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Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement

 

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE Ier - Evaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement
Article 1er -
(Articles L. 122-1 et L. 122-3 du code de l'environnement) -

Avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente
en matière d'environnement sur les aménagements
ayant des incidences sur le milieu naturel

L'article 1er du projet de loi tend à modifier les articles L. 122-1 et L. 122-3 du code de l'environnement afin de soumettre à l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement l'étude d'impact préalable à la réalisation d'ouvrages ou d'aménagements pouvant porter atteinte au milieu naturel.

1. Etat du droit

L'article L. 122-1 du code précité assure la transposition de la directive n° 85/337/CE du Conseil du 27 juin 1985 relative à l'évaluation de l'incidence de certains projets publics et privés sur l'environnement4(*). Il prévoit que les projets d'aménagement ou d'ouvrages nécessitant une autorisation ou une décision d'approbation intègrent dans les études préalables les accompagnant, une étude d'impact sur le milieu naturel dès lors que, par leur dimension ou leurs incidences, ils peuvent porter atteinte à ce milieu naturel.

En outre, l'article 147 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a complété cet article L. 122-1 précité, s'agissant des conditions d'information du public sur les décisions d'octroi ou de refus de l'autorisation concernant les projets d'aménagements ou d'ouvrages, et notamment les conditions de consultation de l'étude d'impact.

Le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 modifié5(*) précisait les catégories d'aménagement et d'ouvrages concernés par l'obligation d'une étude d'impact ainsi que le contenu de cette étude. Depuis la publication du décret n° 2005-934 du 2 août 2005 relatif à la partie réglementaire du code de l'environnement qui abroge ce décret, ces dispositions sont reprises aux articles R. 122-1 à R. 122-24 du code de l'environnement.

Le champ d'application de la procédure de l'étude d'impact :

Il est délimité par l'énumération des cas de dispense :

- article R. 122-4 du code de l'environnement : Dispense d'étude d'impact pour tous les travaux d'entretien et de grosses réparations, quels que soient les ouvrages ou aménagements sur lesquels ils portent ;

- article R. 122-5 du code précité : Dispense d'étude d'impact pour les aménagements, ouvrages et travaux énumérés dans un tableau (renforcement et modernisation sur des ouvrages du domaine public maritime, réseaux d'assainissement ou de télécommunications, réservoirs de stockage d'eau...) ;

- article R. 122-6 du code précité : Dispense d'étude d'impact pour tous les aménagements, ouvrages et travaux faisant déjà l'objet d'une autorisation au titre d'une autre réglementation, notamment au titre de l'urbanisme ;

- article R. 122-8 du code précité : Dispense d'étude d'impact pour tous les aménagements, ouvrages et travaux, dont le coût total est inférieur à 1,9 million d'euros, à l'exception d'ouvrages d'une certaine importance et ce, quel que soit leur coût ;

- enfin, l'article R. 122-9 du code précité précise que pour certains aménagements, ouvrages et travaux dispensés d'étude d'impact, une notice sur les incidences sur l'environnement devra être produite.

Contenu de l'étude d'impact :

L'article R. 122-3 du code précité précise que l'étude d'impact doit présenter successivement :

1. Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ;

2. Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ;

3. Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ;

4. Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ;

5. Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation ;

6. Pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend en outre une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter ».

S'agissant de l'information des autorités compétentes en matière d'environnement sur le contenu de l'étude d'impact, l'article L. 122-1 du code de l'environnement ne prévoit aucune procédure particulière. Au niveau réglementaire, le II de l'article R. 122-11 du même code prévoit la création d'un fichier départemental des études d'impact, tenu à la disposition du public, indiquant, pour chaque projet, son intitulé, l'identité du maître d'ouvrage, la date de la décision d'autorisation ou d'approbation, l'autorité ayant pris la décision ainsi que le lieu où l'étude d'impact peut être consultée. Lorsque la décision d'autorisation ou d'approbation du projet ne relève pas de l'Etat, l'autorité compétente est tenue d'adresser à la préfecture du département du lieu d'implantation du projet, un résumé non technique de l'étude d'impact assorti des renseignements énumérés ci-dessus.

Enfin, l'article R. 122-13 du code précité prévoit que le ministre en charge de l'environnement peut se saisir, de sa propre initiative ou à la demande de toute personne physique ou morale, de toute étude d'impact. L'autorité compétente fait droit à cette demande dans les quinze jours et le ministre chargé de l'environnement dispose d'un délai de trente jours à compter de la réception du dossier pour émettre un avis.

Selon l'exposé des motifs de l'article 1er du projet de loi, ce dispositif réglementaire est source d'insécurité juridique car il n'assure pas une transposition satisfaisante de l'article 6, paragraphe 1 de la directive 85/337/CEE qui dispose que « les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. A cet effet, les Etats membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou cas par cas. Celles-ci reçoivent les informations recueillies en vertu de l'article 5. Les modalités de cette consultation sont fixées par les Etats membres ».

La faiblesse du dispositif législatif a été accrue par l'abrogation, par l'ordonnance n° 2003-902 du 19 septembre 2003, des dispositions relatives à la concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales, prévues par les articles L. 1331-1 et L. 1331-2 du code général des collectivités territoriales.

De ce fait, la consultation de l'autorité de l'État compétente en matière d'environnement n'est plus systématique, mais seulement facultative en application de l'article R. 122-13 du code de l'environnement.

2. Contenu du projet de loi

Le 1° de l'article 1er du projet de loi complète le deuxième alinéa de l'article L. 122-1 du code de l'environnement et prévoit que l'étude d'impact, accompagnée d'une description du projet, est transmise pour avis à l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement et l'avis rendu est mis à la disposition du public dans les mêmes conditions que l'étude d'impact. Ce mécanisme s'inspire très directement de ce qui est prévu, à propos des plans ou documents ayant une incidence notable sur l'environnement. L'article L. 122-7 du code précité prévoit que la personne publique responsable d'un plan ou d'un document transmet à l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement le projet de plan ou de document accompagné du rapport environnemental.

Le 2° de l'article 1er ajoute un III à l'article L. 122-3 du code précité afin de renvoyer à un décret le soin de préciser quelle est l'autorité administrative de l'État compétente et les conditions dans lesquelles cet avis doit être recueilli.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'autorité administrative compétente de l'État sera, selon l'importance du projet considéré, le ministre en charge de l'écologie ou le préfet du département.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur M. Alain Venot, précisant que c'est l'autorité chargée d'autoriser ou d'approuver ces aménagements ou ces ouvrages qui transmet l'étude d'impact à l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement.

Il s'agit d'éviter toute source de complexité administrative supplémentaire pour les maîtres d'ouvrage, qui auraient dû, selon la rédaction du projet de loi initial, transmettre pour avis l'étude d'impact à l'autorité administrative compétente en matière d'environnement, puis ensuite à l'autorité administrative chargée d'approuver ou d'autoriser le projet.

Il est apparu plus simple que le maître d'ouvrage transmette l'ensemble du dossier à l'autorité administrative chargée de l'approuver ou de l'autoriser, à charge pour celle-ci de recueillir l'avis de l'autorité administrative compétente en matière d'environnement.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement précisant que le décret d'application précise les conditions dans lesquelles cet avis est mis à la disposition du public.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - Transposition de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil
Article 2 -
(Articles L. 124-1 à L. 124-8 du code de l'environnement) -
Droit d'accès aux informations relatives à l'environnement

L'article 2 du projet de loi procède à la réécriture du chapitre IV du titre II du livre 1er du code de l'environnement, détaillant en huit articles le droit d'accès du public à l'information en matière d'environnement et assurant ainsi la transposition de la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003.

