C. L'EXECUTION BUDGÉTAIRE EN 2002 ET 2003
1. L'année 2002
a) Une forte régulation budgétaire
S'agissant de l'exécution budgétaire relative à l'exercice 2002, le rapport précité du contrôleur financier mentionne quelques faits caractéristiques de la gestion 2002 : « La gestion a été marquée par des mesures de régulation budgétaires qui ont fait appel à différentes techniques :
- dès le 25 février un plafond de dépenses au 31 juillet a été établi à hauteur d'environ 50 % des dotations de chaque chapitre au titre de la régulation dite républicaine ;
- le 12 août un gel de 160,05 millions d'euros en DO+CP (dépenses ordinaires et crédits de paiement) et de 106,1 millions d'euros en AP (autorisations de programme) auquel fait suite un dégel de 81,90 millions d'euros en DO+CP et de 77 millions d'euros en AP à compter du 28 octobre ;
- une annulation de 71,79 millions d'euros en DO+CP et de 23,98 millions d'euros en AP en fin d'exercice ;
- une obligation de report à hauteur de 121 millions d'euros qui a conduit certains chapitres à des reports de charge sur l'année 2003.
L'ensemble de ces mesures et le calendrier adopté n'ont pas été sans conséquences sur l'activité des services gestionnaires » 5 ( * ) .
La Cour des comptes constate que « la régulation budgétaire de 2002 (gels quatre fois supérieurs à ceux de 2001, annulations quatre fois supérieures à 2001, 17 fois supérieures à 2000 et 4,7 fois supérieures à 1999) a contribué à faire perdre, une fois de plus, une bonne partie de son sens à l'autorisation parlementaire en retirant toute lisibilité à la notion de crédits ouverts et a fortiori de crédits votés » 6 ( * ) .
Par ailleurs, la Cour des comptes indique un peu plus loin que « la pratique de la sous-dotation systématique de certains chapitres s'est poursuivie. En ce qui concerne les contributions obligatoires aux dépenses internationales, la sous-dotation trdès nette du chapitre, comme les années antérieures (+ 0,5 % en LFI alors que le déficit à venir était estimé à 120 millions d'euros) a contraint à une dotation en LFR d'août de 110 millions d'euros. Cette sous dotation chronique a été corrigée pour l'exercice 2003 par un accroissement de 65 millions d'euros de la dotation, remise à niveau qui doit être appréciée comme un effort de sincérité budgétaire, mais qui restera insuffisante puisque le déficit prévisionnel pour 2003 est encore estimé à 35,6 millions d'euros.
La participation de la France au FED (chapitre 68-02) est encore plus caractéristique de cette pratique. Avec une dotation très insuffisante en LFI (218,5 millions d'euros) et malgré des reports records, supérieurs à la dotation initiale (285,7 millions d'euros), les crédits disponibles n'ont permis de répondre entièrement qu'aux trois premiers appels de fonds. Ils n'ont pas permis d'honorer la totalité de la troisième tranche du FED, appelée début juillet. La demande de décret d'avance formulée par le ministère n'ayant pas eu de suite, cette défaillance a généré des intérêts de retard. Si la dotation de 137 millions d'euros en LFR d'août a permis par la suite d'honorer les engagements, l'erreur grossière de prévision sur le volume des appels de fonds pour 2002 a contraint d'annuler 44,95 millions d'euros en fin d'exercice. De tels mouvements erratiques, qui portent au demeurant sur des montants considérables, et qui sont sources de dépenses supplémentaires, laissent perplexe sur la gestion de ce chapitre ».
b) D'importantes ouvertures de crédits en loi de finances rectificative
A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2002, votre rapporteur avait dénoncé l'insuffisance de plusieurs lignes de crédits, en particulier, celles du fonds européen de développement (FED), des contributions obligatoires et de la rémunération des personnels. L'impasse budgétaire que pressentait votre rapporteur s'est vérifiée, puisque la loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a ouvert des crédits pour un montant total de 274,7 millions d'euros, soit 7 % du budget défini par la loi de finances initiale pour 2002 :
Pour les dépenses de fonctionnement, les crédits ouverts par la loi de finances rectificative se sont élevés à 137,7 millions d'euros, dont :
- 110 millions d'euros au titre des contributions obligatoires (chapitre 42-31) ;
- 27,6 millions d'euros au titre des rémunérations des personnels (chapitre 31-90) ;
- 0,103 million d'euros au titre des indemnités des représentants français au Parlement européen.
Pour les dépenses d'investissement, les crédits de paiement ouverts par cette loi de finances rectificative se sont élevés à 137 millions d'euros, destinés à abonder la participation de la France au fonds européen de développement (chapitre 68-02).
La loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a procédé à des ouvertures de crédits pour un montant de 47,9 millions d'euros, et à des annulations de crédits pour un montant de 72,1 millions d'euros pour les dépenses ordinaires et de 49,1 millions d'euros pour les dépenses en capital, en contrepartie de l'ouverture d'un crédit de 1,5 million d'euros sur le chapitre 57-10.
Ainsi que le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, « la discordance entre crédits disponibles s'est fortement accrue ».
Le tableau ci-après, tiré de ce rapport, indique les modifications de crédits ayant affecté le budget des affaires étrangères par voie législatives et réglementaires entre 1999 et 2002.
Source : rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, page 236
2. L'année 2003
Votre rapporteur spécial a constaté, en 2003, les mêmes effets « désastreux » qu'en 2002 de la régulation budgétaire . Une nouvelle fois, la gestion des dépenses de rémunération des recrutés locaux, des frais de déplacement des agents et des crédits d'assistance des français à l'étranger a été particulièrement affectée.
L'exécution budgétaire des crédits du ministère des affaires étrangères pour l'année 2003 ne diffère pas sensiblement de celle de 2002, si ce n'est du point de vue de la budgétisation - plus sincère - en loi de finances initiale. En effet, des mesures de régulation budgétaires importantes ont, comme pour l'année précédente, occasionné d'importantes tensions sur certains postes de dépense.
Dès le mois de mai 2003, le ministère des affaires étrangères attirait l'attention du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire sur le fait que « le ministère des affaires étrangères ne peut en aucun cas attendre la fin de l'été sans dégel partiel sur les reports. En effet, les crédits de reports gelés correspondent à des dépenses réalisées en début d'année au titre d'engagements sur la gestion antérieure. Il y a de ce fait risque de cessation de paiement avant septembre 2003 sur plusieurs chapitres ».
Il était indiqué, à l'appui des demandes de dégel des crédits, que :
- chapitre 37-88 (déplacements et réceptions des ministres) : « au rythme actuel de consommation des crédits (...), le ministère des affaires étrangères ne sera plus en mesure de financer les déplacements des ministres dès le mois d'août ».
- chapitre 37-90 (fonctionnement) : « la régulation supportée par le chapitre atteint 12,5 % des crédits. Les marges de redéploiement de service à service ou depuis les postes n'existent plus. Au rythme, déjà ralenti, des dépenses, la cessation de paiement est certaine dès le mois d'août. (...) Le ministère est dans l'impossibilité de faire face à toute demande urgente qui surviendrait maintenant ».
- chapitre 57-10 (équipements administratifs et divers) : « si l'on intègre le gel des reports de crédits de 10,9 millions d'euros, les crédits de paiement sont ramenés à 15,07 millions d'euros.
Compte tenu du montant des crédits de paiement déjà engagés, des opérations importantes engagées (lycée de Moscou, lycée de Milan, lycée de Milan, lycée d'Alger, opérations à Pretoria, Varsovie, Abidjan, Annaba, La Courneuve) et enfin, du règlement du contentieux pour les chantiers du Quai d'Orsay et de la rue la Pérouse (1,2 million d'euros), les besoins s'élèvent au minimum à 45 millions d'euros, dont 14,7 millions d'euros d'ici le 30 juin prochain. Le service de l'équipement ne disposera plus d'aucun moyen à partir du début du mois de juillet ».
En tenant compte des difficultés rencontrées au titre de l'aide publique au développement (APD) et de la coopération militaire, la demande totale de dégel portait sur 56,71 millions d'euros de reports de crédits.
Au total, les annulations et les gels de crédits ont porté, s'agissant du ministère des affaires étrangères, jusqu'à 284 millions d'euros, soit 15 % des crédits (hors rémunération et engagements internationaux), et une régulation deux fois plus importante que celle subie par le ministère des affaires étrangères au titre de l'année 2002. Une partie de ces crédits a été dégelée progressivement, à compter du mois de juin, compte tenu de la situation de cessation de paiement dans laquelle se trouvaient certaines lignes budgétaires. Toutefois, ces dégels n'ont porté que sur un montant de 40 millions d'euros.
Compte tenu des fortes contraintes ayant pesé sur la gestion du budget des affaires étrangères au cours de l'année 2003, le ministère des affaires étrangères indique que des reports de charge significatifs, d'un ordre de grandeur de 100 millions d'euros, devront être effectués sur l'année 2004.
3. Les effets désastreux de la régulation budgétaire
Votre rapporteur a pu constater, au cours de déplacements à l'étranger, les résultats néfastes de la combinaison de dotations insuffisantes en loi de finances initiale et de la régulation budgétaire. Les conséquences sont particulièrement importantes pour les dépenses d'équipement du ministère, qui portent sur des montants significatifs et dont l'inertie est importante.
