Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord international sur la Meuse

Rapport n° 298 (2004-2005) de M. Bernard BARRAUX , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 13 avril 2005

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N° 298

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 avril 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) , sur

- le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l' accord international sur la Meuse ;

- le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l' accord international sur l' Escaut ,

Par M. Bernard BARRAUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Sénat : 85 et 86 ( 2004-2005)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

L'Escaut et la Meuse sont deux fleuves internationaux qui traversent des zones densément peuplées et fortement industrialisées. Les multiples usages domestiques, agricoles et industriels de leurs eaux qui sont menacées par plusieurs types de pollutions, ont conduit les Etats traversés par ces fleuves à conclure en 1994, à Charleville-Mézières, des accords pour organiser leur protection.

Cependant ces accords, dont l'application avait déjà produit des effets positifs, ont dû être revus après l'adoption, en 2000, d'une directive européenne établissant un cadre communautaire dans le domaine de l'eau. Les accords de 1994 ont donc été révisés pour intégrer ces nouvelles normes, ce qui a conduit à la conclusion, à Gand, le 3 décembre 2002, de deux nouveaux accords. Les pays partenaires, dont la France sont maintenant appelés à les ratifier.

I. L'ESCAUT ET LA MEUSE SONT DEUX FLEUVES INTERNATIONAUX DONT LA PRÉSERVATION IMPLIQUE UNE COORDINATION ENTRE ETATS

L'Escaut traverse la France, la Belgique et les Pays-Pays ^{1 ( * )} , la Meuse, ces trois pays ainsi que l'Allemagne et le Luxembourg ^{2 ( * )} .

La protection de leurs eaux, menacées par la forte densité de population et les multiples activités agricoles et industrielles présentes tout au long de leurs cours, nécessitaient une coopération interétatique qui est renforcée par les accords de Gand.

A. L'ESCAUT

L'Escaut est un fleuve de plaine (95 m de dénivellation) de faible pente et de faible vitesse de courant . Son débit moyen mensuel à la frontière belgo-néerlandaise est de 161 m ³ /s (débit moyen maximal de 490 m ³ /s - débit moyen minimal de 39 m ³ /s).

Son bassin versant est de 22.000 km2, et englobe un des territoires européens dont la densité de population est la plus importante (350 hab/km ² contre 120 hab/km ² en moyenne pour l'Union européenne des Quinze. Il comprend les agglomérations de Lille, Bruxelles et Anvers.

L'industrie (chimie, métallurgie, textile, agroalimentaire) et l'agriculture (cultures et élevages sur 61 % de la superficie du district) y sont également très importantes ; les espaces naturels ne représentent que 8 % de la superficie du district.

Long de 430 kilomètres, l'Escaut coule de Cambrai à Anvers . Son faible dénivelé entre sa source et son embouchure explique ses eaux soient souvent stagnantes, et que son cours prend parfois l'aspect d'une succession d'étangs. Ce cours est presque entièrement canalisé, et relié à un important maillage de canaux. Les marées remontent jusqu'à 170 kilomètres de l'embouchure, ce qui contribue à la fragilité de l'équilibre écologique du fleuve.

La répartition du bassin versant de 22.000 km2 est la suivante : la partie française est de 6 700 km2, la partie wallonne de 3 800 km2, la partie flamande de 9 400 km2, la partie bruxelloise de 160 km2 et la partie néerlandaise de 1 860 km2. Ce bassin draine une population de plus de 10 millions d'habitants .

La qualité de ses eaux est évaluée à « globalement moyenne ». Pour l'améliorer, plusieurs sources de pollutions doivent être réduites, dont les principales sont d'origine tant agricole qu'industrielle : organique, azotée, phosphore, métaux, pesticides, micropolluants, phytosanitaires. Les dégradations physiques des cours d'eau altèrent également les lits et berges. La pollution des nappes souterraines par les nitrates, les sulfates, chlorures et les solvants chlorés, qui découlent des industries potassiques en Alsace, doivent être également combattues. La politique de réduction des phosphates dans les lessives , dont le ministre de l'environnement français, M. Serge Lepeltier vient d'annoncer le retrait total en 2007 , une meilleure collecte des rejets des habitants et, surtout, leur traitement par les principales agglomérations contribuent déjà à une amélioration.

