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Projet de loi relatif à la création d'une prime pour l'emploi

 

N° 237

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 mars 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant création d'une prime pour l'emploi,

Par M. Philippe MARINI

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème légis.) : 2906, 2916 et T.A. 635

Sénat : 217 (2000-2001)

Impôts et taxes.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le projet de loi portant création d'une prime pour l'emploi, adopté le 6 février dernier par l'Assemblée nationale, constitue le dénouement d'un feuilleton déjà émaillé de nombreux épisodes. Par ce texte, le gouvernement se rallie aux positions définies avec constance par le Sénat, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, du projet de loi de finances pour 2001, et du second projet de loi de finances rectificative pour 2000.

Les objectifs partagés de la promotion du retour à l'activité et de la réduction des prélèvements obligatoires avaient conduit votre commission des finances et votre commission des affaires sociales, lors de l'examen de ces textes, à proposer de substituer à la ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) du gouvernement, qualifiée de " complexe, dangereuse et injuste " par le rapporteur pour avis de votre commission des finances sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, notre collègue Jacques Oudin1(*), un mécanisme de crédit d'impôt en faveur des revenus d'activité.

Il s'agissait en quelque sorte de baisser de manière ciblée l'impôt sur le revenu des personnes gagnant moins de 1,8 fois le salaire minimum interprofessionnel (SMIC) de manière à accroître l'écart entre les revenus de remplacement liés à l'inactivité et ceux tirés d'une activité. Le mécanisme simple du crédit d'impôt remboursable permettait aussi de reverser la différence aux foyers fiscaux non imposables. Il était fonction du revenu d'activité, du nombre d'heures travaillées et du nombre d'enfants en raison de la familialisation forte de certains revenus de l'inactivité qui conduit à rendre financièrement inintéressant, dans certains cas, le retour à l'emploi de membres d'un foyer fiscal ayant un ou plusieurs enfants à charge.

Le gouvernement a préféré ignorer les avertissements du Sénat sur les défauts, notamment constitutionnels, de la ristourne de CSG et ne pas étudier la solution alternative proposée par la Haute assemblée. Une fois la mesure du gouvernement censurée par le Conseil constitutionnel2(*), plusieurs de ses membres ont même reproché à la majorité sénatoriale d'avoir saisi le Conseil constitutionnel, sans même s'interroger sur leur propre responsabilité : à ignorer les avertissements en effet, le gouvernement a fait preuve d'une certaine forme " d'autisme législatif ".

Le projet de loi portant création d'une prime pour l'emploi apparaît ainsi comme un revirement. Cependant, son caractère tardif se lit aujourd'hui dans les grandes difficultés de communication rencontrées pour la promotion de la mesure, qui pourraient se traduire pour l'administration fiscale par le développement d'un contentieux coûteux en moyens humains et financiers, en énergie et qui ne serait pas de nature à améliorer les rapports existants entre les citoyens et l'administration fiscale.

Dans le même temps, les nécessités pratiques de la mise en place administrative de la mesure s'imposant au gouvernement, toute discussion approfondie du projet de loi apparaît vaine dans la mesure où le dispositif semble déjà bouclé ou, en tout état de cause, présenté comme tel aux contribuables !

Enfin, pour couper court à une polémique idéologique naissante et de nature à accentuer les failles de la majorité plurielle soutenant le gouvernement, celui-ci a choisi une dénomination inadaptée pour une mesure proposée à l'origine par le Sénat.

Afin de ne pas ajouter à la confusion, ni de retarder la mise en place d'une mesure attendue, favorable aux familles, et à porter au crédit de la majorité sénatoriale, votre rapporteur vous proposera pour l'essentiel d'adopter le texte du gouvernement qui a été puisé aux meilleures sources. Cependant, pour signifier la véritable portée de cette mesure, il vous proposera de lui redonner son nom d'origine, " crédit d'impôt en faveur de l'activité ", tout en préservant les droits des bénéficiaires potentiels, souvent perplexes face à un dispositif mal présenté et peu clair.

I. L'HISTOIRE AGITÉE D'UNE MESURE ATTENDUE

A. DES OBJECTIFS PARTAGÉS

1. Favoriser le retour à l'emploi

Le premier objectif recherché par la ristourne dégressive de CSG et le crédit d'impôt était de favoriser le retour à l'activité en réduisant le nombre de situations où, en raison de la structure de notre système de protection sociale, une personne voit son revenu disponible stagner voire diminuer alors qu'elle reprend un emploi.

Cet objectif de retour à l'activité a été réaffirmé par le Sénat avec l'adoption du crédit d'impôt en faveur de l'activité, le 24 novembre 2000, et du revenu minimum d'activité, le 8 février 2001.

