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Projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire

 

Rapport n° 231 (2005-2006) de MM. Henri REVOL et Bruno SIDO, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 1er mars 2006

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N° 231

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er mars 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR UNE LETTRE RECTIFICATIVE, relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire,

Par MM. Henri REVOL et Bruno SIDO,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland  Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Sénat : 326 (2001-2002) et 217 (2005-2006)

Énergie.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La France peut être fière de ses réalisations dans le domaine nucléaire.

Celles-ci constituent une véritable réussite, non seulement en termes techniques et économiques, mais aussi environnementaux eu égard à l'enjeu majeur du réchauffement climatique.

Toutefois, le nucléaire français souffre, depuis son origine, d'une absence de cadre juridique réellement structuré. Alors que les activités polluantes traditionnelles ont été encadrées par la loi du 19 juillet 1976 sur les installations classées, le régime des activités nucléaires repose, pour l'essentiel, sur un décret de 1963 et sur les bonnes pratiques de l'administration et des exploitants.

De même, les nombreuses garanties apportées en matière de transparence et d'information depuis le début des années 1980 sont insuffisamment formalisées alors que demeurent vivaces dans le grand public les doutes nés de l'affaire du « nuage de Tchernobyl ».

Le projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire1(*), déposé au Sénat le 18 juin 2002, s'inscrivant dans la continuité du texte présenté en 2001 par Mme Dominique Voynet2(*), tend précisément à donner à la transparence et à la sécurité nucléaire le cadre légal qui leur fait défaut.

Il va même plus loin en réformant la gouvernance du secteur nucléaire, par la création d'une autorité administrative indépendante intervenant en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Conformément au souhait du Président de la République, le texte en discussion devant votre Haute assemblée propose aux Français un pacte de confiance permettant d'aborder sereinement les défis énergétiques et environnementaux de l'avenir.

Votre commission des affaires économiques partage cet objectif et estime que le projet de loi soumis à votre examen3(*) y répond très largement. Elle a donc émis un avis favorable à son adoption, sous réserve des amendements présentés dans le présent rapport.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Après avoir rappelé l'existant en matière de transparence et de sécurité nucléaire, qui se caractérise par l'absence de réel cadre législatif, votre commission vous présentera les grandes lignes du projet de loi ainsi que les principales modifications qu'elle vous propose d'y apporter.

I. LE NUCLÉAIRE FRANÇAIS BÉNÉFICIE D'UN HAUT NIVEAU DE TRANSPARENCE ET DE SÉCURITÉ

La nature parfois polémique du débat sur les activités nucléaires ainsi que la très grande sensibilité de l'opinion à ces questions ne doivent pas occulter l'existence de dispositifs de sécurité et de transparence aujourd'hui très avancés.

A. LA SÉCURITÉ NUCLÉAIRE FAIT L'OBJET DE DISPOSITIFS TRÈS SPÉCIFIQUES

1. Les quatre composantes de la sécurité nucléaire

La sécurité nucléaire est une notion large qui recouvre l'ensemble des dispositions prises pour assurer la protection des personnes et des biens contre les dangers, nuisances ou gênes de toute nature résultant de la création, du fonctionnement et de l'arrêt des installations nucléaires fixes ou mobiles, ainsi que de la conservation, du transport, de l'utilisation et de la transformation des substances radioactives, naturelles ou artificielles4(*).

Elle présente quatre aspects :

- la protection des populations en cas d'accident nucléaire ;

- la protection contre les actes de malveillance qui pourraient être commis sur les installations et les transports de matières nucléaires ;

- la sûreté nucléaire5(*) qui consiste en l'ensemble des mesures prises aux différents stades de la conception, de la construction, du fonctionnement et de l'arrêt définitif des installations nucléaires, pour prévenir les accidents ou en limiter les effets ;

- et la radioprotection qui recouvre les actions de prévention et de surveillance visant à empêcher ou à réduire les effets nocifs des rayonnements ionisants aussi bien sur les personnes que sur l'environnement.

Les deux premières composantes relèvent de la politique générale de l'Etat en matière de sécurité civile et de défense. Pour les installations les plus sensibles -considérées comme d'importance vitale- cette protection est même renforcée par les articles L. 1332-1 et suivants du code de la défense6(*).

En revanche, la sûreté nucléaire et la radioprotection constituent des objectifs propres aux activités nucléaires et relèvent, à ce titre, de dispositifs spécifiques.

2. Un cadre de la sûreté nucléaire élaboré depuis plus de quarante ans

La soumission obligatoire aux normes de sûreté édictées par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) ne remplace pas la nécessité de définir des règles au niveau national. Elle la rend, au contraire, indispensable. C'est ce que la France a fait dès 1963, en se dotant d'un corpus de règles structurantes encore aujourd'hui largement en vigueur.

a) Les grandes installations -dites installations nucléaires de base- sont soumises à des règles de sûreté spécifiques
(1) L'ensemble des activités nucléaires7(*) fait l'objet de dispositifs de sûreté

Les installations nucléaires sont officiellement classées en trois catégories correspondant à des procédures plus ou moins contraignantes selon l'importance des risques potentiels : le « petit nucléaire », les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et les installations nucléaires de base (INB).

Le « petit nucléaire »

Cette catégorie regroupe les installations utilisant des rayonnements ionisants en deçà de certains seuils, notamment dans le domaine de la radiologie médicale. Pour ces activités, la sûreté -fortement renforcée en 2001 et en 2004- consiste essentiellement en un contrôle systématique des appareils ainsi qu'en un régime d'autorisation pour la fabrication, la détention, la distribution, l'importation, l'exportation et l'envoi des appareils.

Les installations nucléaires classées pour la protection de l'environnement

Ces dernières sont soumises au régime juridique d'autorisation ou de déclaration et de contrôle que les articles L. 511-1 à L. 517-1 du code de l'environnement imposent aux installations pouvant présenter des dangers notamment pour la santé et la sécurité publiques, ainsi que pour la protection de la nature et de l'environnement. Dans cet ensemble très large que constituent les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) peuvent figurer des installations où s'exercent des activités nucléaires, telles qu'un laboratoire de recherche en matière nucléaire de taille moyenne, c'est-à-dire situé en-deçà du seuil des installations nucléaires de base.

Les installations nucléaires de base (INB)

Ce terme désigne les principales installations nucléaires fixes pour lesquelles la quantité ou l'activité totale des substances radioactives sont supérieures à un seuil fixé, par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, de l'industrie et de la santé.

Au 1er janvier 2006, les INB étaient au nombre de 147 soit :

- 80 réacteurs nucléaires ;

- 36 usines de réparation, fabrication ou transformation de substances radioactives ;

- 23 laboratoires, unités de maintenance, ionisateurs et accélérateurs de particules ;

- 2 centres de stockage des déchets radioactifs ;

- 5 équipements déclassés.

(2) La base du régime des INB, posée en 1963, n'a cessé d'être améliorée

C'est sur le fondement de l'article 2 de la loi n° 61-842 du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et portant modification de la loi du 19 décembre 19178(*) qu'a été pris le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires.

Ce texte repose sur le principe de la responsabilité de l'exploitant, c'est-à-dire de celui qui exerce les activités nucléaires.

Il soumet les INB à une procédure d'autorisation, prévoit les sanctions en cas de manquement aux règles énoncées et en assure le contrôle par la création d'un corps d'inspecteurs issus d'une administration spécialisée.

Les services de contrôle de la sûreté nucléaire

En 1973, le contrôle de la sûreté nucléaire en France fut confié au service central de sûreté des installations nucléaires (SCSIN), rattaché au ministre chargé de l'industrie. En 1993, ce service est devenu la Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), rattachée aux deux ministres chargés respectivement de l'industrie et de l'environnement.

En 20029(*), la Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR) a remplacé la DSIN et a vu son champ d'action étendu à la radioprotection.

L'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est constituée de la DGSNR au plan national et des Divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DSNR) des Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), au niveau régional. Elle relève désormais des ministres chargés de l'industrie, de l'environnement et de la santé.

L'ASN s'appuie également sur les Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et les Directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) en ce qui concerne la radioprotection.

En quarante ans, le régime des INB a été amélioré et renforcé sur de nombreux points, avec la définition :

de règles générales de qualité de la conception, de la construction et de l'exploitation des INB10(*) ;

d'une obligation renforcée de déclaration des incidents et accidents11(*) ;

d'une réglementation des rejets d'effluents des INB12(*) ;

d'un système de mise en demeure de l'exploitant ;

d'une procédure de démantèlement spécifique distincte de celle de mise à l'arrêt de l'INB13(*).

3. La formalisation récente des règles de radioprotection

a) La radioprotection au sein de la sécurité nucléaire

La radioprotection est le corollaire de la sûreté nucléaire car ces deux politiques ont pour objectif commun la protection des personnes et de l'environnement contre les dangers nés de la radioactivité14(*).

La première veille à ce que les effets des activités nucléaires soient aussi faibles que possible et la seconde à ce qu'elles s'exercent sans incident ni accident.

Toutefois, la radioprotection a longtemps fait figure de « parent pauvre de la sécurité nucléaire » en France pour reprendre l'expression employée en 1998 dans le rapport Le Déaut15(*).

Cette situation s'est néanmoins fortement améliorée depuis 2002, tant s'agissant des règles de radioprotection que de leur mise en oeuvre.

b) Un régime posé par la loi de santé publique de 2004
(1) La détermination des trois grands principes de la radioprotection

Contrairement au régime des INB, les règles de radioprotection ont vocation à s'appliquer à l'ensemble des activités nucléaires, du cabinet de radiologie d'un médecin à une centrale électro-nucléaire, aussi bien pour les travailleurs que pour les autres personnes concernées.

En réponse à cette diversité, l'article 82 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la santé publique a forgé les trois principes juridiques16(*) s'imposant à l'ensemble de la radioprotection, à savoir :

le principe d'optimisation. Celui-ci impose que l'exposition des personnes aux rayonnements ionisants résultant des activités nucléaires soit maintenue à un niveau aussi faible qu'il est raisonnablement possible, compte tenu de l'état des techniques, des facteurs économiques et sociaux, et le cas échéant, de l'objectif médical recherché.

Historiquement, ce principe a d'abord été appliqué à la protection des travailleurs avant d'être étendu à l'ensemble de la radioprotection.

le principe de justification. Il se traduit par le fait qu'une activité nucléaire ne peut être entreprise que si elle est justifiée par les avantages qu'elle procure, notamment en matière sanitaire, sociale, économique ou scientifique, rapportés aux risques inhérents à l'exposition des personnes aux rayonnements ionisants qu'elle est susceptible de présenter.

Ce principe a d'abord été appliqué en matière de radiologie médicale -tout examen non justifié étant interdit- avant d'être élargi à toute la radioprotection.

le principe de limitation. A ce titre, l'exposition d'une personne aux rayonnements ionisants ne peut porter la somme des doses reçues au-delà des limites fixées par voie réglementaire, sauf lorsque cette personne fait l'objet d'une exposition à des fins médicales ou de recherche biomédicale.

(2) L'instauration d'un véritable régime de la radioprotection dans le code de la santé publique

Après avoir défini les grands principes à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique, les articles suivants du même code forment un dispositif complet. Ces derniers prévoient notamment une obligation d'autorisation ou de déclaration pour tout exploitant d'une activité présentant des risques d'exposition aux rayonnements ionisants et l'existence de règles spécifiques aux expositions à des fins médicales et biomédicales.

c) La réforme des services de la radioprotection

Jusqu'en 2002, les services en charge de la radioprotection étaient :

- d'une part, l'office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) chargé de l'expertise et de l'élaboration des normes ;

- et, d'autre part, les services du ministère de la santé -bureau des rayonnements de la direction générale de la santé, DDASS et DRASS- chargées de prendre les décisions réglementaires et individuelles et de réaliser ces contrôles.

Outre une insuffisance de moyens17(*), cette organisation présentait des lacunes quant à la coordination entre les experts de l'OPRI et les agents des DDASS et des DRASS, moins familiers de la spécificité technique de ces sujets.

La réforme introduite par le décret n° 2002-255 du 22 février 2002 a rapproché les services en charge de la radioprotection et ceux de la sûreté nucléaire au sein de l'autorité de sûreté nucléaire (ASN). Elle a permis à la politique de radioprotection d'être adossée à une structure administrative historiquement spécialisée dans les questions relatives au nucléaire aussi bien au niveau de l'administration centrale -la DGSNR- que des services déconcentrés que constituent les onze divisions régionales.

C'est dans ce cadre que la loi du 9 août 2004 précitée a prévu la création d'inspecteurs de la radioprotection, organisés selon les mêmes modalités que les inspecteurs des installations nucléaires de base.

Quant à l'expertise en matière de radioprotection, la réforme de 200218(*) lui a aussi fait bénéficier d'effets de synergies avec le contrôle de la sûreté puisque l'OPRI a été fusionné avec l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN)19(*) pour constituer l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Les actions de recherche et d'expertise déjà engagées par l'IPSN ont de ce fait pu être mises en complémentarité -et non plus en parallèle- avec les moyens de l'OPRI.

Il n'existe pas de classement international permettant de situer avec certitude la performance de la France en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. Deux éléments peuvent toutefois être avancés.

D'une part, les rapports de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST)20(*), nombreux et pluralistes, font ressortir que la France s'est dotée de dispositifs de sûreté très évolutifs à un niveau d'exigence cohérent avec sa place éminente dans le secteur nucléaire. Ils ont aussi régulièrement préconisé un renforcement de la radioprotection, qui a été réalisé en particulier depuis 2002.

