable de fouilles.

Cependant, force est de constater que le choix du monopole fait par l'Assemblée nationale prive de portée ces précautions rédactionnelles qui allaient dans le bon sens, en tenant compte, comme le Sénat l'avait souhaité, de la nécessité de renforcer la légitimité scientifique des prescriptions archéologiques et de mieux prendre en compte les contraintes pesant sur les aménageurs.

Par ailleurs, les droits exclusifs reconnus à l'établissement public par l'Assemblée nationale ne garantissent pas que d'autres organismes puissent réaliser des fouilles archéologiques préventives. Si la navette a fait apparaître la nécessité d'ouvrir cette possibilité, là encore, le rétablissement du monopole vide de leur sens les éléments de souplesse introduits en ce sens par l'Assemblée nationale.

C'est notamment le cas pour les services archéologiques des collectivités territoriales.

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour l'article 2 ne leur accorde qu'une compétence subsidiaire, dont l'étendue sera définie par l'établissement public, et lui seul, ce qui n'est guère compatible avec l'objectif de décentralisation culturelle réaffirmé par le gouvernement ni avec le rôle que peuvent prendre les collectivités territoriales dans l'exploitation scientifique et culturelle des découvertes archéologiques.

Le Sénat a considéré qu'il convenait de donner à ces services pleine compétence, sous la surveillance des services de l'Etat, pour intervenir sur les chantiers de fouilles qui se déroulent sur leur territoire lorsque les collectivités en font la demande. Ces services n'ont pas vocation à marginaliser ou à intervenir à égalité avec l'établissement public puisqu'ils devront, dans la plupart des cas, recourir à ses moyens pour réaliser les opérations de terrain.

Enfin, le Sénat a considéré que le caractère aléatoire du rendement de la redevance ne garantissait pas l'efficacité économique du monopole proposé par le projet de loi.

Les modifications apportées au fil de la navette, et ce jusqu'en nouvelle lecture, au dispositif de calcul des redevances d'archéologie n'ont pu qu'accroître la perplexité du Sénat sur sa capacité à dégager un produit fiscal permettant de financer le coût des opérations de terrain.

Sans souscrire à des mécanismes, qui n'ont fait l'objet en réalité d'aucune simulation fiable, le Sénat a toutefois accepté leurs versions successives, sous réserve de l'introduction d'un taux majoré pour les terrains les plus riches en vestige.

Cependant, compte tenu des incertitudes pesant sur le rendement de la redevance qui pourra rapporter trop ou pas assez, situations également fâcheuses, le Sénat estime que la suppression du monopole constitue le seul moyen de se prémunir contre l'asphyxie du système.

Le second motif de désaccord , de moindre importance, s'est manifesté en deuxième lecture, à l'occasion de l'introduction par l'Assemblée nationale d'un article additionnel précisant les règles de propriété applicables aux vestiges immobiliers. Il porte sur les modalités selon lesquelles peut être rémunéré l'inventeur d'une découverte immobilière fortuite lorsqu'elle fait l'objet d'une exploitation commerciale.

Là encore, le désaccord entre les deux assemblés est moins profond qu'il y paraît au premier abord.

Sur cette question, le Sénat et l'Assemblée nationale partagent la même préoccupation d'équité en reconnaissant à l'inventeur du vestige un droit à rémunération afin d'éviter que l'effet d'aubaine attaché à la découverte bénéficie au seul propriétaire.

Cependant, la logique des dispositifs adoptés par les deux assemblées diffère.

L'Assemblée nationale, pour des raisons qui échappent encore à votre rapporteur, conditionne ce droit à rémunération à un bouleversement des règles de propriété du sol. En effet, le texte qu'elle a adopté sur proposition du gouvernement soustrait les vestiges immobiliers du champ de l'article 552 du code civil afin de les considérer comme des biens vacants, de ce fait propriété de l'Etat en application de l'article 539 du code civil.

Cette exception équivaut en réalité à un transfert de propriété sans indemnité dont la constitutionnalité au regard du principe de propriété est sujette à caution.

