III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
A. LE VOLONTARIAT, SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE À CONFORTER
Lors du débat sur le projet de loi relatif aux volontariats civils, votre Commission avait souligné l'intérêt du volontariat de solidarité internationale sous la forme du décret de 1995 et la nécessité de le conforter en donnant un cadre législatif à cette forme de volontariat de droit privé.
Cette forme particulière d'engagement, de « bénévolat indemnisé », est propre à notre pays : chez nos partenaires européens, le terme de volontaire désigne le plus souvent des bénévoles et les organisations de solidarité internationale n'ont recours qu'à des personnels salariés.
S'inscrivant dans une démarche de générosité, les volontaires irriguent à leur retour le tissu associatif français. Dans le domaine de l'aide au développement, le niveau de qualification et d'intervention des volontaires a en outre suivi les évolutions des pays partenaires et le processus d'émergence de cadres locaux, notamment dans le secteur de l'éducation et de la santé.
B. DES INTERROGATIONS LIÉES À L'ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF
1. La nécessité d'un accompagnement budgétaire adapté
Le budget consacré au volontariat sur les crédits du ministère des affaires étrangères est stable depuis plusieurs années. Les crédits dédiés au volontariat ont été affectés en 2003 par une exécution particulièrement difficile et une répartition qui n'autorise que de faibles marges de manoeuvre.
Doté de 19,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003, l'article 20 du chapitre 42-13 du budget du ministère des affaires étrangères a été amputé de 10 % de ses crédits au mois de février, puis affecté par le gel des crédits de report intervenu au mois de mai ce qui a conduit à la réduction de la commande adressée au FONJEP et mis certaines associations dans des situations particulièrement difficiles.
Sur le montant total des crédits destinés au volontariat, plus de 62 % (11,19 millions d'euros) sont destinés à l'Association des volontaires du progrès, bénéficiaire d'une subvention globale ; les crédits dévolus au volontariat associatif du décret de 1995 représente, quant à lui, 30 % du total, le solde étant constitué de crédits destinés à soutenir les actions du Comité de liaison des ONG et à l'appui ponctuel d'associations se trouvant dans une situation financière délicate.
Le budget pour 2004, dont la dotation est stable opère un premier rééquilibrage au profit du volontariat associatif dont les crédits sont portés à 6,5 millions d'euros avec l'objectif d'augmenter le nombre de volontaires.
L'Association des volontaires du progrès devra s'intégrer dans le dispositif issu du présent projet de loi et solliciter un agrément pour ses activités ainsi que les différents financements prévus pour l'envoi de volontaires. L'Etat devra cependant vraisemblablement poursuivre son accompagnement budgétaire spécifique sauf à mettre en péril les activités mêmes de l'Association. Le rééquilibrage entre les différents financements devrait donc vite atteindre ses limites.
L'ouverture des financements à des missions d'une durée plus courte devrait augmenter le nombre des associations qui sollicitent un agrément . Cette crainte a été a plusieurs reprises exprimée devant votre rapporteur de la part d'associations qui ont pour objet principal le volontariat et ne bénéficient pas d'autres financements comme opérateurs de projets ou de missions humanitaires d'urgence.
L'action des associations de solidarité internationale dépend de l'évolution des financements qui lui sont apportés. Si le texte apporte désormais une base juridique stable, l'accompagnement budgétaire du dispositif sera déterminant pour promouvoir un réel développement du volontariat. Le coût pour le budget du ministère des Affaires étrangères d'un volontaire bénéficiaire de l'ensemble des dispositions du décret de 1995 est actuellement d'environ 11 500 euros sur deux ans. La charge que représente un volontaire pour une association, une fois intégrés les financements du ministère des Affaires étrangères, est au minimum de 17 000 euros sur deux ans 6 ( * ) .
La promotion du volontariat de solidarité international devra être accompagnée d'un effort budgétaire soutenu pour concilier l'augmentation souhaitée du nombre de volontaire et l'amélioration des conditions de leur prise en charge, différée depuis 1995 en l'absence des crédits nécessaires.
2. La nature du volontariat
Tel qu'il existe actuellement, le décret de 1995 vise essentiellement les missions de développement d'une certaine durée. L'esprit du volontariat originel, ancré dans les politiques de coopération, ne vise pas les missions de courte durée, en privilégiant une logique d'échange qui ne peut s'inscrire que dans un temps relativement long.
La plupart des organisations humanitaires d'urgence interviennent également dans le domaine du développement, ainsi qu'en situation de post-crise. Elles ont, pour certaines, actuellement recours aux dispositions du décret de 1995.
Le contrat de volontariat de solidarité internationale devrait concerner à l'avenir tous les types de mission, y compris des missions de courte durée. La conception traditionnelle du volontariat, dédié à la coopération au développement, devrait donc évoluer pour incorporer des logiques différentes. Le risque est présent du recours au contrat de volontariat en substitut au salariat, alors que le bénévolat est possible sur des missions de courte durée. La commission du volontariat, dont votre commission vous propose de consacrer l'existence dans la loi, devra être particulièrement vigilante à cet égard.
* 6 Les coopérants du service national étaient financés par l'Etat à hauteur de 85 %.