D'autre part, le nombre d'incidents nucléaires constatés par les différents membres de l'AIEA ne constitue pas, paradoxalement, un bon indicateur de qualité. Le nombre de déclarations est, en effet, tributaire de la qualité du suivi des activités nucléaires ainsi que de la rigueur dans l'application des normes et dans les obligations de déclaration. Ainsi, la France -pays de référence qui a mis au point l'échelle internationale des incidents21(*)- déclare un nombre d'incidents relativement élevé par rapport à son parc d'installations nucléaires. Notre pays se caractérise aussi par le fait que la quasi-totalité de ces incidents relève du niveau 1 de l'échelle, tel que la très légère blessure d'un salarié, sans aucune conséquence en termes de santé, ou l'oubli de la fermeture de la porte d'une salle de commande. Ceci accrédite l'idée selon laquelle notre pays est particulièrement rigoureux en matière de respect et de contrôle de la sûreté nucléaire.

La transparence nucléaire constitue, elle aussi, un sujet de préoccupation essentielle qui a connu des améliorations sensibles depuis une vingtaine d'années.

B. LA TRANSPARENCE NUCLÉAIRE : UNE RÉALITÉ NATIONALE ET LOCALE

La suspicion d'un manque de transparence, voire d'une opacité entourant les activités nucléaires, présente dès l'origine, a été renforcée par les suites de l'accident de Tchernobyl de 1986 dont le souvenir est encore présent en France. Pourtant, le dispositif de transparence n'a cessé de s'améliorer depuis vingt-cinq ans, notamment avec la participation directe de la population.

Il repose aujourd'hui sur trois piliers : les dispositifs généraux, les outils spécifiques au domaine nucléaire et les comportements quotidiens des acteurs du nucléaire.

1. De la bombe atomique à Tchernobyl : les doutes sur la transparence

Le lien historique fort entre les programmes nucléaires militaires et civils, ainsi que l'importance du rôle de l'Etat dans l'ensemble de la filière électronucléaire (de la recherche scientifique jusqu'à la gestion d'EDF), ont pu contribuer aux doutes d'une partie de l'opinion sur l'existence d'une réelle transparence des activités nucléaires.

Ces interrogations ont été renforcées suite à l'accident de Tchernobyl survenu le 26 avril 1986, le grand public ayant retenu que les autorités avaient dissimulé des informations et laissé croire que le nuage radioactif s'était arrêté aux frontières du pays.

Le nuage de Tchernobyl et la transparence nucléaire

La mauvaise communication des autorités sur le nuage de Tchernobyl a tenu à plusieurs facteurs, liés pour l'essentiel à la très grande faiblesse des moyens de contrôle du service central de protection contre les rayonnements ionisants (SCPRI)22(*). Ceci n'a pas permis aux autorités politiques de disposer d'une information suffisamment complète pour informer la population de façon plus certaine et argumentée.

De plus, une expertise judiciaire, dont les conclusions ont été rendues en décembre 2005, rouvre le débat sur l'existence d'éventuelles mesures radioactives qui auraient été effectuées par le SCPRI et non portées à la connaissance des autorités.

Les défaillances dans le système de contrôle et de communication ne tranchent toutefois pas la question de la réalité d'un risque créé par le nuage pour la santé des populations. Dans les mois qui viennent, les suites de l'instruction de l'affaire des villages corses23(*) pourraient apporter des éléments éclairants, y compris pour d'autres régions du territoire.

Pourtant, indépendamment des polémiques, voire des fantasmes suscités par les activités nucléaires, la transparence et l'information du public ont été très substantiellement renforcées depuis le début des années 1980.

2. Le domaine nucléaire bénéficie des dispositifs de transparence applicables aux autres secteurs

a) Les principes généraux d'accès à l'information

Les activités nucléaires impliquent largement les administrations et peuvent affecter l'environnement. Elles bénéficient, en conséquence, de deux régimes juridiques d'accès à l'information.

(1) Le principe d'accès aux documents administratifs

La loi du 17 juillet 197824(*) pose le principe de l'accès aux documents administratifs25(*), c'est-à-dire aux documents détenus par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes privés chargés de misions de service public. Les limites à cet accès concernent les atteintes au bon fonctionnement des pouvoirs publics (telles que délibérations gouvernementales, décisions préparatoires), celles portées à l'intérêt général (le secret de la défense nationale) et aux intérêts privés légalement protégés (tels que le secret de la vie privée, le secret médical ou le secret industriel et commercial).

Afin de faciliter cet accès aux documents, la loi de 1978 a institué une commission consultative, la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), autorité administrative indépendante, principalement chargée de donner un avis préalable à tout recours contentieux sur les difficultés d'accès rencontrées par les administrés qui la saisissent. Plus de 25 ans après sa mise en oeuvre, ce dispositif s'est avéré efficace puisque la CADA se déclare favorable à la communication des documents dans plus de la moitié des cas qui lui sont soumis et que ses avis sont suivis par l'administration dans plus de 80 % des cas.

(2) Le principe d'accès à l'information environnementale

Depuis 200226(*), l'article L. 110-1 du code de l'environnement donne aux citoyens un droit d'accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et aux activités dangereuses. Il dispose aussi que le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou sur l'aménagement du territoire.

A ceux-ci s'ajoutent des dispositifs spécifiques de transparence nucléaire.

(3) La participation au débat public

La loi du 27 février 2002 a érigé la Commission nationale du débat public (CNDP) en autorité administrative indépendante, chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national (création d'autoroutes, de lignes ferroviaires, de lignes électriques...) dès lors qu'ils comportent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Saisie d'une demande de débat, la CNDP est tenue de se prononcer par décision motivée dans un délai de deux mois. En cas de réponse favorable, il lui revient d'organiser le débat sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet. L'animation en est confiée soit à une commission ad hoc, dite commission particulière du débat public (CPDP)27(*), soit au maître d'ouvrage concerné, les dépenses relatives à l'organisation matérielle d'un débat public étant, dans les deux cas, à la charge de ce dernier.

Au-delà de ses mérites en termes de débat démocratique, l'organisation d'un débat public améliore la transparence sur trois points :

- d'une part, à l'occasion des réunions ouvertes aux citoyens, elle permet leur information au travers des échanges avec les participants à la commission, les experts et les responsables du projet ;

- d'autre part, elle facilite, sous certaines conditions, l'accès à des informations habituellement couvertes par le secret ;

- enfin, les résultats du débat sont mis à la disposition du public, en particulier sur le site Internet de la CPDP.

Cette avancée a bénéficié de façon très sensible au secteur nucléaire : sur la question des déchets radioactifs et sur le projet de la centrale de Flamanville.

A titre d'illustration, la question de l'avenir de la gestion des déchets radioactifs a donné lieu à un débat public national mené à partir de février 2005, dont l'ensemble du dossier ainsi que le bilan qui en a été réalisé sont accessibles à tous28(*) et ont vocation à éclairer le débat législatif prévu cette année sur les évolutions du cadre juridique relatif à ces déchets.

Sur le projet de centrale électronucléaire EPR à Flamanville, un débat a été jugé nécessaire en raison de la nouveauté de cette génération de centrales. Ce débat mené localement a débuté le 19 janvier 2005 et s'est achevé le 18 février 2006. Il a notamment donné un exemple intéressant d'accès aux documents secrets.

La signature d'une convention d'information avec EDF a permis à deux associations29(*) d'accéder à des documents relevant du secret industriel.

Un désaccord est toutefois apparu entre le CPDP et certaines associations30(*) quant à la possibilité de faire figurer dans le dossier public des informations « confidentiel défense », dont la diffusion pouvait présenter un danger, en l'espèce, les dispositifs de prévention contre une attaque terroriste de type « 11 septembre 2001 ».

Ces deux débats publics ont constitué des « premières » venant s'ajouter aux moyens de transparence existants.

Si la sécurité nucléaire bénéficie des acquis généraux de la transparence, elle dispose aussi de dispositifs qui lui sont propres.

3. Le domaine nucléaire dispose aussi de structures d'information qui lui sont propres

a) Le succès des commissions locales d'information

Sur la base de la circulaire du Premier ministre du 15 décembre 1981, une commission locale d'information (CLI) est constituée auprès de chaque installation nucléaire de base. Conformément aux orientations de la circulaire, les CLI ont été pour la plupart créées par les présidents de Conseil généraux et sont présidées par eux ou leurs représentants.

Chargées de missions d'information et de concertation locale, les CLI sont des structures largement ouvertes qui comprennent, outre des élus locaux, les associations mais aussi des représentants du monde socio-économique et du corps médical. L'indépendance de ces structures vis-à-vis de l'exploitant de l'INB31(*) comme des services de l'Etat chargés du contrôle conduit à ne réserver à leurs représentants qu'une participation à la CLI en tant que membres « observateurs » ne disposant que d'une voix consultative.

En deux décennies d'existence, les CLI ont su devenir des lieux essentiels du débat et de la transparence autour des activités nucléaires. Une raison de ce succès tient à l'absence d'un cadre rigide. Chaque commission est adaptée aux réalités locales à la fois dans son organisation (existence ou non de sous-commissions), son mode de fonctionnement (périodicité des réunions, place des représentants de l'Etat), ses moyens (diversité des subventions) et dans ses actions (recours à l'expertise extérieure, information du grand public).

b) Les instances nationales d'information

En prolongement direct de leur action, les commissions locales se sont constituées en une association nationale des CLI (ANCLI), structure très active à la fois dans les échanges entre les CLI mais aussi dans la réflexion nationale d'ensemble sur la transparence, l'information et la concertation en matière nucléaire.

Il convient aussi de mentionner l'existence du Conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaire (CSSIN) dont la mission s'étend à l'ensemble des questions relatives à la sûreté nucléaire et à l'information du public et des médias. A cette fin, le CSSIN rassemble des personnalités venant d'horizons divers, choisies en raison de leurs compétences. Son activité a été très irrégulière mais le conseil semble, depuis quelques mois, en mesure de jouer un rôle plus actif, à la faveur notamment des projets actuels ou à venir (la construction de l'EPR, la loi sur les déchets attendue en 2006 et les nouvelles générations de réacteurs), sous une forme vraisemblablement renouvelée du fait de l'article 7 du projet de loi.

4. Le comportement des acteurs

a) La communication de l'ASN

Indépendamment des structures d'information, la transparence des activités nucléaires s'est aussi améliorée par des initiatives des services de contrôle qui permettent des échanges directs entre les exploitants et le public. L'ASN s'est ainsi vu officiellement reconnaître un rôle en matière d'information du public par son décret de création du 22 février 2002.

Sans attendre cette date, les services de l'Etat avaient déjà réalisé plusieurs avancées notables en matière de transparence nucléaire, avec notamment :

la publication des incidents et accidents à partir de 1990, celle-ci devant être effectuée avec pédagogie pour ne pas prêter le flanc à des présentations biaisées et à des inquiétudes disproportionnées32(*) ;

la publication systématique des décisions des services de sûreté et notamment des mises en demeure et de leurs motivations à compter de 2000 ;

l'élargissement du champ des enquêtes publiques pour les procédures de mise à l'arrêt définitif, bien que non prévues par le décret de 1963.

L'ensemble de ces informations sont aujourd'hui disponibles sur le site Internet de l'Autorité de sûreté nucléaire33(*) qui se distingue par son souci d'information et de pédagogie à l'adresse de tous les citoyens.

b) Le rôle des exploitants

Les exploitants eux-mêmes ont développé depuis quelques années une culture de la transparence au-delà de la participation active aux CLI ou aux débats publics.

Un exemple particulièrement significatif a été donné par l'usine de retraitement de La Hague dans laquelle Areva recevait plus de 10.000 personnes par an -notamment au travers de nombreuses visites du grand public- avant la mise en place du plan Vigipirate renforcé à la suite des événements du 11 septembre 2001. Depuis, le nombre de visiteurs de l'installation est de l'ordre de quatre à cinq mille auxquels s'ajoutent plus de 4.000 participants à des visites de l'environnement naturel du site.

c) Une expertise indépendante du contrôle

La création de l'IRSN sous forme d'établissement public en 2002 apporte une double contribution à la transparence des activités nucléaires :

- d'une part, elle distingue clairement les services qui contrôlent34(*) les risques au quotidien de ceux qui peuvent en faire une analyse approfondie en amont -recherches en vue de l'édiction de normes- comme en aval -en revenant sur une situation et en l'étudiant de façon indépendante- ;

- d'autre part, elle rapproche l'institut public, organisme autonome, des autres structures d'expertises, notamment privées, avec lesquelles l'IRSN peut être placé en concurrence avec d'autres structures effectuant des expertises ou des contre-expertises.

5. Le nucléaire de défense n'échappe pas à la transparence ni aux autres obligations du nucléaire civil

Le secret défense ne signifie pas l'absence de transparence sur les activités nucléaires militaires35(*).

Le décret n° 2001-592 du 5 juillet 2001, relatif à la sûreté et à la radioprotection des installations et activités nucléaires intéressant la défense, prévoit les obligations d'information du public.

Ainsi, autour de chacune de ces installations36(*), sont constituées des commissions d'information destinées à informer le public sur l'impact des activités nucléaires sur la santé et l'environnement. Ces commissions sont présidées par le préfet ou par une personne nommée par lui et peuvent être articulées avec des CLI, lorsqu'un site associe installations civiles et installations intéressant la défense37(*).

La transparence n'est pas le seul domaine où les installations militaires disposent de structures propres, en parallèle de celles qui existent pour le civil. Il en va de même en matière de sûreté et de radioprotection, pour lesquelles le décret du 5 juillet 2001 a institué une délégation à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les installations intéressant la défense (DSND), dont l'organisation et les interventions sont tout à fait comparables à celles de l'ASN.

