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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : examen des articles et tableau comparatif

7 novembre 2001 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

Section 3
-
Branche famille

Art. 22
(art. L. 112-25-4, L. 122-26 et L. 226-1 du code du travail,
L. 330-1, L. 331-8, L. 615-19-2 et L. 722-8-3 du code de la sécurité sociale)
Création d'un congé de paternité

Objet : Cet article a pour objet de créer un congé de paternité de 11 jours complétant le congé légal de naissance.

I - Dispositif proposé

Le I du présent article crée un nouveau congé de onze jours consécutifs dans le code du travail, au sein de la section V, protection de la maternité et éducation des enfants.

Le délai dans lequel celui-ci pourra être pris sera fixé par décret mais cette période pourrait s'étendre, entre la naissance de l'enfant et ses quatre mois.

Le II coordonne au sein du code du travail le congé de paternité avec le congé d'adoption. Désormais, les deux parents pourront bénéficier de ce dernier dans les mêmes termes. Ce congé est majoré de onze jours et sa durée minimale, en cas de fractionnement entre les deux parents, est réduite de quatre semaines à onze jours.

Le III autorise le cumul du congé de paternité et du congé légal de naissance, alors que ce dernier ne peut se cumuler avec le congé de maternité pris par la mère, ou, en cas de décès de cette dernière, par le père.

Les IV, V, VI et VII insèrent le congé de paternité respectivement dans le statut général des fonctionnaires, de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et des militaires.

Le VIII modifie les principes généraux de la sécurité sociale (L. 111 1 du code de la sécurité sociale) pour y faire figurer le congé de paternité.

Le IX soumet le montant des indemnités journalières perçues lors du congé de paternité à la CSG.

Le X insère le congé de paternité dans l'énumération du champ d'application des assurances sociales, à côté de la couverture des risques maladie, invalidité, vieillesse, décès, veuvage et maternité.

Le XI insère au titre III du livre III du code de la sécurité sociale un article nouveau (L. 330-1) précisant l'objet de l'assurance maternité et introduisant la notion de congé de paternité géré par la branche maladie « pour le compte de la CNAF et contre remboursement ».

Le XII prévoit un nouvel intitulé du titre III du livre III de la sécurité sociale « assurance maternité et congé de paternité » et crée une section IV comportant les dispositions relatives à l'indemnisation du congé de paternité : non cumulable avec l'indemnisation des congés maladie et d'accident du travail, assurance chômage ou solidarité. Le montant maximal de l'indemnité journalière est fixé par référence au le plafond de sécurité sociale, soit environ 14.950 francs par mois.

Le XIII coordonne le code de la sécurité sociale avec les modifications apportées au code du travail par le II.

Le XIV prévoit les règles d'incompatibilité du congé de paternité avec l'allocation parentale d'éducation et l'allocation de présence parentale, pour les salariés ainsi que pour les non-salariés.

Le XV fixe le principe d'un congé de paternité, dont les modalités d'application sont renvoyées au décret, pour :

a) les travailleurs non salariés ou les conjoints collaborateurs,

b) les professions libérales et les auxiliaires médicaux.

Le XVI coordonne les dispositions relatives aux prestations des régimes spéciaux (L. 711-8), fonctionnaires (L. 712-3) et miliaires (L. 713-14) suite à la création du congé de paternité.

Le XVII insère un article additionnel dans le code rural afin de faire bénéficier d'une allocation les personnes suivantes :

· chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole ;

· aides familiaux non salariés et associés d'exploitation ;

· à leurs conjoints non couverts par un régime maladie-maternité ;

· aux membres non salariés de toute société, quelles qu'en soient la forme et la dénomination, lorsque ces membres consacrent leur activité, pour le compte de la société, à une exploitation ou entreprise agricole .

Le XVIII prévoit les modalités d'indemnisation d'un exploitant de culture marine suspendant son activité pour bénéficier du congé de paternité.

Le XIX précise que l'indemnité du congé de maternité des marins est assujettie à cotisation retraite.

Le XX applique le congé de paternité à Saint-Pierre-et-Miquelon.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié le présent article à trois reprises.

A l'initiative du Gouvernement, un amendement a porté la durée du congé, de onze à dix-huit jours en cas de naissance ou d'adoption multiple.

Deux amendements identiques, émanant l'un de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et l'autre de MM. Préel, Bur, Foucher et Blessig, prévoient que le congé d'adoption, modifié par le présent article, pourra débuter la semaine précédant l'arrivée de l'enfant au foyer.

Deux amendements identiques, émanant, d'une part, de Mme Marie-Françoise Clergeau et Hélène Mignon et, d'autre part, du Gouvernement, précisent, par un paragraphe XX bis (nouveau), que les pères d'enfants prématurés, dont la naissance était programmée ultérieurement au 1er janvier 2002, auront droit au congé de paternité.

III - La position de votre commission

Lors de la Conférence de la famille du 11 juin 2001, le Gouvernement a annoncé son intention de créer un congé de paternité permettant de compléter le congé de naissance, de 3 jours ouvrables, par un congé de onze jours consécutifs.

