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Document

mis en distribution

le 27 janvier 2004

Nos 1373 et 1374

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Nos 169 et 170

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Enregistrés à la Présidence de l'Assemblée nationale Annexes au procès-verbal de la séance du 22 janvier 2004.

le 22 janvier 2004.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION :

--  DU PROJET DE LOI ORGANIQUE portant statut d'autonomie de la Polynésie française

--  DU PROJET DE LOI complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française,

PAR M. JÉRÔME BIGNON, PAR M. LUCIEN LANIER,

Député. Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Pascal Clément, député, président ; M. René Garrec, sénateur, vice-président ; M. Jérôme Bignon, député ; M. Lucien Lanier, sénateur, rapporteurs.

Membres titulaires  : Mme Béatrice Vernaudon, MM. Michel Buillard, René Dosière, Christian Paul, Éric Raoult , députés ; MM. Robert Bret, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Jean-Jacques Hyest, Lucien Lanier, Simon Sutour, sénateurs.

Membres suppléants  : MM. Victor Brial, Michel Diefenbacher, Jean-Christophe Lagarde, Jérôme Lambert, Jean-François Mancel, Frédéric de Saint-Sernin, députés ; MM. Christian Cointat, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Georges Othily, Jean-Pierre Sueur, François Zocchetto, sénateurs.

Voir les numéros :

Sénat : 38, 39, 107 et T.A. 29 et 32 (2003-2004).

Assemblée nationale : 2931, 2995, 1336 et T.A. 236 et 237.

Outre-mer.

MESDAMES, MESSIEURS,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie et du projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française s'est réunie le 22 janvier 2004, à l'Assemblée nationale.

Elle a tout d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :

--  M. Pascal Clément, député, président ;

--  M. René Garrec, sénateur, vice-président.

La Commission a ensuite désigné M. Jérôme Bignon, député, et M. Lucien Lanier, sénateur, respectivement rapporteurs pour l'Assemblée nationale et le Sénat.

Après avoir félicité les rapporteurs des deux assemblées pour la qualité de leur travail, le président Pascal Clément a fait part de sa conviction que la commission était en mesure de parvenir aisément à un accord. Il a rappelé que le texte adopté par l'Assemblée nationale le 14 janvier dernier avait repris dans ses grandes lignes le texte issu des travaux du Sénat. Ainsi, sur les 198 articles du projet de loi organique, près des deux tiers ont été adoptés sans modification et sur les 26 articles du projet de loi simple, 15 sont désormais conformes.

M. Lucien Lanier, rapporteur pour le Sénat, a précisé que, sur les 80 amendements adoptés par l'Assemblée nationale au projet de loi organique, plus de la moitié présentaient un caractère rédactionnel, la partie restante apportant au texte des compléments très opportuns et conformes aux grandes options prises par le Sénat au cours de sa première lecture. Il a indiqué qu'il en était de même pour la loi ordinaire, la moitié des 16 amendements adoptés par l'Assemblée nationale revêtant un caractère rédactionnel.

Dans ces conditions, il a invité ses collègues sénateurs à approuver le texte de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une quinzaine d'articles susceptibles de faire l'objet de certaines adaptations.

Puis la commission a abordé l'examen des articles du projet de loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

La commission a adopté le texte de l'Assemblée nationale pour les articles 7 (Principe de spécialité - Conditions d'application des dispositions législatives et réglementaires), 9 (Consultation de l'assemblée de Polynésie française) et 12 (Modification ou abrogation de lois postérieures).

Elle a adopté l'article 14 (Compétences des autorités de l'État), dans le texte de l'Assemblée nationale, compte tenu d'une amélioration rédactionnelle proposée par M. Lucien Lanier, rapporteur pour le Sénat.

Après avoir adopté l'article 15 (Représentation internationale de la Polynésie française), la commission a procédé à l'examen de l'article 20 (Sanctions pénales et administratives).

