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3. Les questions de méthode

a) Les limites de la maîtrise ex-post des dépenses

Le rôle essentiel conféré depuis 2002 au respect d'un plafond de dépenses dans la politique budgétaire fait reposer le poids de la gestion du budget de l'Etat sur la régulation.

Dès le vote du projet de loi de finances initiale, il est évident que l'écart prévisible entre recettes et dépenses devra donner lieu à des mesures de restriction budgétaire précoces.

Il s'agit, dans une certaine limite, d'une pratique légitime. On peut rappeler que les crédits inscrits en loi de finances constituent des plafonds n'ayant pas de caractère obligatoire et qu'il incombe donc au gouvernement d'adapter le rythme de la dépense à la situation des finances publiques.

Pour votre rapporteur général, il serait préférable de prendre ex ante des prévisions de recettes prudentes et de partir d'une hypothèse de croissance inférieure au consensus des économistes. Les plus-values de ressources qui seraient ainsi dégagées en cours d'année permettraient d'éviter les annulations de crédits, en même temps qu'elles contribueraient à améliorer le solde. Malheureusement, les gouvernements raisonnent à très court terme et préfèrent donner des satisfactions illusoires aux groupes d'intérêts qui les assaillent.

Dès lors que l'on ne provisionne pas en loi de finances initiale les moyens de faire face aux inévitables aléas affectant l'exécution budgétaire, il faut effectivement mettre en réserve des crédits pour faire face aux dépenses imprévues. Telle est la logique qui a justifié la constitution en 2003 d'une « réserve de précaution et d'innovation ».

Toutefois cette méthode, légitime dans son principe, n'en comporte pas moins un certain nombre d'effets pervers. On voit se développer un certain nombre de pratiques qui, à la longue, altèrent la portée de l'autorisation parlementaire et compliquent la gestion budgétaire. C'est ainsi que l'on observe des annulations de dotations à peine ouvertes, des reports de crédits et des dégels tardifs qui affectent la lisibilité des comptes.

Les lois de finances rectificatives de fin d'année interviennent trop tardivement pour que les crédits qu'elles ouvrent puissent être effectivement consommés au cours de l'exercice, alimentant des reports massifs.

Ces reports, même si le ministère des finances cherche à les maîtriser, constituent une réserve occulte pour les administrations leur permettant d'échapper à la rigueur budgétaire.

Comme le constate la Cour des comptes « la pratique de la régulation -du fait notamment de l'incertitude dans laquelle sont maintenus les services ministériels- les amène à adopter un mode de gestion dégradé, voire irrégulier : priorité donnée aux actions nouvelles au détriment des dépenses obligatoires ou récurrentes ; allongement des délais de règlement des factures ; entorse aux procédures d'engagement de crédits et de passation des marchés publics ; réalisation de dépenses hors de toute programmation cohérente ou dans l'urgence »25(*).

On note ainsi que le total des factures en instance de paiement à la fin 2003 au ministère de la défense atteint plus de 3,3 milliards d'euros soit un triplement en un an.

D'une façon générale, la Cour des comptes souligne l'accroissement des dettes de l'Etat auprès de ses fournisseurs publics.

Dettes commerciales de l'Etat

Réponse de la Cour des comptes à la question posée par votre commission des finances

La Cour se livre depuis plusieurs années à une enquête auprès d'un certain nombre d'entreprises publiques et d'établissements publics qui sont des fournisseurs importants de l'Etat afin d'apprécier le volume des dettes commerciales de l'Etat à leur égard. En 2003, l'enquête a porté sur quarante entreprises « de premier rang » selon le classement établi par le Haut conseil du secteur public auxquelles ont été ajoutées la Documentation française, l'UGAP et l'Imprimerie nationale. Au 31 décembre 2003, selon les déclarations des entreprises et établissements publics interrogés, les dettes commerciales de l'Etat à leur égard s'élevaient à 807 M€ hors EDF. Conformément au plan comptable général, celles-ci naissent à la réalisation du service fait qui correspond par simplification à la date de réception de la facture.