Le dispositif aligne le congé de paternité sur le congé de maternité. L'ensemble des titres relatifs à ce dernier, dans les codes du travail et de la sécurité sociale, sont modifiés pour qu'y soit incluse la notion de congé de paternité.

Le Gouvernement35(*) précise « le congé de paternité est bien une prestation de la politique familiale. Mais ce n'est pas, au sens juridique du terme, une prestation familiale.

« Le choix a été fait en effet de caler la prestation servie sur l'indemnisation de mères au titre de la maternité, qui varie selon les régimes d'assurance maladie maternité. L'indemnisation du congé de paternité a donc la même nature juridique que celle du congé de maternité ».

La formule retenue -celle d'une prestation servie par les régimes d'assurance maladie maternité- correspond notamment à la volonté d'étendre la parité au phénomène de la naissance, mais répond surtout à une difficulté pratique : la CNAF n'est aujourd'hui pas outillée pour verser des indemnités journalières, les prestations familiales étant des allocations forfaitaires ou différentielles.

Le Gouvernement n'a probablement pas voulu reproduire le choix de la couverture maladie universelle qui a vu les caisses primaires d'assurance maladie devoir gérer une prestation sous conditions de ressources, tâches pour lesquelles elles n'étaient pas outillées.

Il a, en outre, souvent été prétendu que le congé de paternité créait un nouveau droit de deux semaines de vacances : une telle affirmation est erronée. Les deux semaines n'étant en réalité constituées que des trois jours de congé légal, d'au mieux neuf jours de congé de paternité, et d'un week-end -les onze jours n'étant pas « jours ouvrables »- le congé, qui ne peut être fractionné, comprend au minimum un week-end...

Mme Ségolène Royal36(*) justifie l'impossibilité que le congé soit pris en plusieurs fois en ces termes « Nous avons été en effet soucieux de ménager les entreprises et d'éviter des fractionnements qu'elles auraient eu du mal à gérer ».

Le choix fait par le Gouvernement de décalquer le congé de paternité sur le congé de maternité implique la suspension du contrat de travail. Il est indéniable que la multiplication des suspensions du contrat de travail, liées au fractionnement des congés, peut s'avérer difficile à gérer.

Mais pour une entreprise, faire face à une suspension de onze jours s'avère autrement plus difficile lorsque le salarié n'est pas remplaçable notamment en cas de forte activité.

Votre commission souhaite formuler deux observations sur le congé proposé par le Gouvernement :

Le dispositif choisi exclut un public de fait.

Les cadres du secteur privé, si les entreprises refusent de compléter l'indemnité journalière, verront leur rémunération doublement amputée, d'une part, du fait du plafond de l'indemnité journalière, fixée par référence au plafond de sécurité sociale et, d'autre part du fait des méthodes d'imputation des jours de ce congé sans solde sur le salaire restant, si celle-ci est dégressive.

Pour leur part, les salariés du secteur public bénéficieront de l'intégralité de leur rémunération.

Enfin, la rigidité du dispositif -non fractionnable et pris dans les quatre mois de l'enfant- exclura de fait certains cadres ou techniciens dans l'impossibilité de s'absenter sur une période de onze jours consécutives, ces salariés disposant par ailleurs déjà de jours de congé nés des accords de réduction du temps de travail qui ne peuvent pas, souvent faute de disponibilité, être pris.

L'impact financier d'une telle mesure est manifestement surestimé.

Sans reprendre les considérations figurant dans l'exposé général de M. Jean-Louis Lorrain, votre rapporteur exprime ses plus grandes réserves sur le chiffrage réalisé.

Dans son avis, M. Jérôme Cahuzac37(*), probablement bien informé, écrit « (...) des extrapolations peuvent être menées à partir du nombre de naissances, de la répartition de la population active et d'un taux d'utilisation analogue à celui des pays nordiques de 40 % pour les salariés et de 20 % pour les professions indépendantes. Le coût pourrait alors être de 700 millions de francs ».

L'exposé des motifs du présent article 22, comme celui de l'article 23 (ci-après), ne souffle mot d'une évaluation du coût de cette prestation, silence qui peu sembler paradoxal s'agissant d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il doit donc être recouru aux documents rendus publics lors de la conférence de presse de Mme Elisabeth Guigou du 20 septembre 2001.

Auditionnée par votre rapporteur, Mme Jeanne Fagnani, chercheur au CNRS et conseillère à la CNAF, a fait part de ses réserves sur une telle projection. En effet, ni par ses conditions financières, ni par son accessibilité, ni par la culture du monde du travail qui l'environne, le congé de paternité en France ne saurait être comparé aux dispositifs analogues ayant cours dans les pays du Nord.

En conséquence, caler l'évaluation du coût prévisionnel de cette mesure sur ces pays se révèle hasardeux et se révèlera probablement très surdimensionné au regard de la faible ampleur du dispositif retenu.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 23
(art. L. 223-1, L. 241-2, L. 612-1 du code de la sécurité sociale
et L. 732-13 du code rural)
Financement du congé de paternité

Objet : Cet article a pour objet de mettre à la charge de la CNAF le financement du congé de paternité.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a décidé de faire du congé de paternité une prestation relevant du régime d'assurance maladie-maternité, mais il entend qu'elle soit financée par la branche famille.

