II. LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN 2003
Après avoir exposé la façon dont s'est effectué le passage de la loi de finances initiale aux comptes définitifs au regard, notamment, de ceux de l'année précédente, votre commission des finances a voulu mettre en perspective la politique budgétaire que traduit le présent projet de loi de règlement, en replaçant les résultats dans leur contexte de moyen terme et en tirant les leçons, du point de vue de la gestion de nos finances publiques, de l'exécution budgétaire de 2003.
C'est ainsi que, préfigurant les changements que doit introduire la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances avec l'examen en loi de règlement des rapports de performance, l'on examinera, à titre d'exemple, les gestions de deux départements ministériels, en l'occurrence ceux de la justice et de l'intérieur, pour reprendre les observations de la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003.
D'une façon générale, dans cette partie de son rapport, votre commission des finances s'est efforcée de relayer et de prolonger les travaux que la Cour des comptes a réalisés en application de l'article 47 de la Constitution aux termes duquel « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ».
La Cour a ainsi présenté trois rapports sur l'exécution de la loi de finances pour 2003 :
1° un pré-rapport, dit « préliminaire », qui représente sa contribution au débat d'orientation budgétaire pour l'application des articles 48 et 58-3 de la LOLF ;
2° un rapport sur les résultats et la gestion budgétaire , dont l'objet est d'examiner les résultats financiers et la régularité de la gestion, ainsi que de faire le point de la mise en oeuvre de la loi organique précitée ;
3° un rapport sur les comptes de l'Etat, qui commente les états financiers et fait le point de la réforme de la comptabilité de l'Etat : il rend compte des efforts effectués par la Cour pour se préparer à l'accomplissement de sa mission de certification des comptes qui va se substituer à celle de déclaration générale de conformité résultant de l'article 36 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
C'est à la lecture de ces documents, ainsi que des réponses -le plus souvent reprises sous forme d'encadrés- de la Cour des comptes aux questions qu'elle a posées, que votre commission des finances a complété ce rapport par un ensemble de réflexions à caractère méthodologique portant notamment sur la mise en oeuvre de la régulation budgétaire.
A. ANALYSE TENDANCIELLE DES PRINCIPALES VARIABLES BUDGÉTAIRES
1. Des recettes fiscales et non fiscales en net recul
a) La forte diminution des recettes fiscales
(1) L'effet du ralentissement économique
Les recettes fiscales , nettes des remboursements et dégrèvements, s'élèvent à 239,8 milliards d'euros en 2003 après 240,2 milliards d'euros en 2002.
Selon le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2005, à législation inchangée (hors impact des mesures fiscales 2003), les recettes fiscales nettes progressent de 0,1 %, traduisant une élasticité par rapport à la croissance du PIB de 0,1.
Ainsi, le ralentissement économique a suscité des moins-values de recettes, du fait d'une croissance du PIB courant deux fois plus faible que prévu, et, surtout, d'une élasticité des recettes fiscales au PIB quatre fois plus faible que la prévision, comme l'indique le graphique ci-après.
L'évolution spontanée des recettes fiscales en 2003
|
Loi de finances initiale |
Exécution |
|
|
Elasticité au PIB nominal |
0,8 |
0,1 |
|
PIB (variation aux prix courants) |
3,9 % |
2 % |
|
Evolution spontanée des recettes fiscales |
+ 3,1 % |
+ 0,1 % |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
(2) L'effet d'importantes mesures d'allègement
L'impact des mesures fiscales votées en 2003 et antérieurement aurait été de - 1,2 milliard d'euros , comme l'indique le graphique ci-après.
L'effet des mesures fiscales nouvelles en 2003
(en millions d'euros)
Source : présent projet de loi de règlement
(3) Des évolutions contrastées selon les impôts
Le produit de l'impôt sur le revenu s'élève à 53,8 milliards d'euros, contre 50 milliards d'euros en 2002, soit une augmentation de 7,5 % après une diminution de 6,5 % en 2002 et une augmentation de 0,4 % en 2001. Les mesures fiscales 2003, en particulier la baisse de 6 % de l'ensemble des taux du barème de l'impôt sur le revenu, ont eu une incidence totale de - 2 milliards d'euros.