A cette première enquête s'est ajoutée cette année, pour la première fois, une enquête sur un échantillon représentatif d'organismes divers d'administration centrale (ODAC) et d'administrations de sécurité sociale afin d'identifier les flux budgétaires et comptables avec l'Etat. Le recensement qui a été fait pour les 26 organismes rentrant dans le champ de l'enquête a abouti à un total de dettes de l'Etat de 731,3 M€ au 31 décembre 2003.

Enfin, dans le rapport sur la sécurité sociale (septembre 2004), la Cour a relevé que les organismes sociaux supportaient dans leurs comptes au 31 décembre 2003 des restes à recouvrer sur l'Etat concernant le financement des exonérations sociales liées à des mesures en faveur de l'emploi (1,3 Md€ en hausse de 20,1 % sur 2002) et les contributions de l'Etat au financement de certaines prestations sociales (2,6 Md€, en augmentation de 22,5 % sur 2002). Ces dettes de l'Etat dont une partie seulement se résorbe au cours de la période complémentaire n'apparaissaient nulle part dans sa comptabilité.

Le tableau ci-après présente les créances des 40 entreprises de « premier rang » (ainsi que de 3 fournisseurs de moindre surface mais forts créanciers traditionnels, Documentation française, Imprimerie nationale et UGAP).

Tableau : Créances sur l'Etat, par montant décroissant

(en millions d'euros)

 

Rappel 31/12/02

2003 (31/12)

Evolution (2003/2002)

Au 31/01/2004

GIAT - Industrie

227,334

278,511

22,5 %

276,022

SNECMA (Sté nat. d'étude et de construction
de moteurs d'aviation)


47,700


219,200


359,5 %


215,500

France-Télécom

104,000

73,200

- 29,6 %

73,200

Air-France

49,499

67,604

36,6 %

67,604

Gaz de France (Etat seul)

n.d.

53,853

n.d.

53,853

UGAP (Union des groupements d'achat public)

53,538

30,278

- 43,4 %

17,315

CEA (Commissariat à l'énergie atomique)

15,400

30,205

96,1 %

29,340

SNCF (Sté nat. des chemins de fer français)

14,900

15,479

3,9 %

6,057

Imprimerie nationale

19,100

9,861

- 48,4 %

6,417

RATP (Régie autonome des transports parisiens)

7,992

9,434

18,0 %

8,348

La Poste

35,955

7,680

- 78,6 %

1,121

Aéroports de Paris

4,470

6,210

38,9 %

5,290

Documentation française

3,100

2,074

- 33,1 %

2,023

AREVA (Société des participations du CEA)

0,545

1,675

207,5 %

1,675

Sociétés routières et autoroutières (total des 5)

0,694

0,660

- 4,9 %

0,497

Société nationale de programmes Radio-France

0,538

0,557

3,4 %

0,557

Ports autonomes (total des 9 établissements)

0,350

0,431

23,1 %

0,414

Charbonnages de France

0,005

0,005

0,0 %

0,005

Arte France

0,004

0,004

- 5,9 %

0,004

CNR (Compagnie nationale du Rhône)

n.d.

0,004

n.d.

0,004

TOTAL (Etat seul)

585,125

806,925

n.s.

765,247

         

Avances de l'Etat sur facturation (créances négatives)

DCN International

- 1,526

- 0,027

- 98,2 %

- 0,027

SNPE (Sté nationale des poudres et explosifs)

4,600

- 5,211

- 213,3 %

- 4,726

EDF (dont collectivités pub. Autres que l'Etat)

207,000

178,000

- 14,0 %

178,000

Ce tableau montre que fin 2003, les dettes commerciales de l'Etat auprès des fournisseurs publics interrogés, s'élevaient, hors EDF, à 807 millions d'euros contre 585 millions d'euros, un an auparavant. En tenant compte de la part que l'Etat devrait représenter dans les créances d'EDF, dont on note qu'elles sont en diminution, ainsi que de l'existence probable de créances auprès d'autres fournisseurs d'un milliard d'euros.

