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Proposition de loi relative à la sécurité sanitaire

4 avril 2001 : Sécurité sanitaire environnementale ( rapport - nouvelle lecture )

 

 

N° 250

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 avril 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN NOUVELLE LECTURE, créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale,

Par M. Claude HURIET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 2279, 2321 et T.A. 500

Deuxième lecture : 2612, 2783 et T.A. 590

Commission mixte paritaire : 2872

Nouvelle lecture : 2861, 2904 et T.A. 634

Sénat : Première lecture : 318, 476 (1999-2000) et T.A. 2 (2000-2001)

Deuxième lecture : 140, 169 et T.A. 58 (2000-2001)

Commission mixte paritaire : 194 (2000-2001)

Nouvelle lecture : 216 (2000-2001)

Environnement.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Après l'échec de la commission mixte paritaire réunie le 17 janvier 2001 sur la proposition de loi tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), l'Assemblée nationale a rétabli, le 6 février, en nouvelle lecture, le texte qui nous avait déjà été transmis en deuxième lecture.

Il convient de rappeler que, depuis la deuxième lecture, le projet de loi comprend deux volets distincts.

Le premier volet concerne la création de l'AFSSE prévue dans la proposition de loi adoptée le 25 avril 2000 par l'Assemblée nationale sur la base du rapport au Premier ministre de M. André Aschieri et de Mme Odette Grzegrzulka.

Le deuxième volet, inséré à l'article 4 A par un amendement du rapporteur en deuxième lecture à l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit la réunion de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) en un nouvel établissement public industriel et commercial appelé " Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire " (IRSN). Introduite au niveau législatif pour des raisons liées aux contraintes juridiques applicables en matière de changement du statut des personnels, cette disposition instaure un nouvel établissement public dont le budget sera près de cinquante fois supérieur à celui de la nouvelle Agence, telle qu'elle est actuellement envisagée.

Les divergences de fond entre l'Assemblée nationale et notre Assemblée portent principalement sur le contenu de la future Agence de sécurité sanitaire environnementale. Les débats en commission mixte paritaire se sont cristallisés sur cette question et celle-ci a échoué sur l'article 2 relatif aux missions et aux moyens de cette Agence.

I. LES DIVERGENCES ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES CONFIRMÉES EN DEUXIÈME LECTURE

Au cours de la première comme de la deuxième lecture, le Sénat a suivi le constat de votre commission qui a mis en évidence les insuffisances de conception et le manque de moyens du nouvel organisme qu'il est proposé de créer.

Dans le texte de l'Assemblée nationale, soutenu par Mme la ministre de l'Environnement, le nouvel organisme joue le rôle de " tête de réseau " en assurant une meilleure coordination entre les organismes existants et en fédérant les compétences. Ce dispositif apparaît inadapté pour plusieurs raisons.

·  De même que pour la sécurité sanitaire des produits de santé et celle des aliments avant le vote de la loi du 1er juillet 19981(*), il manque en France, en matière de sécurité sanitaire de l'environnement, une véritable instance d'évaluation des risques, susceptible d'éclairer les pouvoirs publics pour assurer la prévention et la gestion des crises. De manière comparable, ce constat de carence se double d'une multiplication d'initiatives éparpillées sous l'impulsion de plusieurs organismes intéressés par la question.

Mais si la situation est similaire, l'enjeu apparaît encore plus vaste en matière d'environnement : les interactions entre la santé et l'environnement, qu'il soit naturel ou transformé par l'homme, font intervenir encore davantage de facteurs que dans le domaine alimentaire. C'est d'ailleurs pourquoi la loi du 1er juillet 1998 (art. 13) avait souhaité que la question de la sécurité sanitaire fasse l'objet d'un examen approfondi sur la base d'un rapport. Ce simple constat conduit déjà à plaider pour une structure forte.

·  En deuxième lieu, les attentes de l'opinion publique sont aussi importantes dans le domaine des relations entre la santé et l'environnement qu'elles le sont dans celui de la sécurité sanitaire alimentaire et dans celui de la sécurité des produits de santé. Pour répondre aux attentes de nos concitoyens, il importe de créer, dans les délais les plus rapides, un organisme qui soit rapidement à même de se doter d'une capacité d'évaluation reconnue en matière de risques sanitaires environnementaux.

·  En troisième lieu, la future Agence devrait avoir vocation à jouer un rôle majeur à l'échelon européen. La directive 92/32 du Conseil de l'Union européenne du 30 avril 19922(*) a posé le principe du rapprochement des dispositions législatives des Etats membres en matière de classification des substances dangereuses.

Dans ce cadre, le règlement n° 793/93 du Conseil du 23 mars 19933(*), complété pour déterminer les principes de mise en oeuvre par le règlement n° 1488/94 du 28 juin 19944(*), a prévu une procédure d'évaluation des risques pour la sécurité, l'environnement et la santé humaine pour près de 100.000 substances chimiques existantes et nouvelles commercialisées en Europe. La tâche est immense et la France ne peut demeurer en retrait alors que certains de nos voisins sont déjà dotés d'organismes intégrés puissants et disposant de moyens significatifs tels que l'Institut national de la santé et de l'environnement (RIVM) hollandais et l'Office fédéral de l'environnement (UBA) allemand.