En plus de quarante ans, le secteur nucléaire français s'est doté progressivement de règles et de bonnes pratiques qui ont permis d'accompagner son développement avec un niveau élevé de sécurité puis de transparence.

Toutefois, ces progrès ont été réalisés sans réel cadre législatif, alors que le domaine nucléaire représente un enjeu environnemental, économique et sociétal majeur, en particulier dans un pays de référence comme le nôtre.

II. LE NUCLÉAIRE DOIT CONFORTER SA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Donner un cadre législatif complet à la sécurité et à la transparence n'est pas seulement souhaitable en termes de démarche et de bonne gouvernance du secteur nucléaire, c'est aussi techniquement indispensable pour permettre au système de poursuivre son évolution.

A. LA QUASI ABSENCE DE FONDEMENT LÉGISLATIF

Le contraste est frappant entre la situation des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) dont le régime complet38(*) a été défini par une loi du 19 juillet 197639(*) et celui du secteur nucléaire qui tient à un alinéa de la loi de 1961 qui traite de l'ensemble des pollutions atmosphériques.

Qui plus est, cette base législative s'apparente à un fil très ténu, maintenu de justesse par une « acrobatie » législative. En effet, l'ensemble de la loi du 2 août 1961 sur la pollution atmosphérique et les odeurs a été abrogée par la loi sur l'air de 199640(*). Il a cependant été nécessaire de prévoir spécifiquement le maintien des deux seules lignes de la loi de 1961 traitant du nucléaire. Le mince fondement législatif de la sécurité nucléaire était de ce fait préservé.

En matière de sécurité nucléaire, une avancée très importante a été représentée par la formalisation législative du régime de la radioprotection effectuée par la loi de santé publique du 9 août 2004. En revanche, l'autre composante majeure de la sécurité, à savoir la sûreté nucléaire repose sur deux décrets : le décret du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires41(*) de base et celui du 4 mai 1995 relatif aux rejets de ces installations.

La situation est identique pour les installations nucléaires de base intéressant la défense dont le régime de sûreté est prévu par le décret du 5 juillet 2001.

Enfin, en matière de transparence, le rôle indispensable joué par les commissions locales d'information tient à une circulaire42(*) prise dès 1981 alors que des commissions locales d'information de concertation (CLIC) en matière de risques technologiques ont été instaurées par la loi en 200343(*).

L'avance prise par le domaine du nucléaire s'est finalement transformée en retard.

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE LOI POUR MIEUX S'ADAPTER AUX STATUTS DES EXPLOITANTS

1. La transparence des documents administratifs s'applique peu aux exploitants privés

Certains exploitants nucléaires français relèvent d'un statut de droit public. C'est le cas du CEA, de l'ANDRA44(*), des organismes spécialisés dans la recherche comme le CNRS ou l'Inserm45(*) et de l'Etat lui-même, au travers du ministère de la défense.

Tel n'est pas le cas de l'exploitant électronucléaire français de très loin le plus important, à savoir EDF, transformé en société anonyme par la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières. Tel n'est pas non plus le cas d'Areva, société privée issue de la fusion de la Cogema et de Framatome, qui exploite, entre autres, l'usine de retraitement de La Hague.

Or, si la loi de 1978 sur l'accès aux documents administratifs donne une large définition des documents accessibles46(*), celle-ci ne concerne que les documents élaborés ou détenus par l'Etat, par les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, dans le cadre de leur mission de service public. Ceci s'applique notamment aux documents élaborés par les services de contrôle de l'Etat, y compris si ces derniers relèvent d'une autorité administrative indépendante.

En revanche, si toutes les missions d'EDF -établissement public- étaient couvertes par cette loi jusqu'en 2004, il n'en est pas de même des activités de production électronucléaire d'EDF, désormais société anonyme. Ces dernières sont peu concernées par la loi de 1978, dans la mesure où la mission de production elle-même n'entre pas dans le champ des principales obligations de service public de l'entreprise47(*).

Or, l'extension de la transparence nucléaire à l'ensemble de ces activités correspond à l'esprit des dispositifs déjà existants. Elle doit se faire par la loi dans la mesure où c'est à ce niveau qu'est fixé, outre le principe d'accès au document administratif, celui d'accès aux informations environnementales posé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement.

Une loi est aussi en elle-même un acte de transparence vis-à-vis des exploitants, puisqu'elle garantit un cadre juridique clair où droits et obligations sont connus et affichés.

Ce besoin de clarté est encore plus sensible s'agissant des mesures que l'administration peut prendre vis-à-vis des exploitants.

2. Techniquement performant, le système de décisions de l'administration est juridiquement fragile

Le système de décisions de l'Autorité de sûreté nucléaire ne dispose pas, avec le décret du 11 décembre 1963, d'une base juridique propre à lui donner entièrement un caractère incontestable.

Ceci est particulièrement sensible pour les mises en demeure -formalisées par l'administration en 2000- qui constituent aujourd'hui un instrument efficace pour obliger les exploitants à se conforter aux règles de sûreté et de radioprotection. Le véritable fondement de ces mesures réside aujourd'hui dans la confiance et les liens historiques entre l'administration et les exploitants. Mais, on ne peut pas exclure que, du fait notamment des processus d'ouvertures de capital d'EDF ou d'Areva48(*), les actionnaires de ces entreprises exigent que soit prouvée la légalité de telles décisions.

Des actions en justice pourraient non seulement désarmer une partie de l'arsenal réglementaire de l'Autorité de sûreté, mais il pourrait aussi lui être demandé de réparer les dommages causés à l'image des exploitants au travers de la publication sur Internet de mises en demeure illégales dans leur principe.

Or, cette pratique de la publicité des sanctions doit pouvoir être maintenue, car elle sert à la fois la sécurité nucléaire et la transparence.

Seule une loi peut en donner la garantie.

C. À SECTEUR SPÉCIFIQUE, TEXTE SPÉCIFIQUE

Bien qu'elles manquent de formalisation juridique, les règles de sécurité et de transparence mises au point en France ont le grand mérite d'être précisément adaptées aux contraintes et aux risques particuliers des activités nucléaires. Cette adaptation doit beaucoup à la grande compétence des responsables de ces secteurs, aussi bien au sein des services de l'Etat que des exploitants des INB.

Il en est ainsi des dispositifs tels que les différentes catégories de rapports de sûreté ou des règlements généraux de surveillance et d'entretien qui n'existent pas pour les installations industrielles classiques, même parmi celles classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

L'adoption d'un texte législatif donnant un cadre aux activités nucléaires ne doit pas aboutir à une perte de la spécificité des règles élaborées.

Aussi, à l'instar de ce qui a déjà été fait par la loi de santé publique pour les règles de radioprotection, est-il souhaitable que la sûreté nucléaire et la transparence fassent l'objet d'un régime propre.

Ce régime doit reprendre ou adapter celui déjà existant pour les ICPE lorsque cela est possible et opportun. Il ne doit pas hésiter à prévoir des règles différentes adaptées à l'activité nucléaire dès lors qu'elles apparaissent justifiées. Ces règles spécifiques au domaine nucléaire ne doivent pas, d'ailleurs, se limiter à une formalisation législative ou à une simple adaptation des règles actuelles.

L'adoption d'un cadre législatif doit aussi être l'occasion d'améliorer les garanties en matière de sécurité et de transparence.

C'est dans cette perspective que s'inscrit ce projet de loi. Au-delà de l'existant, il propose aux Français une nouvelle gouvernance des activités nucléaires.

III. LE PROJET DE LOI : UN PACTE DE CONFIANCE TOURNÉ VERS L'AVENIR

A. LE PROJET DE LOI VISAIT DÈS L'ORIGINE À MIEUX GARANTIR LA TRANSPARENCE ET LA SÉCURITÉ

Le projet de loi soumis à l'examen de votre Haute assemblée poursuit un objectif de consolidation de la transparence et de la sécurité en matière nucléaire.

Sur la forme, ce texte donne une consécration législative à la plupart des règles et bonnes pratiques actuelles, qu'il s'agisse du régime des installations nucléaires de base, du rôle des commissions locales d'information ou de l'existence d'un régime particulier pour les installations intéressant la défense.

Sur le fond, ce projet de loi améliore les garanties existantes. En matière de sécurité, il augmente le champ d'intervention des administrations de contrôle et leur confère des pouvoirs d'accès, de contrôle et de sanction supérieurs à ceux dont elles disposent pour les ICPE. En matière de transparence, il étend à tous les « documents nucléaires » le régime d'accès prévu par la loi du 17 juillet 1978 et il institue un Haut comité de la transparence nucléaire aux attributions très élargies par rapport à l'actuel CSSIN49(*).

Ces apports du projet de loi initial ont été complétés par une réforme de la gouvernance de la sûreté nucléaire, au travers de la création d'une autorité administrative indépendante.

B. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE

1. Au sein de l'Etat, une autorité nouvelle chargée de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

a) La sûreté nucléaire et la radioprotection confiées à une autorité administrative indépendante

Par lettre rectificative du 22 février 2006, le Gouvernement a ajouté au texte un nouveau titre créant une Haute autorité de sûreté nucléaire (HASN). Conformément au souhait du Président de la République50(*), la HASN est une autorité administrative indépendante chargée de participer au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ainsi qu'à l'information du public.

La plus grande partie des décisions visant à assurer le respect des règles de sûreté et de radioprotection seraient prises par un collège composé de cinq personnes inamovibles nommées par le Président de la République et les présidents des deux Assemblées en raison de leurs compétences dans le domaine nucléaire.

Pour accomplir sa mission, en particulier pour exercer les contrôles des installations, la HASN se verrait transférer l'essentiel des services de l'actuelle Autorité de sûreté nucléaire.

b) La création d'une autorité indépendante ne remet pas en cause le rôle de l'Etat

Le projet de loi inscrit la création de la HASN dans le respect de trois principes fondamentaux :

l'Etat reste l'unique garant de la sécurité nucléaire, puisque la HASN, non dotée de la personnalité morale, est entièrement intégrée à l'Etat. La seule réelle différence avec la situation actuelle sera son indépendance vis-à-vis des ministres, ces derniers disposant toutefois du pouvoir d'homologation de certaines décisions de la HASN ;

le Gouvernement dispose toujours de l'ensemble des moyens pour faire face aux crises. Si la HASN participe au contrôle de la sûreté et de la radioprotection, elle n'a qu'un rôle d'appui pour l'une des autres composantes de la sécurité nucléaire qu'est la sécurité civile des populations en cas d'accident51(*) qui relève de la responsabilité du Gouvernement ;

le cadre et les choix de la nation en matière nucléaire seront toujours fixés par les autorités politiques. En effet, le Gouvernement continuera de prendre la réglementation générale des activités nucléaires ainsi que les décisions les plus importantes, y compris en matière de sûreté et de radioprotection, comme les décisions de création, de mise à l'arrêt ou de démantèlement des installations.

2. Une Haute autorité tournée vers l'avenir

a) Les nouveaux développements du nucléaire français doivent reposer sur un pacte de confiance

Face à la crise énergétique actuelle et à venir, la France dispose d'un atout considérable au travers de sa filière électronucléaire.

Celle-ci est appelée à connaître de nouveaux développements au travers de l'utilisation de nouvelles technologies : les réacteurs EPR52(*), puis de quatrième génération, ainsi que la fusion nucléaire étudiée au travers du grand projet ITER53(*).

Ces évolutions ainsi que les décisions qui seront prises en matière de déchets nucléaires doivent se faire dans un cadre de confiance garantissant que l'ensemble des opérations menées bénéficie du niveau le plus élevé de sûreté et de transparence.

Ces garanties sont d'abord dues aux citoyens, qui s'inquiètent parfois de voir le Gouvernement être juge et partie en matière d'activités nucléaires, dont il est à la fois le promoteur et le contrôleur.

Elles s'adressent aussi aux exploitants qui exerceront désormais leur activité dans un cadre juridique clarifié et mis en oeuvre par une autorité indépendante des éventuelles inflexions gouvernementales dans la façon d'appliquer les textes, variant au gré des sensibilités politiques des ministres vis-à-vis de l'énergie nucléaire.

b) La Haute autorité participe d'une évolution internationale

Le projet de Haute autorité marque une nouvelle étape dans l'adaptation du cadre juridique français aux évolutions internationales en matière de bonne gouvernance et de transparence nucléaire.

En effet, si la création de l'ASN en 2002 rapprochait déjà la France des recommandations de l'AIEA, la création d'autorités nucléaires indépendantes semble aujourd'hui faire l'objet d'un certain consensus, inspiré des expériences menées aux Etats-Unis, au Canada ou en Espagne54(*).

*

* *

En conclusion, vos rapporteurs tiennent à souligner que le projet de loi qui vous est proposé n'est pas un simple perfectionnement du système actuel. Son objectif premier est d'encadrer le nucléaire civil aussi rigoureusement au plan juridique qu'il est maîtrisé du point de vue technique.

IV. LE PROJET DE LOI « TRANSPARENCE ET SÉCURITÉ EN MATIÈRE NUCLÉAIRE »

A. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Après l'adoption en conseil des ministres de la lettre rectificative, le projet de loi se compose désormais de 53 articles, répartis en cinq titres.

Ces titres sont respectivement consacrés :

- à des dispositions générales (titre Ier) ;

- à la création d'une Haute autorité de sûreté nucléaire (titre II) ;

- au renforcement des procédures d'accès à l'information détenus par les exploitants d'activités nucléaires (titre III) ;

- au régime juridique des installations nucléaires de base et au transport de matières radioactives (titre IV) ;

- à des dispositions diverses (titre V).

