PROJET DE LOI
(Texte proposé par le gouvernement)
Article unique 2 ( * )
Est autorisée la ratification de la convention des Nations unies contre la corruption, adoptée à New York le 31 octobre 2003, dont le texte est annexé à la présente loi.
ANNEXE
ETUDE D'IMPACT3
(
*
)
I. - l'état du droit et la situation de fait existant - leurs insuffisances
La lutte contre la corruption a fait l'objet ces dernières années sur la scène internationale de multiples initiatives, qui se sont traduites par l'adoption de plusieurs instruments contraignants. La France a d'ores et déjà ratifié et mis en oeuvre ces instruments, ou entrepris de les ratifier et de les mettre en oeuvre : Convention du 26 mai 1997 relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats membres de l'Union européenne ; Convention du 17 décembre 1997 sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, adoptée dans le cadre de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ; Conventions pénale et civile du Conseil de l'Europe sur la corruption du 27 janvier 1999 et du 4 novembre 1999.
Dans un cadre régional, les conventions du Conseil de l'Europe constituent les premiers instruments à aborder le phénomène de la corruption de manière globale, et non sous un angle spécifique, comme les instruments adoptés dans le cadre de l'Union européenne et de l'OCDE (corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales, ou impliquant des fonctionnaires communautaires ou des fonctionnaires d'un autre Etat membre de l'Union européenne).
La convention des Nations unies contre la corruption marque une nouvelle étape en ce qu'elle constitue le premier instrument à la fois universel et global en la matière. En fixant un ensemble cohérent de principes et de règles communs tant en matière de prévention que de répression de la corruption, elle devrait favoriser la coopération internationale entre un nombre important d'Etats et contribuer ainsi à la mise en place d'une véritable action internationale pour lutter contre la corruption.
II - Bénéfices escomptés en matière :
- d'intérêt général :
Cette convention vise à améliorer la prévention et la répression de la corruption dans ses formes les plus diverses. A ce titre, elle contribue au maintien de l'ordre et de la sécurité publics, à la stabilité des institutions démocratiques, elle sauvegarde les principes de bonne administration et favorise une concurrence loyale et un développement économique sain.
- d'emploi :
Difficilement quantifiable.
- financière :
Les dispositions relatives au gel, à la saisie et la confiscation des instruments et des produits des infractions établies conformément à l'instrument, sont susceptibles d'avoir une incidence financière. Pour les infractions de soustraction de fonds publics et de blanchiment du produit de cette infraction, l'article 57 de la convention prévoit ainsi, sous certaines conditions, la restitution des biens confisqués à l'Etat requérant.
Certaines dispositions relatives à l'assistance technique (chapitre VI) et au suivi de la convention (notamment le financement des dépenses de la conférence des Etats parties, article 63.3) sont également susceptibles d'avoir une incidence financière. Le chapitre VI en particulier prévoit notamment d'accroître l'assistance technique, financière et matérielle apportée aux pays en développement afin d'appuyer leurs efforts pour prévenir et combattre la corruption. Il est toutefois envisagé de financer cette assistance technique, financière et matérielle, ainsi que les contributions volontaires à l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime prévues à l'article 60-8, par redéploiement et au sein des enveloppes allouées.
- de simplification des formalités administratives :
Néant.
- de complexité de l'ordonnancement juridique :
Le droit français, qui a été modifié pour les besoins de la ratification de plusieurs instruments internationaux, répond déjà, dans une très large mesure, aux exigences posées par la convention des Nations unies contre la corruption.
Ainsi, notamment, les dispositions relatives à la prévention (chapitre II - articles 5 à 14) ne paraissent pas impliquer de modification législative, le dispositif français de prévention apparaissant d'ores et déjà conforme à ces prescriptions.
Les dispositions des chapitres IV et V, qui instituent un régime complet d'entraide judiciaire en matière pénale, d'extradition et de coopération internationale aux fins de saisie et de confiscation des instruments et produits du crime, ont vocation à s'appliquer directement entre les Etats parties et ne nécessitent pas, en tant que telles, d'adaptation du droit interne.
