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Document mis en distribution le
2 mars 2004

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social,

PAR M. CLAUDE GAILLARD, PAR M. JEAN CHÉRIOUX,

Député. Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Michel Dubernard, président, député, M. Nicolas About, vice-président, sénateur, M. Claude Gaillard, député, M. Jean Chérioux, sénateur, rapporteurs.

Membres titulaires : MM. Jean-Michel Dubernard, Claude Gaillard, Bernard Perrut, Bernard Depierre, Jean Ueberschlag, Christian Paul, Jean Le Garrec, députés, M. Nicolas About, Mme Annick Bocandé, MM. Jean Chérioux, Michel Esneu, Alain Gournac, Gilbert Chabroux, Roland Muzeau, sénateurs,

Membres suppléants : MM. Pierre Morange, Yves Bur, Pierre-André Périssol, Jean-Paul Anciaux, Jean-Luc Préel, Gaëtan Gorce, députés, MM. Gilbert Barbier, Paul Blanc, Guy Fischer, Mme Françoise Henneron, M. Dominique Leclerc, Mme Gisèle Printz, M. Alain Vasselle, sénateurs.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1re lecture : 1233, 1273 et TA 223.

2e lecture : 1433.

Sénat : 1re lecture: 133, 179 et TA 62 (2003-2004).

TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mesdames, messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de sa vie et au dialogue social s'est réunie le mercredi 25 février 2004 à l'Assemblée nationale.

La commission a d'abord procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. Jean-Michel Dubernard, député, président ;

- M. Nicolas About, sénateur, vice-président.

La commission a ensuite désigné :

- M. Claude Gaillard, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;

- M. Jean Chérioux, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

*

* *

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour le Sénat, a souhaité, avant d'aborder lui-même les titres II et III, laisser Mme Annick Bocandé s'exprimer sur le titre Ier qu'elle a eu la charge de rapporter lors de l'examen du texte par le Sénat.

Mme Annick Bocandé, sénateur, a rappelé que, le 11 février dernier, après avoir entendu les partenaires sociaux signataires de la réforme de la formation professionnelle, le Sénat a adopté une quarantaine d'amendements modifiant le volet « formation » du texte. Ces amendements ont tous été adoptés avec l'accord du Gouvernement, quelquefois même à l'unanimité.

Au cours de ses débats, le Sénat a poursuivi six objectifs qui lui sont apparus indispensables pour l'équilibre du texte :

- clarifier le droit applicable ;

- rapprocher davantage le projet de loi de la lettre de l'accord national interprofessionnel (ANI) ;

- donner un contenu au principe d'égalité d'accès à la formation professionnelle ;

- adapter certaines dispositions aux petites et moyennes entreprises ;

- développer la négociation interprofessionnelle ;

- renforcer le contrôle du système de formation professionnelle.

Dans l'esprit des travaux menés à 1'Assemblée nationale, le Sénat a souhaité clarifier le droit applicable sans pour autant remettre en cause le compromis historique signé entre les partenaires sociaux. Pour prévenir d'éventuelles actions contentieuses, il lui a toutefois semblé nécessaire d'expliciter les dispositions du projet de loi qui restaient ambiguës. Ainsi, s'agissant des contrats de professionnalisation, il convenait de mieux définir le temps de formation intégré dans le contrat de professionnalisation, en limitant l'intervention des accords collectifs à des cas particuliers. Cette clarification a permis de rassurer certains organismes de formation, qui avaient fait part des inquiétudes que leur inspiraient certaines dispositions du projet de loi.

Par ailleurs, le Sénat a jugé qu'il est important, chaque fois que possible, de rapprocher le texte du projet de loi de l'accord signé par les partenaires sociaux. C'est la raison pour laquelle il a précisé que le droit individuel à la formation (DIF) n'est pas transférable en cas de départ à la retraite et institué un système de tutorat auprès des jeunes embauchés sous contrat de professionnalisation. Il a en outre fixé au 1er janvier 2004 le relèvement de la contribution financière des entreprises afin de garantir le financement de ces mesures. S'agissant plus spécifiquement du plan de formation, le Sénat a souhaité revenir sur la suppression de l'obligation de formation des salariés par l'entreprise, mais en la limitant bien évidemment aux actions d'adaptation au poste de travail. En effet, les actions de développement des compétences et les actions de formation liées à l'évolution des emplois ne sont pas couvertes par cette obligation. Cette modification, en restaurant l'équilibre de l'accord national, a été de nature à rassurer les partenaires sociaux qui n'ont jamais voulu remettre en cause ce principe fondamental du droit du travail.