Le revenu minimum d'activité

Le 8 février 2001, le Sénat a adopté les conclusions de sa commission des affaires sociales sur la proposition de loi portant création d'un revenu minimum d'activité (RMA) cosignée par MM. Alain Lambert et Philippe Marini. Dans la discussion générale, ce dernier a expliqué le mécanisme du RMA et sa complémentarité avec le crédit d'impôt :

" (...) Monsieur le ministre, c'est vrai, nous cherchons de bonne foi, honnêtement, objectivement, les solutions pour aller dans le sens de ce que vous appelez " la société de plein emploi ".

(...) Le Sénat, j'ose le dire malgré la prétention du terme, s'efforce de concevoir sa doctrine sur ces sujets, en tout cas sa réflexion de fond, sa réflexion théorique et pratique, pour aboutir à une réelle et durable amélioration de la situation de l'emploi.

Dans ce cadre, deux dispositifs nous semblent étroitement complémentaires : le crédit d'impôt et le revenu minimum d'activité. Telle sera la première partie de mon propos. Le RMA ne se conçoit que par rapport au crédit d'impôt. De même, nous le rappelions lors de la discussion budgétaire, le crédit d'impôt ne se conçoit que par rapport au RMA.

En deuxième lieu, je veux, à la suite du rapporteur qui l'a très bien exprimé, si bien que mon propos sera bref, redire en quoi le RMA nous paraît être un instrument simple, efficace, souple de lutte contre le chômage structurel.

En troisième lieu, et en conclusion de cette intervention, je veux indiquer au Gouvernement toutes les raisons qu'il a d'envisager de se rallier à notre dispositif, comme il s'est déjà rallié à d'autres dispositifs issus du Sénat. Bien entendu, Monsieur le ministre, je sais bien que si vous vous y ralliez, vous changerez l'appellation ! (M. le ministre sourit).

Vous donnerez une autre dénomination au RMA, de même que vous avez transformé récemment le " crédit d'impôt " en " prime pour l'emploi ". Vous n'avez pas accepté le terme, mais vous avez fait la chose, ce qui est bien l'essentiel.

(...) Le crédit d'impôt et le revenu minimum d'activité sont bien, mes chers collègues, deux dispositifs étroitement complémentaires. (M. Muzeau s'exclame de nouveau).

Le crédit d'impôt obéit à une logique de progression des salariés dans leur vie de travail et vise à lutter contre la " trappe à pauvreté ". Le RMA obéit, lui, à une logique d'insertion des publics les plus en difficulté et vise à lutter contre la " trappe à inactivité ".

(...) Nous ne prétendons pas que cette proposition est la panacée, mais nous estimons qu'elle a de réels atouts.

Le premier, fort bien mis en valeur par M. Nogrix, rapporteur, est la simplicité, la lisibilité, le fait que ce dispositif soit immédiatement compréhensible par tous, quel que soit le niveau socioculturel de chacun, à la différence du mécanisme d'intéressement introduit par le Gouvernement.

(...) Bien entendu, ce dispositif, qui n'est qu'un cadre, devrait être interprété et mis en place de façon très concrète, branche par branche, par voie conventionnelle. C'est le contrepoint de l'automaticité et c'est l'ensemble qui permet un équilibre. Le dispositif du RMA prendrait la forme d'une convention tripartite entre le bailleur de fonds public qui peut être l'Etat ou le gestionnaire du minimum social, les entreprises regroupées au bon échelon de responsabilité et le ou les bénéficiaires qui vont passer de la situation d'allocataires à la situation de salariés.

(...) Dernier atout du dispositif proposé, il ne coûte pas un franc de plus puisqu'il consiste à recycler ce qui existe. M. le président Lambert et moi-même, très sensibilisés, bien sûr, à cet aspect, sommes d'autant plus incités à expérimenter une telle voie que nous n'y voyons vraiment aucun risque. En effet, nous n'allons pas perdre un centime d'impôts ou de cotisations. A la vérité, nous risquons seulement de remettre dans un cycle mobilisateur et vertueux, celui du travail, des personnes qui étaient dans la désespérance.

(...) Qu'est-ce que cela coûte ? Il s'agit de réutiliser des moyens budgétaires existants, sans coût supplémentaire pour le budget de l'Etat ! C'est un jeu gagnant pour chacun des partenaires : gagnant pour les budgets publics, gagnant pour les allocataires, gagnant pour les entreprises...

(...) Espérons, mes chers collègues, que le même sort que le crédit d'impôt attende le revenu minimum d'activité ! Il ne s'agit ni plus ni moins que de favoriser une vraie insertion sociale par l'activité dans le secteur marchand, et ce avec l'aide de la collectivité départementale, partout où elle voudra s'engager.