Les recettes nettes d'impôt sur les sociétés , de 35,1 milliards d'euros , sont en diminution de 6,6 %. Cette diminution est imputable à la réduction du bénéfice fiscal, en 2002 qui pèse sur les recettes 2003. Les mesures fiscales votées en 2003 ou antérieurement ont augmenté les recouvrements d'impôt sur les sociétés nets de 0,5 milliard d'euros.
Les recettes nettes de TVA s'élèvent à 109,0 milliards d'euros après 107,5 milliards d'euros en 2002, soit une progression de 1,4 %. A législation 2002, la TVA nette progresse seulement de 1,3 milliard d'euros, soit 1,2 %, rythme nettement inférieur à celui de son assiette (emplois taxables : + 2,6 %) et à celui de la consommation des ménages (+ 3,3 % en valeur). Les mesures fiscales votées en 2003 ou antérieurement ont augmenté la TVA nette de 0,3 milliard d'euros.
b) Le fléchissement des recettes non fiscales
Les recettes non fiscales ont été inférieures en 2003 de 7,9 % à leur niveau de 2002, pour atteindre, hors recettes d'ordre relatives à la dette, 30,2 milliards d'euros , contre 32,8 milliards d'euros en 2002.
Elles se répartissent de la manière indiquée par le tableau ci-après.
Les recettes non fiscales en 2003
(en milliards d'euros)
|
Exécution 2002 |
Présent projet de loi de règlement pour 2003 |
Evolution par rapport à l'exécution 2002 |
|
|
Exploitations industrielles et commerciales, établissements financiers publics |
4,3 |
2,7 |
-1,6 |
|
Produits et revenus du domaine de l'État |
0,4 |
0,5 |
0,1 |
|
Taxes, redevances et recettes assimilées |
7 |
7,7 |
0,7 |
|
Intérêts des avances, des prêts et des dotations en capital |
0,6 |
1,2 |
0,6 |
|
Retenues et cotisations sociales au profit de l'État |
9,4 |
9,5 |
0,1 |
|
Recettes provenant de l'extérieur |
0,7 |
0,5 |
-0,2 |
|
Opérations entre administrations et services publics |
0,1 |
0,1 |
0 |
|
Divers |
12,9 |
10,5 |
-2,4 |
|
Total (y compris recettes d'ordre relatives à la dette et FSC) |
35,4 |
32,7 |
-2,7 |
|
Recettes d'ordre relatives à la dette |
2,6 |
2,5 |
-0,1 |
|
Total hors FSC et recettes d'ordre relatives à la dette |
32,8 |
30,2 |
-2,6 |
Source : présent projet de loi de règlement
La diminution, de 2,6 milliards d'euros hors recettes d'ordre, provient de la ligne « exploitations industrielles et commerciales, établissements financiers publics » (- 1,6 milliard d'euros) et de la ligne « divers » (- 2,4 milliards d'euros).
La diminution de 1,6 milliard d'euros des produits des exploitations industrielles et commerciales provient, notamment, des évolutions suivantes :
- moindre dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations (- 0,6 milliard d'euros) ;
- absence du versement de la Banque de France (- 0,5 milliard d'euros), celle-ci ayant évité de « justesse » le premier déficit de son histoire ;
- faible contribution représentative de l'impôt sur les sociétés versée par la Caisse des dépôts et consignations (- 0,35 milliard d'euros).
La diminution de 2,4 milliards d'euros du poste « divers » provient de celles :
- des prélèvements sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations ( - 1,3 milliard d'euros) ;
- des reversements de la compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (- 1,1 milliard d'euros).
Les moins-values de recettes non fiscales s'explique en partie par le report du versement UNEDIC (1,2 milliard d'euros).
Le versement de 1,2 milliard d'euros d'EDF à l'Etat n'est en revanche pas pris en compte par le présent projet de loi de règlement.