Le rapporteur pour le Sénat a rappelé qu'à la première phrase du premier alinéa de cet article, ainsi qu'aux articles 64, 144, 145, 150 et 152, l'Assemblée nationale avait adopté une série d'amendements de M. Michel Buillard tendant à faire des « lois du pays » une catégorie particulière d'actes différente de celles des délibérations, même si les unes et les autres sont adoptées par l'assemblée de la Polynésie française. Il a ajouté que le Sénat, saisi d'amendements similaires de M. Gaston Flosse, avait estimé que les « lois du pays » constituaient des délibérations de l'assemblée, et qu'il n'y avait pas lieu de les faire entrer dans une catégorie distincte. Il a préconisé de maintenir cette position et de rétablir la rédaction du Sénat faisant référence aux « autres délibérations de l'assemblée ». Le président Pascal Clément a constaté que cette proposition était destinée à dissiper une ambiguïté, afin de ne pas laisser entendre que les « lois du pays » relevaient d'un régime juridique différent des autres délibérations. M. Jérôme Bignon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, après avoir insisté sur la proximité des positions défendues devant les deux assemblées, a expliqué que la logique de la rédaction de l'Assemblée nationale s'inspirait des particularités des « lois du pays », mais n'impliquait pas la reconnaissance d'un régime juridique distinct. MM. Patrice Gélard et Gaston Flosse se sont déclarés convaincus par les arguments du rapporteur pour l'Assemblée nationale. M. René Dosière a considéré pour sa part que les analyses développées au Sénat conservaient leur pertinence et mériteraient d'être soumises à l'appréciation du Conseil constitutionnel. La commission a alors adopté cet article dans le texte de l'Assemblée nationale.

Elle a ensuite adopté le texte de l'Assemblée nationale pour les articles 30 (Participation au capital des sociétés privées) et 34 (Participation de la Polynésie française à certaines missions de police).

Le rapporteur pour le Sénat a indiqué qu'à l'article 42 (Les compétences des communes), l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de M. Michel Buillard prévoyant que les attributions dévolues aux communes de la Polynésie française par le projet de loi organique s'exerçaient « sans préjudice des attributions qui leur sont réservées à la date d'entrée en vigueur de la présente loi organique ». Il a fait valoir que n'apparaissaient pas clairement les raisons pour lesquelles l'Assemblée nationale avait adopté un sous-amendement du Gouvernement ajoutant le mot « notamment » avant les mots « réservées (...) par les lois et règlements en vigueur ». Cette expression ne lui paraissant ni heureuse, ni utile, il en a proposé la suppression. Le président Pascal Clément ayant déclaré partager la réticence du rapporteur pour le Sénat à l'égard de l'usage du mot « notamment » dans les textes législatifs, la commission a supprimé cette mention dans le texte de l'Assemblée nationale.

Elle a ensuite adopté, dans le texte de l'Assemblée nationale, les articles 44 (Production et distribution d'électricité), 52 (Fonds intercommunal de péréquation), 53 (Impôts, taxes et redevances institués au profit des communes), 60 (Transfert à titre gratuit des biens de l'État), 63 (Rôle du gouvernement de la Polynésie française), 64 (Rôle du président de la Polynésie française), 69 (Élection du président par l'assemblée de la Polynésie française), 74 (Conditions requises pour exercer les fonctions de membre du gouvernement), 75 (Régime des incompatibilités), 76 (Fonctions interdites), 79 (Position de l'agent public ou du salarié membre du gouvernement), 82 (Recours contre les arrêtés concernant les membres du gouvernement), 86 (Caractère secret des réunions du conseil des ministres), 87 (Régime indemnitaire des membres du gouvernement), 90 (Compétence réglementaire du conseil des ministres), 91 (Actes à caractère individuel du conseil des ministres), 94 (Peines d'amende et sanctions administratives), 96 (Attributions individuelles et responsabilité des membres du gouvernement) et 104 (Composition de l'assemblée de la Polynésie française).

À l'article 106  (Mode de scrutin), la commission a été saisie d'une proposition de rédaction présentée par M. Gaston Flosse, tendant à ouvrir l'accès à la répartition des sièges à l'ensemble des listes, en supprimant le seuil de 5 % du nombre des électeurs inscrits, dans un souci d'apaisement et afin de favoriser la pluralité des candidatures à l'assemblée de la Polynésie française.