Lors d'une mission d'évaluation et de contrôle effectuée en Turquie en septembre 2003, votre rapporteur a constaté que le ministère des affaires étrangères n'était pas en mesure de payer les travaux effectués pour son compte par une entreprise turque. A son retour, il indiquait, dans une lettre d'observation adressée au ministre des affaires étrangères au sujet de travaux en voie d'achèvement au sein de l'ambassade de France à Ankara : « ces travaux concernent un bâtiment destiné à accueillir le service de coopération et d'action culturelle. D'après les informations que j'ai recueillies, la France a obtenu un devis intéressant auprès de l'entreprise chargée de la réalisation de ces travaux, en échange de l'engagement de payer comptant les sommes dues. Or, depuis plusieurs mois, l'Etat français n'a pas été en mesure de payer l'entrepreneur chargé de réaliser ces travaux. Cette situation constitue une très mauvaise opération financière : le coût des pénalités de retard est en effet largement supérieur au coût de l'emprunt pour l'Etat français. Il me semble donc particulièrement urgent de régler ce problème, qui donne une image de « mauvais payeur » désastreuse auprès des Turcs ».
Votre rapporteur a souhaité, à son retour en France, en savoir davantage sur les éléments de nature à expliquer cette situation. Il a constaté que la situation qu'il avait rencontrée en Turquie était loin d'être singulière. D'après les informations qu'il a pu recueillir, sur le chapitre 57-10 « équipements administratifs et divers », seulement 6 millions d'euros étaient disponibles, alors que le ministère a une dette sur ce chapitre, résultant d'impayés, portant sur environ 17 millions d'euros. Par conséquent, pas moins de 11 millions d'euros manquaient, au mois d'octobre, pour pouvoir payer les entreprises retenues par la France pour participer à des projets immobiliers. En réponse à une question de votre rapporteur, il lui a été indiqué que les paiements étaient effectués en fonction de la capacité pour l'entreprise contractante de supporter financièrement le manque de recettes, des éventuelles interventions politiques, de l'impact du non-paiement sur l'arrêt du chantier, et enfin, des priorités politiques définies par le ministère.
Votre rapporteur a appris qu'outre la dette existante à l'égard des entreprises, le ministère des affaires étrangères avait également une dette à l'égard du ministère de la défense, qu'il ne payait pas.
Votre rapporteur considère qu'une telle situation n'est pas acceptable : d'une part, elle nuit à l'image de notre pays à l'étranger, d'autre part, elle constitue une désastreuse opération financière.
Par ailleurs, dans certains petits postes, où les possibilités de réallocation de crédits sont limitées, des projets de coopération ont dû être abandonnés, alors même que la France avait engagé sa parole. Dans ces postes, la régulation budgétaire a contraint les agents à « bricoler » des solutions pour maintenir l'essentiel de leur programmation. Votre rapporteur répète qu' il est indispensable d'assurer une meilleure visibilité aux postes en début d'année, tant la variation des crédits disponibles en cours d'année les oblige à « naviguer à vue », alors même que les projets de coopération sont généralement préparés longtemps à l'avance, dans le cadre d'une programmation annuelle.
Il note que, faute de disposer d'une telle visibilité, le ministère des affaires étrangères a obtenu, dans le présent projet de loi de finances, l'inscription d'une mesure nouvelle de 4 millions d'euros, destinée à « abonder en gestion les moyens de fonctionnement des services » 7 ( * ) . Il s'agit de répondre en cours de gestion à des problèmes spécifiques résultant des insuffisances de crédits disponibles dans les postes à l'étranger, qui sont notamment liés aux mesures de régulation budgétaires. Cette mesure, que l'on peut assimiler à une « réserve de précaution », ne répond pas pleinement à l'objection formulée par votre rapporteur spécial, mais devrait permettre de pallier les conséquences les plus graves liées aux mesures de régulation budgétaire.
Il s'agit en quelque sorte d'une prise en compte, dans la budgétisation initiale, des effets potentiels des mesures de régulation budgétaire qui pourraient intervenir au cours de l'exercice 2004. Compte tenu de la situation des finances publiques et de la pression exercée par la Commission européenne afin de ramener le déficit public de la France en dessous du seuil fixé à 3 % du produit intérieur brut par le Pacte de stabilité, on peut en effet considérer, que des mesures de régulation significatives interviendront au cours de l'année à venir.
* 5 In Rapport sur la gestion 2002 - contrôle financier près le ministère des affaires étrangères.
* 6 In Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, page 237.
* 7 Cette innovation résulte de la mise en place d'une tarification pour frais de dossiers pour les demandes de visas. Un accord entre le ministère des affaires étrangères et le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire a prévu que 4 millions d'euros de crédits supplémentaires seront attribués au ministère des affaires étrangères en 2004 si la recette tirée des visas dépasse de 10 millions d'euros celle enregistrée en 2002.