A cette fin, le présent article organise le remboursement de la CNAF à la branche maladie.

Le I de l'article complète l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale qui énumère les missions dévolues à la Caisse nationale d'allocations familiales pour y ajouter ce remboursement.

Le 6° créé prévoit le remboursement du congé de paternité des professionnels du secteur privé, le 7° le remboursement du congé des fonctionnaires et le 8° celui des agents des régimes spéciaux.

Le II de l'article inscrit dans les ressources de l'assurance maladie le remboursement de la CNAF, au titre du congé de paternité.

Le III prévoit le remboursement du financement du congé de paternité au régime des non-salariés non agricoles.

Le IV prévoit le remboursement de ce congé à la caisse des non-salariés agricoles.

Le remboursement par la CNAF des indemnités journalières versées à l'occasion de ce congé est versé dans la limite du plafond de la sécurité sociale (14.950 francs mensuels).

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles familiales et sociales, un amendement rédactionnel.

II - La position de votre commission

Votre commission prend acte du choix fait par le Gouvernement de faire du congé de paternité une sorte de « jumeau » du congé de maternité.

Les conséquences de ce choix posent néanmoins de redoutables difficultés dans la présentation de la présente loi de financement de la sécurité sociale.

En effet, puisque la branche famille rembourse la prestation à la branche maladie, la dépense est un transfert, à l'instar de l'Allocation vieillesse parents au foyer. Or, le projet loi de financement présente, en 2002, pour la première fois, des objectifs de dépenses par branche, nets de transferts.

Indépendamment de cette réforme, le projet de loi inclut le coût du congé de paternité dans l'objectif de dépense de la branche famille et non maladie... alors même que sa qualité de transfert n'aurait pas dû l'y faire apparaître.

Il y a là gonflement de 700 millions de francs des dépenses de la branche famille et minoration d'autant des dépenses de la branche maladie.

Le présent dispositif soulève une difficulté supplémentaire, la CNAF rembourse à l'Etat une partie du coût du congé de paternité pour les fonctionnaires.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 23 bis (nouveau)
(art. L. 544-6 du code de la sécurité sociale)
Suppression du délai de carence pour le bénéfice de l'allocation de présence parentale

Objet : Cet article a pour objet d'assurer l'ouverture du droit à l'allocation de présence parentale (APP) au premier jour du mois civil où la demande est déposée.

I - Le dispositif proposé

A l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a introduit le présent article qui modifie l'article L. 544-6 du code de la sécurité sociale.

Le dispositif initialement prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoyait que le premier mois de versement de l'allocation :

 pour les salariés, le mois civil suivant celui au cours duquel deux conditions sont remplies à savoir cessation d'activité ou activité à temps partiel dans le cadre d'un congé de présence parentale et nécessité de la présence parentale ou de soins contraignants attestée par le certificat médical ;

 pour les autres catégories, le mois civil suivant celui au cours duquel trois conditions sont remplies, à savoir dépôt d'une demande qu'elle qu'en soit la forme, cessation d'activité ou activité à temps partiel, et, enfin, nécessité de la présence parentale exigée pour les salariés.

Le mécanisme proposé par l'Assemblée nationale fait gagner généralement un mois dans la perception de l'allocation.

II - La position de votre commission

Le présent article s'inscrit dans une série de dispositions destinées à corriger les mécanismes de l'allocation de présence parentale, instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et dont le succès n'est guère patent.

En effet, au mois de juillet dernier, la CNAF faisait état d'un peu plus de 1.000 familles bénéficiant du dispositif. Si la tendance se confirme en année pleine l'allocation aura touché 20 % du public visé. De l'effort de 200 millions de francs prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, la dépense réelle pourrait être cinq fois moindre, soit de l'ordre de 40 millions de francs.

Tout en donnant un avis favorable à l'amendement proposé par le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, le Gouvernement38(*) a annoncé tout une série d'aménagements, relevant du décret et susceptibles de rendre l'APP plus attractive.

« Il est ainsi apparu nécessaire d'augmenter sensiblement le montant de l'allocation pour la porter à 5.247 francs nets, ce qui correspond à l'équivalent du SMIC net ; de réduire la durée minimale de perception de cette allocation pour la ramener de quatre à deux mois ; d'alléger les procédures de renouvellement pour éviter des formalités trop lourdes ; enfin, de supprimer le délai de carence. Grâce à ce travail d'ajustement, les familles auront plus facilement accès à cette allocation familiale très importante ».

L'allocation de présence parentale a repris l'allocation de présence familiale proposée par votre commission des Affaires sociales et adoptée par le Sénat39(*), mais en a réduit sérieusement la portée puisqu'elle n'étend pas le droit à congé et à allocation, à l'accompagnement des proches malades autres que leurs enfants.

Construire des prestations nouvelles sur des bases trop restrictives condamne par avance leur succès : les modalités régissant le congé de paternité prévu par ce présent projet de loi porte en germe les mêmes risques.