M. Lucien Lanier, rapporteur pour le Sénat, a estimé que cette proposition était de nature à assurer aux diverses composantes de l'opposition l'accès à la représentation. M. Jérôme Bignon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, s'étant déclaré favorable au principe du pluralisme, s'est demandé si cet amendement ne risquait pas de menacer à terme la constitution de majorités. M. Patrice Gélard a fait part de son hostilité à la mise en place de modes de scrutin dépourvus de seuils de représentativité. Il s'en est rapporté à l'exemple des anciens pays communistes, où la suppression des seuils a donné lieu à une multiplication excessive de candidatures. La suppression des seuils lui a donc paru dangereuse. Il a estimé préférable et plus conforme à la tradition républicaine le maintien d'un seuil au besoin peu élevé pour accéder à la répartition des sièges. Le président Pascal Clément a fait part de son accord avec ces propos et marqué sa préférence pour un seuil de 5 % des suffrages exprimés. Le rapporteur pour l'Assemblée nationale a rappelé qu'un seuil de 3 % pour l'accès à la répartition des sièges aux élections régionales avait été prévu sous la précédente législature et qu'il s'agissait probablement du seuil le plus bas de l'histoire électorale française. Le rapporteur pour le Sénat, se déclarant sensible à ces arguments, a rappelé qu'en tout état de cause, la prime majoritaire d'un tiers des sièges à pourvoir n'était pas remise en cause. M. René Garrec, vice-président, après avoir observé que le droit en vigueur prévoyait un seuil de 5 % des suffrages exprimés, s'est montré favorable au seuil de 3 % des suffrages exprimés. M. Gaston Flosse s'est dit prêt à se rallier au seuil de 3 % des suffrages exprimés. M. René Dosière, après s'être réjoui de la reprise d'une partie de son argumentation sur l'atteinte au pluralisme résultant du projet de loi, a souligné que le maintien d'une prime majoritaire dans un scrutin à un tour était sans précédent et justifiait, par la gravité de ses conséquences, son hostilité aux modifications proposées. M. Jérôme Lambert s'étant déclaré choqué que la rédaction proposée sur un sujet aussi important varie à chaque étape de la navette parlementaire, le président Pascal Clément a fait valoir qu'en l'absence de toute modification, il aurait été en droit de s'interroger sur le rôle du Parlement.

À l'issue de ce débat, qui a fait ressortir un très large consensus, la commission a adopté, au premier alinéa du II de l'article 106, une disposition prévoyant que les listes ayant obtenu 3 % des suffrages exprimés seraient admises à la répartition des sièges.

Elle a ensuite adopté dans le texte de l'Assemblée nationale les articles 108  (Organisation des élections générales et partielles), 110 (Conditions d'éligibilité), 111  (Candidats salariés) et 112  (Incompatibilités).

À l'article 113  (Conséquences de l'inéligibilité et de l'incompatibilité), M. Lucien Lanier, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale prévoyait la mise en demeure, par le haut-commissaire, de l'élu concerné par une incompatibilité avant de mettre fin à celle-ci. Ayant constaté qu'une telle procédure n'était prévue par le droit commun électoral pour aucun autre élu de la République, il en a proposé la suppression. M. Jérôme Bignon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, après avoir rappelé que cette mise en demeure, qui figurait dans le texte du Sénat, était reprise du statut de 1996, s'est déclaré sensible à l'argumentation de son homologue du Sénat. Il a toutefois tenu à rappeler, à titre général, que pour une collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie, l'application du droit commun ne saurait être décidée qu'après un examen au cas par cas. M. René Dosière a considéré que le rapporteur du Sénat justifiait sa proposition de suppression par une référence aux règles applicables aux collectivités territoriales. M. René Garrec, vice-président, a souligné que, appliqué à un statut unique, le raisonnement par comparaison n'était guère adapté. La commission a alors adopté l'article 113 dans le texte de l'Assemblée nationale, compte tenu de la suppression, dans le premier alinéa du II, des mots : « , après mise en demeure adressée par le haut-commissaire de la République, ».