Le Sénat a retenu pour sa part un mécanisme plus simple mais également plus respectueux des droits du propriétaire pour satisfaire l'objectif louable poursuivi par l'Assemblée nationale, soucieuse notamment, et cela à juste titre, d'éviter la réédition d'imbroglios juridiques comparables à celui qui a entouré la découverte de la grotte Chauvet. Il n'apparaît en effet nullement indispensable de priver les propriétaires d'un terrain de leurs prérogatives sur le sous-sol pour reconnaître à l'inventeur un droit sur les résultats dégagés par la personne qui exploite la découverte.

Compte tenu de ces observations, votre commission vous propose de revenir en nouvelle lecture au texte adopté par le Sénat lors de la précédente lecture, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier

Définition de l'archéologie préventive

Le Sénat avait, en deuxième lecture, modifié cet article afin de rétablir la définition de l'archéologie préventive adoptée en première lecture, sous réserve des précisions relatives aux compétences de l'Etat reprises à l'article 1 er bis.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte adopté par elle en deuxième lecture sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Position de la commission

Votre commission vous propose un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, qui prévoit notamment que chaque opération d'archéologie préventive donne lieu à un rapport qui fait apparaître son coût et son intérêt scientifique et patrimonial.

Article premier bis

Rôle de l'Etat

•  On rappellera qu'en première lecture, le Sénat avait souhaité préciser à cet article les conditions dans lesquelles s'exercent les compétences de l'Etat en matière de protection du patrimoine archéologique. Sa préoccupation avait été :

- d'établir une distinction très claire entre l'établissement des prescriptions archéologiques et la réalisation des opérations de terrain, notamment en attribuant à la seule autorité administrative la responsabilité de la désignation du responsable de fouilles ;

- de renforcer les garanties scientifiques dont doivent être entourées les prescriptions de l'Etat en introduisant une procédure consultative étroitement inspirée de celle qui prévaut actuellement ;

- de tenir compte des contraintes pesant sur les aménageurs, en leur permettant d'être informés de la durée des fouilles dès leur prescription et en encadrant le délai d'instruction des dossiers par les services de l'Etat grâce à un régime de décision implicite.

En deuxième lecture, le Sénat avait rétabli la rédaction qu'il avait adoptée en première lecture sous réserve de modifications rédactionnelles visant :

- à reprendre à cet article les dispositions introduites en première lecture à l'article premier relatives à l'énoncé général des compétences de l'Etat en matière de protection du patrimoine archéologique ;

- à renvoyer à un décret la fixation de la composition et des attributions des instances scientifiques consultatives.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture sous réserve de deux modifications :

- la suppression de l'avis de l'établissement public dans la procédure de désignation du responsable scientifique des fouilles. On soulignera que sur ce point, la position de l'Assemblée nationale a évolué dans le sens du Sénat. Après avoir reconnu à l'établissement public en première lecture un pouvoir de proposition, elle lui a substitué en deuxième lecture une simple compétence consultative, qu'elle lui retire en nouvelle lecture afin d'attribuer à l'autorité administrative pleine compétence pour cette désignation ;

- la fixation par décret en Conseil d'Etat de délais pour l'édiction par l'Etat des prescriptions archéologiques.

Position de la commission

En dépit des aménagements apportés en nouvelle lecture, la rédaction de l'article 1 er bis adoptée par l'Assemblée nationale ne répond pas plus qu'en deuxième lecture aux préoccupations exprimées par le Sénat dans la mesure où elle s'inscrit dans la logique de l'octroi d'un monopole d'exécution des fouilles à l'établissement public créé à l'article 2.

Les droits exclusifs qui lui sont reconnus comme le poids que cet établissement public sera amené à prendre dans les opérations de terrain favoriseront inévitablement un mélange des genres qui aboutira, comme c'est déjà le cas aujourd'hui avec l'AFAN, à privilégier les personnels de l'établissement dans la procédure de désignation du responsable des fouilles. La suppression de l'avis de l'établissement public dans la désignation du responsable de fouilles ne constitue pas à cet égard une garantie suffisante.