Votre commission rappelle en outre que les ajustement ont un coût que la CNAF doit assumer : cette dernière gère des prestations représentant 15.000 règles de droit. La stabilité juridique a donc une grande importance en la matière. La modification continuelle des normes régissant les allocations engendre des coûts d'adaptation pour les services et des difficultés de lisibilité et d'accessibilité pour les usagers.

L'initiative de l'Assemblée nationale pose en outre une difficulté de non coordination.

Votre commission constate que, tel que rédigé, le premier alinéa de l'article L. 544-6 du code de la sécurité sociale ferait disparaître la seconde phrase qui dispose qu'« En cas de changement de la durée d'activité restante, le montant de la prestation est modifié à compter du premier jour du mois civil suivant le changement ».

Ainsi, si un allocataire décide de passer d'un arrêt complet à un mi-temps, la loi ne précise plus à quel moment le montant de son allocation est revu.

Enfin, la cessation des droits n'est plus symétrique de l'ouverture puisque le second alinéa de l'article L. 544-6 du code de la sécurité sociale est conservé, soit « L'allocation cesse d'être due à compter du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions de droit cessent d'être réunies ».

La non-coordination entre le mois de référence pour le début de perception de l'APP et celui de fin de versement ouvre, de fait, le bénéfice d'un mois d'allocation supplémentaire pour les familles.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 24
Abondement du fonds d'investissement pour la petite enfance

Objet : Cet article affecte au fonds d'investissement pour la petite enfance une tranche supplémentaire de 1,5 milliard de francs, prélevée sur l'excédent 2000 de la branche famille.

I - Le dispositif proposé

Le fonds d'investissement en faveur de la petite enfance (FIPE) devait constituer une aide exceptionnelle permettant la solvabilisation ponctuelle de projets.

La création de structures d'accueil collectif pour la petite enfance est onéreuse, mais les besoins sont importants et les équipements inégalement répartis sur le territoire.

Coût de création d'une place en structure d'accueil collectif

Type de structure

Coût moyen par place créée

Crèche collective

147.900 F

Crèche familiale

37.700 F

Crèche parentale

42.100 F

Halte-garderie collective

82.300 F

Source : CNAF

Précédé par un inventaire des projets en quête de financement, le Gouvernement n'avait pris aucun risque quant au succès probable de la mesure. En effet, la CNAF elle-même indique40(*) que « les caisses d'allocations familiales ont commencé à travailler sur les dossiers et à informer leurs partenaires au cours de l'été 2000. Un recensement indicatif a été réalisé à ce moment ».

Or, l'annonce lors de la Conférence de la famille du 15 juin 2000 de la création d'un tel fonds a généré un effet d'appel : des collectivités ou des gestionnaires associatifs qui n'estimaient pas jusqu'alors devoir ou pouvoir procéder à un tel investissement se sont ainsi portés candidats à une subvention. Mais leur dossier n'étant pas « bouclé », leur demande a finalement été jugée soit hors délai, soit irrecevable pour cause de manque de fonds, l'enveloppe initialement prévue étant intégralement engagée.

Dans le contexte d'une déception croissante de ces gestionnaires, ayant engagé des frais pour monter un projet et s'étant trouvés éconduits, le Gouvernement n'a pu refuser, lors de la Conférence de la famille du 11 juin dernier, une rallonge à ce fonds de 1 milliard de francs.

Or, en mai 2001, la CNAF disait devoir faire face à plus de deux milliards de francs de dépenses potentielles, excédant de 500 millions de francs l'enveloppe prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, et représentant la moitié de la nouvelle enveloppe consentie.

L'inscription prévue en loi de financement est en définitive majorée de 500 millions de francs pour atteindre le même montant que la tranche accordée l'an dernier.

Le premier alinéa de cet article prévoit en conséquence que le compte de réserve, c'est à dire le fonds d'investissement en faveur des structures de la petite enfance, sera abondé de 1,5 milliard de francs.

Le second alinéa précise que ce montant est présumé financé par les excédents réalisés par la branche famille en 2000.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II La position de votre commission

Ainsi qu'elle l'avait fait l'année dernière, votre commission des Affaires sociale est satisfaite que les acteurs de la petites enfances soient soutenus et que leurs projets soient, au moins partiellement, solvabilisés.

a) Les modalités pratiques.

Les modalités d'application du présent article ont déjà fait l'objet d'une délibération du Conseil d'action sociale de la CNAF :

Les propositions
faites par la commission d'action sociale
de la CNAF le 25 septembre 2001 relatives à l'utilisation du FIPE II

1/ Les bénéficiaires :

- tous les gestionnaires de structures agréées (collectivités territoriales, associations,...)

2/ L'objet :

- création de places,

- aménagement de locaux dans le but d'accroître le nombre d'enfants accueillis.