B. LA MEUSE

La Meuse est un fleuve international de 950 kilomètres qui prend sa source en France, sur le plateau de Langres, et se jette dans la mer du Nord . La partie française de la Meuse est de 500 kilomètres, la partie belge de 190 kilomètres, et la partie néerlandaise, de 260 kilomètres. Son bassin versant couvre 36 000 km2 , dont 10 000 km2 en France, 13 500 en Belgique et 6 000 aux Pays-Bas. Une petite partie du bassin se trouve en territoire allemand.

Dans la partie française, la densité de population globale du bassin est faible, tandis qu'elle est très élevée en Belgique et aux Pays-Bas. Ce bassin comporte par ailleurs de nombreuses industries dans les domaines de l'agroalimentaire, de la mécanique, du papier, de l'industrie lourde, des métaux non ferreux et de la chimie. Au total, la Meuse constitue une source importante d'approvisionnement en eau potable à usage industriel pour 6 millions de personnes.

Ce fleuve à régime pluvial typique voit son débit moyen dépendre fortement des précipitations . Une partie de son bassin se compose de zones vallonnées présentant un sous-sol peu perméable, et une faible capacité de stockage d'eau. De ce fait, les précipitations sur le bassin versant rejoignent assez rapidement le cours principal du fleuve, ce qui entraîne d'importants débits de crue. Le déficit de stockage d'eau de pluie dans le sol du cours moyen conduit à un débit faible durant les périodes plus sèches.

L'évolution capricieuse des débits de la Meuse est à l'origine des interventions réalisées dans le cours d'eau pour la gestion hydrologique et la navigation. La Meuse présente sur de nombreux tronçons un caractère artificiel dû aux aménagements hydrauliques. On a ainsi procédé à la canalisation de certaines parties de son cours, ce qui permet de réduire les débits de pointe. Sur une bonne partie du fleuve, un grand nombre d'écluses et de barrages ont été aménagés pour promouvoir la navigation et réduire les risques d'inondations. Par ailleurs, le caractère naturel du fleuve a été modifié en de nombreux endroits, notamment au niveau des centrales hydroélectriques.

Malgré la faible densité de population (75 h/km2) de la Meuse dans sa partie française, alors que la moyenne du bassin international est de 254, cette zone représente environ 25 % du bassin total en superficie et en terres agricoles. Toutefois, l'agriculture y est beaucoup moins intensive qu'aux Pays-Bas ou en Flandres.

Les principales sources de dégradation des milieux aquatiques , au sens de la directive cadre européenne sur l'eau sont, dans la partie française, des pollutions classiques (organiques, azotées et phosphorées) qui sont encore la première cause de dégradation des cours d'eau du bassin de la Meuse. Ces rejets proviennent des eaux usées des habitations et des activités économiques (industrielles et agricoles). Ces pollutions classiques devraient être fortement réduites d'ici à 2015, grâce aux efforts en cours, mais leur réduction reste un enjeu important.

Les nutriments et les produits phytosanitaires peuvent ponctuellement compromettre son caractère potable ; or, plus de 6 millions de personnes dépendent des eaux de la Meuse pour accéder à l'eau potable.

Les activités minières, notamment l'extraction des potasses, ont également constitué un danger, dont l'arrêt a eu un impact bénéfique sur l'environnement, sans que les équilibres initiaux aient été encore retrouvés.

*

* *

Ces aperçus sur les menaces pesant sur les eaux de l'Escaut et de la Meuse expliquent les efforts communs déployés par les Etats riverains pour améliorer cette situation.

II. LA CONCLUSION, EN 2002, DES ACCORDS DE GAND ACTUALISE ET RENFORCE LES DISPOSITIONS ÉTABLES PAR LES ACCORDS DE CHARLEVILLE-MÉZIÈRES DE 1994