1. Etat du droit

Historiquement, on peut rappeler que les règles d'accès du public à l'information en matière d'environnement ont été définies, pour les dispositions de droit commun, par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

En droit communautaire, a été adoptée la directive 90/313/CEE du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement qui devait être transposée au plus tard le 31 décembre 1992. La France a longtemps considéré que la loi du 17 juillet 1978 précitée assurait cette transposition en droit interne, au motif qu'elle comportait des garanties largement équivalentes et imposait, dans certains domaines, des obligations encore plus étendues à l'administration.

La commission des communautés européennes ne partageait pas cette position et la France a finalement, mais tardivement, modifié sa législation en vigueur à travers deux textes :

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et modifiant la loi du 17 juillet 1978 pour les dispositions générales d'accès à l'information ;

- l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement pour les dispositions spécifiques dont l'article 9 crée un nouveau chapitre dans le code de l'environnement consacré à la « liberté d'accès à l'information en matière d'environnement » (chapitre IV du titre II du livre Ier, article L. 124-1).

En dépit de cette transposition, la commission a engagé un recours en manquement devant la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) le 13 juin 2000, et elle a refusé de se désister, malgré l'adoption des deux textes précités. Rendu en juin 2003, l'arrêt de la CJCE6(*) condamne la France en estimant qu'elle n'a pas correctement transposé la directive du 7 juin 1990, sans prendre en considération les textes adoptés en 2000 et 2001.

Transposition incomplète ou incorrecte
de la directive 90/313/CEE du 7 juin 1990

L'arrêt de la Cour retient quatre griefs à l'encontre de la France :

un champ matériel limité aux « documents administratifs » jugé trop restreint par rapport à la définition très large de la notion d'information environnementale (ensemble des informations portant sur l'état de l'environnement, sur les activités ou mesures de nature à l'affecter ou à le protéger). Cette notion inclut des documents qui ne sont pas liés à l'exercice d'un service public ;

un motif de refus de communication trop large et non prévu par la directive, alors que celle-ci énumère limitativement les secrets invocables par l'administration pour refuser la communication d'un document ;

l'absence de possibilité de communiquer partiellement l'information détenue, lorsque les mentions pouvant justifier un refus de communication peuvent être retirées ;

l'obligation de motiver d'office une décision implicite de rejet d'une demande d'information.

L'article L. 124-1 du code de l'environnement renvoie, pour les conditions générales fixées pour l'accès à l'information relative à l'environnement détenue par les autorités publiques, à la loi du 17 juillet 1978 précitée, notamment celles relatives aux refus de communication, sous réserve d'un certain nombre de précisions.

Ces précisions répondent en partie aux griefs retenus par l'arrêt de la CJCE du 26 juin 2003.

l'exception prévue par la loi du 17 juillet 1978 qui renvoie aux « secrets protégés par la loi » n'est pas applicable ;

en revanche, l'article L. 124-1, en application de la directive et de la convention d'Aarhus, permet à l'autorité de refuser de communiquer une information sur l'environnement, dont la consultation ou la communication porterait atteinte :

- à l'environnement auquel il se rapporte (ex. : sites de reproduction d'espèces rares) ;

- aux intérêts d'un tiers qui a fourni l'information demandée, sans y avoir été contraint et qui ne consent pas à sa divulgation.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 124-1 prévoit expressément la communication partielle d'information relative à l'environnement, pour la partie non couverte par des secrets protégés.

2. Contenu du projet de loi

L'article 2 du projet de loi assure la transposition de la directive n° 2003/4 du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive du 7 juin 1990 précitée, transposition qui aurait dû être au plus tard le 14 février 2005.

Cette directive permet d'aligner le droit communautaire sur la convention d'Aarhus7(*), dont l'article 5 systématise l'obligation d'informer des autorités publiques et en précise les modalités. A travers ces textes, il convient de souligner le très net renforcement, en matière de droit à l'information sur l'environnement, du droit à être informé. Les autorités publiques (pouvoirs publics et industriels) ont désormais un devoir d'information de la population dans le domaine de l'environnement et une obligation de diffusion de ces informations.

CHAPITRE IV -

Droit d'accès à l'information relative à l'environnement

Article L. 124-1 du code de l'environnement - Droit d'accès aux informations relatives à l'environnement

L'article L. 124-1 du code de l'environnement tel que proposé prévoit que le droit d'accès à l'information en matière d'information s'exerce dans les conditions fixées par le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 précitée, sous réserve des dispositions du chapitre V du titre II du livre I du code de l'environnement.

Cette nouvelle rédaction diffère peu de celle retenue pour le premier alinéa de l'article L. 124-1 en vigueur, tout en précisant que le droit d'accès peut concerner des informations détenues pour le compte d'une autorité publique.

L'article L. 124-3 du code précité définira ce qu'il faut entendre par autorités publiques.

Article L. 124-2 du code de l'environnement - Définition d'une information relative à l'environnement

· Les quatre premiers alinéas de ce nouvel article définissent ce qu'il faut entendre par information relative à l'environnement, en reprenant le point 1 de l'article 2 de la directive du 28 janvier 2003 précitée.

· Il s'agit de toute information, quel qu'en soit le support, relative à l'état des éléments de l'environnement et leurs interactions, les décisions, activités et tout autre facteur ayant été ou étant susceptibles d'avoir des incidences sur l'état de l'environnement, ainsi qu'à l'état de la santé humaine, la sécurité, les conditions de vie et le patrimoine culturel, quand ils peuvent être altérés par des éléments de l'environnement ou des décisions, activités et facteurs s'y rapportant.

Le dernier alinéa de l'article L. 124-1 précité précise que ces informations doivent inclure les analyses des coûts et avantages collectifs utilisés pour prendre les décisions ayant une influence sur l'état de l'environnement ainsi que les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte faisant l'application des dispositions législatives et réglementaires en matière d'environnement.

· L'Assemblée nationale a complété les 1er et 2e alinéas de l'article L. 124-1 en énumérant, de façon non limitative, les éléments composant l'environnement (air, atmosphère, eau, sites naturels...) ainsi que les facteurs susceptibles d'interférer sur ces éléments (substances, énergies, rayonnements, déchets, émissions...). Ces éléments sont énumérés au point 1 de l'article 2 de la directive du 28 janvier 2003.

L'Assemblée nationale, pour plus de clarté, a également scindé en deux le dernier alinéa de l'article L. 124-2, permettant de considérer que les analyses des coûts et avantages ainsi que les rapports sur la mise en oeuvre de la règlementation en matière d'environnement constituent des catégories d'informations relatives à l'environnement à part entière.

Article L. 124-3 du code de l'environnement - Autorités publiques soumises à l'obligation de communiquer les informations relatives à l'environnement

· Le premier alinéa de l'article L. 12-4-3 du code de l'environnement précise ce qu'il faut entendre par « autorité publique » en application du point 2 de l'article 2 de la directive du 28 janvier 2003. Il s'agit :

- de l'Etat et de ses établissements publics ;

- des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;

- de toute personne, physique ou morale, exerçant un service public en rapport avec l'environnement. Il s'agit d'une notion entendue très largement, puisqu'elle englobe toutes les personnes publiques ou privées, chargées d'une mission de service public dont l'exercice est susceptible d'avoir un impact sur l'environnement. Cet impact peut être direct (assainissement de l'eau, traitement des déchets...) ou indirect (en matière d'énergie, réalisation d'une ligne à haute tension avec impact paysager...).