Ensuite, le Sénat s'est attaché à renforcer le contenu du principe d'égalité d'accès à la formation professionnelle. En effet, une femme non qualifiée employée dans une entreprise de moins de dix salariés, a statistiquement vingt fois moins de chance de se former qu'un homme ingénieur dans une entreprise de plus de 500 salariés. Le Sénat a donc pensé aux personnes inactives en élargissant les objectifs de la formation professionnelle au retour à l'emploi des personnes qui ont interrompu leur activité professionnelle pour s'occuper de leurs enfants ou de leur conjoint ou ascendants en situation de dépendance. Il a également estimé que les actifs handicapés doivent être mieux pris en compte, ainsi que les personnes illettrées. Il a en outre élargi plusieurs dispositions du projet de loi aux professions agricoles. Enfin, parallèlement aux dispositions introduites par l'Assemblée nationale pour les salariés sous CDI, le Sénat a souhaité améliorer l'information des salariés sous CDD sur leurs droits à formation.

En outre, le Sénat a adapté certaines dispositions du projet de loi aux petites et moyennes entreprises à travers la création d'un titre-formation, qui permettra de simplifier et d'alléger leurs formalités administratives.

Il a également souhaité encourager la négociation interprofessionnelle dans les domaines suivants : la définition des formations prioritaires proposées dans le cadre du droit individuel à la formation ; le choix des catégories de salariés concernées par les périodes de professionnalisation ; la détermination des modalités de financement des centres de formation d'apprentis. Par ces modifications, il n'a nullement cherché à remettre en cause la légitimité ou l'action des branches mais à redonner un espace aux structures interprofessionnelles, mieux adaptées à la problématique du « territoire », ce qui répond aux objectifs de décentralisation.

Enfin, le Sénat, répondant d'ailleurs au souci exprimé à l'Assemblée nationale, a manifesté à plusieurs reprises, sa volonté de renforcer le contrôle du système de formation professionnelle, de lui donner davantage de transparence et d'élargir le régime des sanctions applicables en cas d'infraction. Il a estimé qu'un système qui brasse 22 milliards d'euros par an devait faire l'objet d'un contrôle renforcé, en particulier des organismes de formation. C'est également la raison pour laquelle, le Sénat a approuvé la création d'un Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie avec pour triple mission de favoriser la concertation entre les acteurs de la formation professionnelle (Etat, Parlement, régions, partenaires sociaux et personnalités qualifiées), de contrôler et d'évaluer les fonds de la formation professionnelle et de donner son avis sur la législation en la matière. Sur ce point, il sera proposé d'amender le dispositif mis en place, à partir d'un amendement du Gouvernement, afin de réaffirmer avec davantage de précision les missions de contrôle et d'évaluation de ce Conseil national.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour le Sénat, a indiqué que le Sénat a adopté 39 amendements sur les titres II et III.

Les dispositions du titre II consacré au dialogue social s'appuient pour l'essentiel sur la « position commune » du 16 juillet 2001 signée par les partenaires sociaux et visent à donner un nouvel élan à la négociation collective dans notre pays.

Les principaux axes en sont les suivants :

- modifier les règles de conclusion des accords collectifs pour en renforcer la légitimité ;

- revoir l'articulation des sources du droit du travail pour assurer une plus forte autonomie au droit négocié ;

- favoriser le développement du dialogue social à tous les niveaux.

Lors de l'examen du texte en première lecture, les débats ont été vifs, marquant une profonde divergence entre la majorité et l'opposition. Cette divergence témoigne en réalité de deux conceptions opposées du dialogue social. Pour les uns, les partenaires sociaux ne seraient en mesure de contribuer à l'élaboration du droit conventionnel que de manière limitée et dans des conditions strictement encadrées par la loi. Pour les autres, et conformément à la logique du projet de loi, il apparaissait nécessaire d'assurer l'adaptation des normes aux besoins de ceux qui se les verront appliquer, en renforçant la place de la négociation collective et en confiant aux partenaires sociaux la responsabilité de cette adaptation. Suivant en cela sa commission des affaires sociales, le Sénat a fait prévaloir la seconde conception. Il n'est donc revenu sur aucun des apports de l'Assemblée nationale, ni a fortiori sur l'équilibre du texte qui lui était transmis. Il a essentiellement cherché à s'assurer que ce texte « colle » au plus près à la position commune. Voilà pourquoi la plupart des amendements ainsi adoptés sont de précision afin de permettre la mise en oeuvre de la future loi dans les meilleures conditions.

Le Sénat a néanmoins apporté quelques modifications de fond.

Les premières visent à garantir la portée du texte en s'assurant de son effectivité. Ainsi, le Sénat a souhaité que certains accords de branche soient des accords étendus, afin qu'ils puissent s'appliquer à l'ensemble des entreprises de la branche. C'est le cas, par exemple, à l'article 34, pour l'accord devant déterminer les règles de validité applicables aux accords d'entreprise. C'est aussi le cas à l'article 41 pour l'accord de branche permettant la mise en oeuvre de nouvelles modalités de conclusion des accords dans les entreprises dépourvues de délégués syndicaux. De même, le Sénat a jugé nécessaire de compléter l'article 44 pour faire figurer le nouveau « droit de saisine » des organisations syndicales parmi les clauses obligatoires de la convention de branche nécessaires à son extension.