La procédure de consultation facultative des instances scientifiques ne permet pas non plus dans ce cadre de lever les soupçons qui pourraient peser sur la légitimité des prescriptions archéologiques émanant d'une administration à la fois " juge et partie ".

De même, le dispositif prévu à l'article 2 bis pour encadrer les délais de fouilles, qui avait vocation à se substituer aux précisions introduites par le Sénat à l'article 1 er bis afin de donner compétence aux services de l'Etat pour fixer ces délais dès l'édiction des prescriptions archéologiques, apparaît largement inopérant.

Enfin, votre rapporteur rappelle que la rédaction adoptée par le Sénat tenait compte de la nécessité d'éviter une dérive de la durée d'instruction des dossiers par les services de l'Etat en prévoyant que le décret d'application précisait les délais à l'expiration desquels l'autorité administrative était réputée avoir émis un avis favorable à la réalisation des opérations d'aménagement.

Compte tenu de ces observations, votre commission vous propose d'adopter un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture.

Article 1 er ter

Carte archéologique nationale

•  En deuxième lecture, le Sénat avait modifié cet article afin de préciser, comme en première lecture, que les prescriptions archéologiques de l'Etat s'appuient notamment sur les données de la carte archéologique. En cela, le Sénat souhaitait, non pas conférer à ce document, la valeur d'un document administratif opposable aux tiers mais indiquer qu'une fois achevé, il avait vocation à devenir un document d'urbanisme sur lequel pourraient être fondées les décisions administratives.

Par ailleurs, le Sénat avait, en accord avec le gouvernement, rétabli, sous réserve d'une précision rédactionnelle, le dispositif de communication de la carte qu'il avait adopté en première lecture.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue au texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture :

- en supprimant le deuxième alinéa de cet article précisant que les prescriptions de l'Etat s'appuient notamment sur la carte archéologique ;

- en rétablissant la procédure de communication de la carte par les autorités compétentes pour délivrer les autorisations de travaux sans toutefois supprimer le dispositif adopté par le Sénat qui prévoit la communication de ce document par les services de l'Etat.

Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements visant :

- à rétablir la précision supprimée par l'Assemblée nationale ;

- et à améliorer la rédaction des dispositions relatives à la procédure de communication de la carte archéologique.

Article 1 er quater

Services archéologiques des collectivités territoriales

•  En deuxième lecture, le Sénat avait considéré que les assouplissements apportés au monopole en deuxième lecture par l'Assemblée nationale en faveur des services archéologiques des collectivités territoriales les maintenaient dans un rôle subsidiaire qui n'encourageait pas leur développement ni ne garantissait, là où ils existent, leur participation aux opérations d'archéologie préventive. En conséquence, le Sénat avait rétabli cet article dans la rédaction qu'il avait adoptée en première lecture.

Cette rédaction permettait de préciser le rôle et le statut de ces services, tout en prévoyant leur participation aux opérations de fouilles qui se déroulent sur le territoire de la collectivité territoriale dont ils dépendent dès lors que celle-ci en fait la demande.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article.

Position de la commission

Votre commission vous propose un amendement visant à rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en deuxième lecture.

Article 2

Création d'un établissement
chargé de la recherche en archéologie préventive

•  En deuxième lecture, le Sénat avait modifié cet article afin de rétablir la rédaction qu'il avait adoptée en première lecture sous réserve de la disposition relative au régime de propriété des découvertes mobilières, désormais précisé par les articles 2 ter et 5 bis .

Cette rédaction poursuivait deux finalités : supprimer le monopole accordé par le projet de loi à l'établissement public et doter ce dernier d'un statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, statut plus conforme à la nature de ses missions.

Par ailleurs, le Sénat avait souhaité laisser au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les responsabilités respectives du président et du directeur de l'établissement.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli son texte de première lecture, sous réserve de précisions rédactionnelles et du maintien de la disposition, adoptée par le Sénat, relative à l'organisation administrative de l'établissement.

Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements visant à rétablir le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture.