Les principaux débiteurs sont le ministère de la défense et le ministère de l'intérieur. Si la situation a tendance à se détériorer dans le domaine des industries de défense et des transports, on assiste à des améliorations pour la Poste et France Télécom.

D'une façon générale, les restrictions budgétaires perturbent la gestion des crédits de paiement et des autorisations de programme. C'est ainsi que l'on peut, au regard de l'exécution 2003, avoir des doutes sur la capacité de l'Etat à tenir ses engagements tels qu'ils sont en principe définis dans des lois de programmation. Tel est le cas du budget de la ville et de celui de la justice. En outre, s'agissant du budget de la défense, des insuffisances de crédits de paiement ont déjà donné lieu à l'application d'intérêts moratoires : 20 millions d'euros en 2003, pour le ministère de la défense.

Comme la Cour des comptes le souligne, la régulation budgétaire trouve ses limites : « la contrainte budgétaire n'a d'effet vertueux que sous réserve des contraintes physiques des investissements. En revanche, dans la perspective pluriannuelle qui doit être celle des autorisations de programme, la baisse des ouvertures d'autorisation de programmes civiles, si elle se poursuivait, pourrait remettre en cause le respect des engagements de l'Etat... » 26(*).

b) La mise en oeuvre de la réforme comptable

Historiquement, la comptabilité générale de l'Etat n'est que le sous-produit des opérations budgétaires. Les charges et les recettes n'étant enregistrées traditionnellement qu'au moment des encaissements et des décaissements, l'Etat ne dispose pas d'une vision exhaustive des différents éléments qui influent sur son patrimoine. La comptabilité actuelle ne permet ni d'avoir une image fidèle de la situation patrimoniale de l'Etat ni une idée précise des coûts attachés à ses différentes actions ou interventions.

Telle est la raison pour laquelle la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), a mis en place un nouveau régime destiné à offrir une image fidèle de la situation patrimoniale et financière des organismes publics. Elle prévoit que l'Etat va tenir 3 comptabilités distinctes mais connexes : une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires, une comptabilité générale et une comptabilité analytique des coûts des différents programmes de l'Etat.

L'article 30 de la loi organique précitée précise que la comptabilité générale sera fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations. Le principe consiste à enregistrer les dettes et les dépenses dès qu'elles sont connues avec certitude, avec le double objectif d'appliquer un principe de prudence et de connaître par anticipation la situation de l'opérateur afin de faciliter la prise de décision.

La LOLF prévoit que les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat sont arrêtées après avis d'un comité de personnalités qualifiées publiques et privées. Le comité des normes de comptabilité publique créé par l'article 136 de la loi de finances pour 2002, a adopté en janvier 2004, 13 projets de normes comptables. Leur cadre conceptuel se réfère à la comptabilité privée car les règles de la comptabilité générale de l'Etat, selon les termes mêmes de la LOLF ne se distinguent de celles applicables aux entreprises « qu'en raison des spécificités de son action ».

Le recueil des normes comptables proposées par le comité et approuvé par le Conseil national de la comptabilité en avril 2004, comporte 13 normes couvrant l'ensemble du champ de la comptabilité de l'Etat27(*).

Celui-ci établira chaque année un ensemble de quatre états financiers qui s'inspirent des modèles du plan comptable général, des règlements du comité de la réglementation comptable, des normes internationales de l'IASB (international accouting standards board) et de l'IFAC (international federation of accoutants) : bilan ou tableau de la situation nette de l'Etat, comptes de résultats, tableau des flux de trésorerie, et une annexe comportant notamment la mention des engagements hors-bilan de l'Etat.

Adéquation de la méthodologie d'évaluation des engagements de l'Etat au titre des retraites

Réponse de la Cour des comptes à la question posée par la commission des finances

La mesure chiffrée des engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires répond à une préoccupation ancienne de la Cour28(*). Ces évaluations sont mentionnées dans le rapport de présentation du Compte Général de l'Administration des Finances (C.G.A.F.) depuis l'exercice 2002.

Ce chiffrage fait appel notamment à un modèle de projection du régime de retraite de la Fonction Publique d'Etat, appelé ARIANE.