Puis la commission a adopté les articles 118 (Recours contre les arrêtés et les délibérations constatant la démission d'office) et 122 (Élection du bureau) dans le texte de l'Assemblée nationale

Un débat s'est ensuite engagé, à l'article 125 (Fonctionnement des groupes politiques), M. Gaston Flosse ayant proposé le retour au texte du Sénat et la suppression des dispositions prévoyant expressément les moyens que l'assemblée de la Polynésie française affecte aux groupes politiques. Après que M. Jérôme Bignon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, se fut interrogé sur le caractère organique de ces dispositions et eut considéré que la jurisprudence du juge administratif apportait de meilleures garanties, M. René Dosière a signalé que les dispositions du code général des collectivités territoriales en la matière étaient beaucoup plus complètes et a jugé qu'il n'était pas souhaitable de laisser à une majorité le soin de définir les droits de l'opposition. M. Lucien Lanier, rapporteur pour le Sénat, ayant considéré que des dispositions de cette nature ne sauraient relever de la loi organique, le président Pascal Clément, tout en partageant sa préoccupation, a fait part de sa prudence en ce qui concerne les droits de l'opposition. Après que M. Patrice Gélard eut estimé que la rédaction de l'Assemblée nationale entrait par trop dans le détail, M. Gaston Flosse a douté que ce texte ajoute des garanties à l'opposition et a rappelé que le budget de l'assemblée de la Polynésie française était adopté sur proposition d'une commission présidée par le président de la chambre territoriale des comptes. La commission a alors adopté l'article 125 dans le texte du Sénat.

A l'article 131 (Droit à l'information), M. Gaston Flosse a proposé de retenir les délais adoptés par le Sénat, considérant que ceux-ci étaient suffisants pour permettre une information effective des membres de l'assemblée de la Polynésie française. Le rapporteur pour le Sénat, soutenu par le rapporteur pour l'Assemblée nationale, a marqué sa préférence pour le texte adopté par l'Assemblée nationale, soulignant que les délais de douze et quatre jours permettaient de tenir compte des distances séparant Papeete du reste de la Polynésie française. M. René Garrec, vice-président, a insisté sur l'importance d'une information en amont sur les « lois du pays ». M. Simon Sutour s'est félicité de l'évolution de la majorité sénatoriale, rappelant qu'un amendement identique au texte adopté par l'Assemblée nationale avait été rejeté par la Haute Assemblée. La commission mixte paritaire a adopté l'article 131 dans le texte de l'Assemblée nationale.

A l'article 131 bis (Question des représentants de l'assemblée de Polynésie française), M. Gaston Flosse a estimé que les modalités de publication des questions relevaient du règlement intérieur. Il a par ailleurs rappelé que les procès-verbaux des séances de l'assemblée de Polynésie française n'étaient pas publiés au Journal officiel de la collectivité, contrairement aux séances de l'Assemblée nationale, mais simplement mis à disposition des représentants après leur adoption par l'assemblée de la Polynésie française. Il a donc proposé la suppression du deuxième alinéa de l'article relatif à la publication des questions au Journal officiel de la Polynésie française. M. Pascal Clément, président, a souligné que l'existence des questions étant consacrée par l'article 48 de la Constitution pour les assemblées parlementaires, il n'était pas inapproprié d'insérer dans la loi organique une procédure de même nature applicable à l'assemblée de Polynésie française. Il a estimé en revanche que le reste de l'article ne relevait pas de la loi organique. Le rapporteur pour l'Assemblée nationale, partageant ce point de vue, a considéré que le deuxième alinéa de l'article 131 bis présentait un caractère superfétatoire. Après que M. René Dosière eut noté que les membres de l'assemblée de Polynésie française avaient ainsi le droit de poser des questions, mais pas de le faire savoir, la commission a supprimé le deuxième alinéa de l'article 131 bis, puis adopté cet article ainsi modifié.

La commission a adopté l'article 133 bis nouveau (Consultation de l'assemblée de la Polynésie française sur la création et la suppression de communes) dans le texte de l'Assemblée nationale.

A l'article 139 (Lois du pays), la commission a procédé à une coordination rédactionnelle avec l'article 24 bis A du projet de loi ordinaire.

La commission a adopté les articles 141 (Modalités d'adoption des lois du pays), 142 (Nouvelle délibération), 144 (Entrée en vigueur des délibérations fiscales), 145 (Nullité des actes pris hors session ou hors du lieu des séances), 147 (Composition du conseil économique, social et culturel), 150 (Compétence du conseil économique, social et culturel), 152 (Inscription prioritaire à l'ordre du jour de l'assemblée et de sa commission permanente) dans le texte de l'Assemblée nationale.