·  Enfin, en quatrième lieu, il est essentiel de respecter la cohérence d'ensemble du dispositif de sécurité sanitaire mis en place par la loi du 1er juillet 1998 susvisée. Ce dispositif repose sur une seule " tête de réseau " constituée par l'Institut de veille sanitaire (IVS) qui joue un rôle d'alerte et de surveillance générale tandis que les deux agences de sécurité sanitaire se voient imparties une mission d'évaluation, chacune dans leur domaine, à partir de moyens d'analyse et de contrôle importants et significatifs.

C'est pourquoi les deux agences ont chacune été bâties autour d'un " noyau dur " même si cette démarche, concernant en particulier l'AFSSA, a parfois rencontré des résistances.

L'Agence française de sécurité sanitaire et des produits de santé (AFSSAPS), constituée à partir de l'Agence du médicament, dispose aujourd'hui d'un budget de 506 millions de francs et l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), créée à partir du Centre national d'études vétérinaires et alimentaires (CNEVA), d'un budget de 400 millions de francs.

Le Sénat a donc proposé de bâtir la future AFSSE à partir de l'établissement public qui, par sa taille, par les compétences qui lui sont déjà attribuées et par son expérience, est le mieux à même de fournir un " socle " adéquat : l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS).

En deuxième lecture, votre rapporteur avait souligné que les objections qui étaient soulevées à l'encontre de cette démarche ne tenaient pas devant une analyse approfondie :

- le fait que l'INERIS soit doté d'attribution en matière de sécurité environnementale, et non pas seulement de sécurité sanitaire, apparaît comme un atout plutôt que comme un handicap dans la mesure où la bonne perception du risque sanitaire en matière d'environnement nécessite de prendre en compte sans restriction tous les facteurs susceptibles d'intervenir. En outre, comme on l'a vu, les directives européennes plaident pour une conception large de la mission de la nouvelle Agence ;

- les prestations commerciales assurées par l'INERIS auprès des entreprises -dont l'existence même a suscité des objections de la part de la Cour des comptes- peuvent être progressivement reconverties ou adaptées, prolongeant ainsi le mouvement engagé depuis quelques années, en particulier par Mme Dominique Voynet elle-même ;

- les questions relatives au statut de droit privé des personnels de l'INERIS ne semblent pas constituer un obstacle dirimant dans la mesure où le législateur est parfaitement habilité à assurer en tant que de besoin le maintien des droits acquis et même à déroger aux règles traditionnellement imposées par la jurisprudence au pouvoir réglementaire pour définir si un établissement public est à caractère administratif (EPA) ou industriel et commercial (EPIC).

Aussi bien en commission mixte paritaire qu'en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a pas été sensible à la volonté de compromis recherché par le Sénat au cours de la deuxième lecture. A cet égard, les éléments nouveaux de la position adoptée par notre Assemblée en deuxième lecture méritent d'être rappelés.

Concernant la sécurité sanitaire environnementale, le Sénat a amélioré les conditions dans lesquelles l'INERIS serait intégré au nouvel organisme.

La définition de la mission de la nouvelle Agence -utilement précisée en première lecture avec le concours précieux de notre collègue M. François Autain- a été complétée afin de recouvrir l'analyse des risques " directs et indirects " que les facteurs environnementaux peuvent faire courir à la santé de l'homme.

Corollaire de cette approche élargie, la dénomination de l'Agence est modifiée afin d'inclure, sans ambiguïté, la notion de " prévention des risques industriels et chimiques ".

Par ailleurs, il a été garanti au niveau de la loi que les moyens, droits et obligations de l'INERIS seraient intégralement transférés à la nouvelle Agence afin d'éviter tout risque de découpage artificiel de l'organisme au détriment des compétences des personnels.

S'agissant des personnels, le Sénat a assuré le maintien complet de leurs droits, y compris le bénéfice de leur contrat de travail de droit privé et des éventuels accessoires liés au régime de retraite.

Enfin, le Sénat a explicitement autorisé la nouvelle Agence à poursuivre sous la forme actuelle les activités de prestations aux entreprises actuellement assurées par l'INERIS pendant une durée de trois ans, afin de ménager la période de transition nécessaire et de permettre l'élaboration du nouveau cadre déontologique d'exercice de ces activités dans l'esprit de clarification voulu par la Cour des comptes.

Votre rapporteur tient à ajouter que la démarche suivie par le Sénat pourrait bien être celle qui protège le mieux les personnels de l'INERIS d'un risque de démantèlement. Mme la ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement a confirmé en séance publique au Sénat, le 11 janvier dernier, que deux laboratoires et 25 agents de l'INERIS travaillaient dans les domaines de la nouvelle Agence, sans préciser toutefois sur quelles bases et suivant quels contours serait effectuée une mise éventuelle à disposition. La solution retenue actuellement n'exempte donc pas l'INERIS d'un risque de " dépeçage ".