Le second alinéa exclut du champ d'application du dispositif les organismes et institutions agissant dans le cadre de pouvoirs juridictionnels ou législatifs, comme autorisé par la directive du 28 janvier 2003.

· L'Assemblée nationale a adopté cet article L. 124-3 en précisant, tout à fait opportunément que l'obligation d'information incombant aux personnes chargées d'une mission de service public en rapport avec l'environnement ne concerne que l'exercice de cette mission de service public.

Article L. 124-4 du code de l'environnement - Motifs de refus de communication d'une information relative à l'environnement

· Le premier alinéa de l'article L. 124-4 du code précité indique qu'une demande d'information relative à l'environnement peut être rejetée si sa consultation ou sa communication porte atteinte aux intérêts protégés énumérés aux I et II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

Article 6 de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978

(modifié par l'ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 art. 2, art. 3, art. 7)

I. - Ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte :

- au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ;

- au secret de la défense nationale ;

- à la conduite de la politique extérieure de la France ;

- à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ;

- à la monnaie et au crédit public ;

- au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ;

- à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières ;

- ou, de façon générale, aux secrets protégés par la loi.

II. - Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs :

- dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle ;

- portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ;

- faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

Les informations à caractère médical sont communiquées à l'intéressé, selon son choix, directement ou par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet, dans le respect des dispositions de l'article L. 1111-7 du code de la santé publique.

Dans sa rédaction actuelle, le II de l'article L. 124-1 du code de l'environnement ne mentionnait que les sept premiers tirets du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

L'élargissement proposé par le projet de loi permet notamment à une autorité publique de refuser la communication d'une information environnementale portant atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale ou industrielle, ce qui est expressément prévu par l'article 4 de la directive du 28 janvier 2003.

Plus curieusement et en visant le dernier tiret du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, le projet de loi autorise un refus de communication au nom de « secrets protégés par la loi », disposition cependant censurée par la CJCE en juin 2003.

Les trois alinéas suivants de l'article L. 124-4 du code précité autorisent l'autorité publique à refuser la communication d'une information relative à l'environnement, si cela porte atteinte :

- à la protection de l'environnement, auquel l'information se rapporte ;

- aux intérêts de la personne qui a fourni, sans contrainte, l'information demandée et qui ne consent pas à cette divulgation.

Cette rédaction est très proche du II de l'article L. 124-1 du code de l'environnement en vigueur.

· L'Assemblée nationale a procédé à une réécriture globale de cet article supprimant explicitement le renvoi à la mention trop générale des « secrets protégés par la loi » ainsi que celui relatif « à la monnaie et au crédit public », renvoi qui est expressément écarté par le premier alinéa de l'article L. 124-5  du code précité tel que proposé par le projet de loi.

En outre, l'Assemblée nationale a complété la liste des refus opposables en mentionnant le secret en matière de statistiques en application de l'article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière statistique. Sont également mentionnées les demandes portant sur des documents en cours d'élaboration ou que la personne interrogée ne détient pas ou encore des demandes formulées de façon trop générale, les conditions de mise en oeuvre de ces refus étant précisées au II de l'article L. 124-6 tel que proposé par le projet de loi.

Article L. 124-5 du code de l'environnement - Exceptions aux motifs de non communication d'une information relative à l'environnement

· Le premier alinéa, de l'article L. 124-5 du code de l'environnement précise qu'un refus de communication d'une information relative à l'environnement ne peut se fonder sur une atteinte à la monnaie ou au crédit public. Cette mention ayant été expressément écartée, par l'Assemblée nationale, à l'article L. 124-4 du code de l'environnement, cet alinéa est devenu inutile.

Le second alinéa précise que lorsque la demande d'information porte sur des émissions de substances dans l'environnement, le refus de communication ne peut être motivé que par les atteintes :

- aux relations internationales ;

- à la sécurité publique ;

- à la défense nationale ;

- au déroulement d'une procédure juridictionnelle ;

- à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à sanctions pénales ;

- à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données personnelles en application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

· L'Assemblée nationale a adopté cet article L. 124-5 en précisant, au premier alinéa, que lorsqu'une demande d'information concerne les facteurs tels que les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions ou déversements, l'autorité publique indique à son auteur, s'il en fait la demande, l'adresse du lieu où il peut prendre connaissance des méthodes et mesures employées pour constituer ces données. Cet alinéa transpose le paragraphe 2 de l'article 8 de la directive du 28 janvier 2003.

Elle a adopté le second alinéa, sous réserve de modifications dans sa présentation, afin d'en améliorer la lisibilité.

Article L. 124-6 du code de l'environnement - Notification d'une décision de refus de communication d'une information relative à l'environnement

· Le premier alinéa de l'article L. 124-6 du code de l'environnement transpose le paragraphe 5 de l'article 4 de la directive du 28 janvier 2003 en indiquant que tout refus de communication d'une information relative à l'environnement doit être notifiée par écrit et motivée et préciser les voies et délais de recours. En outre, l'application de l'article 5 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public est expressément écartée, ceci afin de se conformer, sans ambiguïté possible, à l'arrêt de manquement du 26 juin 2003 précité.

Cet article8(*) écarte l'illégalité d'une décision implicite, au seul motif que cette décision aurait dû être motivée, dès lors qu'à la demande de l'intéressé, les motifs de cette décision implicite de rejet lui sont communiqués.

On peut rappeler que l'arrêt du 26 juin 2003 condamnait cette procédure obligeant le demandeur à solliciter une nouvelle fois l'administration pour obtenir la motivation du refus opposé à sa demande initiale d'information relative à l'environnement.

La procédure adoptée est très contraignante pour l'administration qui devra motiver toutes ses décisions de refus dans le délai d'un mois (cas général) ou deux mois (information complexe ou volumineuse).

Le second alinéa de l'article L. 124-6 précité précise que lorsque le refus de communication résulte du fait que le document est en cours d'élaboration, l'autorité publique précise qui est en charge de cette élaboration et dans quels délais celle-ci doit s'achever.

· L'Assemblée nationale a adopté l'article L. 124-6 en précisant, au second alinéa, que lorsque l'autorité publique ne détient pas l'information, elle indique, le cas échéant, dans sa décision de rejet, l'autorité publique qui détient cette information.

L'Assemblée nationale intègre aussi dans cet article une disposition initialement prévue à l'article L. 124-7 du code de l'environnement concernant la réponse à apporter à une demande formulée de manière trop générale. Le refus ne peut être opposé en application de l'article L. 124-4 que si l'autorité publique a préalablement invité et aidé le demandeur à préciser sa demande. Il s'agit de la transposition du point 3 de l'article 3 de la directive du 28 janvier 2003.