 Le titre Ier, qui contient des dispositions générales, regroupe deux articles :

- l'article 1er définit les composantes de la sécurité nucléaire : la sûreté, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance ainsi que la sécurité civile en cas d'accident ;

- l'article 2 soumet les activités nucléaires au respect du droit à l'information du public ainsi que des principes de précaution, de justification, optimisation et justification et du principe pollueur-payeur.

 Le titre II, inséré dans le projet de loi par la lettre rectificative, prévoit la création d'une Haute autorité de sûreté nucléaire (HASN), dotée d'un statut d'autorité administrative indépendante. Cette division contient 11 articles.

L'article 2 bis institue la Haute autorité de sûreté nucléaire et définit ses compétences et ses missions en matière de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, d'information du public et lui attribue, dans des domaines très encadrés, un pouvoir réglementaire.

L'article 2 ter définit les modalités de saisine de la HASN pour des demandes d'avis ou d'études.

L'article 2 quater détermine les conditions dans lesquelles la Haute autorité participe aux négociations internationales et communautaires dans les domaines relevant de sa compétence.

L'article 2 quinquies précise le statut des cinq membres du collège de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

L'article 2 sexies fixe les conditions de validité des délibérations du collège.

L'article 2 septies prévoit l'établissement du règlement intérieur de la HASN et limite les conditions dans lesquelles son président peut recevoir délégation de la part du collège.

L'article 2 octies pose les obligations d'indépendance, d'impartialité, de secret professionnel et de réserve auxquels sont soumis les membres du collège.

L'article 2 nonies précise que le président de la Haute autorité a qualité pour agir en justice au nom de l'Etat.

L'article 2 decies prévoit la possibilité pour la HASN d'employer différentes catégories de personnel ainsi que de passer des conventions pour l'accomplissement de certaines de ses missions.

L'article 2 undecies définit les attributions du président de la Haute autorité en matière financière et le mode d'établissement du budget de la Haute autorité.

L'article 2 duodecies renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application du titre II.

 Le titre III du projet de loi, qui se divise lui même en trois chapitres, traite du renforcement de l'accès aux informations détenues par les exploitants nucléaires.

- Le chapitre Ier, regroupant trois articles, crée un droit d'accès spécifique des citoyens aux informations des exploitants d'activités nucléaires dans le domaine de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, calqué sur les dispositions relatives à l'accès aux informations environnementales détenues par les personnes publiques.

L'article 3 inscrit dans la loi le principe de ce droit d'accès et définit la nature des informations accessibles aux citoyens.

L'article 4 détermine les modalités d'accès à cette information et la procédure applicable en cas de refus de la part d'un exploitant de communiquer un document demandé.

L'article 5 oblige les exploitants d'installations nucléaires de base à élaborer un rapport annuel sur la sûreté nucléaire et la radioprotection.

- Le chapitre II est composé du seul article 6 qui rend obligatoire la constitution des commissions locales d'information dont il prévoit l'organisation, les attributions et le mode de financement.

- Le chapitre III, divisé en cinq articles, entérine la création d'un haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire, instance de concertation et de débat ayant vocation à remplacer le conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaires.

L'article 7 fixe la composition de ce haut comité.

L'article 8 détermine ses missions.

L'article 9 est relatif au régime juridique des activités du haut comité.

L'article 10 attribue des moyens financiers au haut comité et institue une obligation reposant sur ses membres.

L'article 11 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités d'application du chapitre.

 Le titre IV concerne le régime juridique d'autorisation, de contrôle et de sanctions des activités nucléaires, qu'il s'agisse des installations nucléaires de base (INB) ou des transports de matières radioactives. Ces dispositions ont été assez substantiellement modifiées par la lettre rectificative. Quatre chapitres composent cette division.

- Le chapitre Ier, qui regroupe 24 articles, définit les règles applicables aux installations nucléaires de base et au transport de matières radioactives.

Outre les intérêts environnementaux que ce régime juridique particulier entend défendre, l'article 12 définit les installations nucléaires de base.

L'article 13 détermine les procédures d'autorisation, de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement des installations nucléaires de base (INB) et définit les prérogatives respectives du Gouvernement et de la Haute autorité de sûreté nucléaire en matière de contrôle et d'édiction de prescriptions techniques.

L'article 13 bis fixe les conditions d'élaboration des règles générales applicables aux INB et aux équipements sous pression spécialement conçus pour ces installations.

L'article 13 ter autorise l'autorité administrative à instituer des servitudes d'utilité publique concernant l'utilisation des sols et la réalisation de travaux dans le périmètre des INB.

L'article 14 détermine des modalités particulières pour la conduite des enquêtes publiques lorsqu'elles concernent une INB.

L'article 14 bis contient des dispositions transitoires pour les installations régulièrement mises en service avant la promulgation de la loi qui se retrouveraient, du fait de ses modifications, classées dans le champ des INB.

L'article 14 ter permet à un décret en Conseil d'Etat d'ordonner l'arrêt et le démantèlement d'une INB présentant des risques graves.

L'article 14 quater rend la Haute autorité de sûreté nucléaire compétente pour les autorisations relatives aux transports de matières radioactives.

L'article 15 définit les contours du décret d'application des dispositions du chapitre Ier.

- Le chapitre II, divisé en 6 articles, définit les conditions dans lesquelles les contrôles donnent lieu à l'exercice de pouvoirs de police.

L'article 16 crée les inspecteurs de la sûreté nucléaire et définit leurs pouvoirs en matière de droit d'accès aux installations ainsi que de visite et de contrôle.

L'article 17 prévoit les conditions de mise en demeure et de sanction de l'exploitant par la Haute autorité.

L'article 18 précise les conditions dans lesquelles l'exploitant peut être contraint de consigner des sommes auprès du Trésor.

L'article 19 impose à l'exploitant le respect de ses obligations salariales et sociales en cas de suspension de fonctionnement de son installation.

L'article 20 prévoit la possibilité de prendre des mesures à l'encontre du propriétaire du terrain de l'installation en cas de défaillance de l'exploitant.

L'article 21 soumet les décisions de l'administration au recours de plein contentieux, recevable pendant une période de quatre ans lorsqu'il émane de tiers.

- Le chapitre III a trait aux dispositions pénales en matière d'INB et de transport de matières radioactives. Il contient 8 articles.

L'article 22 confère aux inspecteurs de la sûreté nucléaire la mission de rechercher et de constater les infractions à la réglementation relative aux installations nucléaires de base.

L'article 23 autorise ces mêmes inspecteurs à effectuer des prélèvements d'échantillons.

L'article 24 détermine les différentes sanctions pénales applicables aux exploitants des INB ou aux personnes responsables de transport de matières radioactives en cas d'infractions à la réglementation.

L'article 25 définit des peines complémentaires en cas de condamnation d'une personne physique sur le fondement de l'article 24.

L'article 26 attribue aux tribunaux des pouvoirs supplémentaires, notamment en matière de suspension ou de fermeture des INB, dans le cas où ils auraient prononcés certaines des condamnations prévues à l'article 24.

L'article 27 prévoit la responsabilité des personnes morales, et les sanctions pénales y afférant, en cas d'infraction aux dispositions du chapitre III.

L'article 28 rend applicables à ces sanctions pénales les dispositions du code pénal sur l'ajournement avec injonction.

L'article 29 permet aux associations agréées pour la protection de l'environnement de se porter partie civile en cas de contentieux portant sur des faits qui constitueraient une infraction aux dispositions relatives à la sûreté nucléaire et la protection contre les rayonnements ionisants.

- Le chapitre IV, composé d'un unique article 30, précise les dispositions en cas d'accident ou d'incident, nucléaire ou non. En cas de survenance d'un tel événement, il fait obligation aux exploitants d'activités nucléaires de le déclarer sans délai à la Haute autorité et au préfet.

 Le titre V du projet de loi est consacré à des dispositions diverses.

L'article 31 assure la coordination du texte avec le code de la santé publique.

L'article 32 assure la coordination du texte avec le code du travail en matière de règles de radioprotection des travailleurs et d'inspection du travail dans les INB.

L'article 33 inscrit dans le code de l'environnement la spécificité du régime INB.

L'article 35 assure la coordination du texte avec les dispositions relatives aux pouvoirs de police des transports.

L'article 36 abroge les dispositions de la loi du 2 août 1961 jusqu'alors maintenues en vigueur pour servir de base légale au régime des INB.

L'article 37 détermine les conditions d'entrée en vigueur de certaines dispositions relatives à la Haute autorité de sûreté nucléaire.

L'article 38 transfère à la Haute autorité les personnels de l'actuelle Autorité de sûreté nucléaire.

B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

 S'agissant du titre Ier, relatif aux dispositions générales du projet de loi, votre commission souhaite que la loi énonce clairement qu'il revient à l'Etat de déterminer et de mettre en oeuvre l'ensemble de la politique de la sécurité nucléaire (article 1er).

A l'article 2, il vous est proposé :

- de soumettre les activités nucléaires au principe d'action préventive ;

- d'inscrire dans la loi le principe de la responsabilité des exploitants en matière de sûreté des installations ;

- de poser les bases du régime spécifique des installations intéressant la défense.

 En ce qui concerne le titre II relatif à la création de la Haute autorité de sûreté nucléaire, votre commission préconise l'adoption d'amendements tendant à clarifier les rôles respectifs de l'Etat et de l'autorité.

A l'article 2 bis, elle vous soumet des amendements tendant à :

préciser la portée des décisions réglementaires de la Haute autorité, et les soumettre à homologation du ministre aussi bien en matière de radioprotection que de sûreté nucléaire ;

- imposer la communication systématique au ministre de l'ensemble des décisions de la Haute autorité prises sur le fondement de l'article 13 ;

supprimer les missions de la HASN en matière de veille de l'application des textes relatifs à l'information sur les risques liés à l'exposition aux rayonnements ionisants ;

- clarifier les conditions de réalisation d'une enquête technique en cas d'accident ;

A l'article 2 quinquies, les amendements proposés visent à :

- prévoir les cas de démission volontaire des membres du collège ;

- fixer à soixante cinq ans l'âge limite auquel il est possible d'être nommé au collège ;

A l'article 2 octies, votre commission envisage :

- d'indiquer que les membres du collège perçoivent une rémunération et d'en fixer le montant ;

- d'imposer qu'une majorité qualifiée de trois voix sur cinq soit réunie pour constater la démission d'office des membres du collège ;

- de mettre en place une procédure d'exclusion des membres du collège, dans des conditions strictement définies.

 En matière d'accès aux informations dans le domaine nucléaire, dont les conditions sont fixées au titre III, votre commission vous propose :

- de définir les obligations de l'Etat en matière d'information du public sur les conséquences des activités nucléaires ou sur les conséquences des accidents nucléaires survenant en France ou à l'étranger (article additionnel avant l'article 3) ;

- de faire reposer l'obligation de communiquer des documents en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection sur les exploitants d'installations nucléaires de base et sur les personnes responsables de transport de matières radioactives transportant des quantités supérieures à un seuil fixé par décret (article 3) ;

- de confier à la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le soin d'examiner les litiges relatifs aux refus de communication d'informations nucléaires (article 4) ;

- d'introduire dans la loi du 17 juillet 1978 une modification de coordination liée à l'élargissement des compétences de la CADA (article additionnel après l'article 4) ;

- de préciser les conditions de réalisation du rapport annuel sur la sûreté nucléaire et la radioprotection (article 5) ;

Pour l'article 6, relatif aux commissions locales d'information (CLI), votre commission souhaite :

- concentrer l'action des CLI sur des fonctions d'information, de concertation et de suivi ;

- permettre la création de CLI communes à plusieurs installations nucléaires de base ;

- améliorer la composition de ces commissions, de façon à mieux garantir leur indépendance ;

- confier la création des CLI au président du conseil général ;

- instituer la présidence de la commission par un élu local, tout en prévenant les risques de gestion de fait ;

- transformer en CLI les commissions d'information et de surveillance existant auprès des sites de stockage de déchets radioactifs ;

- donner aux CLI la faculté de se doter de la personnalité morale, sous forme d'associations ;

- permettre une communication aussi large que possible de la CLI avec, les exploitants d'une part, et avec la Haute autorité et les autres services de l'Etat, d'autre part ;

- organiser le financement des CLI ;

- prévoir la possible création d'une fédération nationale des CLI et son financement ;

- donner à l'instance de concertation prévue par le projet de loi la dénomination de « Haut comité pour la transparence et l'information sur la sûreté nucléaire (chapitre III) ;

- de modifier la composition du haut comité (article 7) ;

- de préciser les missions et les compétences du haut comité (articles 8 et 9).

 Concernant le titre IV, consacré au régime juridique des installations nucléaires de base et du transport des matières radioactives, votre commission vous présente plusieurs amendements qui, dans le droit fil des orientations préconisées au titre II, tendent à tirer les conséquences de la création de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

Sur l'article 13, votre commission vous propose en conséquence de :

- donner à la HASN le pouvoir d'autoriser la mise en service des INB ;

- prévoir que les INB, qui présentent des risques graves, peuvent voir leur fonctionnement suspendu par arrêté du ministre ;

- rétablir le parallélisme des formes pour les décisions relatives aux INB qui n'ont pas été mises en service dans le délai fixé par le décret d'autorisation.

A l'article 14, votre commission souhaite aligner les dispositions relatives au permis de construire des INB sur celles des installations classées pour la protection de l'environnement.

A l'article 17, votre commission souhaite :

- rendre plus efficaces les consignations financières imposées aux exploitants ;

- clarifier la portée des mesures transitoires décidées par la Haute autorité ;

encadrer très strictement la faculté du ministre de s'opposer à une décision individuelle prise par la Haute autorité.