3/ Le financement :

Dans tous les cas, l'aide est plafonnée à 80 % du montant de la dépense par place et à 10.500 € (68.875 francs) soit :

a) 6.000 € (39.357 francs) par place créée ou pour le réaménagement,

b) plus 1.000 € (6.560 francs) pour les structures fonctionnant en multi-accueil,

c) possibilité de majorer :

de 1.500 € (9.839 francs) à 3.000 € (19.679 francs) de plus, par place, lorsque le projet permet de mettre en oeuvre des caractéristiques de fonctionnement prioritaires :

- projet intercommunal,

- innovations particulières notamment pour les 2-3 ans, tels que les lieux et actions passerelles entre les modes d'accueil et l'école maternelle,

- l'accueil d'urgence.

au moins deux de ces critères devront figurer au projet pour ouvrir droit à la majoration supplémentaire.

d) une majoration de 500 € (3.280 francs) par nouvelle assistance maternelle employée par une crèche familiale est attribuée à cette structure afin d'aider à l'équipement des assistantes maternelles de la crèche.

4/ La gestion des crédits complémentaires par les CAF :

L'enveloppe complémentaire de 152,449 M€ (1 milliard de francs) sera répartie entre chaque CAF.

Une enveloppe par CAF sera calculée à partir :

- de l'intégralité des crédits alloués au FIPE, soit 381,123 M€ (2,5 milliards de francs),

- du nombre de 0-3 ans non bénéficiaires d'un accueil collectif, ou de l'AFEAMA ou de l'AGED,

- et en tenant compte des engagements de crédits déjà notifiés à chaque CAF au titre de l'enveloppe initiale du FIPE (228,674 M€ ou 1,5 milliard de francs).

Cette enveloppe locale, disponible à compter du 1er janvier 2002, est attribuée pour une durée d'un an. Au 31 décembre de chaque exercice, les crédits non consommés par les CAF seront centralisés à la CNAF qui procédera après bilan, s'il y a lieu, à l'attribution de nouvelles enveloppes limitatives aux CAF.

Pour quelques caisses, la dotation complémentaire est nulle du fait des montants de crédits déjà notifiés au titre de l'enveloppe initiale du FIPE. Mais pour tenir compte de la nouvelle aide à l'équipement des nouvelles assistantes maternelles dans le cadre de crèches familiales, ces CAF pourront solliciter la CNAF qui étudiera avec elles la possibilité de financer de telles aides sur l'enveloppe nationale constituée de crédits non utilisés.

Les CAF notifient aux porteurs de projets leurs décisions d'acceptation ou de rejet des demandes d'aides sur le FIPE. Il n'y a plus de validation préalable par la CNAF des dossiers retenus par les CAF.

5/ Le suivi :

Un tableau de bord sera adressé périodiquement à la CNAF avec la description des dossiers retenus par les Conseils d'administration des CAF.

b) Un aspect de la « créativité comptable41(*) » gouvernementale

La mesure présentée par le Gouvernement vise à affecter une partie des excédents passés de la branche. Ainsi qu'il est expliqué dans le présent rapport42(*), ces résultats sont inscrits dans un compte de report à nouveau.

Ces excédents apparaissent de manière structurelle dès lors que rien n'est fait pour assurer une indexation des prestations proche de l'évolution des ressources. L'écart se creuse donc naturellement entre des dépenses, dans leur majorité évoluant comme l'inflation, et des recettes d'autant plus dynamiques que la croissance est forte.

Ces excédents ont en réalité une vocation implicite : couvrir des déficits de la branche en cas de mauvaise conjoncture, synonyme de diminution des recettes, ou de permettre à la branche de financer un programme de relance des prestations familiales.

Cela étant, le montant des excédent inscrit dans le compte de report à nouveau de la branche s'accroît année après année, et, à ce titre, le conseil d'administration de la CNAF est favorable à l'instauration de mécanismes permettant, au moins en partie, son utilisation.

Le choix du Gouvernement d'utiliser la somme de 1,5 milliard de francs provenant de ces excédents n'appelait pas de commentaire particulier, dans un premier temps.

Toutefois, le montage finalement voté et appliqué pose pour sa part des difficultés considérables.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 dispose qu'il est crée au sein du Fonds national d'action sanitaire et social (FNAS) un autre fonds, le fonds d'investissement pour les crèches (FIPE). Ce fonds est financé par un compte de réserve abondé de 1,5 milliard de francs prélevé sur les excédents de l'exercice 1999.

En réalité, le compte de réserve et le FIPE sont une seule et même entité.

La loi précise que le FIPE est crée au 1er janvier 2001. Or, pour permettre le transfert des excédents 1999 sur ce compte, c'est-à-dire le transfert du compte de réserve du fonds national des prestations familiales (FNPF) à ce compte de réserve spécifique au sein du FNAS, il a fallu créer ce compte, dans les documents financiers, avant son existence légale : le compte financier de l'exercice 2000 affiche à sa page 7 la situation de ce compte-fonds qui, en vertu de la loi, n'existe pas encore...

Cette difficulté n'est pas la seule. L'article 23 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 précise en outre que pour chaque exercice les dépenses sont inscrites en dépenses exceptionnelles du FNAS et équilibrées en fin d'exercice par une dotation du FIPE.

Normalement, toute dépense exceptionnelle influe sur le résultat comptable de l'année où elles ont été réalisées. Ici, sous un prétexte de pluriannualité et d'affectation des résultats, les dépenses échappent à toute inscription comptable en loi de financement de la sécurité sociale.

Concernant l'inscription, le Gouvernement précise que « dès lors qu'il s'agit d'une affectation du résultat, les sommes n'apparaissent pas dans les charges de l'exercice et donc dans les objectifs de dépenses »43(*).