La deuxième série de modifications tend à compléter le texte pour combler certaines lacunes. Ainsi, à l'article 40 sur les accords de groupe, le Sénat a souhaité spécifier les parties prenantes à la négociation, tout en créant la possibilité d'instituer un « coordonnateur syndical de groupe ». A l'article 41, il a également précisé l'objet de l'accord de branche instituant de nouvelles modalités de conclusion des accords dans les petites entreprises, suivant en cela les préconisations de la position commune : cet accord devra fixer les thèmes ouverts à ces nouveaux modes de négociation, les conditions d'exercice du mandat des salariés mandatés et les modalités de suivi de ces accords. Dans la même logique, le Sénat a enfin cherché à mieux définir, aux articles 42 et 43, le statut des représentants des salariés.

Les dernières modifications apportées au titre II ont trait à la sécurité juridique. A ce titre, le Sénat, suivant d'ailleurs l'analyse déjà développée par l'Assemblée nationale, a adopté une nouvelle rédaction de l'article 38 relatif à la mise en oeuvre de dispositions législatives par accord d'entreprise. Il a en effet estimé nécessaire de circonscrire sans aucune ambiguïté le champ des dispositions concernées. Cette nouvelle rédaction conduit à décliner tout au long du code du travail et du code rural la modification de principe apportée par cet article en l'introduisant aux différents articles concernés de ces deux codes. Cela a semblé mieux répondre aux exigences de clarté et d'intelligibilité de la loi.

Si les modifications apportées au titre II sont somme toute limitées, le Sénat a en revanche souhaité enrichir le titre III par un nouveau volet relatif à la participation. Celle-ci demeure, en effet l'un des éléments qui a favorisé, notamment par ses vertus pédagogiques, le développement du dialogue social dans notre pays. Elle continue d'ailleurs de jouer un rôle moteur en la matière : en 2002, ce sont ainsi 10 000 accords d'entreprise qui ont porté sur la participation, soit 40 % des accords conclus.

Les cinq articles additionnels introduits à ce titre par le Sénat ne constituent certes pas une réforme d'ensemble des dispositifs de participation. Il est d'ailleurs encore trop tôt pour dresser un premier bilan de la loi du 19 février 2001 sur l'épargne salariale. Ils s'inscrivent plutôt dans une démarche pragmatique visant à lever certains obstacles législatifs qui entravent encore le développement de la participation, en particulier dans les petites entreprises, et à encourager la négociation collective en la matière.

L'article 50 ter tend à adapter l'intéressement à la dimension européenne des entreprises françaises en reconnaissant l'existence d'accords d'intéressement européens et en appliquant aux primes versées dans ce cadre le même régime social et fiscal que celui en vigueur pour les accords « franco-français ».

L'article 50 quater vise simplement à faciliter le franchissement du seuil de cinquante salariés pour les entreprises ayant conclu un accord d'intéressement en ne rendant obligatoire la mise en place de la participation qu'à 1'expiration de 1'accord d'intéressement.

L'article 50 quinquies tend à assujettir à la participation les entreprises exonérées d'impôt et situées dans des zones franches.

L'article 50 sexies vise à favoriser la mise en place de plans d'épargne d'entreprise (PEE) par accord avec le personnel : la mise en place du PEE par voie unilatérale ne sera désormais possible qu'en cas d'échec des négociations.

Enfin, l'article 50 septies cherche à remédier à la trop faible diffusion des dispositifs de participation dans les petites entreprises. Pour cela, il prévoit un « rendez-vous » triennal dans les entreprises dépourvues de délégué syndical mais dotées de délégué du personnel, à l'occasion duquel seront examinées les conditions de mise en place de la participation, de l'intéressement ou d'un PEE ou encore d'adhésion à un plan d'épargne interentreprises (PEI).

M. Claude Gaillard, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a souligné que ce projet de loi traite de deux des thèmes les plus importants du droit du travail, à savoir la formation professionnelle, instrument déterminant de la promotion individuelle et du maintien de l'emploi, et le dialogue social que ce texte va contribuer à moderniser.

Ce projet de loi est également important car emblématique de la méthode choisie par le Gouvernement : favoriser le débat entre partenaires sociaux. En effet, il reprend pour l'essentiel l'accord national interprofessionnel sur la formation professionnelle et la position commune du 16 juillet 2001 adoptés, l'un de façon unanime, l'autre à une très large majorité par les partenaires sociaux qui ont longuement négocié sur ces sujets.