Il est aussi proposé :

- de préciser les pouvoirs du juge en matière de consignations financières (article 20) ;

- mieux définir les conditions de réalisations des prélèvements d'échantillons (article 23) ;

- mieux proportionner les sanctions pénales à la gravité des infractions (article 24) ;

- mieux encadrer les obligations de déclaration des incidents ou accidents (article 30).

 Enfin, s'agissant du titre V relatif aux dispositions diverses, votre commission vous propose :

- de rétablir le parallélisme des procédures en matière de retrait d'autorisations des activités nucléaires de faible importance (article 31) ;

- de mieux inscrire les installations nucléaires dans le cadre des mesures de défense prises en période de crise (article additionnel après l'article 33).

EXAMEN DES ARTICLES

Après l'adoption par le conseil des ministres de la lettre rectificative, le texte du projet de loi rectifié relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire se décompose désormais en cinq titres qui regroupent 53 articles.

Ces titres sont respectivement consacrés :

- à des dispositions générales (titre Ier) ;

- à la Haute autorité de sûreté nucléaire (titre II) ;

- à l'information (titre III) ;

- au régime juridique des installations nucléaires de base et du transport de matières radioactives (titre IV) ;

- et, enfin, à des dispositions diverses (titre V).

TITRE IER - DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Le titre Ier se compose de deux articles. Alors que l'article 1er pose les définitions de la sécurité nucléaire et de ses composantes, l'article 2 établit les grands principes auxquels est soumis l'ensemble des activités nucléaires.

Article 1er - Définition de la sécurité nucléaire et de ses composantes

Le droit en vigueur

Il n'existe actuellement aucun fondement juridique à la notion de sécurité nucléaire. En revanche, certaines de ses composantes font l'objet de définitions textuelles. La sûreté nucléaire et la radioprotection sont, en effet, définies dans le décret n° 2002-255 du 22 février 2002 modifiant le décret n° 93-1272 du 1er décembre 1993 et créant une direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection55(*).

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa de l'article 1er du projet de loi indique que la sécurité nucléaire comprend quatre éléments : la sûreté nucléaire, la protection contre les rayonnements ionisants, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance, ainsi que les actions de sécurité civile en cas d'accident.

Le deuxième alinéa donne une définition de la sûreté nucléaire qui consiste en l'ensemble des dispositions techniques et des mesures d'organisation applicables aux installations depuis leur conception jusqu'à leur démantèlement, prises en vue de prévenir les accidents et d'en limiter les effets. Votre rapporteur note que cette définition s'étend aussi au transport des matières radioactives.

Le troisième alinéa définit la radioprotection, qui concerne l'ensemble des règles, procédures et moyens de prévention et de surveillance visant à empêcher ou à réduire les effets nocifs des rayonnements ionisants produits, directement ou indirectement, sur les personnes ou sur l'environnement.

Cependant, l'article n'évoque pas les deux autres composantes de la sécurité nucléaire que sont la prévention contre les actes de malveillance et les actions de sécurité civile en cas d'accident.

Propositions de votre commission

Ces dispositions législatives définissant la sécurité nucléaire et deux de ses éléments constituent un apport très utile du projet de loi. Elles permettent notamment de bien poser la distinction entre la sécurité nucléaire en général, et la sûreté nucléaire en particulier, qui n'en est qu'une composante, ces deux notions étant ensuite employées dans la suite du texte56(*).

S'agissant du contenu même de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, elles reprennent des dispositions réglementaires ou des règles internationales faisant l'objet d'un large consensus. Elles n'appellent donc pas de modifications. L'absence de précisions sur la lutte contre la malveillance et sur les actions de sécurité civile se justifie par le fait que ces notions se comprennent d'elles mêmes sans qu'il soit besoin de développements complémentaires.

Votre commission estime néanmoins que les objectifs poursuivis par cet article pourraient être mieux atteints par l'insertion du principe essentiel selon lequel l'ensemble de la politique en matière de sécurité nucléaire est déterminé et mis en oeuvre par l'Etat. Celui-ci est déjà inscrit dans la loi relativement à la prévention contre les actes de malveillance57(*) et aux actions de sécurité civile58(*) qui relèvent -sans contestation possible- de la seule responsabilité des autorités politiques. Toutefois, cette disposition de principe doit être réaffirmée pour les autres aspects de la sécurité nucléaire, à savoir la sûreté et la radioprotection. Tel est l'objet d'un amendement que votre commission vous présente à l'article 1er.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 - Principes applicables aux activités nucléaires et régime des installations intéressant la défense

Le droit en vigueur

En ce qui concerne les installations nucléaires, l'article L. 1333-1 du code de la santé publique énumère les « activités nucléaires »59(*) et soumet ces dernières au respect de trois principes :

- le principe de justification, aux termes duquel l'exposition aux rayonnements ionisants ne peut intervenir que lorsque des avantages en sont attendus. Il ne saurait donc y avoir d'exposition sans raison ;

- le principe d'optimisation selon lequel l'exposition doit s'établir -au vu de l'objectif recherché- au niveau le plus faible qu'il est raisonnablement possible d'atteindre compte tenu de l'état de techniques ;

- le principe de limitation qui interdit de dépasser certains seuils de radioactivité fixés par voie réglementaire.

Historiquement issus de la radioprotection, ces principes avaient été progressivement intégrés dans les règles de sûreté nucléaire élaborées par les services de contrôle, sans attendre la loi de santé publique du 9 août 2004.

En matière d'information, l'article L. 1333-8 du code de la santé publique prévoit la mise en oeuvre, par les personnes responsables d'une activité nucléaire, de mesures d'information préalables des personnes susceptibles d'être exposées aux rayonnements ionisants.

Quant au principe de responsabilité de l'exploitant, il est posé par les protocoles et conventions internationales transposées en France après avoir été adoptées par l'agence internationale de l'énergie atomique (AIEA). Le principe de responsabilité de l'exploitant est donc d'ores et déjà applicable et constitue, en pratique, la base du système de contrôle de la sûreté et de la radioprotection mis en place dans le cadre du décret du 11 décembre 1963 précité.

Les installations intéressant la défense sont, quant à elles, soumises à des règles de contrôle de la sûreté et de la radioprotection ainsi que de transparence spécifiques et parallèles au droit commun. Ce régime particulier est aménagé par le décret n° 2001-592 du 5 juillet 2001 et concerne les installations nucléaires de base secrètes dans des domaines relevant du ministère chargé de l'industrie (dites INBS « industrie ») ou du ministère de la défense (dites INBS « défense »)60(*) ainsi que les systèmes nucléaires militaires, les sites d'expérimentation intéressant la défense et les transports de matière fissile ou radioactive à usage militaire.

Le parallélisme avec les installations civiles se manifeste aussi dans l'organisation administrative retenue. En effet, le contrôle de la sûreté et de la radioprotection est effectué par la Délégation à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense (DSND), pendant de la DGSNR pour les installations civiles. De même, la commission des INBS est chargée, au même titre que la commission interministérielle des INB, de donner un avis sur les décisions les plus importantes concernant les installations intéressant la défense (principalement les décisions d'autorisation, de création ou de modification des installations).

Enfin, à l'instar des commissions locales d'information, constituées en vue de la concertation autour des installations civiles, chaque INBS ou chaque lieu habituel de stationnement de navires militaires à propulsion nucléaire61(*) (un port militaire, par exemple) est doté d'une commission d'information présidée par le préfet ou par un personne désignée par lui62(*).

Le texte du projet de loi

L'article 2 du projet de loi comprend trois paragraphes.

? Le paragraphe I prévoit d'ajouter le principe de précaution aux quatre principes déjà applicables aux activités nucléaires et énumérés par l'article L. 1333-1 du code de la santé publique. A cette fin, il est fait référence au principe de précaution défini au 1° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement. En vertu de celui-ci, en l'absence de certitudes et compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, l'adoption de mesures effectives, proportionnées et à un coût économiquement acceptable, visant à prévenir un risque de dommage grave et irréversible à l'environnement, ne doit pas être retardée.

? Le paragraphe II assujettit les activités nucléaires à deux nouvelles règles. La première consiste en un droit à l'information reconnu à toute personne sur les risques liés à l'exposition aux rayonnements ionisants du fait d'une activité nucléaire ainsi que sur les rejets d'effluents des installations. Ce droit à l'information est mis en oeuvre dans les conditions prévues à la présente loi (plus précisément au titre III du projet de loi). La seconde fait reposer sur les responsables des activités nucléaires et les détenteurs de sources de rayonnements ionisants le coût des mesures de prévention ainsi que des mesures de réduction des risques et des effluents prescrites par l'autorité administrative.

? Le paragraphe III dispose que les activités et installations intéressant la défense sont soumises aux obligations d'information et de contrôle posées par la présente loi au même titre que les autres types d'installations. Toutefois, cette obligation serait mise en oeuvre dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat de façon à concilier les principes d'organisation de la sûreté nucléaire et de la radioprotection avec les exigences liées à la défense nationale.

Propositions de votre commission

? Au paragraphe I, l'ajout du principe de précaution proposé par l'article peut être utile mais il s'accompagnerait avantageusement de celle du principe d'action préventive défini au 2° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement. En effet, l'application de ce principe, selon lequel il convient, par priorité, d'agir sur la source des atteintes à l'environnement plutôt que sur leurs conséquences, est particulièrement indiquée en matière d'activités nucléaires.

De plus, votre commission estime souhaitable, dans un souci de bonne législation, d'alléger la rédaction de l'article en prenant en compte les évolutions du code de la santé publique intervenues en 200163(*), qui permettent de remplacer l'énumération des activités nucléaires par une seule référence à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique.

A cet effet, votre commission préconise l'adoption de deux amendements sur ce paragraphe.

? Au paragraphe II, au titre des règles générales applicables aux activités nucléaires, votre commission juge indispensable que le texte rappelle expressément le principe de responsabilité de l'exploitant d'une installation nucléaire en matière de sûreté, car il est essentiel que cette obligation fondamentale figure en tant que telle dans le régime législatif des activités nucléaires que constitue la présente loi. En conséquence, elle vous soumet un amendement en ce sens.

La rédaction de ce paragraphe pourrait aussi être améliorée afin de ne pas laisser entendre que les détenteurs de sources radioactives seraient à distinguer des responsables d'activités nucléaires. En effet, en vertu de la définition de l'article L. 1333-1 du code de la santé publique reprise par l'article 1er, la détention de sources est une activité nucléaire à part entière. Votre commission vous propose donc, par un amendement, de supprimer la mention spécifique des détenteurs de sources. Il est aussi utile de préciser, par un autre amendement, que les prescriptions de l'autorité administrative trouvent désormais leur fondement juridique dans la présente loi.

En matière d'obligation d'information, le texte proposé complète opportunément les dispositions de l'article L. 1333-8 du code de la santé publique puisqu'il ne limite pas l'obligation aux seuls exploitants d'activités nucléaires mais l'étend aussi à l'Etat auquel le titre II reconnaît un rôle actif en matière d'information du public sur les questions nucléaires. Par ailleurs, il serait opportun d'améliorer la rédaction de ce paragraphe s'agissant de l'application de l'obligation de l'information aux installations intéressant la défense. Par conséquent, un amendement de coordination avec la rédaction proposée par votre commission pour le paragraphe III64(*) est nécessaire.

Si l'application des dispositions générales de la loi aux installations intéressant la défense s'impose, elle nécessite toutefois une adaptation du II de l'article 2. En effet, la rédaction actuelle de celui-ci prévoit que le droit d'information s'exerce dans les conditions prévues par la présente loi, ce qui est en contradiction avec le fait que les modalités particulières de l'exercice de ce droit soient aménagées par un décret en Conseil d'Etat dans le cas des installations intéressant la défense. Aussi serait-il nécessaire de préciser que l'obligation d'information prévue au 1° du II de l'article 2, s'exerce dans les conditions définies par la présente loi et les décrets pris pour son application.

? Au paragraphe III, la rédaction actuelle pose un problème d'articulation entre, d'une part, le premier alinéa indiquant que les installations intéressant la défense sont soumises à l'obligation d'information et de contrôle « au même titre » que les autres installations et, d'autre part, le second alinéa qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour la fiscalité des règles particulières applicables à ces installations intéressant la défense.

Pour ôter toute ambiguïté qui pourrait naître de la contradiction potentielle entre ces deux alinéas, votre commission vous soumet un amendement de rédaction globale de ce paragraphe. Il apparaît en effet plus cohérent d'indiquer que les activités et installations intéressant la défense, ne sont pas soumises aux dispositions de cette loi, à l'exception des dispositions générales prévues à son titre Ier mais qu'elles sont régies par un décret en Conseil d'Etat organisant des règles spécifiques de nature à concilier les principes d'organisation de la sûreté nucléaire et de la radioprotection avec les exigences de la défense nationale.

Une telle formulation permettrait de donner un fondement législatif à l'économie générale du régime actuel de ces installations, qui donne satisfaction en termes de sûreté et d'information.

Enfin, pourraient être étendues aux installations intéressant la défense les dispositions prévues par l'article 12 pour les installations civiles, qui consistent en une assimilation à l'installation nucléaire de base de tous les équipements ou installations situés dans son périmètre et nécessaires à son exploitation. Ceci conduit à soumettre ces installations et équipements au seul régime de l'installation nucléaire de base, à l'exclusion de tout autre régime, tels que celui des installations classées pour la protection de l'environnement65(*), celui des installations classées pour la police de l'eau66(*) ou celui applicable aux petits équipements nucléaires67(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II - LA HAUTE AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE

Conformément au souhait formulé par le Président de la République à l'occasion de ses voeux pour 2006 aux forces vives de la Nation, le titre II du projet de loi, après adoption par le Conseil des ministres de la lettre rectificative, est consacré à la création d'une autorité administrative indépendante, dénommée Haute autorité de sûreté nucléaire (HASN), chargée du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Composé de quatorze articles, ce titre détermine les missions de la Haute autorité, son mode de fonctionnement et les conditions de nomination de ses membres et fixe la répartition des compétences entre le Gouvernement et l'autorité.