Il y a manifestement confusion. En effet, le compte de réserve (FIPE) n'est pas le compte d'inscription des dépenses relatives au FIPE. Ces dernières sont inscrites en dépenses exceptionnelles. Ce n'est qu'ultérieurement que les sommes disponibles au sein du FIPE sont versées au FNAS pour équilibrer ce dernier. En résumé, le prétexte de création d'un compte de réserve masque l'inscription d'une dépense certaine dans les comptes de la branche.

Pour sa part l'argument d'une démarche pluriannuelle peut sembler séduisant mais est en réalité erronée. Le Gouvernement savait, au vu du recensement effectué par la CNAF dès l'été 2000, que la totalité du fonds serait engagée en quelques mois. En droits constatés, les dépenses devaient être inscrites en 2001.

Les crédits accordés au FIPE sont donc de véritables « ovnis » comptables : ils n'apparaissent jamais sauf dans un article qui ne trouve son miroir ni dans l'objectif de dépenses de la branche, ni dans les annexes, tout en étant retracé dans les comptes de la CNAF. Si le raisonnement du Gouvernement était suivi, il s'agirait d'ailleurs de « cavaliers » au sens de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale puisqu'ils n'influent ni sur les recettes, ni sur les dépenses, ni sur l'équilibre de la branche et de la sécurité sociale.

Ces dépenses qui sont bien des dépenses de l'exercice ne figurent pas en loi de financement. Le Gouvernement dispose ainsi d'un « angle mort » pour faire voter des mesures et des transferts sans détériorer, en apparence, le solde des branches de la sécurité sociale.

Or, les principes mêmes de la loi de financement de la sécurité sociale visent à soumettre au Parlement des objectifs de dépenses sincères. En 2002, selon le présent projet de loi, l'affectation des excédents de la CNAF atteindra 6,5 milliards de francs, sans qu'aucune annexe ne retrace l'évolution du compte de report à nouveau de la CNAF.

Interrogé lors de son audition par votre commission sur le principe de l'affectation des excédents d'une année précise, l'agent comptable de la CNAF est demeuré circonspect. Bien sûr, il est toujours possible d'afficher que ce sont les économies réalisées telle année qui permettent la dépense supplémentaire quelques années plus tard. Les excédents sont pourtant, depuis, mêlés avec ceux des années antérieures et postérieures.

Néanmoins, cette volonté d'affichage peut avoir des effets pervers -« qui veut trop prouver ne prouve rien » dit le proverbe- puisqu'interrogé sur l'affectation des excédents 2000 prévue par le présent projet de loi, l'agent comptable a lui même déclaré : « n'être pas en mesure d'assurer que le résultat 2000, tel que diminué de 2,773 milliards de francs au titre de l'annulation des créances, permettait les prélèvements envisagés par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (car) le résultat de l'exercice devait encore être diminué d'une somme de 185 millions de francs au titre du régime des prestations familiales agricoles. La prévision est susceptible d'être réévaluée de 3 millions de francs, réduisant l'excédent de l'exercice à 6,499 milliards de francs, niveau d'excédent alors insuffisant pour permettre le versement de 6,5 milliards de francs prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 »44(*).

Si le Gouvernement avait procédé par une inscription de la dépense en loi de financement, le solde de la branche aurait été dégradé d'autant mais l'impact in fine sur le compte de report à nouveau -les excédents cumulés- aurait été le même.

La dotation du FIPE I et II de même qu'un transfert de 5 milliards de francs au fonds de réserve des retraites sont bien des dépenses de la branche, que l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale impose au Parlement de voter.

Le Gouvernement dissimule cette année 6,5 milliards de francs de dépenses de la branche famille, dissimulation utile, pour gonfler l'excédent affiché pour la branche.

En conséquence, votre Commission vous propose d'adopter un amendement visant à réintégrer en 2002 la dépense dans l'objectif de dépense de la branche.

Article additionnel après l'article 24
Pouvoir de composition du conseil d'administration
de la Caisse nationale d'allocations familiales
quant à l'utilisation des excédents de la branche famille

Objet : Cet article confère au conseil d'administration de la CNAF, où siègent les partenaires sociaux, un pouvoir de propositions quant à l'utilisation des excédents de la branche famille.

Le présent article additionnel prévoit que le conseil d'administration de la CNAF prend connaissance chaque année, lors d'une réunion se tenant avant le 15 juillet, de la situation des excédents cumulés de la branche.

Au cours de cette réunion, le conseil d'administration formule des propositions susceptibles d'être inscrites dans le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, dès lors qu'elles peuvent être financées dans de bonnes conditions du fait de la situation financière de la caisse et de l'état de ses réserves.

Le contenu de cette délibération est officiellement transmis au Gouvernement et au Parlement.

Les excédents de la branche famille figurent dans le compte de report à nouveau du fonds national des prestations familiales. Or, aujourd'hui, aucune trace de ces réserves n'est retracée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Gouvernement procède à l'inscription de dépenses prétendument financées par l'affectation de ces excédents, hors de toute concertation avec les partenaires sociaux et les associations familiales.