Articles L. 124-7 du code de l'environnement - Modalités d'exercice du droit d'accès à l'information environnementale

· Le premier alinéa de l'article L. 124-7 du code précité assure la transposition de l'article 7 de la directive du 28 janvier 2003 qui constitue l'élément novateur de cette directive. Les obligations des autorités publiques en matière d'information environnementale ne consistent plus seulement à répondre aux demandes mais à permettre la diffusion active et systématique de cette information auprès du public. Pour ce faire, il est prévu d'établir des répertoires ou des listes de catégories d'informations environnementales disponibles, accessibles gratuitement. Les autorités publiques doivent veiller à ce que le public dispose de moyens efficaces pour accéder à ces informations et elles doivent organiser la conservation de ces informations, en vue de leur mise à disposition par voie électronique.

Le second alinéa relatif aux informations sur les décisions, activités ou facteurs susceptibles d'avoir une incidence sur l'état de l'environnement, a été repris à l'article L. 124-5 dans la version adoptée par l'Assemblée nationale.

Le troisième alinéa concernant les demandes d'information trop générales a été intégré dans le paragraphe II de l'article L. 124-6.

Le quatrième alinéa prévoit que les informations environnementales soient, dans la mesure du possible, précises, actualisées et puissent donner lieu à comparaison.

Enfin, le dernier alinéa impose aux autorités publiques la production d'un rapport annuel sur l'application de ce dispositif destiné au ministre chargé de l'environnement.

· L'Assemblée nationale a adopté cet article, en précisant la rédaction des deux premiers alinéas, en supprimant les alinéas intégrés précédemment ainsi que le dernier alinéa relatif à l'obligation de production d'un rapport annuel.

Article L. 124-8 du code de l'environnement - Décret d'application

· Cet article L. 124-8 du code de l'environnement prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la commission d'accès aux documents administratifs pour la mise en oeuvre du dispositif. Il indique que le décret définit les catégories d'informations relatives à l'information devant faire l'objet d'une diffusion publique et dans quel délai. Il est également prévu que ce décret précise les modalités selon lesquelles l'Etat et les collectivités territoriales mettent à disposition du public les listes des établissements publics et des personnes chargées d'une mission de service public en rapport avec l'environnement, qui leur sont rattachés ou sur lesquels ils exercent leur contrôle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 -
(Article L. 651-4 du code de l'environnement) -
Application à Mayotte

Initialement, cet article, modifiant l'article L. 651-4 du code de l'environnement, avait pour objet de rendre applicable à Mayotte l'ensemble du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l'environnement tel que proposé par l'article 2 du projet de loi.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant cet article devenu inutile en raison de la publication de l'ordonnance n° 2005-869 du 28 juillet 2005 relative à l'adaptation du droit de l'environnement à Mayotte, qui permet de rendre applicable à Mayotte l'ensemble des dispositions législatives contenues dans le présent projet de loi à partir du 1er janvier 2006, à l'exception de celles de l'article 9 du projet de loi qui, à l'instar de ce qui a été prévu par l'ordonnance précitée pour les dispositions relatives au système communautaire d'échange de quotas de gaz à effet de serre, y seront rendues applicables seulement à partir du 1er janvier 2012.

Les dispositions législatives correspondantes font l'objet d'un article additionnel introduit à la fin du projet de loi.

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

CHAPITRE III - Transposition de la décision-cadre du conseil de l'Union européenne du 27 janvier 2003 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal

Le chapitre III, qui tendait à transposer la décision-cadre 2003/80 du Conseil de l'Union européenne du 27 janvier 2003 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, a été supprimé par l'Assemblée nationale dans la mesure où elle a également voté la suppression des articles 4 et 5 qui le constituaient. En effet, à la suite de l'annulation par la CJCE de cette décision-cadre pour un motif de procédure, le Gouvernement a souhaité retirer ces dispositions du présent projet de loi, sans préjuger pour autant de la pertinence intrinsèque des dispositifs visés aux articles 3 et 4.

Dans son arrêt du 13 septembre 20059(*), la CJCE a annulé la décision-cadre au motif qu'elle avait été adoptée sur le fondement d'une procédure erronée au regard de son contenu et des règles des traités européens fixant les procédures d'adoption des actes de droit européen. En effet, le Conseil de l'Union européenne l'avait adopté sur le fondement du titre VI du Traité sur l'Union européenne appelé pilier « justice et affaires intérieures » (JAI). Les procédures d'adoption des actes juridiques européens sur la base de ce pilier diffèrent de celles qui conduisent à l'édiction des actes communautaires (règlements et directives) car les sujets évoqués dans le cadre du pilier « JAI » sont du ressort des Etats et laissent une part plus importante aux procédures intergouvernementales10(*). Le Conseil avait ainsi décidé de se fonder sur le titre VI du TUE car il estimait que des sanctions pénales ne pouvaient être édictées au niveau européen que sur la base de cette procédure.

Or, l'analyse de la Commission européenne divergeait de celle du Conseil sur ce point et, parallèlement à l'examen de la décision-cadre, la Commission avait introduit une proposition de directive relative à la protection de l'environnement comprenant des dispositifs similaires à ceux de la décision-cadre, jugeant que ces derniers devaient être adoptés dans le cadre d'une procédure communautaire. En effet, la Commission estimait, contrairement au Conseil, que, dans la mesure où les traités prévoyaient la compétence de la Communauté européenne en matière environnementale, cette dernière était fondée à prévoir des sanctions pénales en cas d'atteinte à l'environnement pour atteindre les objectifs fixés par le traité dans ce domaine.

Au total, la CJCE a donné raison à l'interprétation de la Commission européenne en jugeant que la politique européenne de l'environnement devait être conduite dans le cadre des procédures communautaires et que le législateur communautaire était pleinement compétent pour prendre des mesures concernant le droit pénal des Etats membres qu'il estimait nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes édictées en matière de protection de l'environnement. Par conséquent, la CJCE a annulé la décision-cadre.

Votre rapporteur préconisant le maintien de la suppression des articles 4 et 5, il ne peut que, par cohérence, demander également de confirmer la suppression de cette division et de son intitulé.

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cette division et de son intitulé.

Article 4 -
(Articles L. 332-25-1, L. 341-20-1 et L. 415-3-1 nouveaux du code de l'environnement) -
Responsabilité pénale des personnes morales en cas d'atteinte à l'environnement

Transposant certaines dispositions de l'article 2 de la décision-cadre 2003/80, cet article avait pour objet de prévoir la responsabilité des personnes morales pour trois types d'atteinte à l'environnement :

- atteintes aux réserves naturelles classées ;

- atteintes aux monuments naturels et sites classés ou inscrits ;

- atteintes à certaines espèces animales et végétales.

Pour ce faire, l'article insérait trois nouveaux articles dans le code de l'environnement (articles L. 332-25-1, L. 341-20-1 et L. 415-3-1) prévoyant la responsabilité pénale des personnes morales11(*) ainsi que les amendes (45 000 euros) et peines12(*) encourues par ces dernières en cas d'atteinte aux réglementations évoquées ci-dessus.

Comme votre rapporteur l'a précédemment indiqué, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du Gouvernement, un amendement de suppression de cet article à la suite de l'annulation par la CJCE du support juridique communautaire. Dans la mesure où le Gouvernement souhaite que l'objet du présent projet de loi se cantonne à de simples mesures de transposition du droit communautaire dans notre droit interne, il a décidé de supprimer ces dispositifs, quand bien même leur adoption pourrait apparaître pertinente. Ces dispositions devraient ainsi être réintégrées dans un prochain texte suivi par le ministère de l'écologie et du développement durable.