Article 2 bis - Création de la Haute autorité de sûreté nucléaire et définition de ses compétences

L'article 2 bis crée la Haute autorité de sûreté nucléaire et définit ses missions et ses compétences.

Le texte du projet de loi

Le texte de cet article, long de douze alinéas, consacre, sur le plan législatif, le principe de l'existence de la Haute autorité de sûreté nucléaire et lui donne le statut d'autorité administrative indépendante (AAI), non dotée de la personnalité morale. Votre commission note, à ce sujet, que le projet de loi reste dans la lignée de la pratique suivie au cours des dernières années puisque la quasi-totalité des AAI ne disposent pas de la personnalité morale68(*).

Selon les termes du premier alinéa, la Haute autorité aurait pour mission générale de participer, avec le Gouvernement, au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et à l'information du public en ces domaines.

Les onze alinéas suivants dressent la liste des missions et des compétences de la Haute autorité.

 A ce titre, elle serait tout d'abord, en vertu du , consultée sur les projets de décrets et d'arrêtés ministériels de nature réglementaire relatifs à la sécurité nucléaire. Sur la base de la définition de la sécurité nucléaire fixée à l'article 1er du projet de loi, cette notion est plus large que celle de sûreté nucléaire et implique que l'avis de Haute autorité soit également recueilli sur les projets d'actes réglementaires en matière de sécurité civile en cas d'accident ou de protection contre les actes de malveillance.

En complément de ces dispositions générales, l'autorité instituée aurait la possibilité de prendre, en tant que de besoin, par une délibération, des dispositions réglementaires à caractère technique afin de préciser l'application des règlements pris en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. Seuls sont exclus de son champ de compétence ceux de ses règlements ayant trait à la médecine du travail. Les délibérations de la Haute autorité ayant un caractère réglementaire et relevant de la réglementation générale en matière de sûreté nucléaire n'entreraient toutefois en vigueur qu'après l'homologation par le ministre chargé de la sûreté nucléaire. Les délibérations relatives à la radioprotection ne seraient pas, quant à elles, soumises à cette obligation mais devraient être précédées des consultations prévues par le code de la santé publique et le code du travail.

A ce stade de son exposé, votre rapporteur se doit de rappeler les conditions juridiques dans lesquelles la loi, au regard des règles constitutionnelles, peut conférer à une AAI un pouvoir réglementaire. En vertu de l'article 21 de la Constitution, le Premier ministre exerce, sous réserve des dispositions de l'article 1369(*), le pouvoir réglementaire. Le Conseil constitutionnel a, dès 198670(*), déduit de la lecture de ces articles qu'ils ne faisaient pas obstacle à ce que le législateur « confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre, le soin de fixer, dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par les lois et règlements, des normes permettant de mettre en oeuvre une loi ». Le Conseil a, en conséquence, admis, sous ces réserves, la possibilité de confier à une autorité administrative indépendante un pouvoir d'édicter des normes d'application de la loi.

Du fait de la multiplication de telles instances, le Conseil a été amené à préciser par la suite sa jurisprudence en estimant que la loi ne pouvait conférer à une AAI un pouvoir réglementaire qu'à « la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu »71(*). Ce raisonnement l'a d'ailleurs conduit, dans la même décision, à censurer une disposition qui habilitait le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) à fixer seul les règles déontologiques concernant la publicité et l'ensemble des règles relatives à la communication institutionnelle, au parrainage et aux pratiques analogues à celui-ci. Le Conseil a jugé à cette occasion qu'en raison de sa portée trop étendue cette habilitation avait méconnu les dispositions de l'article 21 de la Constitution.

S'agissant des pouvoirs réglementaires que l'article 2 bis entend confier à la Haute autorité de sûreté nucléaire, votre commission constate que les exigences constitutionnelles telles qu'interprétées par le Conseil sont pleinement respectées. Elle estime, en conséquence, que ces dispositions sont conformes à la Constitution. En effet, l'adoption de mesures générales à caractère réglementaire reste du ressort du Gouvernement. Par ailleurs, l'article 13 bis du projet de loi renvoie à un arrêté ministériel le soin de définir les règles générales de conception, de construction, de mise à l'arrêt et de démantèlement des installations nucléaires de base ou des règles générales de construction et d'utilisation des équipements sous pression.

Surtout, l'article 2 bis dispose que la Haute autorité ne peut que compléter, sur le plan technique, les modalités d'application des règlements pris en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, ce qui constitue une habilitation de portée suffisamment limitée, tant par son champ d'application que par son contenu. Enfin, il est prévu une homologation par le ministre des actes juridiques de la Haute autorité quand ils relèvent de la sûreté nucléaire.

Ce mécanisme d'homologation a déjà été utilisé par le législateur par le passé. L'article L. 621-6 du code monétaire et financier dispose que le règlement général de l'Autorité des marchés financiers est soumis à l'homologation du ministre de l'économie. Il en va de même pour les décisions de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) qui, en application de l'article L. 36-6 du code des postes et des communications électroniques, sont publiées au Journal officiel après homologation du ministre chargé des communications électroniques. En outre, la loi a également institué d'autres mécanismes de contrôle des décisions des autorités administratives indépendantes. A titre d'exemple, l'article 6 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que certaines décisions du CSA qui présentent un caractère réglementaire sont transmises au Premier ministre qui peut, dans les quinze jours suivant leur réception, demander au conseil une nouvelle délibération. L'article 18 de la loi du 6 janvier 1978 permet au commissaire du Gouvernement au sein de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) de lui demander à une seconde délibération. Enfin, plus récemment, le législateur a opté pour un système qui, sans faire référence à une homologation, est similaire dans ses objectifs puisque les propositions de tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution d'électricité et de gaz naturel sont transmises par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) aux ministres chargés de l'économie et de l'énergie. Ces propositions entrent alors en vigueur, sauf opposition de l'un des ministres dans un délai de deux mois suivant leur réception72(*).

Votre commission note que l'homologation ministérielle constitue, certes, un gage de bonne coordination entre les délibérations de la Haute autorité et les décisions relevant du Gouvernement, mais ne garantit pas que les conditions d'attribution de pouvoirs réglementaires à l'autorité sera conforme aux règles constitutionnelles puisque c'est au Premier ministre, et non aux ministres, que la Constitution confie le pouvoir réglementaire.

 Selon le , la Haute autorité aurait également pour mission de contrôler le respect des règles générales et des prescriptions particulières en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection auxquelles sont soumis les installations nucléaires de base (INB), la construction et l'utilisation des équipements sous pression spécialement conçus pour ces installations, les transports de matières radioactives et les autres activités nucléaires, hors INB, soumises à autorisation sur la base des dispositions de l'article L. 1333-1 du code de la santé publique73(*).

La HASN se verrait par ailleurs attribuer la mission d'organiser une veille permanente en matière de surveillance de la radioprotection.

Aux fins d'exercice de ses activités de contrôle, la HASN aurait la responsabilité de l'organisation de l'inspection de la sûreté nucléaire et de l'inspection de la radioprotection. A cet effet, elle désignerait, parmi ses agents, les inspecteurs de la sûreté nucléaire et les inspecteurs de la radioprotection ainsi que les personnes chargées du contrôle des équipements sous pression.

Enfin, elle accorderait les agréments requis aux organismes pour l'assister dans ses missions d'inspection et de veille.

Cet agrément concerne les laboratoires, autres que l'IRSN, qui participent au réseau de mesure de la radioactivité de l'environnement74(*), les organismes habilités à mesurer le radon75(*), les organismes contrôlant l'efficacité de l'organisation et des dispositifs techniques mis en place pour gérer les sources radioactives76(*), les organismes délivrant les formations requises à la radioprotection des personnes77(*) ou les organismes, autres que l'IRSN ou le service médical du travail, chargés d'effectuer les mesures d'exposition externe ou interne des travailleurs78(*). En outre, en matière de contrôle de la sûreté nucléaire, des organismes externes, qui doivent alors être agréés, peuvent intervenir dans le contrôle des appareils à pression ou du transport.

 Le confie à la HASN le soin d'informer le public dans les domaines de sa compétence et de veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'information sur les risques liés aux rayonnements ionisants. Elle serait également tenue de participer au financement des activités des commissions locales d'information.

 Le détermine les compétences de la Haute autorité dans les situations d'urgence radiologique.

Dans une telle hypothèse, la HASN serait associée à la gestion de la crise, pour les évènements de nature à porter atteinte à la santé des personnes et à l'environnement par exposition aux rayonnements ionisants et survenant en France ou susceptibles d'affecter le territoire français. Elle fournirait un appui technique aux autorités de l'Etat chargées de la sécurité civile pour l'élaboration des plans de secours relatifs aux accidents affectant des activités nucléaires. En outre, la Haute autorité apporterait son concours au Gouvernement, adresserait aux autorités compétentes ses recommandations sur les mesures à prendre sur le plan médical et sanitaire ou au titre de la sécurité civile et informerait le public sur l'état de sûreté de l'installation à l'origine de la situation, uniquement si celle-ci est soumise à son contrôle, et sur les éventuels rejets dans l'environnement.

Votre commission note que ces missions de la Haute autorité entrent, par définition, dans le domaine régalien puisqu'elles ont de fortes implications en matière de sécurité des personnes, des biens et de l'environnement. Il n'en reste pas moins qu'elles sont strictement encadrées et n'exonèrent en rien le Gouvernement de sa responsabilité, la HASN n'étant qu'associée à des décisions qui restent du ressort des autorités administratives compétentes en matière de sécurité civile, au premier rang desquelles les préfets.

 Le permet à la HASN de procéder à une enquête technique en cas de survenance d'un incident ou d'un accident impliquant une activité nucléaire. Cette enquête serait réalisée selon les mêmes modalités que celles qui sont prévues en cas d'accident ou d'incident engageant les transports terrestres, dont le régime juridique est défini par la loi du 3 janvier 200279(*).

En vertu des dispositions du titre III de la loi du 3 janvier 2002 précitée, en particulier de ses articles 14 à 27, il peut être décidé de diligenter, en cas d'accident, une enquête technique qui a pour seul objet de prévenir de futurs événements, accidents ou incidents. Sans préjudice d'une enquête judiciaire qui pourrait être conduite parallèlement, elle tend à collecter et analyser les informations utiles afin de déterminer les circonstances et les causes certaines ou possibles de l'accident et, s'il y a lieu, d'établir des recommandations de sécurité. A cet effet, les personnes chargées de diligenter l'enquête peuvent immédiatement accéder au lieu de l'accident, avoir accès sans retard au contenu des dispositifs techniques enregistrant les paramètres utiles à la compréhension des causes et circonstances de l'accident et, sous certaines conditions, saisir des éléments pour mener à bien leur mission.

L'enquête serait menée par des agents de la Haute autorité. Celle-ci pourrait faire appel à des membres des corps d'inspection et de contrôle et à des agents de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Enfin, la Haute autorité pourrait décider de créer une commission d'enquête dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Propositions de votre commission

Votre commission vous soumet quinze amendements sur cet article.

- Au , elle préconise l'adoption d'un amendement de rédaction globale des dispositions encadrant les compétences réglementaires de la Haute autorité.

Ce dernier a pour objet de qualifier les actes juridiques émanant de la Haute autorité de « décisions réglementaires à caractère technique » et de leur assigner la mission de compléter les modalités d'application des décrets et arrêtés pris en matière de sûreté nucléaire ou de radioprotection, à l'exception de ceux ayant trait à la médecine du travail. Conformément aux analyses qui ont été présentées ci-dessus, ces décisions seront circonscrites à des champs très spécifiques et très techniques afin de garantir le respect des exigences constitutionnelles. Votre commission note qu'en matière de sûreté nucléaire elles complèteront les règles générales définies au niveau de l'arrêté (comme le dispose l'article 13 bis ci-après). En définitive, la loi fixera, en ce domaine, les objectifs généraux tandis que les arrêtés ministériels et les décisions de la HASN définiront des prescriptions techniques.

En revanche, en matière de radioprotection, l'essentiel des règles, notamment celles fixant les niveaux autorisés d'exposition des personnes, en particulier des travailleurs du nucléaire, aux rayonnements ionisants, sont issues de décrets qui figurent dans les parties réglementaires des codes de la santé publique et du travail. Ces dispositions sont assez détaillées et, bien souvent, ne nécessitent pas d'arrêté ministériel pour leur application. Toutefois, dans le cas de figure où des précisions devraient être apportées à ces règlements, la Haute autorité pourra, par ses décisions, prendre des dispositions strictement techniques, comme les méthodes de mesure. S'agissant de sujets plus généraux, des arrêtés ministériels pourraient également se justifier pour déterminer les modalités d'application de telles règles. Dans un tel schéma, il y aurait donc intervention de deux autorités distinctes, les ministres chargés de la santé ou du travail et la Haute autorité de sûreté nucléaire. Afin d'éviter les contradictions entre ces règles, émanant de l'une ou de l'autre de ces autorités, qui pourraient résulter de cette compétence partagée, votre commission estime nécessaire que les décisions de la Haute autorité en matière de radioprotection soient également soumises à l'homologation ministérielle.

