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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002

 

Section 3
-
Branche famille

Art. 22
(art. L. 112-25-4, L. 122-26 et L. 226-1 du code du travail,
L. 330-1, L. 331-8, L. 615-19 et L. 722-8-3 du code de la sécurité sociale)
Création d'un congé de paternité

Le présent article crée le congé de paternité. En première lecture, le Sénat avait adopté deux amendements de clarification proposés par le Gouvernement.

Sur proposition de Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteur pour la famille de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté à cet article une modification de nature rédactionnelle.

Votre rapporteur rappelle à cet égard la remarque formulée par M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, relative à la difficulté de concevoir des prestations dans des termes juridiques simples et lisibles.

Concernant le dispositif proprement dit, votre rapporteur rappelle les difficultés entraînées par le caractère hybride de cette prestation, familiale dans son inspiration, mais relevant juridiquement de l'assurance maladie-maternité, tout en étant prise en charge par la CNAF.

Ainsi, l'inscription de cette charge dans l'objectif de la branche famille n'est pas compatible avec les règles appliquées pour le traitement des transferts entre branches.

De même, l'article 6 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances prévoit que les dépenses maladie-maternité, dont relève juridiquement le congé de paternité des fonctionnaires, constituent des charges permanentes du budget de l'Etat, et ne permet pas qu'elles soient assurées par la CNAF.

Art. 24
Abondement du fonds d'investissement pour la petite enfance

Le présent article propose d'abonder le fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance (FIPE) d'une nouvelle tranche de 1,5 milliard de francs prélevés sur l'excédent de la branche famille pour l'exercice 2000.

En première lecture, le Sénat avait, sur proposition de votre commission, supprimé le second alinéa de l'article afin d'inscrire la dépense relative au fonds d'investissement pour le développement de la petite enfance dans l'objectif de dépenses de la branche famille. Elle avait souligné le caractère insatisfaisant de cette procédure d'affectation des excédents passés, qui aboutit à créer un véritable circuit de dépenses parallèles, non prises en compte dans l'objectif de dépenses de la branche que le Parlement doit approuver dans le cadre de la détermination d'un équilibre financier des finances sociales.

Sur l'initiative de Mme Marie-Françoise Clergeau, l'Assemblée nationale a rétabli le texte initial du Gouvernement.

Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteur pour la famille, écrit de la proposition de la Haute Assemblée qu'elle « n'est pas dépourvue de paradoxe, dans la mesure où le Sénat, par ailleurs, dénonce la non-utilisation des excédents de la branche pour le financement des mesures de la politique familiale ».

Paradoxe pour paradoxe, votre rapporteur s'étonne de cette « course poursuite » consistant à essayer d'utiliser les excédents passés de la branche famille avant que le Gouvernement ne les détourne. De fait, l'excédent 2000 de la branche famille est utilisé à hauteur de 1,5 milliard de francs pour le FIPE mais les 5 milliards de francs restant servent « à titre exceptionnel » à boucher les trous du fonds de réserve pour les retraites.

Du point de vue de la clarté des comptes de la branche comme du sens qui peut être donné aux agrégats des lois de financement, votre rapporteur estime que cette dépenses en faveur des crèches aurait dû s'imputer sur les dépenses de l'exercice 2002.

L'introduction de la méthode comptable des droits constatés a précisément pour objet de faciliter un tel rattachement quand bien même une partie de la dépense -au demeurant probablement faible- se prolongerait sur l'exercice suivant.

Force est de constater que la démarche du Gouvernement consiste à afficher la « robustesse du redressement des comptes sociaux » en masquant une partie des dépenses, à afficher complaisamment des excédents cumulés en oubliant de préciser qu'ils ont perdu leur caractère de réserves financières pour des jours plus difficiles dès lors qu'ils sont déjà mobilisés.

Art. 24 bis
Pouvoir de composition du conseil d'administration
de la Caisse nationale d'allocations familiales
quant à l'utilisation des excédents de la branche famille

En première lecture, le Sénat avait introduit le présent article ayant pour objet de pallier la carence du dialogue existant entre le Gouvernement et des partenaires familiaux durablement écartés du débat sur l'utilisation des excédents de la branche famille.

A cette fin, votre commission avait proposé au Sénat d'étendre les pouvoirs du conseil d'administration de la CNAF afin qu'une délibération puisse avoir lieu sur les propositions susceptibles de contribuer à résorber cet excédent, et que le contenu de cette délibération soit transmise au Parlement.

Conformément aux prescriptions du rapport de Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Alfred Recours a obtenu de l'Assemblée nationale la suppression de cet article sous un double motif : « La concertation existe déjà, notamment dans le cadre de la conférence de la famille » et surtout, « il appartient au Gouvernement et à lui seul d'inscrire dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale les mesures qu'il entend proposer à l'examen de la représentation nationale ».

Ces arguments sont chacun irrecevables. En premier lieu, la disposition introduite par le Sénat ne constituait en aucun cas une injonction au Gouvernement qui est seul juge du contenu des projets de loi qu'il dépose sur le bureau des Assemblées. En second lieu, la conférence de la famille pourrait idéalement jouer ce rôle de rendez-vous délibératif, encore n'aurait-il pas fallu transformer cet événement important en exercice de style.

Votre rapporteur est convaincu qu'aucune association familiale n'a oublié les menaces de boycott et de délégation restreinte invoquées par l'UNAF à la conférence de la famille du 11 juin dernier.

Et depuis, nul parlementaire, a fortiori les rapporteurs des lois de financement de la sécurité sociale que sont M. Alfred Recours et Mme Marie-Françoise Clergeau, ne peuvent ignorer le courrier de M. Hubert Brin, en date du 17 octobre dernier, dénonçant « l'affectation discrétionnaire des excédents hors de toute concertation ».