S'agissant de l'exercice 2003, la Cour n'a pas été en mesure de porter une appréciation critique sur l'évaluation des engagements de retraite de l' Etat après réforme des droits à pension, qui a fait l'objet d'un ajout tardif au rapport de présentation du Compte Général de l'Administration des Finances (C.G.A.F.).

1) La norme comptable sur les engagements de l'Etat comporte une ambiguité

Aux termes de l'arrêté du 21 mai 2004 portant adoption des règles relatives à la comptabilité générale de l'Etat, les engagements de retraite sont l'un des objets de la norme n° 13 relative aux « engagements à mentionner dans l'annexe »29(*).

En ce qui concerne la méthode retenue, la Cour observe que ces dispositions normatives, applicables le 1er janvier 2006, comportent une ambiguité. Après avoir précisé que l'engagement de l'Etat correspondait à « la différence entre les pensions actualisées qu'il versera et les cotisations actualisées qu'il recevra », la norme n° 13 dispose que le champ retenu pour le calcul des engagements de retraites des fonctionnaires de l'Etat, « est restreint aux seules charges de retraites des fonctionnaires titulaires à l'exclusion des recettes et charges annexes » parmi lesquelles sont citées les cotisations. La norme évoque donc à la fois une charge brute, le montant des retraites, et un solde net, le besoin de financement du régime (pensions - cotisations).

La révision de la norme qui devrait intervenir en 2005 pour tirer les conséquences de la parution attendue d'une nouvelle norme comptable internationale sur les engagements de retraite doit être l'occasion d'en clarifier la rédaction.

Dans son dernier rapport sur l'exécution des lois de finances, la Cour appelle à une clarification de la norme comptable sur les engagements de l'Etat, en ce qui concerne la méthode d'évaluation des engagements de retraites des fonctionnaires30(*).

2) La méthode de calcul utilisée par le modèle ARIANE est présentée comme conforme à la norme comptable internationale actuelle

L'évaluation des engagements de l'Etat en matière de retraite est actuellement conduite en utilisant la méthode dite des unités de crédit projetées. Cette méthode, validée par le comité des normes de comptabilité publique, est préconisée par la norme comptable internationale IAS31(*) 19 pour estimer les avantages du personnel et en particulier les avantages de retraite à prestations définies.

Elle consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.

Le champ retenu a été restreint aux seules charges de pensions des fonctionnaires titulaires, à l'exclusion des recettes et charges annexes liées aux pensions des fonctionnaires (cotisations, transferts de compensation démographique vieillesse), des subventions et charges de pension actuellement garanties par l'Etat ou susceptibles de l'être à moyen terme, ainsi que des charges de fonctionnement.

Développé depuis 2002, le modèle ARIANE précité vise à fournir une première estimation des engagements de l'Etat et suivre l'évolution du régime en mesurant notamment l'impact de la réforme des retraites.

Les données utilisées portent d'une part sur les actifs (fichiers de paye exploités par l'INSEE, décomposition hommes/femmes, décomposition civils/ militaires/ PTT) et d'autre part sur les retraités (effectifs et flux par âge, indices et taux de liquidation fournies par le Service des pensions).

Les hypothèses du modèle sont à la fois démographiques (recrutement, taux de départ en retraite et de mortalité) et financières (progression du salaire moyen, indices et taux de liquidation).

Afin de prendre en compte les changements potentiels de comportement des agents face aux modifications introduites en premier lieu par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le modèle inclut enfin un module spécifique, développé à cette occasion.

Enfin, ce modèle repose sur une actualisation des flux futurs, dont le taux retenu32(*) exerce une très forte influence sur l'évaluation des engagements : une hausse de 1 point, soit un taux de 3,5 %, se traduit par une baisse de près de 16 % de l'estimation des engagements après prise en compte de la réforme des retraites.