En dépit de la faible marge de manoeuvre liée à la nature de ces textes, la navette a été fructueuse, de nombreuses pistes ouvertes par l'Assemblée ayant été explorées par le Sénat. Dès lors, les points d'accord dominent très largement et l'Assemblée se ralliera le plus souvent aux précisions apportées par le Sénat.

Les points de désaccord potentiel ne sont qu'au nombre de deux et touchent à des thèmes qui, introduits par le Sénat, n'avaient pas été traités par les partenaires sociaux. Le premier porte sur la réforme des organes nationaux de la formation professionnelle et devra probablement faire l'objet d'un débat approfondi pour parvenir à un consensus. Le second porte sur les dispositifs d'intéressement et de participation : ils doivent assurément être développés ; ils ne doivent pas pour autant être rendus trop complexes. Il conviendra donc de trouver un juste milieu afin de permettre leur mise en place dans les PME.

M. Christian Paul, député, a tout d'abord souligné que le Sénat a sans conteste amélioré la rédaction - notamment en reprenant certains des propositions faites sans succès par l'opposition à l'Assemblée - et rappelé son attachement à certaines de ces précisions de rédaction qui sont autant de garanties pour les salariés.

Concernant le droit individuel à la formation (DIF), la disposition renvoyant les modalités de détermination des priorités de formation aux accords collectifs relatifs aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) - largement influencés par la partie patronale - pourrait limiter la liberté de choix par les salariés du contenu de leur DIF.

Si le volet concernant la formation professionnelle de ce texte est positif, il est tout à fait regrettable de constater que, dans le même temps, le projet de loi relatif aux responsabilités locales, actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, remet en cause des pans entiers de la législation sur la formation professionnelle par exemple en démantelant l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et en consacrant le désengagement de l'Etat.

M. Jean Le Garrec, député, a rappelé l'opposition du groupe socialiste aux dispositions relatives au dialogue social. Le Sénat n'ayant pas modifié le texte adopté par l'Assemblée nationale sur ce point, les désaccords persistent.

Alors que la précédente majorité s'était efforcée d'avancer sur ces questions de représentativité syndicale et d'accord majoritaire, notamment par la loi Aubry II, il est dommage que le présent texte crée une véritable usine à gaz en la matière. Il faut un tableau pour essayer de démêler ce système complexe. L'article 34 distingue ainsi - en simplifiant - selon les niveaux de négociation de vrais accords majoritaires, des accords n'ayant pas fait l'objet d'une opposition des syndicats majoritaires et des accords n'ayant pas fait l'objet d'une opposition de la majorité des syndicats ! Cette complexité ne contribuera pas à responsabiliser les syndicats et risque de remettre en cause le dynamisme du dialogue social.

Les articles 36 et 37 relatifs au principe de faveur et à la hiérarchie des normes ont suscité l'opposition sans équivoque et unanime des syndicats. Cette rédaction répondant à des suggestions faites par le MEDEF, et notamment par M. Denis Kessler, constitue un réel danger pour la qualité et la sérénité des négociations futures.

Le groupe socialiste avait attiré l'attention sur le caractère vraisemblablement inconstitutionnel de la rédaction initiale de l'article 38. La rédaction opérée par le Sénat permet d'éviter ce risque mais sur le fond rien n'a été résolu : cet article va aboutir à l'explosion du droit du travail. C'est pourquoi le groupe socialiste votera contre cette disposition.

Dès lors qu'il n'est pas jugé possible de distinguer les deux parties du texte, le groupe socialiste se prononcera contre l'ensemble de celui-ci, même si les dispositions relatives à la formation professionnelle sont positives.

M. Alain Gournac, sénateur, a fait remarquer que l'article 50 sexies relatif à la participation est fondamental. Il convient de ne pas rendre trop rigide la mise en place du plan d'épargne d'entreprise (PEE) afin de ne pas décourager les PME d'instaurer de tels mécanismes d'épargne.

M. Roland Muzeau, sénateur, a souligné la qualité du débat sur les dispositions relatives à la formation professionnelle. Il est regrettable que leur examen soit lié à celui des dispositions relatives au dialogue social qui sont inacceptables. Cette remise en cause de la hiérarchie des normes et du principe de faveur entraînera des dégâts incommensurables et conduira à annihiler les acquis issus de plusieurs décennies de jurisprudence favorable aux salariés. Ce texte consacre la déréglementation sociale prônée par le MEDEF tandis qu'il suscite l'opposition unanime des syndicats de salariés. Il ne peut être présenté comme la traduction d'un accord des partenaires sociaux car la transposition faite par le projet de loi de la position commune de 2001 est aujourd'hui largement contestée par les parties signataires. En outre, il ne s'agit au demeurant que d'un relevé de décisions qui ne lie pas le Parlement. Compte tenu du danger qu'il représente pour la régulation sociale et la protection des salariés, le groupe communiste se prononcera contre ce texte.

La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion.

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