A. LES ACCORDS DE CHARLEVILLE-MÉZIÈRES ÉTABLISSAIENT UNE COOPÉRATION INTERÉTATIQUE POUR LA PROTECTION DES DEUX FLEUVES

Dans l'esprit de la convention d'Helsinki du 17 mars 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux, l'accord conclu à Charleville-Mézières le 26 avril 1994 sur la Meuse définissait de façon précise les limites géographiques, de son bassin fluvial et de son bassin versant, et avait comme objectif le développement d'une coopération et d'une gestion coordonnée du bassin hydrographique transfrontalier. Il s'agissait, en particulier, d'identifier les sources de pollution, de coordonner les programmes de travail et de surveillance et de favoriser l'échange d'informations. L'accord avait été signé par cinq entités : la France, les Pays-Bas, la région de Bruxelles - Capitale, la région flamande et la région wallonne. Il reconnaissait par ailleurs à l'Allemagne et au Luxembourg le statut d'observateurs. Le Royaume de Belgique n'y était pas partie, dans la mesure où, depuis la révision constitutionnelle de 1993, les régions belges ont la capacité de conclure des conventions internationales dans leurs domaines de compétence, ce qui inclut la protection de l'eau et de l'environnement.

L'adoption de la directive européenne établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (2000/60/CE) a conduit à renégocier l'accord de 1994. La directive-cadre contient, en effet, des dispositions nécessitant de le modifier, notamment :

• le principe général de bon état de toutes les eaux en 2015, concernant les eaux de surface, les eaux souterraines et côtières ;

• l'objectif d'établir un plan de gestion unique ou au moins coordonné au niveau du district international, définissant les objectifs à atteindre en 2015 pour le district hydrographique international Meuse ;

• l'obligation de consultation du public sur l'élaboration du plan de gestion.

Les mêmes éléments figuraient dans l'accord international sur l'Escaut, qui réunit également les trois régions belges, les Pays-Bas et la France.

Ces accords établissaient deux commissions internationales, l'une pour la protection de la Meuse, et l'autre pour la protection de l'Escaut.

Ainsi, cette dernière s'est réunie annuellement en assemblée plénière, depuis 1998 ; la France y est représentée par une délégation présidée par le Préfet coordonnateur de bassin et composée de membres de la direction régionale de l'environnement du Nord-Pas-de-Calais, la direction régionale de l'industrie, du Service de la Navigation du Nord-Pas-de-Calais, de l'Agence de l'eau Artois-Picardie, de la Région et des Communautés urbaines de Lille et de Dunkerque.

Les chefs de délégation, ainsi que des groupes de travail se réunissent dans l'intervalle, suivant les objectifs et le plan de travail de la Commission. A titre exceptionnel, dans le cadre d'un projet Interreg, une centaine de réunions ont été tenues en 2004.

Les décisions concernent ses modalités de fonctionnement (budgets notamment, organisation du travail, plan de travail), et des validations de résultas de coordination, par exemple, la validation du rapport annuel sur la qualité de l'Escaut et l'adoption de l'analyse transnationale de l'état des lieux du district.

Le rythme était sensiblement identique pour la Commission internationale de la Meuse.

B. LES ACCORDS DE GAND ÉLARGISSENT CETTE COOPÉRATION

L'objectif de ces nouveaux accords est de parvenir à une gestion durable et intégrée de l'eau du district hydrographique de la Meuse, comme de l'Escaut, et les Parties doivent coopérer dans les domaines suivants :

• la mise en oeuvre coordonnée de la directive-cadre européenne sur l'eau ;

• la préparation d'un plan de gestion du district hydrographique international de la Meuse ;

• l'amélioration de la prévention et de la lutte contre les inondations. La question de la gestion des inondations ne figurait pas dans les questions traitées par l'accord de Charleville-Mézières. Les crues exceptionnelles de 1993 et 1995 ont conduit à intégrer pleinement ces questions dans les travaux confiés à la Commission internationale de la Meuse ;

• la prévention et la lutte contre les pollutions accidentelles.

Les principes de coopération entre les Parties comprennent les principes de précaution, de prévention, de lutte contre les atteintes à l'environnement à a source ainsi que le principe pollueur-payeur, introduit dans le droit international de l'environnement par le Sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992.

La coordination pour mettre en oeuvre la directive-cadre se déroule au sein de ces commissions de l'Escaut et de la Meuse. Les décisions y sont prises à l'unanimité. Les commissions sont dotées d'une présidence tournante et des débats ont lieu dans les trois langues de travail (français, néerlandais et allemand). Elles disposent d'un secrétariat permanent dont le siège est fixé à Liège (Belgique).