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

Article 5 -
(Articles 5 à 8 nouveaux de la loi n° 61-842 du 2 août 1961 modifiée relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et portant modification de la loi du 19 décembre 1917) -
Sanctions en cas d'atteintes à la réglementation relative aux installations nucléaires de base et au transport des matières nucléaires

Toujours en application des dispositions de la décision-cadre 2003/80, cet article avait pour objet de renforcer le régime des sanctions applicables aux personnes ne respectant pas la réglementation relative aux installations nucléaires de base (INB) et au transport des matières nucléaires. A cette fin, il était proposé de modifier la loi n° 61-842 du 2 août 1961 modifiée relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et portant modification de la loi du 19 décembre 1917. Ces dispositifs visaient notamment à punir de peines d'amendes et de prison le fait de transporter des matières nucléaires ou d'exploiter une INB sans autorisation.

Votre rapporteur note que ces dispositions ont connu une histoire « mouvementée ». En effet, il y a désormais plus de quatre ans que le Parlement est saisi d'une proposition de renforcement de la législation sur ce sujet car initialement ces dispositions étaient intégrées dans le projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire présenté par le gouvernement de Lionel Jospin en 2001, projet de loi ensuite repris et redéposé au Sénat dans son intégralité par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin. Votre rapporteur relève au demeurant qu'à plusieurs reprises il a été indiqué que votre Haute assemblée aurait à examiner ce texte. Or, cet examen a été reporté autant de fois.

Il est donc incontestable qu'il existait un consensus sur la nécessité de renforcer la législation dans le domaine du nucléaire, avec ou sans l'existence d'une base communautaire dans la mesure où ces dispositions avaient été élaborées bien avant l'adoption de la décision-cadre 2003/80.

Toutefois, toujours dans le souci de disposer d'un projet de loi visant uniquement à transposer le droit communautaire en matière environnementale, le Gouvernement a également décidé de supprimer cet article. Il convient cependant de relever que l'examen du projet de loi relatif à la transparence en matière nucléaire est désormais prévu dans le courant de l'année 2006, au moment où le Parlement sera saisi des suites à donner à la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs (dite loi « Bataille ») afin que se tienne un grand débat parlementaire sur la filière nucléaire.

Dans l'attente de ces discussions, votre commission vous propose de maintenir la suppression de l'article 5.

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

CHAPITRE IV - Contrôle des produits chimiques
Article 6 - Substitution de la référence au règlement n° 304/2003 à celle du règlement n° 2455/92

L'article 6 du projet de loi substitue la référence au règlement (CE) n° 304/2003 du 28 janvier 2003 à la référence au règlement (CEE) n° 2455/92 du Conseil en date du 23 juillet 1992 dans les articles L. 521-17, L. 521-21 et L. 521-24 du code de l'environnement relatifs aux contrôles, aux infractions et aux sanctions liés aux dispositions du code de l'environnement régissant certains produits chimiques.

Comme indiqué dans l'exposé des motifs, le règlement (CEE) n° 2455/92 établissait un système commun de notification et d'information pour les importations en provenance de pays tiers et les exportations vers ces pays de produits chimiques interdits ou strictement réglementés.

Ce règlement a été remplacé par le règlement (CE) n° 304/2003 du Parlement européen et du Conseil en date du 28 janvier 2003 qui a pour objectif de mettre en oeuvre la convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international. Outre ces produits chimiques et pesticides, le nouveau règlement, comme le règlement auquel il se substitue, s'applique à certains produits chimiques dangereux interdits ou strictement réglementés dans la Communauté ou dans un Etat membre, et à tous les produits chimiques exportés en ce qui concerne la classification, l'emballage et l'étiquetage.

En droit français, la mention du règlement (CEE) n° 2455/92 apparaissait dans trois articles du code de l'environnement :

- à l'article L. 521-17 relatif à la procédure applicable aux contrôles effectués par les agents, et aux suites données par l'autorité administrative après la constatation d'un manquement à ce règlement ;

- à l'article L. 521-21 relatif aux sanctions pénales applicables en cas de non respect des mesures d'interdiction ou des prescriptions prévues par ce règlement ;

- à l'article L. 521-24 qui prévoit, lorsqu'un règlement ou une décision communautaire est pris pour l'application de ce règlement, qu'un décret en Conseil d'Etat constate que ces dispositions communautaires constituent des mesures d'exécution du chapitre du code de l'environnement relatif au contrôle des produits chimiques.

La substitution des références du nouveau règlement (CE) n° 304/2003 du 28 janvier 2003 s'impose pour assurer la continuité en matière de contrôle et de sanctions éventuelles.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve de la correction d'une erreur matérielle portant sur la référence au règlement du 23 juillet 1992 reproduite à l'article L. 521-21 précité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE V - Ratification de l'ordonnance n° 2004-1199 du 12 novembre 2004 prise pour la transposition de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement
Article 7 - Ratification de l'ordonnance n° 2004-1199 du 12 novembre 2004

· L'article 7 du projet de loi propose de ratifier l'ordonnance n° 2004-1199 du 12 novembre 2004.

Cette ordonnance, prise en application de l'article 1er de la loi n° 2004-237 du 18 mars 200413(*), assure la transposition de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement.

En application de l'article 11 de la loi du 12 novembre 2004 fixant au 31 janvier 2005 la date limite pour le dépôt d'un projet de loi de ratification de chaque ordonnance, un projet de loi avait été déposé sur le bureau du Sénat le 26 janvier 2005, en apportant à l'ordonnance certaines modifications.

Compte tenu de l'urgence d'achever la transposition de cette directive sur le plan réglementaire, le présent projet de loi reprend la ratification de l'ordonnance, dans des termes identiques à ceux du projet de loi déposé en janvier dernier.

- Le paragraphe I de l'article 7 ratifie l'ordonnance du 12 novembre 2004.

- Le paragraphe II apporte un certain nombre de modifications à cette ordonnance.

· S'agissant du contenu de l'ordonnance n° 2004-1199 du 12 novembre 2004 précitée, on renverra utilement au rapport de notre collègue Yannick Texier14(*), rapporteur au fond au nom de la commission des affaires économiques de la loi d'habilitation du 18 mars 2004, qui en fait une présentation détaillée.

On peut rappeler que l'article 1er de l'ordonnance insère au titre VII du livre V du code de l'environnement un chapitre II intitulé : « Evaluation, prévention et réduction du bruit dans l'environnement » composé de onze articles numérotés L. 572-1 à L. 572-11.

- Ce chapitre consacre l'évaluation du bruit émis dans l'environnement aux abords des infrastructures de transports dont le trafic est important et dans les unités urbaines de plus de 100.000 habitants (articles L. 572-1 et L. 572-2) ;

- L'évaluation globale du bruit se fait à l'aide de cartes de bruit comprenant un ensemble de représentations graphiques et de données numériques (article L. 572-3) ;

- Sont ensuite précisées les autorités responsables de l'élaboration de ces cartes (article L. 572-4), ainsi que la périodicité de leur réexamen et de leur révision éventuelle (article L. 572-5) ;

- L'ordonnance prévoit ensuite la mise en place de plans de prévention du bruit dans l'environnement et leur contenu (article L. 572-6) pour les unités urbaines de plus de 100.000 habitants et les infrastructures de transport importantes, ainsi que les autorités compétentes pour leur élaboration (article L. 572-7) et les échéances de réexamen et de révision éventuelle (article L. 572-8) ;

- En outre, l'ordonnance rappelle le calendrier fixé par la directive pour l'établissement de ces documents qui s'échelonne entre le 30 juin 2007 et le 18 juillet 2013 au plus tard (article L. 572-9) ;

- Enfin, l'ordonnance organise la collecte des informations au niveau national et prévoit que l'Etat se substitue à une autorité locale défaillante s'agissant de l'élaboration d'une carte ou d'un plan dans les délais prescrits (article L. 572-10).