Article 2 bis

Convention entre l'établissement et l'aménageur

•  Avec le souci de prendre en considération les contraintes pesant sur les aménageurs, l'Assemblée nationale avait introduit, en deuxième lecture, un article additionnel substituant un mécanisme contractuel au dispositif adopté en première lecture par le Sénat à l'article 1 er bis qui donnait compétence aux services de l'Etat pour déterminer, lors de la prescription des sondages et des fouilles, la durée des opérations de terrain.

Or, ce mécanisme, qui, sans apporter plus de souplesse, ne fixait aucun délai impératif, l'administration déterminant au cas par cas la durée appropriée à la spécificité des opérations prescrites, n'offrait guère de garanties aux aménageurs sur leurs modalités de réalisation. Il y avait en effet fort à craindre que l'établissement public ne soit tenté d'imposer ses conditions, l'aménageur ne disposant d'aucun moyen pour faire prévaloir ses contraintes, privé de l'arme qui était jusqu'ici la sienne dans les négociations avec l'AFAN, celle du paiement des prestations. Par ailleurs, en l'absence d'accord entre les parties, la durée des fouilles dépendait uniquement du bon vouloir de l'établissement et de son plan de charge.

En deuxième lecture, par coordination avec la rédaction retenue pour l'article 1 er bis , le Sénat avait supprimé cet article.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en deuxième lecture, en y apportant toutefois une précision destinée à prévoir le cas de l'absence d'accord entre les parties. Dans ce cas, la durée de réalisation des fouilles serait fixée par l'autorité administrative saisie par la partie la plus diligente, après consultation éventuelle des instances scientifiques mentionnées à l'article 1 er bis . Cette précision remédie, certes, à une lacune du dispositif adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture mais ne supprime pas pour autant les autres inconvénients du mécanisme contractuel. De plus, elle n'est sans doute pas de nature à abréger la durée de la phase préalable au lancement des opérations de terrain.

Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article par coordination avec le rétablissement de l'article 1 er bis dans la rédaction du Sénat.

Article 2 ter

Régime juridique des découvertes mobilières
réalisées à l'occasion des fouilles préventives

•  L'Assemblée nationale avait introduit en deuxième lecture cet article afin de prévoir, sans modifier les règles de dévolution de la propriété prévues par l'article 716 du code civil, la possibilité de confier les vestiges mobiliers exhumés à l'occasion de fouilles préventives à l'établissement public, sous le contrôle des services de l'Etat, le temps nécessaire à leur étude scientifique.

En deuxième lecture, le Sénat avait considéré que cette disposition répondait à son souci d'améliorer les conditions de l'exploitation scientifique des découvertes archéologiques, tout en présentant l'avantage de ne pas remettre en cause les règles bien établies du code civil reprises au demeurant par la loi de 1941.

Outre une précision rédactionnelle, le Sénat avait toutefois modifié cet article afin de préciser que :

- par coordination avec la suppression des droits exclusifs de l'établissement public, les objets sont confiés à l'Etat, à qui il revenait de désigner l'organisme le plus compétent pour procéder à leur étude, organisme qui pourrait être ou non l'établissement public ;

- les objets dont l'Etat et les collectivités territoriales sont propriétaires, sont déposés, sauf exception motivée, dans le musée classé ou contrôlé le plus proche du lieu de découverte. Cette disposition était justifiée par le souci de ne pas déposséder les collectivités locales du bénéfice historique et scientifique des découvertes archéologiques faites dans leur sous-sol, ce qui, pour les plus importantes d'entre elles, est encore, dans la pratique, bien souvent le cas.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue sur ces modifications :

- en rétablissant la disposition adoptée en deuxième lecture prévoyant qu'il incombe à l'établissement public d'assurer, sous le contrôle de l'Etat, l'étude scientifique de l'ensemble des vestiges mobiliers découverts à l'occasion de fouilles préventives ;

- en supprimant l'alinéa introduit par le Sénat relatif au dépôt des vestiges appartenant à l'Etat ou aux collectivités territoriales dans le musée classé ou contrôlé le plus proche du lieu de leur découverte. Le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a estimé que ces établissements n'étaient pas systématiquement les plus adaptés pour recevoir de tels dépôts. Votre rapporteur ne peut que rappeler que le texte adopté par le Sénat prévoyait expressément la possibilité de déroger à ce principe général afin d'envisager d'autres modalités de conservation.

Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements visant à rétablir le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture.

Article 4

Redevances d'archéologie préventive

• En deuxième lecture, saisi d'une nouvelle mouture des modalités de calcul des redevances d'archéologie préventive, le Sénat n'avait, pas plus qu'en première lecture, remis en cause le principe du financement par l'impôt des opérations d'archéologie préventive, même si, en l'absence de simulations fiables, il avait exprimé des doutes sur la cohérence du dispositif proposé. En effet, les modifications successives introduites par l'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement et avec le souci de rapprocher le montant des redevances du coût réel des opérations, avaient fort peu de chances d'aboutir à un produit global permettant de couvrir exactement les charges de l'établissement.

Toutefois, le Sénat avait apporté à cet article, outre une précision rédactionnelle, plusieurs modifications visant à :

- tirer les conséquences de la suppression du monopole sur la rédaction du paragraphe I qui précise l'assiette des redevances, la référence à l'intervention de l'établissement public devenant inutile ;

- préciser les modalités de perception de la redevance pour les opérations réalisées par lots ;

- réintroduire un taux majoré dans le cas de sites renfermant des structures complexes. En effet, si la préoccupation du Sénat de tenir compte de la complexité des opérations de fouilles avait été prise en considération par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, la formule de calcul retenue ne permettait pas de conférer à la redevance un caractère réellement dissuasif. Dans ces cas, l'Etat devait donc choisir entre deux solutions peu satisfaisantes : soit faire supporter à l'établissement des fouilles dont le coût ne sera pas couvert par la redevance, soit classer le site, ce qui se traduira par le gel du projet d'aménagement et une dépense pour les finances publiques au titre de l'indemnisation due au titre de la loi de 1913 ;

- supprimer au paragraphe II bis, par coordination avec la rédaction proposée pour l'article 1 er quater , la disposition relative à l'exonération dont peuvent bénéficier les collectivités territoriales lorsqu'elles disposent de services archéologiques ;

- rétablir à ce paragraphe le mécanisme d'exonération prévu par le Sénat en première lecture pour les redevables qui ne recourent pas à l'établissement public ;

- revenir à la rédaction qu'il avait adoptée en première lecture pour préciser les modalités de remboursement de la redevance en cas d'abandon du projet d'aménagement.

• En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article.

Elle est revenue à son texte de deuxième lecture :

- en rétablissant la référence à l'intervention de l'établissement public dans la définition des travaux soumis au paiement de la redevance par coordination avec la réaffirmation du monopole ;

- en supprimant le taux majoré prévu par le Sénat pour les sites non stratifiés renfermant des structures archéologiques complexes. On s'étonnera que l'opposition de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale à ce " super taux " ait été justifié par le fait que la redevance était une contribution forfaitaire et non le paiement d'un prix alors même qu'elle a accepté les modifications successives de ses modalités de calcul au motif qu'elles permettaient une répartition des charges financières " plus proche de la réalité des coûts des fouilles " et que précisément le taux majoré permet de mieux prendre en compte ce coût ;

- en réintroduisant, sous réserve d'une précision rédactionnelle, le mécanisme d'exonération bénéficiant aux collectivités territoriales dotées de services archéologiques agréés par l'Etat ;

- en supprimant l'exonération prévue par le Sénat dans le cas où les fouilles ne sont pas réalisées par l'établissement public.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a précisé sur plusieurs points son texte de deuxième lecture.

L'assiette de la taxe a été étendue à une nouvelle catégorie d'opérations d'aménagement : les travaux " qui concernent une zone d'aménagement concertée non soumise à étude d'impact au sens de la loi du 19 juillet 1976 " . Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de cet ajout, qui semble faire double emploi avec les précisions déjà introduites en cours de navette.

L'Assemblée nationale a également précisé la rédaction de la disposition introduite par le Sénat afin de prévoir les modalités de perception de la redevance pour les opérations réalisées par lots.