A l'article 154 (Information de l'assemblée de la Polynésie française), la commission a apporté une précision d'ordre rédactionnel au texte de l'Assemblée nationale, puis a adopté l'article ainsi modifié.

La commission a adopté l'article 156 (Dissolution de l'assemblée de la Polynésie française) dans le texte de l'Assemblée nationale.

A l'article 158 (Référendum décisionnel local), la commission a procédé à deux corrections d'erreurs matérielles aux paragraphes XII et XV.

La commission a adopté l'article 163 (Attributions du haut conseil de la Polynésie française) dans le texte de l'Assemblée nationale.

A l'article 171 (Caractère exécutoire de plein droit des actes pris par les autorités polynésiennes), la commission a adopté une proposition de rectification de la ponctuation présentée par le rapporteur du Sénat, afin de faire ressortir le fait que seules les modalités de la transmission des actes des autorités polynésiennes par la voie électronique seront précisées par un décret en Conseil d'État.

La commission a adopté les articles 172 (Saisine du tribunal administratif par le haut-commissaire), 176 (Contrôle de la conformité des lois du pays par le Conseil d'État), 177 (Contrôle de la conformité des lois du pays par le Conseil d'État), 180 (Procédure de déclassement des lois de pays intervenues en dehors de compétences de la Polynésie française) dans leur rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

A l'article 188 (Entrée en vigueur des dispositions relatives au droit d'exploitation des ressources naturelles biologiques des eaux intérieures, du sol et du sous-sol), la commission a tout d'abord adopté une modification d'ordre rédactionnel du rapporteur pour le Sénat au texte de l'Assemblée nationale, puis elle a adopté cet article ainsi modifié.

La commission a ensuite adopté les articles 189 (fichier général des électeurs) et 191 (coordinations) dans leur rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Au paragraphe IV de l'article 193 (Coordinations en matière électorale), et à l'initiative du rapporteur pour le Sénat, la commission a corrigé une erreur de référence au paragraphe IV du texte de l'Assemblée nationale, avant d'adopter cet article ainsi modifié.

La commission a adopté l'article 196 (Coordinations) dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire a adopté l'ensemble du texte ainsi élaboré.

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La commission a ensuite examiné les articles du projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.

La commission a adopté les articles 2 (Attributions en matière de sécurité intérieure), 8 (Création et modification des limites territoriales des communes), 15 (Réglementation des temps d'antenne des partis et groupes politiques polynésiens), 16 (Coordinations en matière de justice administrative), 21 (Coordinations - code des juridictions financières), 23 (Régime applicable aux sociétés d'économie mixte) et 24 bis A nouveau (Code de l'action sociale et des familles - Obligation alimentaire) dans leur rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

La commission a ensuite adopté une nouvelle rédaction du paragraphe VII de l'article 24 bis (Coordination - Convocation des électeurs) présentée par le rapporteur du Sénat et ayant pour objet, d'une part, de codifier ces dispositions dans le code électoral et, d'autre part, de préciser que le rapport de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques évaluant la part des coûts de transports dans l'ensemble des dépenses électorales est déposé dans l'année qui suit le renouvellement général de l'Assemblée nationale ou de l'assemblée de la Polynésie française. Puis, elle a adopté cet article ainsi modifié.

La commission a adopté les articles 25 (Coordination - modification de référence), 25 bis (Dérogation en matière de jeux de hasard) et 25 quater (Actualisation de référence) dans le texte de l'Assemblée nationale.

A l'article 25 quinquies (Validation législative), la commission a examiné une proposition de rédaction de l'article présentée par le rapporteur du Sénat modifiant, notamment, les unités monétaires auxquelles il est fait référence tout en précisant la date et les références des décisions de la Cour des comptes dont la validation est proposée. Après que le rapporteur de l'Assemblée nationale eut exprimé son accord, la Commission a adopté cette proposition et l'article 25 quinquies ainsi modifié.

La commission mixte paritaire a adopté l'ensemble du texte ainsi élaboré.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter :

--  le projet de loi organique portant statut de la Polynésie française,

--  le projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française,

dans le texte reproduit respectivement à la suite des tableaux comparatifs figurant ci-après.

TABLEAU COMPARATIF
(projet de loi organique)

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