L'accord prévoit la participation de la société civile à la commission à titre d'observateur. Des organisations non gouvernementales, dont les intérêts sont en relation avec l'accord, peuvent ainsi participer aux activités. Cette disposition est conforme à l'esprit de la Convention d'Aarhus, conclue en 1998 au Danemark, qui prévoit « les droits d'accès à l'information sur l'environnement, de la participation du public au processus décisionnel et d'accès à la justice ne matière d'environnement ». Elle participe également à l'association du public au sens de la directive-cadre sur l'eau.

Le financement de la commission est assuré par les contributions des Parties contractantes en fonction du pourcentage du district hydrographique que chacune représente. L'élargissement du champ géographique à de nouveaux Etats fait passer la part française de 16 % à 15 %.

Le Ministère français des Affaires étrangères a établi un tableau qui résume clairement les évolutions existantes entre les accords de 1994 et 2002 s'agissant de la gestion de l'Escaut :

Accord de	Charleville-Mézières	Gand
entre	Wallonie, Flandre, Bruxelles-Capitale, Pays-Bas, France	Idem + Royaume de Belgique
Périmètre	Escaut et son bassin versant	District hydrographique international (eaux de surface, eaux souterraines, eaux côtières et de transition).
Principales missions	Identifier les sources de pollution Coordonner la surveillance pour aboutir à un Réseau de mesures homogène Préparer des objectifs de référence et un programme d'actions visant tout type de pollution Favoriser l'échange d'informations sur les politiques de l'eau, les meilleures technologies disponibles, les actions à mener sur les rivières et canaux transfrontaliers, les projets soumis à étude d'impact ayant un effet significatif transfrontalier Prévenir et lutter contre les pollutions accidentelles...	Coordination multilatérale de la DCE nouveau - caractéristiques du district - incidences de l'activité humaine - analyse économique - programme de surveillance - programmes de mesures - production d'un seul plan de gestion Prévention et protection contre les inondations et atténuation des effets des sécheresses nouveau Prévention et lutte contre les pollutions accidentelles Cordonner la surveillance afin d'aboutir à un Réseau de mesures homogène

Ces éléments sont évidemment transposables à la gestion de la Meuse, en y ajoutant la présence de l'Allemagne et de l'Etat belge au sein des signataires.

CONCLUSION

Les accords de Gand actualisent et complètent les accords de Charleville-Mézières en matière de coopération internationale pour la gestion de l'Escaut et de la Meuse.

Il convient donc que la France achève rapidement sa procédure de ratification, pour permettre une mise en oeuvre rapide des dispositions arrêtées en 2002.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du 13 avril 2005.

A la suite de l'exposé du rapporteur qui estimait que ces accords intégraient l'ensemble des contraintes propres à instaurer une gestion responsable de la Meuse et de l'Escaut, et suivant son avis, la commission a adopté ces deux projets de loi .

PROJET DE LOI

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord international sur l'Escaut (ensemble une annexe), fait à Gand le 3 décembre 2002, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{3 ( * )} .

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord international sur la Meuse (ensemble une annexe), fait à Gand le 3 décembre 2002, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{4 ( * )}

ANNEXE I -
ÉTUDE D'IMPACT SUR L'ESCAUT5 ( * )

La mise en oeuvre de l'accord du 3 décembre 2002 ne nécessitera pas de modifier le droit français, du fait de la transposition déjà effectuée de la directive européenne sur l'eau et de la Convention d'Aarhus.

Les Parties contractantes à l'accord coopèrent sur quatre points :

La coordination de la mise en oeuvre des exigences de la Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre communautaire dans le domaine de l'eau ;

La production d'un seul plan de gestion ;

La concertation puis la coordination des mesures pour une prévention et une protection contre les inondations, et la contribution à l'atténuation des effets des inondations et des sécheresses ;

La coordination des mesures de prévention et de lutte contre les pollutions accidentelles.

La coordination des exigences de la directive-cadre sur l'eau relève de l'article 3 paragraphe 4 de la Directive qui prévoit pour les districts hydrographiques internationaux une coordination des Etats Membres, avec la possibilité de s'appuyer sur les structures existantes dérivées d'accords internationaux.