Parmi les dispositions d'incrimination (chapitre III), deux d'entre elles, rédigées en des termes contraignants, paraissent conduire à adapter à la marge la législation française.
En premier lieu, l'article 16.1, qui fait obligation aux Etats d'incriminer la corruption active d'agents publics étrangers et de fonctionnaires internationaux dans le cadre des transactions commerciales internationales, devrait conduire à ce que le champ de l'infraction correspondante en droit français, prévue aux articles 435-3 et 435-4 du Code pénal, ne soit plus expressément lié, comme il l'est actuellement, à l'application de la convention de l'OCDE du 17 décembre 19974 ( * ).
En second lieu, les dispositions de l'article 25 de la Convention, relatives à l'« entrave au bon fonctionnement de la justice », pourraient conduire à étendre expressément le champ des infractions prévues aux articles 433-3, 434-8, 434-15 du Code pénal, qui incriminent les entraves au bon fonctionnement de la justice nationale, aux faits visant à perturber le fonctionnement de l'institution judiciaire d'un autre Etat.
- de conduite des enquêtes policières :
• Infiltration et surveillance électronique
L'article 50 de la Convention prévoit et encadre la possibilité pour les Etats parties de recourir aux techniques des livraisons surveillées et autres techniques d'enquête spéciales, telles que la surveillance électronique ou d'autres formes de surveillance et les opérations d'infiltration.
Dans le droit français, l'infiltration est déjà prévue par la loi (article 1er, articles 706-81 à 706-87 du Code de procédure pénale) mais ne vise que certaines infractions citées à l'article 706-73 du CPP. L'infraction de corruption n'est pas visée dans ce texte. En revanche, la technique de l'infiltration peut être mise en oeuvre dans tous les cadres d'enquête. Le Service interministériel d'assistance technique (SIAT), créé par décret 2004-1026 du 29 septembre 2004, dispose d'agents habilités à participer à des opérations d'infiltration. L'article 706-96 du CPP prévoit spécifiquement la sonorisation et la fixation d'image de certains lieux ou véhicules.
• Détection des avoirs financiers et des patrimoines criminels illégalement acquis
La création, au sein de l'Office central pour la répression de la grande délinquance financière (OCRGDF, rattaché à la Direction centrale de la police judiciaire), d'une nouvelle structure, spécialisée dans la détection des avoirs financiers et des patrimoines criminels illégalement acquis, est de nature à faciliter la mise en oeuvre par la France des dispositions de la Convention relatives au recouvrement des avoirs. Le Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité interieure et des Libertés locales a annoncé le 9 décembre 2004 la mise en place prochaine d'« une plate-forme interministérielle chargée de traquer les circuits financiers douteux et d'identifier les patrimoines des trafiquants en France et à l'étranger ».
• Enquêtes conjointes
La poursuite dans le domaine de la corruption lorsque plusieurs Etats sont concernés peut donner lieu à des difficultés et notamment à celle de déterminer l'Etat qui va poursuivre telle ou telle infraction. La possibilité, aménagée par l'article 49 de la Convention, d'établir des instances d'enquête conjointes paraît une réponse tout à fait adaptée à cette problématique de plus en plus fréquente en application de la Convention de l'OCDE de 1997 précitée.
* 2 Voir le texte annexé au document Sénat n° 356 (2004-2005)
* 3 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.
* 4 Cette modification est déjà envisagée dans le cadre de la ratification de la Convention pénale du Conseil de l'Europe sur la corruption. Pour mémoire, la ratification de cette dernière Convention devrait conduire en outre à supprimer, aux articles 435-3 et 435-4 du Code pénal, la condition tenant à l'obtention d'un avantage indu dans le cadre du commerce international , qui ne figure pas dans les articles 5 et 9 de la Convention.