Il ne s'agit ni plus ni moins que d'en finir, autant que possible pour le plus grand nombre de personnes, avec une assistance non seulement déresponsabilisante, destructrice de liens sociaux, destructrice de la famille, destructrice de tout comportement social, mais aussi, d'une certaine façon, créatrice d'insécurité, aux différents sens du terme. "

Source : Journal officiel des débats, Sénat, séance du 8 février 2001, pages 659 à 662.

En effet, les études ne manquent pas qui montrent les conséquences du cumul d'allocations et de minima sociaux sur l'attractivité de la reprise d'emploi surtout si ce dernier est rémunéré aux alentours du SMIC, a fortiori s'il est occupé à temps partiel.

Ces conséquences sont d'autant plus fortes que le foyer fiscal a des enfants en charge. Le jeu cumulé de la mise sous condition de ressources, des liens entre les diverses allocations, de la familialisation de nombre d'entre elles (c'est à dire de leur majoration pour charges de famille) fait que, dans bien des cas de figure, le retour à l'emploi se traduira par un gain de revenu disponible faible, voire par une perte. Une personne seule ayant deux enfants passant du revenu minimum d'insertion à un emploi rémunéré au niveau du SMIC aura un gain de revenu de 2.300 francs par mois. Dans le même temps, cependant, elle risque de voir ce gain réduit à zéro par la perte du bénéfice d'exonération de taxe d'habitation, de la suspension de certaines dettes, de la réduction ou de la gratuité de certains services publics (transports, crèches, cantines, etc.), de la couverture maladie universelle, etc.

Bien entendu, votre rapporteur est conscient de ce que le retour à l'emploi ne fait pas intervenir uniquement des considérations financières. Le travail recouvre une dimension sociale au delà du seul salaire. Cependant, il n'en reste pas moins que ce retour au travail devrait pouvoir être mieux récompensé d'un point de vue financier.

Il s'agit donc d'inciter au retour à l'activité. En favorisant l'activité, le législateur n'entend cependant ni diminuer le niveau de protection, ni subventionner l'emploi. Il s'agit tout simplement alors de diminuer les prélèvements pesant sur le travail afin que celui le souhaite puisse effectivement travailler. C'est pourquoi la volonté de favoriser le retour à l'activité apparaît indissociable de celui consistant à diminuer le poids des prélèvements obligatoires

2. Réduire les prélèvements obligatoires

Le niveau historiquement élevé des prélèvements obligatoires3(*), ses conséquences sur l'activité, ses effets négatifs sur l'économie du pays comme sur sa compétitivité, le souci de redonner aux Français ce que leur dynamisme a pu procurer comme recettes fiscales supplémentaires à l'Etat, les mesures de baisses d'impôts engagées par les autres gouvernements européens et notamment notre principal partenaire, l'Allemagne, tout plaide en faveur d'une réduction forte de la pression fiscale.

Le gouvernement a présenté le 31 août 2000 un plan global et triennal d'allégements des prélèvements obligatoires. Il comprend des mesures extrêmement diverses et éparses pour un montant total de 120 milliards de francs, dont 57 milliards de francs pour 2001. Sa " mesure phare " consistait en une ristourne dégressive de CSG.

Votre rapporteur n'a jamais cessé de plaider en faveur de cet objectif de réduction des prélèvements obligatoires, étayant cette position de propositions concrètes principalement en matière d'impôt sur le revenu et de coût du travail.

Cet objectif reste plus que jamais d'actualité alors que la promesse du gouvernement de réduire les prélèvements obligatoires de 0,5 point en 2000 n'a pas été atteint. Avec 45,5 % de taux de prélèvement en 2000, la France reste le mauvais élève des pays du G 7, l'Allemagne se situant à 43,2 %, l'Italie à 42,7 % et le Royaume-Uni à 38,2 %. En 1999 et 2000, elle aura ainsi connu les deux niveaux de prélèvements obligatoires les plus élevés de son histoire.

Le crédit d'impôt en faveur des revenus d'activité s'inscrivait donc aussi dans cet objectif de mettre au point une mesure allégeant l'impôt sur le revenu et reversant aux foyers une partie des impôts prélevés sur eux.

Si le gouvernement a rejoint le Sénat sur ce double objectif de retour à l'activité et de réduction des charges, il a cependant varié quant aux modalités de leur application en préconisant d'abord une ristourne dégressive de CSG.

* 1Avis fait au nom de la commission des finances, Sénat n° 68 (2000-2001).

* 2 Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000.

* 3 45,7 % du PIB en 1999.