· Les modifications proposées par le II de l'article 7 du projet de loi sont les suivantes :

- Le 1° du II de l'article 7 modifie les articles L. 572-1 et L. 572-3 du code de l'environnement, pour substituer le mot « agglomération » aux termes « unités urbaines ». Cette modification rédactionnelle permet de retenir une notion déjà définie en droit français.

- Les 2° et 3° du II de l'article 7 modifient respectivement les articles L. 572-2 et L. 571-4 du code de l'environnement afin de supprimer toute référence aux aérodromes, pour lesquels les dispositions spécifiques seront adoptées par voie réglementaire ; en outre, la détermination des seuils induisant l'élaboration des cartes de bruit et des plans de préventions est renvoyée à un décret et enfin il est procédé à la substitution du mot « agglomération » comme à l'article L. 572-1.

L'Assemblée nationale a supprimé le 3° du II de l'article 7 qui proposait, au 1° du I de l'article L. 572-4 précité, d'ajouter la mention « terrestre », précision jugée inutile compte tenu de la définition du champ d'application du dispositif proposée à l'article L. 572-2 précité.

- Le 4° du II de l'article 7 modifie également l'article L. 572-4 précité, s'agissant de la détermination des autorités publiques chargées d'établir les cartes de bruit dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants. Il s'agira soit des communes situées dans le périmètre de cette agglomération, soit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de lutte contre les nuisances sonores.

- Le 5° du II de l'article 7 modifie les paragraphes I, II et III de l'article L. 572-7 du code de l'environnement relatif à l'élaboration des plans de prévention du bruit. La rédaction proposée clarifie les responsabilités de chaque autorité publique : le représentant de l'Etat établit les plans de prévention de bruit relatif aux infrastructures ferroviaires, au réseau autoroutier ou d'intérêt national ou européen faisant partie du domaine public routier national, les plans de prévention du bruit des autres infrastructures de transport relevant des collectivités territoriales compétentes. Enfin, les plans de prévention des bruits dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants sont établis par les communes situées dans le périmètre concerné ou un EPCI compétent en matière de lutte contre les nuisances sonores.

- Le 6° du II de l'article 7 modifie, par coordination, le I de l'article L. 572-9 du code de l'environnement qui arrête l'échéancier de réalisation des cartes et plans de prévention du bruit.

- Enfin, le 7° du II de l'article 7 simplifie la rédaction de l'article L. 572-11 du code de l'environnement renvoyant à un décret en Conseil d'Etat pour préciser les conditions d'application des nouveaux articles L. 571-1 à L. 572-10 du code précité. Il supprime, à bon escient, l'énumération non exhaustive du contenu de ce décret.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE VI - Transposition de la directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets - Division et intitulé nouveaux

Le chapitre VI du projet de loi qui tend à assurer la transposition de la directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée Nationale afin d'introduire un article 8 nouveau dans le projet de loi proposant les modifications correspondantes dans le code de l'environnement.

Il s'agit d'insérer au niveau législatif une disposition spéciale concernant les décharges de déchets inertes servant de support au décret d'application assurant la transposition de la directive 1999/31/CE du Conseil précitée. Cette transposition aurait dû intervenir au plus tard le 16 juillet 2001 et la France fait l'objet d'un arrêt en manquement du 15 décembre 2004 et d'une mise en demeure en application de l'article 228 en date du 5 juillet 2005.

La directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge de déchets introduit la distinction entre trois catégories de décharges : les décharges pour déchets dangereux, les décharges pour déchets non dangereux et les décharges pour déchets inertes.

Ce texte prévoit que chaque installation doit être autorisée et fixe les conditions minimales que doit respecter l'exploitation des sites concernés.

Ce texte a été transposé en droit national par modification de la réglementation relative aux installations classées pour ce qui concerne les décharges pour déchets dangereux et non dangereux. Les arrêtés ministériels régissant l'exploitation de ces installations ont été modifiés pour prendre en compte les dispositions de la directive.

Le cas des décharges de déchets inertes est plus complexe. Il s'agit en effet de dépôts de terres et gravats et l'exploitation de ces sites n'est susceptible d'entraîner que des désagréments pour le voisinage (bruit, esthétisme) et non de graves inconvénients à l'égard de l'environnement. Jusqu'à présent, si la constitution d'un tel dépôt revient à faire un exhaussement ou un affouillement du sol, une autorisation est à solliciter au titre du code de l'urbanisme. Cependant, la directive ne pouvait être considérée comme correctement transposée du fait de ces seules dispositions.

Ces installations ne relèvent pas de la nomenclature des installations classées et il n'a pas paru opportun de les y inscrire. En effet, les nuisances de ce type d'installations sont limitées et ne présentent pas en tout état de cause un niveau de gravité qui justifie leur assujettissement au régime de l'autorisation prévue par la législation des installations classées, qui apparaît ainsi disproportionné en raison des sujétions qu'il entraîne. A l'inverse, le régime de la déclaration au titre des installations classées n'est pas adapté non plus car la directive prévoit une autorisation, avec possibilité de refus si certaines conditions ne sont pas remplies.

Initialement, le Gouvernement avait proposé de modifier la partie réglementaire du code de l'urbanisme afin de prendre en compte les contraintes posées par la directive 1999/31/CE. Cette solution a été rejetée par le Conseil d'Etat15(*) qui a estimé que le code de l'urbanisme ne pouvait servir à régir le fonctionnement, dans la durée, d'une installation. Le Conseil d'Etat a de ce fait suggéré au Gouvernement de satisfaire aux exigences de la directive, soit par le régime des installations classées, soit par la création d'un régime d'autorisation ad hoc.

La solution des installations classées ne pouvant être retenue pour les raisons expliquées ci-dessus, il est proposé d'insérer, dans le titre IV du livre V du code de l'environnement consacré aux déchets, un article prévoyant un régime spécifique pour ces installations de façon à satisfaire aux exigences posées par la directive précitée.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification cette division et son intitulé.

Article 8 nouveau -
(Article L. 541-30-1 nouveau du code de l'environnement) -
Régime d'autorisation pour les installations de stockage de déchets inertes

· Le I de l'article 8 du projet de loi introduit dans le code de l'environnement un article L. 541-30-1 qui soumet à autorisation les installations de stockage de déchets inertes, en excluant du champ d'application de l'autorisation les sites d'entreposage provisoires, l'utilisation de déchets inertes pour des travaux d'aménagement ou à des fins de remblai. En outre, les sites de stockage de déchets inertes dont l'exploitation est autorisée au titre d'autres réglementations sont également exclus du champ d'application du dispositif. En effet, certains stockages de tels déchets peuvent relever de la réglementation des installations classées soit parce que l'installation est localisée sur le site d'une décharge pour déchets ménagers et assimilés, elle-même installation classée, soit parce qu'il s'agit d'un centre de stockage interne d'un établissement lui-même autorisé au titre de la réglementation des installations classées. Certains de ces sites de stockage relèvent aussi de la législation minière.