L'objet du présent article additionnel est donc double : parfaire la visibilité du Parlement sur la situation des excédents de la branche famille et permettre aux partenaires sociaux et associations familiales, par le biais d'une consultation officielle, de faire connaître à la Représentation nationale ainsi qu'au Gouvernement les souhaits qu'ils formulent quant à l'affectation de ces excédents.

Votre commission vous propose d'insérer par voie d'amendement cet article additionnel.

Art. 25
Poursuite de la prise en charge par la CNAF
des majorations de pensions pour enfant

Objet : Cet article a pour objet, dans le cadre du transfert prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, de mettre à la charge de la branche famille 30 % du financement des majorations de pension pour enfant.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de porter à 30 % le pourcentage des majorations de pensions pour enfant remboursées par la CNAF au Fonds de solidarité vieillesse.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Lors de la première étape du transfert en loi de financement pour 2001, votre commission des Affaires sociales avait rappelé les fondements des majorations de pensions pour enfants et les raisons de sa prise en charge par la branche vieillesse dont elle constitue une prestation puis son transfert au Fonds de solidarité vieillesse en 1994.

Elle avait mis en évidence que, loin de procéder à une clarification des comptes, l'objectif de ce transfert était de rééquilibrer le FSV privé de ses recettes elles-mêmes détournées pour financer les 35 heures.

Le schéma prévu par le projet de loi n'est en rien différent.

Votre rapporteur souhaite néanmoins rappeler, comme l'a fait M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, dans l'exposé général45(*), que la Cour des comptes a souligné les problèmes d'équité et de cohérence de la mesure tout en affirmant que « le reclassement opéré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a pour effet de « neutraliser » l'excédent de la branche, ce qui interdit d'améliorer les prestations proprement dites ».

Votre commission était et reste extrêmement défavorable à ce transfert qu s'inscrit dans le vaste dispositif mis en place pour faire prendre en charge à la sécurité sociale une politique de l'emploi décidée par l'Etat.

Aussi, venant après l'amendement de clarification des comptes, épurés de tout transfert servant directement ou indirectement au financement des 35  heures, qu'elle vous a proposé à l'article 6, votre commission ne peut que, par coordination, proposer la suppression de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 25 bis (nouveau)
(art. L. 543-2 du code de la sécurité sociale)
Instauration d'une allocation différentielle de rentrée scolaire

Objet : Cet article a pour objet d'instaurer une allocation dégressive de rentrée scolaire atténuant les effets de seuil du dispositif actuel.

I - Le dispositif proposé

Pour les aider à faire face aux frais de rentrée scolaire, les familles les plus modestes reçoivent une allocation spécifique, l'allocation de rentrée scolaire.

Cette allocation était fixée en pourcentage de la base mensuelle d'allocation familiale, 20 % soit environ 450 francs.

Depuis 1994, l'allocation de rentrée scolaire a été constamment majorée d'un complément supérieur à 1.000 francs et financée par le budget de l'Etat. Lors de la Conférence de la famille du 7 juillet 1999, le Gouvernement a annoncé sa débudgétisation et sa prise en charge par la branche famille.

Lors de la rentrée 2001/2002, l'allocation et sa majoration ne forment plus qu'une seule et même prestation.

Or, cette prestation est sous condition de ressources. Pérennisée et augmentée, celle-ci se révèle très injuste.

La Cour des comptes, dans son rapport sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, se livre à une étude sur les prestations familiales sous condition de ressources. Afin de mesurer l'effet de seuil induit par les conditions d'attribution des prestations, la Cour rapporte le montant de l'allocation au montant du plafond de revenu ouvrant droit à cette dernière.

Effet de seuil de l'allocation de rentrée scolaire, avec et sans sa majoration46(*)
(en francs)

 

Montant de l'allocation

Revenu plafond

Effet de seuil en %

ARS 1 enfant

437

12.060

3,6 %

ARS et majoration 1 enfant

1.600

12.060

13,2 %

ARS 2 enfants

874

14.848

5,8 %

ARS et majoration 2 enfants

3.200

14.848

21,5 %

ARS 3 enfants

1.311

17.626

7,4 %

ARS et majoration 3 enfants

4.800

17.626

28 %

Source : Commission des Affaires sociales d'après Cour des comptes

Votre rapporteur souhaite, au vu de ce tableau, formuler deux observations.

En raison de ses règles d'attribution, l'ARS pénalise les familles nombreuses car le montant de l'allocation est forfaitaire par enfant ouvrant droit alors que le plafond de ressource évolue plus lentement.

La refonte de l'ARS, élevée à 70 % de la BMAF, c'est-à-dire 1.600 francs par enfant, accroît fortement cet effet de seuil. Ainsi, au total, une famille venant à dépasser d'un franc le plafond de ressources perdait 3,6 % d'un revenu mensuel dans le cas de l'ancienne ARS si elle avait un enfant. Elle perd 28 % d'un revenu mensuel avec la nouvelle allocation majorée si elle a trois enfants scolarisés.

Ceci signifie qu'une famille se trouvant un franc au-dessus du plafond perdra l'équivalent de 28 % de son revenu mensuel. L'effet de seuil, contenu en germe dans l'ancien système, donne à présent toute sa mesure.