Cet amendement supprime aussi la mention selon laquelle les actes juridiques de la Haute autorité dans le domaine de la radioprotection sont précédés des consultations prévues par le code de la santé publique et du travail. En effet, en vertu du droit en vigueur, cette exigence consultative résulte exclusivement de dispositifs inscrits dans les parties réglementaires de ces codes. En particulier, l'article R. 231-14 du code du travail impose la consultation du conseil supérieur de prévention des risques professionnels sur tout projet de règlement concernant, notamment, la radioprotection. En conséquence, votre commission n'estime pas indispensable d'introduire dans une disposition législative une obligation résultant d'un texte de niveau réglementaire, qui pourra être définie plus opportunément soit dans le décret d'application de la Haute autorité prévu par l'article 2 duodecies du projet de loi, soit dans la partie réglementaire du code du travail.

Enfin, dernier aspect de cet amendement, votre commission vous propose de reprendre la même formulation que celle qui encadre l'homologation des actes juridiques de l'ARCEP en prévoyant que les décisions de la Haute autorité sont, après homologation par arrêté du ministre chargé de la sûreté nucléaire ou de la radioprotection, publiées au Journal officiel.

- Anticipant les explications qu'il sera amené à fournir dans son commentaire de l'article 13, votre rapporteur estime souhaitable d'instituer dans cet article 2 bis une obligation, à la charge de la Haute autorité, de communiquer au ministre chargé de la sûreté nucléaire les décisions qu'elle serait amenée à prendre sur le fondement de cet article 13 (prescriptions techniques en matière d'autorisation ou de démantèlement des installations nucléaires de base, exigences complémentaires lors des réexamens périodiques de sûreté etc.). Tel est l'objet d'un deuxième amendement que votre commission vous présente pour mettre en oeuvre cette orientation.

- S'agissant du de l'article 2 bis, votre commission vous soumet deux amendements rédactionnels et deux amendements de précision. En outre, votre commission recommande, par l'adoption d'un amendement, que le 2° fasse également référence à l'article L. 1333-10 du code de la santé publique. Celui-ci vise les obligations pesant sur le responsable d'une activité lorsqu'elle utilise des radionucléides naturels, pour un autre usage que leurs propriétés radioactives, ou quand, dans le cadre de cette activité, des rayonnements ionisants sont susceptibles de porter atteinte à la santé du public. En ce qui concerne le premier cas, toute matière contient naturellement des radionucléides80(*). Leur manipulation ou leur transformation peut donc conduire à une exposition radiologique des travailleurs ou de la population81(*). C'est le cas, par exemple, des activités donnant lieu à des résidus (résidus de traitement de minerais de phosphate dans l'industrie de l'engrais superphosphaté), qui induisent de grandes quantités de déchets à très faible « radioactivité naturelle renforcée ». Le second cas vise notamment le radon, gaz radioactif d'origine naturelle, cancérigène, présent à la surface de la planète. Il peut s'accumuler à des concentrations élevées dans les espaces confinés comme les bâtiments. Le risque induit augmente dès lors que les concentrations se produisent dans des lieux ouverts au public. En conséquence, compte tenu de l'importance de ces deux questions, il convient d'assurer à la Haute autorité un pouvoir de contrôle du respect des dispositions réglementaires et des prescriptions particulières applicables aux situations visées par l'article L. 1333-10.

- Au , il est préconisé l'adoption de trois amendements.

Le premier amendement prévoit que la Haute autorité participe à l'information du public dans ses domaines de compétence puisqu'elle n'est qu'un des acteurs qui concourt à cette mission, aux côtés notamment du Gouvernement, des organismes d'expertise, du Haut comité prévu à l'article 7 du projet de loi ou des commissions locales d'information (CLI).

Le deuxième amendement propose la suppression de la phrase confiant à la Haute autorité la mission de veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'information sur les risques liés à l'exposition aux rayonnements ionisants. Votre commission estime que cette rédaction est source de confusion et laisse à penser que la Haute autorité pourrait avoir des compétences juridictionnelles en la matière alors que les litiges dans le domaine de l'accès à l'information sont de la compétence des tribunaux ou, comme vous le proposera votre rapporteur à l'article 4, de la commission d'accès aux documents administratifs pour le droit d'accès aux « informations nucléaires ».

Enfin, le dernier amendement supprime les dispositions qui obligent la Haute autorité à participer au financement des activités des commissions locales d'information (CLI). Dans un souci de clarté de la loi, votre commission souhaite regrouper à l'article 6 les éléments relatifs au financement des CLI.

- Au , votre commission vous présente deux amendements rédactionnels.

- Enfin, au , votre commission vous propose, par un amendement, de supprimer la référence aux dispositions législatives ayant créé l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) qu'elle estime superflue. Elle préconise également de supprimer, par un autre amendement, la disposition permettant à la Haute autorité de sûreté nucléaire de constituer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, une commission d'enquête. En effet, elle considère que la possibilité de mener une enquête technique qui lui est donné par le premier alinéa du 5° répond déjà aux objectifs que pourrait poursuivre la création d'une telle instance d'enquête, qui, par suite, est redondante et mal établie juridiquement. En contrepartie, elle vous soumet un amendement qui autorise la Haute autorité à faire appel, si nécessaire, à d'autres experts ou à des enquêteurs de nationalité étrangère pour la conduite des enquêtes techniques.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 ter - Conditions de la saisine de la Haute autorité pour des demandes d'études

L'article 2 ter précise les conditions dans lesquelles la Haute autorité de sûreté nucléaire peut être saisie d'une demande d'avis ou d'étude.

Le texte du projet de loi

Selon les termes de cet article, la HASN pourrait être saisie par le Gouvernement, par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ou par l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques de demandes d'avis, d'étude ou d'instruction technique sur des questions relevant de sa compétence.

Votre commission juge que cette disposition est bienvenue car elle constitue une des voies du contrôle parlementaire exercé sur cette autorité administrative indépendante.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 quater - Compétences de la Haute autorité dans les négociations internationales

L'article 2 quater définit les modalités de participation de la Haute autorité aux négociations internationales sur les questions entrant dans son champ d'activité.

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa indique, comme les textes en vigueur le prévoient déjà pour d'autres autorités administratives indépendantes82(*), que la Haute autorité adresse au Gouvernement ses propositions pour la définition de la position française dans les négociations internationales dans les domaines de sa compétence. A la demande du Gouvernement, elle pourrait participer à la représentation française dans les instances des organisations internationales et de l'Union européenne compétentes en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Le second alinéa dispose que, pour l'application des accords internationaux ou des réglementations de l'Union européenne relatifs aux situations d'urgence, la Haute autorité est compétente pour assurer l'alerte et l'information des autorités des Etats tiers ou pour recevoir leurs alertes et informations.

Propositions de votre commission

Votre commission préconise l'adoption d'un amendement visant à rendre symétrique la rédaction du premier alinéa, qui définit les conditions de participation de la Haute autorité de sûreté nucléaire dans les instances internationales, avec les dispositions similaires s'attachant à d'autres autorités administratives indépendantes.

En outre, elle vous soumet un autre amendement sur le second alinéa qui, alors que la rédaction actuelle de l'article pourrait le laisser supposer, rappelle que la Haute autorité n'est pas la seule autorité compétente pour assurer l'alerte et l'information des Etats tiers et recevoir leurs alertes et informations.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 quinquies - Composition du collège de la Haute autorité de sûreté nucléaire

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa institue le collège de la Haute autorité de sûreté nucléaire, composé de cinq membres nommés par décret en raison de leur compétence dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Trois d'entre eux, dont le président, sont désignés par le Président de la République, chacun des deux autres étant nommé par le président d'une des assemblées parlementaires.

Le deuxième alinéa dispose que le mandat des membres est d'une durée de six ans. Dans le cas où l'un des membres ne peut exercer son mandat jusqu'à son terme, il est prévu que le membre nommé pour le remplacer exerce ses fonctions pour la durée du mandat restant à courir. Le texte ajoute que le mandat des membres n'est pas interrompu par les règles concernant les limites d'âge qui leur seraient éventuellement applicables.

Le troisième alinéa aménage les règles transitoires de durée des mandats applicables aux membres du collège qui sera constitué à la création de la HASN. Ces durées sont de quatre ans pour son président et de deux et six ans pour les deux autres membres désignés par le Président de la République. Concernant les deux membres désignés par les présidents des assemblées parlementaires, le mandat est de quatre ans pour l'un et de six ans pour l'autre.

Le quatrième alinéa précise que le mandat des membres du collège n'est pas renouvelable, exception faite des membres dont le mandat n'a pas excédé deux ans.

Enfin, aux termes du cinquième alinéa, il ne peut être mis fin aux fonctions d'un membre qu'en cas d'empêchement ou de démission d'office constatés par le collège statuant à la majorité de ses membres.

Propositions de votre commission

L'examen des cinq paragraphes de cet article conduit votre commission à vous proposer d'y apporter trois amendements.

Les dispositions du premier alinéa inscrivent parfaitement la Haute autorité de sûreté nucléaire dans le cadre des autorités administratives indépendantes (AAI) françaises déjà existantes. En effet, l'existence d'une instance collégiale est la règle, exception faite du médiateur de la République. Quant au nombre de membres proposé (cinq), votre commission estime qu'il constitue un bon équilibre entre le principe de collégialité, d'une part, et le caractère opérationnel des attributions de la HASN, d'autre part. L'exigence de compétences dans le domaine concerné existe déjà pour treize des trente huit AAI et se justifie pleinement en matière nucléaire. La nomination par les autorités politiques existe déjà pour neuf AAI, étant bien précisé qu'en vertu de l'article 2 octies, les présidents des assemblées doivent nommer des membres autres que des parlementaires.

La durée du mandat prévue au deuxième alinéa correspond à la moyenne haute des durées de mandat observées dans les autres AAI (en règle générale, les mandats durent de 3 à 6 ans), mais elle ne constitue pas un cas isolé puisque douze AAI françaises prévoient déjà un mandat de la même durée. Votre commission l'estime donc appropriée.

En revanche, elle constate que la rédaction actuelle de la deuxième phrase de l'alinéa semble limiter les cas de remplacement d'un membre à la seule impossibilité pour ce dernier d'exercer son mandat jusqu'à son terme. Or, il convient de prévoir l'hypothèse d'une démission, qui pourrait elle aussi rendre nécessaire un remplacement. De plus, votre commission s'interroge sur l'intérêt de la dernière phrase relative aux limites d'âge, qui ne pourrait avoir de sens que par référence aux limites d'âge atteintes par les intéressés dans le cadre d'autres fonctions que celles de membres de l'AAI. Ceci est contradictoire avec la règle de non cumul fixée à l'article 2 octies. Il est proposé de modifier cette phrase afin de prévoir simplement que nul ne peut être nommé au collège de la HASN après l'âge de 65 ans83(*). Les durées de mandat transitoires proposées par le troisième alinéa sont opportunes puisqu'elles permettront de répartir dans le temps le renouvellement des membres du collège, qui se déroulera, de manière partielle, tous les deux ans.

On pourrait s'interroger sur l'opportunité de nommer un membre pour une durée limitée à deux ans, notamment compte tenu des compétences exigées et des obligations de non cumul auxquelles sont soumis les membres. Toutefois, le quatrième alinéa lève ces réserves puisqu'il prévoit la possibilité d'échapper au caractère non renouvelable du mandat pour les membres n'ayant pas exercé leurs fonctions plus de deux ans.

Enfin, votre commission constate que le cinquième alinéa ne prévoit pas la possibilité pour le collège d'imposer la cessation de fonctions d'un de ses membres84(*). Dans la mesure où elle souhaite remédier à cette lacune par un amendement au dernier alinéa de l'article 2 octies, il est aussi nécessaire de prévoir dans ce paragraphe qu'un autre cas de cessation de fonctions vient s'ajouter à l'empêchement ou à la démission de l'intéressé.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 sexies - Validité des délibérations du collège

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa indique que le collège de la Haute autorité délibère à la majorité des membres présents et qu'il ne peut valablement le faire qu'en présence d'au moins trois d'entre eux. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.

Il est toutefois prévu, au second alinéa, qu'en cas d'urgence85(*) le président de la Haute autorité prend les mesures qu'exige la situation dans les domaines relevant de la compétence du collège. Dans ce cas, il doit réunir le collège dans les meilleurs délais pour lui rendre compte des mesures prises.

Les observations de votre commission

Le premier alinéa n'appelle pas de commentaires particuliers dans la mesure où il reprend deux dispositions traditionnelles : à la fois la délibération du collège à la majorité des membres présents et la prépondérance de la voix de son président. Quant à l'exigence d'un quorum, votre commission l'estime justifiée eu égard au petit nombre des membres composant l'HASN et du fait de la nécessité pour elle de fonder ses décisions sur la mobilisation des compétences techniques des membres qui la composent.

La possibilité pour le président d'exercer des missions du collège en cas d'urgence, prévue au second alinéa, est justifiée par les situations dont la Haute autorité pourrait être amenée à connaître et qui pourraient notamment présenter des dangers immédiats pour la santé et l'environnement. Pour votre commission, cette possibilité de décision d'urgence s'applique aussi aux domaines dans lesquels le président ne peut normalement pas recevoir de délégation de la part du collège86(*). L'obligation faite au président de réunir le collège dans les meilleurs délais pour lui rendre compte des mesures qu'il a prises permet un encadrement strict de ses pouvoirs d'urgence.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 septies - Règlement intérieur et délégations au président de la Haute autorité

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa de cet article renvoie au règlement intérieur de la Haute autorité. Ce règlement doit notamment prévoir les conditions dans lesquelles le collège des membres peut donner délégation à son président ou en son absence, à un autre membre du collège, et celles applicables à la délégation de signature que le président peut accorder à des agents des services de la Haute autorité.