Un décret précisera les conditions dans lesquelles l'autorisation sera délivrée. Il est prévu de définir une procédure simple permettant l'instruction des dossiers dans le délai de deux mois.

Une sanction pénale est prévue en cas d'exploitation sans autorisation de ces installations, au travers de la modification de l'article L. 541-46 du même code.

· Le II de l'article 8 prévoit que les décharges de déchets inertes en exploitation lors de l'entrée en vigueur de la loi seront soumises à autorisation dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. Selon les informations transmises à votre rapporteur, ces exploitations disposeront d'un délai d'un an pour solliciter leur autorisation dans des formes simplifiées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE VII - Transposition de la directive 2004/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 2004 modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la communauté, au titre des mécanismes de projet du protocole de Kyoto - Division et intitulé nouveaux

La directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté a mis en place un dispositif destiné à permettre à la Communauté et à ses Etats membres de réaliser leurs engagements respectifs au titre du protocole de Kyoto dans des conditions économiquement efficaces et performantes.

Cette directive est transposée en droit français par :

- les articles L. 229-5 et suivants du code de l'environnement, résultant de l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (GES) prise en application de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 habilitant le Gouvernement à transposer par ordonnances des directives du droit communautaire et ratifiée par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit ;

- le décret n° 2004-832 du 19 août 2004 relatif au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre modifié par le décret n° 2005-189 du 25 février 2005 ;

- le décret n° 2004-1412 du 23 décembre 2004 relatif au registre national des quotas d'émission de gaz à effet de serre prévu par l'article L. 229-16 du code de l'environnement ;

- le décret n° 2005-190 du 25 février 2005 approuvant le plan national d'affectation des quotas établi pour la période 2005-2007.

Le marché du CO2 a été mis en place le 1er janvier 2005 et les quotas d'émission ont été distribués à 12.000 sites industriels dont 1.126 en France, en fonction des besoins d'émission définis par chaque pays dans le cadre des plans nationaux d'allocation de quotas (PNAQ) approuvés par la Commission européenne.

La directive 2004/101/CE du Parlement et du Conseil du 27 octobre 2004, qui modifie la directive 2003/87/CE précitée, établit un lien entre le système d'échange communautaire de quotas d'émission de gaz à effet de serre et les mécanismes de flexibilité mis en place par le protocole de Kyoto. A cet effet, les dispositions de la directive autorisent et définissent les conditions dans lesquelles les détenteurs de certains crédits d'émission générés par les activités de projet prévues par l'article 6 (mise en oeuvre conjointe) et par l'article 12 (mécanisme de développement propre) du protocole de Kyoto pourront les utiliser dans le système communautaire pour satisfaire à leurs obligations d'émissions dans le cadre national.

La mise en oeuvre conjointe (MOC) concerne tous les pays ayant des engagements quantifiés de maîtrise de leurs émissions de gaz à effet de serre, tandis que le mécanisme de développement propre (MDP) concerne essentiellement les pays en développement.

Ces deux mécanismes permettent de favoriser le développement d'investissements réduisant les émissions de gaz à effet de serre ou séquestrant et captant des gaz à effet de serre. De tels investissements peuvent ainsi se voir attribuer des unités de réduction dont le montant équivaut aux réductions ou au stockage réalisés. Il s'agit d'unités de réduction des émissions dans le cas de la mise en oeuvre conjointe, et d'unités de réduction des émissions certifiées dans le cas du mécanisme de développement propre. Ces unités sont négociables sur un marché international et utilisables pour satisfaire aux obligations au titre des politiques mises en place par l'Union Européenne dans le cadre du système européen d'échange de quotas d'émission et, le cas échéant, par les Etats, pour lutter contre le changement climatique.

Par ailleurs, la directive définit les critères et procédures que devront mettre en place les Etats membres pour que la cohérence dans la mise en oeuvre des activités de projet soit assurée.

La directive 2004/101/CE doit être transposée en droit français au plus tard le 13 novembre 2005, date aux environs de laquelle les dispositions des accords de Marrakech, signés fin 2001, prises pour l'application des articles 6 et 12 du protocole de Kyoto, devraient entrer en vigueur16(*).

Votre rapporteur est convaincu de la nécessité de faciliter la transposition rapide de cette directive afin de stabiliser le socle juridique des projets en cours de réalisation ou d'agrément. En effet, dès la fin 2004 et la décision de la Russie de ratifier le Protocole de Kyoto, ce qui rendait certaine son entrée en vigueur, les pouvoirs publics ont décidé d'anticiper la mise en place des activités de projet prévues par le Protocole. Ceci afin d'apporter une certaine fluidité sur le marché européen du CO2 en alimentant l'offre de CO2 par des mécanismes de développement propre. Actuellement sur ce marché, la tonne de CO2 se négocie aux alentours de 22/23 € après avoir même atteint 30€ au printemps dernier car tous les quotas distribués n'ont pas encore été effectivement enregistrés sur les registres nationaux et, de plus, les détenteurs de ces quotas les conservent par précaution.

A cette fin, une procédure d'agrément a été mise au point par la Mission interministérielle de l'effet de serre (MIES) et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie approuvée par le cabinet du Premier ministre en juillet 2005. Ceci a d'ores et déjà permis l'agrément par la MIES de trois projets présentés par des entreprises françaises au titre du MDP.Il s'agit de :

- la société Lafarge, avec un parc éolien pour la fourniture d'énergie pour la cimenterie de Tétouan (Maroc) ;

- la société Onyx, avec un projet de récupération et de valorisation de CH4 (méthane) du centre de stockage de Tremembe (Brésil) ;

- la société Rhodia avec un projet de destruction du N2O (protoxyde d'azote) sur le site industriel d'Onsan (République de Corée) ;

A plus long terme et dans la perspective de négociations sur l'après-2012, la réalisation de projets MDP peut contribuer à convaincre les pays en voie de développement de participer au Protocole de Kyoto.

La transposition de la directive du 27 octobre 2004 précitée nécessite l'adoption de dispositions de nature législative en nombre limité appelées à s'intégrer dans le code de l'environnement, qui devront être complétées par des dispositions de nature réglementaire.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification cette division et son intitulé.

Article 9 nouveau -
(Articles L. 229-7, L. 229-8 et articles L. 229-20 à L. 229-24 nouveaux du code de l'environnement) -
Prise en compte des activités de projet du Protocole de Kyoto

L'article 9 nouveau du projet de loi assure la transposition de la directive 2004/101/CE précitée en modifiant dans le chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement intitulé « Effet de serre », les articles L. 229-7 et L. 229-8 et en introduisant, dans ce même chapitre, une section 3 consacrée à la mise en oeuvre des activités de projet prévues par le Protocole de Kyoto et composée de cinq articles numérotés de L. 229-20 à L. 229-24.

· Le 1° de l'article 9 modifie l'article L. 229-7 afin d'autoriser les exploitants à s'acquitter de leurs obligations de restitution au moyen de certaines des unités de Kyoto. Cette disposition contribue à la transposition de l'article 11 bis, paragraphes 1 et 2 de la directive 2003/87/CE modifiée par l'article 1er de la directive 2004/101/CE. Les modalités de ce mécanisme sont d'ores et déjà prévues par le règlement 2216/2004/CE du 21 décembre 2004 concernant un système de registres sécurisé et normalisé.