Enfin, la démarche suivie par le Gouvernement pour bâtir l'IRSN à partir de la fusion de deux organismes existants suffit à montrer que celui-ci n'hésite pas, à l'occasion, à restructurer en profondeur des établissements publics, quelles que soient les contraintes ou les inquiétudes qui en résultent pour les personnels.

Votre rapporteur a ainsi été informé de l'inquiétude que suscite, au sein de l'IPSN, le projet de séparer l'expertise sur les installations et activités industrielles relevant du domaine civil de celle intéressant la Défense nationale. En effet, les installations en cause sont souvent localisées sur les mêmes sites ; de surcroît, s'agissant de catégories d'installation analogues, l'expertise fait appel aux mêmes compétences humaines, rassemblées au sein d'unités fonctionnelles, organisées de manière à favoriser les synergies et à promouvoir les interactions entre expertise et recherche. Un découpage des équipes se traduirait donc par un affaiblissement global de l'expertise.

Concernant l'IRSN, le Sénat a accepté en deuxième lecture le principe de la fusion entre l'OPRI et l'IPSN destiné à assurer une séparation de fait entre la fonction d'exploitation d'une part et les fonctions d'évaluation et de contrôle d'autre part.

Il reste que, comme l'ont souligné plusieurs de nos collègues membres de la commission des Affaires économiques, la mesure aurait dû être examinée dans le cadre du " projet de loi relatif à l'information en matière nucléaire, à la sûreté nucléaire et à la protection contre les rayonnements ionisants " dont M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'Industrie avait annoncé le dépôt lors de la discussion budgétaire en décembre 2000.

Il est d'ailleurs intéressant de noter que ce projet de loi est toujours à l'ordre du jour : lors de la discussion récente d'une question orale sur la politique énergétique de la France au Sénat, le 29 mars 2001, M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'Industrie, a réaffirmé que ce projet nous " serait communiqué dans les prochains mois ".

Il a rappelé que ce texte aurait pour objectif, " dans la perspective de l'utilisation et du développement efficace et rationnel de l'énergie nucléaire, de donner un cadre réglementaire cohérent aux entreprises et organismes exerçant leur activité dans ce secteur et de prévenir les dangers et inconvénients liés aux rayonnements ionisants pour l'homme ". L'IRSN est assurément une pièce maîtresse de l'architecture du futur dispositif ; il est regrettable que le Gouvernement ait demandé au Parlement de se prononcer, dans cette proposition de loi, sur la " partie avant le tout " sans présenter sa démarche d'ensemble.

Cette annonce apparaît étonnante dans la mesure où il a toujours été indiqué que l'introduction de l'IRSN dans l'actuelle proposition de loi était justifiée par des considérations d'urgence. Doit-on en conclure que le futur projet de loi sur la sûreté nucléaire n'est qu'un simple effet d'annonce ? Ou encore que l'article sur l'IRSN visait seulement à anticiper sur les échéances ?

Quoi qu'il en soit, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable de votre commission, deux amendements concernant deux problèmes particuliers à l'IRSN.

Ces amendements résultaient des initiatives prises par plusieurs de nos collègues membres du groupe d'études sur l'énergie, dont M. Henri Revol, président, ainsi que par M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen.

Le premier concerne les activités de recherche en sûreté sur les réacteurs. Le Sénat a estimé que ces activités de recherche, qui garantissent la fiabilité des futures centrales nucléaires, devaient continuer à dépendre des activités de recherche conduites par le Commissariat d'énergie atomique (CEA). Il importe de garantir au niveau de la loi que le CEA conserve la responsabilité d'exploitant nucléaire des réacteurs de recherche.

Le deuxième porte sur la liste des ministères de tutelle. Le Sénat a souhaité que celle-ci soit inscrite dans la loi de manière analogue à ce qui est prévu pour l'AFSSE dans la présente proposition de loi : le futur IRSN serait donc placé sous la tutelle conjointe de quatre ministères, à savoir l'industrie, la défense, l'environnement et la santé.

Pour être complet, on ajoutera qu'en deuxième lecture à l'Assemblée nationale deux amendements analogues avaient été adoptés en première délibération, avant d'être supprimés à la demande du Gouvernement dans le cadre d'une seconde délibération.

* 1 Loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.

* 2 Directive 92/32/CEE du Conseil du 30 avril 1992 concernant le rapprochement des dispositions législatives réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses.

* 3 Règlement du conseil n° 793/93/CEE du 23 mars 1993 concernant l'évaluation et le contrôle des risques présentés par les substances existantes.

* 4 Règlement de la commission n° 1488/94/CE du 28 juin 1994 concernant les principes d'évaluation des risques pour l'homme et pour l'Environnement présentés par les substances existantes conformément au règlement (CEE) n° 793/93.