Cette même directive stipule également en son article 13 paragraphe 2 que les Etats Membres se coordonnent « en vue de produire un seul plan de gestion de district international. »

Les deux premiers objectifs de l'accord répondent ainsi au cadre juridique établi par la directive-cadre sur l'eau et ne créent pas de nouvelles obligations. L'accord met en place la plate-forme de coordination, regroupant les Etats Membres et partenaires concernés, nécessaire à la réalisation des objectifs.

La coopération sur les questions des inondations et des sécheresses s'avère nécessaire sur une aire géographique pertinente, pour prendre en compte la protection des biens et des personnes contre les inondations et la gestion des ressources. Une concertation permettra à chaque Partie de comprendre les enjeux généraux, avant d'envisager des mesures coordonnées de prévention et de protection.

La coopération sur les pollutions accidentelles quant à elle préexiste déjà dans l'accord pour la protection de l'Escaut signé à Charleville-Mézières le 26 avril 1994. Le présent accord ne fait que poursuivre les travaux déjà engagés.

ANNEXE II-
ÉTUDE D'IMPACT SUR LA MEUSE6 ( * )

La mise en oeuvre de l'accord du 3 décembre 2002 ne nécessitera pas de modifier le droit français, du fait de la transposition déjà effectuée de la directive européenne sur l'eau et de la Convention d'Aarhus.

Les Parties contractantes à l'accord coopèrent sur quatre points :

- la coordination de la mise en oeuvre des exigences de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre communautaire dans le domaine de l'eau ;

- la production d'un seul plan de gestion ;

- la concertation, puis la coordination des mesures pour une prévention et une protection contre les inondations, et la contribution à l'atténuation des effets des inondations et des sécheresses ;

-la coordination des mesures de prévention et de lutte contre les pollutions accidentelles.

La coordination des exigences de la directive-cadre sur l'eau relève de l'article 3 paragraphe 4 de la Directive qui prévoit pour les districts hydrographiques internationaux une coordination des États Membres, avec la possibilité de s'appuyer sur les structures existantes dérivées d'accords internationaux.

Cette même directive stipule également en son article 13 paragraphe 2 que les États Membres se coordonnent « en vue de produire un seul plan de gestion de district international. »

Les deux premiers objectifs de l'accord répondent ainsi au cadre juridique établi par la directive-cadre sur l'eau et ne créent pas de nouvelles obligations. L'accord met en place la plate-forme de coordination, regroupant les États Membres et partenaires concernés, nécessaire à la réalisation des objectifs.

La coopération sur les questions des inondations et des sécheresses s'avère nécessaire sur une aire géographique pertinente, pour prendre en compte la protection des biens et des personnes contre les inondations et la gestion des ressources. Une concertation permettra à chaque Partie de comprendre les enjeux généraux, avant d'envisager des mesures coordonnées de prévention et de protection. Le groupe de travail sur les inondations de la Meuse, existant au sein de la commission internationale pour la protection de la Meuse contre la pollution, trouve ainsi une base juridique.

La coopération sur les pollutions accidentelles, quant à elle, préexiste déjà dans l'accord pour la protection de la Meuse signé à Charleville-Mézières le 26 avril 1994. Le présent accord ne fait que poursuivre les travaux déjà engagés.

ANNEXE III -
CARTE DU COURS DE L'ESCAUT
ANNEXE IV -
CARTE DU COURS DE LA MEUSE
ANNEXE V -
ÉTAT DES RATIFICATIONS DES DEUX ACCORDS

Accord sur l'Escaut

Les trois Régions belges (Flandre, Bruxelles-capitale, Wallonie) ont procédé à la ratification. En revanche, l'Etat fédéral (Conseil des ministres, avis du Conseil d'Etat, les deux Chambres du Parlement) n'a pas achevé ce processus.

Les Etats généraux des Pays-Bas ne se sont pas opposés aux 1Accords de Gand, ce qui équivaut à un accord tacite.

Accord sur la Meuse

La ratification est achevée pour les trois Régions belges (Flandre, Bruxelles-capitale, Wallonie), ainsi que l'Allemagne. Sont attendues, en 2005, les ratifications du Luxembourg et des Pays-Bas.

* ¹ On trouvera en annexe une carte de son cours.

* ² Idem.

* ³ Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 1172 (XIIe législature)

* ⁴ Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 1773 (Douzième législature)

* ⁵ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

* ⁶ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.