· Le 2° de l'article 9 modifie l'article L. 229-8 relatif au plan national d'allocation de quotas qui devra fixer, sous forme de pourcentage des quotas affectés à chaque installation, la quantité maximale des unités visées par l'article L. 229-22 que les exploitants peuvent utiliser conformément au dernier alinéa de l'article L. 229-7. Ce pourcentage tiendra compte des engagements internationaux de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre pris par la France. Cette disposition contribue à la transposition de l'article 11 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87/CE modifiée par l'article 1er de la directive 2004/101/CE.

· Le 3° de l'article 9 crée une section 3 dans le chapitre IX du titre II du livre II qui intègre en droit français les dispositions nécessaires à la définition et à la mise en oeuvre, dans le système communautaire et sur le territoire national, des activités de projet et du régime des unités qui peuvent être utilisées.

- Le paragraphe I de l'article L. 229-20 du code de l'environnement définit les activités de projet, reprenant les termes employés par l'article 3, paragraphes k et l, de la directive 2003/87/CE modifiée par l'article 1er de la directive 2004/101/CE. L'Etat restant, conformément à l'article 11 ter, paragraphe 5, de la directive 2003/87/CE modifiée par l'article 1er de la directive 2004/101/CE, responsable des obligations qui lui incombent au titre de la convention-cadre des Nations Unies, il est proposé de faire agréer les activités de projet par le ministre chargé de l'environnement. Le paragraphe II renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions de cet agrément.

L'article L. 229-21 du code précité prévoit d'autoriser toute personne à acquérir, détenir et céder des unités visées à l'article L. 229-20 dans le registre national des quotas d'émission de gaz à effet de serre prévu par l'article L. 229-16, et ce, sans qu'il soit fait de distinction entre les exploitants assujettis aux dispositions des articles L. 229-5 et suivants et les autres personnes physiques ou morales, publiques ou privées. Conformément à l'article 1 bis, paragraphes 1 et 2, de la directive 2003/87/CE modifiée par l'article 1er de la directive 2004/101/CE, seuls les exploitants entrant dans le champ d'application des dispositions précitées du code de l'environnement seront autorisés à utiliser ces unités pour s'acquitter de leurs obligations de restitution. Cette possibilité leur est ouverte dans les conditions déterminées par les modifications apportées aux articles L. 229-7 et L. 229-8 par les 1°et 2° de l'article 9 du présent projet.

De façon générale, et afin de permettre à la France de respecter les engagements pris au titre de la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre, le second alinéa de ce même article permet de limiter le report des unités détenues dans le registre national d'une période de cinq ans sur la suivante.

On peut rappeler que la détention, l'acquisition, et la cession des unités dans le registre national n'appellent pas d'autres dispositions, car comme l'indique l'article 19, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE, les modalités de la détention des unités de Kyoto dans le registre national sont directement régies par les dispositions du règlement 2216/2004/CE du 21 décembre 2004 précité.

L'article L. 229-22 du code précité introduit en droit français la définition des unités de réduction des émissions et des unités de réduction d'émissions certifiées telles qu'elles figurent aux articles 6 et 12 du protocole de Kyoto et aux articles 3 paragraphes m et n de la directive 2003/87CE modifiée par l'article 1er de la directive 2004/101. A l'instar des quotas d'émissions de gaz à effet de serre, ces unités sont des biens meubles matérialisés par leur inscription au compte de leur détenteur dans le registre national. Chacune de ces unités représente l'émission de l'équivalent d'une tonne de CO2.

L'article L. 229-23 du code précité limite les conditions dans lesquelles les activités de projet, de type mise en oeuvre conjointe, prévues par l'article 6 du protocole de Kyoto et mises en oeuvre sur le territoire national pourront donner lieu à la délivrance d'unités visées à l'article L. 229-22. Cet article contribue à la transposition des dispositions de l'article 11 ter, paragraphes 2, 3, 4 et 7, de la directive 2003/87/CE, qui visent à éviter qu'à l'occasion de la réalisation de telles activités de projet réalisées dans l'Europe élargie, la personne qui met en oeuvre le projet reçoive des unités de réduction d'émission tout en conservant le bénéfice des quotas reçus au titre du système d'échange communautaire.

L'article L. 229-24 du code précité renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de la présente section.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE VIII - Application à Mayotte - Division et intitulé nouveaux
Article 10 nouveau - Date d'entrée en vigueur du présent projet de loi à Mayotte

La publication de l'ordonnance n° 2005-869 du 28 juillet 2005 relative à l'adaptation du droit de l'environnement à Mayotte permet de rendre applicables à Mayotte l'ensemble des dispositions législatives contenues dans le présent projet de loi à partir du 1er janvier 2006, à l'exception de celles de l'article 9 qui, à l'instar de ce qui a été prévu par l'ordonnance précitée pour les dispositions relatives au système communautaire d'échange de quotas de gaz à effet de serre, y seront rendues applicables seulement à partir du 1er janvier 2012. Le présent amendement introduit dans le présent projet les dispositions législatives correspondantes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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La commission a alors adopté sans modification l'ensemble du projet de loi.

* 4 Directive révisée par la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997, puis par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation de certains plans et programmes sur l'environnement.

* 5 D'un point de vue réglementaire, la réforme opérée par le décret n° 2003-767 du 1er août 2003, modifiant l'arrêté du 12 octobre 1977, achève la transposition de la directive n° 85/337 du 27 juin 1985 modifiée et fait suite à la ratification par la France de la convention d'Espoo relative à l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontalier par la loi n° 2000-328 du 14 avril 2000. Cette réforme répond également à la condamnation de la France par la Cour de justice des communautés européennes du 7 novembre 2002.

* 6 CJCE 26 juin 2003, Commission des Communautés européennes c/République française.

* 7 Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, du 25 juin 1998 signée à Aarhus, et ratifiée par la France par le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002.

* 8 Article 5 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ».

* 9 Affaire C-176/03.

* 10 Le Parlement européen n'est que consulté dans le cadre des procédures « JAI » alors que les actes communautaires font l'objet de la procédure de codécision.

* 11 Quand bien même la responsabilité pénale des personnes morales sera généralisée à compter du 1er janvier 2006.

* 12 Il s'agit des peines mentionnées à l'article 131-39 du code pénal : interdiction, à titre définitif ou pour une durée de 5 ans au plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales, placement sous surveillance judiciaire pour une durée de cinq ans au plus, fermeture définitive ou pour une durée de 5 ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés, exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans, interdiction, à titre définitif ou pour une durée de 5 ans au plus, de faire appel public à l'épargne, confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit, et affichage de la décision prononcée ou de la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication audiovisuelle.

* 13 Loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.

* 14 Rapport de M. Yannick Texier, au nom de la commission des affaires économiques, n° 197 (2003-2004).

* 15 Avis défavorable rendu par le Conseil d'Etat (section des travaux publics) le 13 septembre 2005 sur le projet de décret.

* 16 L'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto le 16 février 2005 permet la tenue de la 1ère réunion des parties au Protocole à Montréal du 28 novembre au 9 décembre au cours de laquelle seront officiellement approuvés les accords de Marrakech.