Ainsi, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un dispositif tendant à créer un dispositif d'allocation différentielle pour les familles se trouvant au-dessus du plafond de ressources. Ses modalités seront déterminées par décret en Conseil d'Etat.

II - La position de votre commission

Votre Commission constate que, si le Gouvernement ne le justifie pas en ces termes, c'est bien l'augmentation du montant de l'ARS qui rend nécessaire la modification proposée.

Bien sûr, cet effet peut être relativisé en rappelant que cette prestation n'est versée qu'une fois dans l'année, et donc, rapportée au revenu annuel, la pénalisation de cet effet de seuil semble moins importante.

Pourtant, il faut rappeler que le versement de l'allocation de rentrée scolaire intervient à un moment de l'année où les familles font face à de nombreuses dépenses, et pour couvrir les frais de rentrée scolaire. La perte de cette allocation pèse donc très lourd sur le budget des familles.

Votre commission souhaite en conséquence formuler deux observations.

En premier lieu, la majoration de l'objectif de dépenses de la branche famille ne semble pas tenir compte de l'enjeu. En effet, le montant initial de cet objectif de dépenses de 275,44 milliards de francs a été révisé à la hausse de 130 millions de francs à 275,57 milliards de francs.

Certes, les autres mesures influant sur cette augmentation pèseront sans nul doute assez peu. Néanmoins, en comparant ce montant aux 9,2 milliards de francs d'ARS prévus pour l'année 2002, il est peu probable que la nouvelle allocation soit généreuse. Représentant environ 1 % de l'allocation dont elle est censée corriger l'iniquité, il est peu probable que son effet soit perceptible.

En second lieu, la proposition du Gouvernement laisse une question en suspens. En effet, le montant de l'ARS est le même que l'enfant ouvrant droit à prestation soit à l'école primaire ou en dernier cycle de lycée professionnel, c'est-à-dire quel que soit le coût de la scolarité.

Or, la justification de la prestation est d'épauler financièrement les familles face aux coûts générés par cette scolarité. Non seulement injuste, l'ARS est déconnectée de la dépense qu'elle est censée compenser.

Plusieurs études conduites par des associations familiales ont, en août dernier, mis en évidence que le coût de la rentrée était de plus en plus élevé... mais que ce coût est fortement corrélé avec le cycle d'étude de l'enfant.

La modulation de l'ARS selon le cycle d'étude de l'enfant, qui a été souvent perçue comme une complication inutile dans le cadre d'une allocation d'environ 450 francs annuels, devient aujourd'hui une nécessité.

Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter un article additionnel (cf. ci-dessous) prévoyant de moduler le montant de l'allocation de rentrée scolaire selon le cycle scolaire de l'enfant y ouvrant droit.

Sous le bénéfice de cette information, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 25 bis
Modulation du montant de l'allocation de rentrée scolaire

Objet : Cet article a pour objet de moduler le montant de l'allocation de rentrée scolaire selon le cycle scolaire de l'enfant ouvrant droit à cette allocation.

Le présent article additionnel complète le premier alinéa de l'article L. 543-1 du code de la sécurité sociale pour prévoir la modulation du montant de l'allocation de rentrée scolaire.

Aujourd'hui, cette prestation est forfaitaire et s'élève à 1.500 francs par enfant scolarisé.

Outre les effets de seuil qu'elle engendre, cette allocation versée sous condition de ressources ne répond que très imparfaitement à son objectif qui est de compenser le coût de la rentrée scolaire (cf. commentaire de l'article 25 bis ci-dessus).

Probablement surdimensionné pour un enfant en cycle primaire, son montant est insuffisant, voire très insuffisant, pour les classes les plus élevées et pour les cursus en lycées professionnels.

A juste titre, les associations familiales souhaitent, dans leur grande majorité, que cette allocation soit modulée pour répondre aux besoins des familles avec davantage de pertinence.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

* 35 Réponse du Gouvernement au questionnaire de la commission des affaires sociales, cf. annexe.

* 36 Ségolène Royal, Assemblée nationale, 25 octobre 2001, journal officiel, p.669.

* 37 Jérôme Cahuzac, Assemblée nationale, rapport n°3319, p.98.

* 38 Mme Ségolène Royal ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux handicapés, Débat Assemblée nationale,25 octobre 2001, Journal Officiel p.6699.

* 39 Proposition de loi n° 132, session 1999-2000, adoptée le 15 juin 2000.

* 40 Rapport d'information de MM. Charles Descours, Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle au nom de votre commission des affaires sociales (Les Fonds sociaux) n°382,session 2000-2001, p.247.

* 41 Créativité comptable du concept anglo-saxon « creative accounting » : marge de manoeuvre laissée au comptable afin de présenter un résultat plus flatteur.

* 42 Cf. Tome II Famille.

* 43 Réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur.

* 44 Audition de M. Philippe Frigerie, audition par la Commission des Affaires sociales, 17 octobre 2001.

* 45 Cf. Tome II famille.

* 46 Les montants et plafonds sont ceux retenus pour l'année scolaire 2001-2002.