3) Certaines hypothèses retenues par le modèle, notamment pour prendre en compte l'impact de la réforme des retraites, doivent faire l'objet d'investigations complémentaires

Si l'impact de l'augmentation progressive de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de la pension, l'instauration à compter de 2006 d'une décote sur les pensions et l'indexation des pensions sur l'évolution des prix peut être mesuré toutes choses égales par ailleurs, ces modifications sont de nature à induire des changements de comportements, dont l'ampleur et le rythme sont difficiles à estimer. L'évaluation des engagements de l'État dépend notamment des hypothèses faites sur une éventuelle augmentation de l'âge moyen de départ en retraite, du fait de la réforme.

Dans le cadre de son programme de travail 2004-2005, la Cour a prévu de conduire une expertise des engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires.

On note que le résultat budgétaire et le résultat de la comptabilité budgétaire continueront à être distincts. On relève également les principales particularités de ces normes par rapport à celles des entreprises :

- les immobilisations sont définies en terme de contrôle et non de propriété juridique ;

- pour les immobilisations corporelles, la majeure partie des immeubles sera évaluée à leur valeur de marché tandis que les infrastructures le seront à leur valeur de reconstruction amortie ;

- les immobilisations incorporelles ne sont comptabilisées que si une transaction commerciale en révèle la valeur ;

- les immobilisations financières seront évaluées à leur valeur d'équivalence même lorsque l'entité correspondante n'est pas contrôlée par l'Etat de manière exclusive.

Enfin, les créances et produits fiscaux.

Ce dernier point est tout à fait symbolique. Il explique que « la notion même d'actifs, telle que retenue pour l'entreprise, ne rend pas parfaitement compte de la situation de l'Etat, qui possède un actif incorporel très particulier, la souveraineté, et son accessoire, la capacité de lever l'impôt »33(*).

Telle est la raison pour laquelle la situation nette qui par différence entre l'actif et le passif du bilan mesure la richesse d'une entité n'a pas la même signification pour l'Etat que pour les entreprises. En tendance toutefois, elle constitue un indicateur intéressant, qui englobe certaines opérations non prises en compte dans le résultat et notamment l'effet des réévaluations des immobilisations corporelles et financières. C'est ainsi qu'au 31 décembre 2003 la situation nette de l'Etat s'établit à - 578,5 milliards d'euros contre - 498,8 milliards d'euros au 31 décembre 2002 : - 545,9 milliards d'euros de reports à nouveau, il faut ajouter le résultat de l'année, - 54 milliards d'euros et intégrer un écart de réévaluation positif de 21,4 milliards d'euros, soit 16,4 milliards d'euros de réévaluation des dotations et participations de l'Etat et 5 milliards d'euros de réévaluation des immobilisations corporelles.

Les travaux du comité ne sont pas achevés. Il faudra notamment définir des règles permettant l'élaboration de comptes consolidés de l'Etat, étant noté, comme le fait la Cour des comptes que les notions de contrôle et d'intérêt commun devront être soigneusement examinées pour éviter de leur donner une extension telle qu'elle priverait l'ensemble ainsi constitué de toute cohérence.

* 25 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire. Cour des comptes juin 2004.

* 26 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire, page 54. Cour des comptes juin 2004.

* 27 Les états financiers, les charges, les produits régaliens, les produits de fonctionnement, les produits d'intervention et les produits financiers, les immobilisations incorporelles, les immobilisations corporelles, les immobilisations financières, les stocks, les créances de l'actif circulant, les composantes de la trésorerie de l'Etat, les dettes financières et les instruments financiers à terme, les provisions pour risques et charges, les dettes non financières et les autres passifs, les engagements à mentionner dans l'annexe.

* 28 Voir notamment le Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, page 271.

* 29 Documents Administratifs, n° 9 du 6 juillet 2004, pages 168 à 173.

* 30 Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, rapport sur les comptes de l'Etat, page 74.

* 31 IAS : International Accounting Standards.

* 32 Le taux d'actualisation - hors inflation - retenu en 2003 est de 2,5 %, proche de celui des obligations d'Etat.

* 33 Nouveau recueil des normes comptables de l'Etat, in rapport sur les comptes de l'Etat, Cour des comptes, juin 2004.

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