Les modalités de calcul de la redevance ont été complétées afin :

- de préciser la définition de l'emprise au sol des travaux soumis au paiement de la redevance afin de prévoir le cas où elle n'est pas encore arrêtée définitivement lors de l'établissement du montant de la redevance ;

- de limiter la portée de l'exonération prévue pour la construction de logements sociaux aux seules surfaces des constructions affectées à cet usage.

Enfin, l'Assemblée nationale a modifié le paragraphe III afin de prévoir que le recouvrement des redevances s'effectue selon les règles applicables aux établissements publics nationaux.

Position de la commission

Sans insister sur la perplexité que lui inspirent ces nouvelles modifications qu'elle ne souhaite pas au demeurant remettre en cause, votre commission vous propose d'adopter cinq amendements destinés à :

- tirer les conséquences de la suppression du monopole sur la rédaction du paragraphe I qui définit l'assiette de la redevance et y réintroduire une précision rédactionnelle supprimée par l'Assemblée nationale ;

- réintroduire le taux majoré pour les sites renfermant des structures archéologiques complexes ;

- supprimer la disposition rétablie à l'Assemblée nationale concernant le mécanisme d'exonération bénéficiant aux collectivités locales dotées de services archéologiques ;

- réintroduire l'exonération prévue par le Sénat pour les redevables ne recourant pas à l'établissement public.

Article 4 bis

Commission de recours

•  En deuxième lecture, le Sénat avait souhaité rétablir le principe, introduit en première lecture, d'une représentation paritaire des différents collèges représentés au sein de la commission de recours.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale , tout en retenant une rédaction quelque peu différente, s'est ralliée à la position du Sénat.

Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement d'ordre rédactionnel.

Article 5

Coordination

•  En deuxième lecture, le désaccord entre les deux assemblées sur cet article portait uniquement sur la question de l'opportunité d'inclure dans le champ d'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement les installations qui " présentent des dangers ou des inconvénients " pour la conservation des sites archéologiques.

Le Sénat avait considéré, comme en première lecture, qu'il était abusif de considérer qu'une usine non comprise en raison de son activité dans la nomenclature des installations classées devait l'être au seul motif qu'elle est située sur un terrain renfermant des vestiges archéologiques. En conséquence, il avait supprimé le paragraphe IV de cet article.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli ce paragraphe dans la rédaction qu'elle avait adoptée lors des précédentes lectures.

Position de la commission

Compte tenu des observations présentées plus haut, votre commission ne peut que vous proposer d'adopter un amendement supprimant le paragraphe IV de cet article.

Article 5 ter

Régime des découvertes immobilières

•  L'Assemblée nationale avait introduit cet article additionnel en deuxième lecture sur proposition du gouvernement.

Ce dispositif visait essentiellement à remédier à l'absence de règles juridiques précisant les droits de l'inventeur d'un vestige archéologique immobilier lorsque ce dernier fait l'objet d'une exploitation commerciale.

Cependant, pour parvenir à cet objectif, cet article modifiait profondément les règles de propriété applicables aux vestiges immobiliers, soulevant ainsi plus de questions qu'il n'en résolvait.

En effet, le nouvel article 18-1 introduit dans la loi de 1941 posait une exception à la règle de l'article 552 du code civil, actuellement applicable aux découvertes immobilières, qui précise que " la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous ".

Cette rédaction, que l'on pouvait au mieux considérer comme elliptique, signifiait que les dispositions de l'article 539 du code civil s'appliqueraient à ces vestiges, qui devaient être considérés, sauf preuve contraire, comme des biens sans maître et donc, de ce fait, comme propriété de l'Etat.

Au delà des interrogations qu'elle soulevait sur l'opportunité de voir l'Etat devenir propriétaire de tous les vestiges immobiliers quelle que soit leur valeur scientifique ou historique, cette disposition ne semblait pas compatible avec le principe constitutionnel de propriété dans la mesure où elle procédait à un transfert de propriété sans indemnité. En effet, force est de constater qu'aujourd'hui un propriétaire qui découvre un vestige immobilier sur son terrain en est propriétaire en application de l'article 552 du code civil 1( * ) , alors que s'il est découvert après l'entrée en vigueur de la loi, la propriété en reviendra à l'Etat sauf si le propriétaire avance une preuve contraire, qui en réalité, sera très difficile à apporter.