La réalité est ailleurs : les excédents de la branche famille s'inscrivent dans la mécanique plus vaste du projet de loi de financement dont chacun sait qu'il n'a qu'une orientation : le financement des trente-cinq heures.

Votre rapporteur laisse en conséquence les partenaires membres du conseil d'administration de la CNAF, au premier rang desquels figure l'UNAF, juger de la pertinence des arguments avancés par l'Assemblée nationale pour supprimer le droit à la parole que la Haute Assemblée avait souhaité leur assurer.

Art. 25
Poursuite de la prise en charge par la CNAF
des majorations de pensions pour enfants

Cet article met en oeuvre la seconde étape d'un transfert programmé sur une période de sept ans, par tranche de 15 % annuels.

En première lecture, le Sénat avait supprimé cet article afin de s'élever contre la mise à la charge de la branche famille d'un avantage vieillesse de nature non contributive, c'est-à-dire relevant du fonds de solidarité vieillesse.

Votre Commission a considéré l'année dernière et considère toujours cette année que ce transfert n'a d'autre objet que de rétablir partiellement l'équilibre financier du fonds de solidarité vieillesse par ailleurs privé de ses recettes pour financer le FOREC, dans le cadre du financement de la politique de l'emploi par la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a rétabli son texte initial.

Art. 25 ter
Modulation du montant de l'allocation de rentrée scolaire

En première lecture, le Sénat avait adopté, en insérant le présent article, un dispositif prévoyant la modulation du montant de l'allocation de rentrée scolaire en fonction du cycle d'étude de l'enfant y ouvrant droit.

Dans son rapport12(*), Mme Marie-Françoise Clergeau écrit « cet article a été introduit par le Sénat (...). Il a pour objet de permettre la modulation de l'allocation de rentrée scolaire en fonction du cycle scolaire de l'enfant ouvrant droit à cette allocation en partant du constat que le coût des équipement nécessaires s'élève avec le niveau des études et est particulièrement important pour la scolarité en lycée professionnel. Partageant ce constat, la rapporteure propose l'adoption de cet article sans modification ».

Le Gouvernement a déposé, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, un amendement de suppression.

M. Alfred Recours a alors déclaré « Bien que l'amendement n'ait pas été examiné en commission, je le soutiens à titre personnel ».

L'article a été en conséquence supprimé.

Avant de revenir sur les critiques émanant du Gouvernement, votre rapporteur regrette que la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale qui s'était prononcée pour l'adoption conforme de cet article ne se soit pas prononcée par cohérence et par symétrie contre tout amendement visant à le supprimer.

Les raisons présentées par le Gouvernement pour justifier son amendement sont au nombre de trois mais aucune d'entre elles ne convainc votre rapporteur.

En effet, le Gouvernement a déclaré à l'Assemblée nationale « Le Sénat a adopté en première lecture un article destiné à moduler l'allocation de rentrée scolaire en fonction du cycle d'études. Le Gouvernement s'y est opposé car cela aurait pénalisé un grand nombre de familles. Cette modulation améliorerait l'aide apportée aux familles qui comptent de grands enfants, mais, opérée à coût constant, elle réduirait celle de familles ayant un enfant dans le primaire. Elle contraindrait de surcroît les familles à fournir un certificat de scolarité dès avant la rentrée scolaire. Une concertation préalable avec les associations familiales paraît indispensable. L'allocation différentielle créée par ce projet de loi évite d'ailleurs aux familles dont les revenus dépassent légèrement le plafond de ressources la suppression de l'intégralité de l'allocation ».

En premier lieu, le Gouvernement prétend que la mesure proposée par le Sénat aurait pénalisé les familles. Cette considération est doublement inexacte. Les familles ayant de jeunes enfants bénéficieraient d'une aide accrue dans le futur. Les familles ayant aujourd'hui de grands enfants auraient touché constamment le montant maximum de l'aide. Même opérée à coût constant, la proposition n'était pas une redistribution à somme nulle pour les familles. Votre rapporteur observe par ailleurs que le Gouvernement, qui a économisé 31 milliards de francs en cinq ans sur les prestations familiales, était libre de consentir un effort supplémentaire.

Le Gouvernement prétend en second lieu que la réforme proposée par le Sénat aurait contraint les familles à fournir un certificat de scolarité dès avant la rentrée scolaire. Les familles doivent déjà déclarer la situation scolaire de leurs enfants. M. Alfred Recours, par ailleurs favorable à l'amendement, a d'ailleurs déclaré « Sur l'obtention des certificats de scolarité, je voudrais citer un exemple. La communauté de communes que je préside subventionne 410 familles ayant des enfants dans le secondaire, sans que ce point pose problème. Le système pourrait donc être généralisé ».

Le Gouvernement poursuit sa critique en arguant de la concertation nécessaire avec les associations familiales. Votre rapporteur est véritablement ébaubi par l'argument avancé par le Gouvernement dans le contexte des ponctions sur la branche famille en l'absence de toute concertation. De surcroît, M. Jean Louis Lorrain, rapporteur de votre commission pour la famille, a reçu la plupart des associations familiales et c'est sur leur préconisation qu'il a proposé à la commission un tel amendement. Le Gouvernement aurait probablement eu connaissance de cette demande s'il avait prêté une oreille plus attentive aux associations familiales.

* 12 Rapport n° 3395, Alfred Recours, Claude Evin, Denis Jacquat et Marie-Françoise Clergeau, p.48