Par ailleurs, les dispositions destinées à préciser les droits de l'inventeur n'étaient pas exemptes d'ambiguïtés. Si le dispositif retenait à bon droit le principe d'un partage des résultats de l'exploitation du vestige entre celui qui assure cette exploitation et l'inventeur, ses modalités suscitaient des interrogations. Ce dernier devait, en effet, bénéficier d'une indemnité calculée non pas en fonction des recettes d'exploitation mais de l'intérêt archéologique du vestige, critère qui pouvait donner lieu à des appréciations scientifiques divergentes mais également se révéler une source non négligeable de contentieux.

Considérant qu'en quelque sorte, le remède était pire que le mal, le Sénat n'avait pas estimé nécessaire de bouleverser des règles bien établies et avait supprimé cet article.

Cependant, conscient de la nécessité de remédier à l'absence de règles relatives aux prérogatives de l'inventeur d'un vestige immobilier, le Sénat avait adopté sur proposition de M. Bernard Joly l'article 5 quater qui satisfaisait cet objectif sans pour autant bouleverser les règles de propriété applicables aux vestiges immobiliers.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Position de la commission

Votre commission vous propose un amendement de suppression de cet article.

Article 5 quater

Rémunération de l'inventeur
d'une découverte archéologique immobilière fortuite

•  Cet article additionnel a été inséré par le Sénat en deuxième lecture dans le souci de préciser les droits de l'inventeur d'une découverte archéologique à caractère immobilier faisant l'objet d'une exploitation commerciale.

Relevant d'une inspiration comparable à celle du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, il reconnaissait dans cette hypothèse un droit à rémunération à l'inventeur d'un vestige immobilier.

Tout en présentant l'avantage de l'équité en évitant que le propriétaire ne bénéficie seul de l'effet d'aubaine engendré par la découverte et obéissant en cela à une logique comparable à celle retenue par l'article 716 du code civil qui règle le cas des découvertes mobilières, ce dispositif, à la différence de l'article 5 bis introduit par l'Assemblée nationale, respectait les droits du propriétaire du terrain.

•  En nouvelle lecture, par coordination avec le rétablissement de l'article 5 ter dans la rédaction qu'elle avait adoptée en deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article.

Position de la commission

Votre commission vous propose un amendement visant à rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en deuxième lecture.

Article 6

Rapport au Parlement

•  En deuxième lecture, le Sénat avait rétabli cet article, supprimé par l'Assemblée nationale qui prévoyait le dépôt d'un rapport au Parlement sur les conditions d'application de la loi dans la rédaction qu'il avait adoptée en première lecture sous réserve de précisions relatives à la périodicité de ce document. Déposé à compter du 1 er octobre 2003, ce rapport est bisannuel.

•  En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale , si elle a retenu le principe d'un rapport sur les conditions d'application de la loi, a substitué au dépôt bisannuel un rapport unique.

Position de la commission

Le principe d'un rapport unique, s'il se justifie pour des lois prévoyant des dispositifs temporaires, ne paraît pas adapté à des textes ayant vocation à s'appliquer de manière pérenne.

En tout état de cause, il ne répond pas au souci du Sénat d'assurer dans de bonnes conditions et de manière périodique l'information du Parlement sur les modalités d'application de la loi.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à rétablir le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture.

*

* *

Sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, votre commission des affaires culturelles demande au Sénat d'adopter en nouvelle lecture le présent projet de loi.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné, sur le rapport de M. Jacques Legendre , le projet de loi n° 129 (2000-2001) adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à l'archéologie préventive , au cours d'une réunion tenue le mardi 12 décembre 2000 sous la présidence de M. James Bordas, vice-président.

Après l'exposé du rapporteur, la commission a procédé à l'examen des articles.

Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié .

*

* *

TABLEAU COMPARATIF




1 Et qu'il peut faire au dessous " toutes les fouilles qu'il jugera à propos, et tirer de ces fouilles tous les produits qu'elles peuvent fournir ". (art. 552, al. 2 du code civil).


Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page