Est toutefois posée la limite selon laquelle ni les avis mentionnés au 1° de l'article 2 bis, ni les décisions à caractère réglementaire ne peuvent faire l'objet d'une délégation du collège au président.

La publication du règlement intérieur de la HASN au Journal officiel est prévue par le second alinéa.

Les observations de votre commission

Le principe de l'édiction d'un règlement intérieur par la Haute autorité est de nature à lui conférer la sécurité juridique nécessaire à son bon fonctionnement87(*). Votre commission tient toutefois à souligner que le contenu de ce règlement devra être approuvé par les cinq membres nommés à la HASN avant le premier jour de réunion du collège. En effet, en application de l'article 38 du projet de loi, la Haute autorité exercera ses pouvoirs dès cette première réunion.

Il importe que les règles de délégation de compétences du collège au président et des délégations de signature du président aux agents de la Haute autorité soient prévues dans ce règlement intérieur. Il s'agit en effet de bien articuler les trois niveaux de l'organisation que constituent le collège, le président et les services de la Haute autorité88(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 octies - Obligations des membres du collège

Le texte du projet de loi

Est posé par le premier alinéa le principe selon lequel les fonctions de membre du collège s'exercent à plein temps.

Ces fonctions doivent être exercées en toute impartialité et ne peuvent donner lieu à aucune instruction du Gouvernement, ni d'aucune personne ou institution, selon les termes du deuxième alinéa.

Le troisième alinéa ajoute que les membres du collège contrevenant à cette règle voient leur démission d'office constatée par la Haute autorité.

Le quatrième alinéa interdit aux membres du collège de détenir, au cours de son mandat, tout intérêt de nature à affecter leur indépendance.

Aussi leur impose-t-il l'établissement, à leur entrée en fonction, d'une déclaration mentionnant les intérêts qu'ils détiennent ou ont détenus, au cours des deux années précédentes, dans les domaines relevant de la compétence de la Haute autorité. Il est précisé que cette déclaration, déposée au siège de la Haute autorité, est tenue à la disposition des membres du collège et mise à jour à l'initiative du membre du collège intéressé dès qu'une modification intervient.

Quant au cinquième alinéa, il interdit aux membres du collège de prendre position, à titre personnel, sur des sujets relevant de la compétence de la Haute autorité et les soumet au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions.

Enfin, aux termes du sixième alinéa, il revient au président de prendre les mesures appropriées pour assurer le respect de ces obligations par les membres du collège.

Propositions de votre commission

Votre commission a adopté quatre amendements visant à préciser les obligations des membres du collège et la sanction de leurs violations.

Il découle de la nature même de leurs fonctions que les membres de la Haute autorité les exercent à plein temps et qu'elles sont dès lors incompatibles avec toute activité professionnelle, mandat électif ou emploi public. En conséquence, il est souhaitable de faire apparaître au premier alinéa que le président et les membres du collège perçoivent un traitement qui, conformément à ce qui s'applique pour les AAI comparables, serait égal à celui afférent à la première et à la deuxième des deux catégories supérieures des emplois de l'Etat classés hors échelle89(*). La mention de ce traitement rend plus équilibrée l'économie générale du statut des membres du collège, dans la mesure où tout cumul avec des activités susvisées se traduit par une démission d'office.

Compte tenu de la gravité de cette mesure, votre commission estime que les cas de démission d'office ne devraient être constatés par le collège qu'à la majorité des membres le composant, et non à la majorité des membres présents, ce qui signifie en pratique que trois voix sur cinq doivent être réunies. Un amendement au troisième alinéa est proposé en ce sens.

Les règles d'incompatibilité sont de nature à garantir l'indépendance des membres ainsi que leur impartialité. La première signifie que les membres ne peuvent recevoir d'instruction extérieure et la deuxième consiste en une absence de conflit d'intérêt possible entre l'appartenance à l'HASN et les affaires dont elle a à connaître. Votre commission estime que la mention de l'impartialité pourrait être plus explicite au quatrième alinéa de l'article.

Enfin, votre commission souhaiterait qu'il puisse être mis fin aux fonctions d'un membre du collège qui aurait gravement manqué à ses obligations. Compte tenu de l'enjeu que constitue la sûreté nucléaire, de telles dispositions devraient être envisagées pour l'ensemble des membres, y compris le président. En vertu du principe d'indépendance de la Haute autorité, de telles mesures ne sauraient bien évidemment pouvoir être décidées que par les membres du collège eux-mêmes statuant par trois voix au moins et dans les conditions prévues par le règlement intérieur. C'est à cette fin que votre commission a déposé un amendement au dernier alinéa de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 nonies - Actions en justice

Le texte du projet de loi

L'article 2 nonies prévoit que, pour l'accomplissement des missions qui sont confiées à la Haute autorité de sûreté nucléaire, son président a qualité pour agir en justice au nom de l'Etat.

Les observations de votre commission

La possibilité reconnue au président de la Haute autorité d'agir en justice au nom de l'Etat pour l'accomplissement des missions de la HASN est conforme à la règle appliquée à la quasi-totalité des autorités administratives françaises, à savoir l'absence de personnalité juridique. La HASN est, dès lors, partie intégrante de l'Etat et votre commission tient à rappeler que, par exemple, en cas d'engagement de la responsabilité de la Haute autorité, les dommages et intérêts seraient à la charge du budget général de l'Etat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 decies - Services de la Haute autorité

Le texte du projet de loi

Aux termes du premier alinéa, la Haute autorité dispose de services, qui sont placés sous l'autorité de son président.

Le deuxième alinéa lui donne la possibilité d'employer des fonctionnaires en position d'activité et de recruter des agents contractuels. De plus, il est prévu que les fonctionnaires en activité des services de l'Etat puissent, avec leur accord, être mis à la disposition90(*) de la Haute autorité selon des modalités précisées par décret en Conseil d'Etat.

De même, sur le fondement du troisième alinéa, la Haute autorité de sûreté nucléaire peut bénéficier de la mise à disposition d'agents d'établissements publics, sous réserve de l'accord de ces derniers.

Le quatrième alinéa habilite le président à passer toute convention utile à l'accomplissement des missions de la Haute autorité.

Propositions de votre commission

Votre commission tient à préciser un point qui lui semble important, à savoir l'articulation des présentes dispositions et de celles de l'article 38 du projet de loi. Celles-ci peuvent en effet paraître contradictoires et il convient de bien les distinguer. Si l'article 38 prévoit le transfert automatique des agents de l'actuelle Autorité de sûreté nucléaire à l'HASN, l'article 2 decies ne vise que le cas des autres agents91(*). Pour ces derniers, la possibilité d'être affectés à la Haute autorité ne constitue pas une obligation mais simplement une possibilité qui s'exerce sous la forme de mises à disposition volontaire des fonctionnaires ou des agents contractuels92(*). La quasi-totalité des personnels permanents de la Haute autorité relève donc de l'article 38.

S'agissant du présent article, le seul amendement déposé par votre commission consiste en une simplification de rédaction, sans conséquence sur le fond, portée au premier alinéa.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 undecies - Compétences budgétaires de la Haute autorité et de son président

Le texte du projet de loi

Le président de la Haute autorité est, aux termes du premier alinéa, chargé de l'ordonnancement et de la liquidation de la taxe sur les installations nucléaires de base93(*) (INB).

Le deuxième alinéa prévoit que la Haute autorité propose les crédits nécessaires à l'accomplissement de ses missions. De plus, elle détermine la part de subvention de l'Etat à l'IRSN, correspondant aux travaux que cet institut réalise pour la Haute autorité94(*).

Enfin, le troisième alinéa confie au président la qualité d'ordonnateur des recettes et des dépenses de la Haute autorité.

Les observations de votre commission

Votre commission n'a pas d'observation à présenter sur l'application d'une règle classique selon laquelle le président d'une autorité administrative indépendante non dotée de la personnalité morale propose les crédits nécessaires à celle-ci et en est l'ordonnateur, tant en matière de recettes que de dépenses. En revanche, paraissent plus surprenantes les attributions que lui reconnaît le premier alinéa, puisqu'il s'agit de l'ordonnancement et de la liquidation d'une taxe, activités normalement exercées par les services fiscaux. Cette disposition peut toutefois être maintenue, non seulement du fait des spécificités techniques de la taxe sur les INB, mais surtout du fait de la pratique actuelle. Cette mission est déjà exercée par l'Autorité de sûreté nucléaire où elle occupe moins de deux agents à plein temps, dans des conditions apparemment satisfaisantes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 duodecies - Décret d'application du titre II

Le texte du projet de loi

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités d'application du titre II, en indiquant que ce décret doit notamment préciser les procédures d'homologation des décisions de la Haute autorité.

Les observations de votre commission

Compte tenu de l'importance de ce titre qui définit la Haute autorité et ses principales attributions, il importe que la loi soit aussi précise que possible, ce qui est le cas selon votre commission. Cette précision ne dispense pas de l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat permettant d'assurer avec la plus grande sécurité juridique possible l'institution d'une autorité indépendante en matière de sûreté nucléaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III - INFORMATION

Le titre III du projet de loi, qui compte 9 articles, a pour objet de créer un cadre législatif spécifique pour la transparence du secteur nucléaire, notamment en conférant aux citoyens un droit d'accès aux informations détenues par les exploitants d'activités nucléaires, calqué sur les dispositions relatives à la communication des documents possédés par les personnes publiques dans le domaine de l'environnement. A cet effet, le chapitre Ier fixe les modalités d'exercice de ce droit, son champ d'application et la nature des documents qui y sont soumis. Le chapitre II donne, quant à lui, une base législative à l'existence des commissions locales d'information et le chapitre III institue un Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire.

Votre commission vous propose, afin d'en améliorer la rédaction, un amendement portant sur l'intitulé de cette division.

Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de cette division ainsi modifié.

CHAPITRE Ier - Droit à l'information en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection

Composé de trois articles, le chapitre Ier crée les conditions d'un accès spécifique à certaines informations détenues par les personnes responsables d'activités nucléaires dans le domaine de la sûreté et de la radioprotection.

Article additionnel avant l'article 3 - Rôle de l'Etat en matière d'information du public dans le secteur du nucléaire

Avant l'article 3, votre commission vous soumet un amendement portant article additionnel, définissant les obligations de l'Etat en matière d'information et de transparence dans le secteur nucléaire.

Cet amendement charge l'Etat de veiller à l'information du public sur les risques liés aux activités nucléaires et à leur impact sur la santé et la sécurité des personnes et sur l'environnement. En outre, il indique que cette mission implique que l'Etat fournisse une information sur les conséquences, sur le territoire national, des activités nucléaires exercées hors de celui-ci, notamment en cas d'incident ou d'accident. Enfin, son second alinéa rend explicitement l'Etat responsable de l'information du public sur les modalités et les résultats du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

Votre commission juge indispensable de rappeler, dans un article de principe, les obligations d'information qui incombent à l'Etat, afin de garantir le respect du principe de transparence des activités nucléaires.

Votre commission vous demande, en conséquence, d'adopter cet article additionnel.

Article 3 - Droit d'accès aux informations détenues par les exploitants nucléaires

L'article 3 définit les principes généraux d'un droit d'accès de toute personne à certaines catégories d'informations détenues par les exploitants d'activités nucléaires et les personnes responsables de transport de matières radioactives.

Le droit en vigueur

Actuellement, la législation confère aux citoyens un droit d'accès aux documents administratifs, en vertu des dispositions de la loi du 17 juillet 197895(*), récemment modifiée par une ordonnance du 6 juin 200596(*). Sans bouleverser l'économie générale des principes de transparence administrative, cette ordonnance a eu essentiellement pour effet, conformément à une directive du 17 novembre 200397(*), de créer un cadre juridique pour la réutilisation des données publiques. En outre, elle a explicitement donné à la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le statut d'autorité administrative indépendante et lui a attribué le pouvoir de délivrer des sanctions administratives pour le contrôle de la réutilisation de ces données.

De manière générale, la loi du 17 juillet 1978 consacre le droit de tout citoyen d'obtenir communication des documents administratifs. Selon son article 1er, l'Etat, les collectivités territoriales, les personnes de droit public et les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, dans le cadre de leurs missions de service public, sont tenus de fournir ces documents aux personnes qui en font la demande.

Sont définis comme document administratif les « dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions » élaborés ou détenus par les personnes précédemment mentionnées.

Selon l'article 2 de cette loi, ce droit ne s'applique qu'à des documents achevés et ne concerne pas les éléments préparatoires à une décision administrative, tant qu'elle est en cours d'élaboration. En outre, l'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. Enfin, l'article 6 détermine la liste des motifs l'autorisant à refuser d'accéder à une demande d'un citoyen (secret des délibérations du Gouvernement, défense nationale, sûreté de l'Etat, secrets protégés par la loi etc.).

Afin de garantir l'exercice effectif de ce droit, la loi a institué une autorité administrative, désormais indépendante, la CADA, chargée d'émettre un avis sur la recevabilité de la requête en cas de litige. A cet égard, la saisine de la commission est, pour le demandeur, un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux devant la juridiction administrative.

S'agissant de la question plus spécifique du nucléaire, votre commission relève qu'en application de cette législation les « informations nucléaires » détenues par l'Etat, en particulier par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR), sont couvertes par cette obligation de transparence. Il en va de même pour les documents détenus par le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), tous deux établissements publics qui sont donc soumis à la loi de 1978, et, jusqu'à sa transformation en société anonyme, par l'entreprise EDF.

Sans l'intervention du présent projet de loi, la situation pour EDF aurait été plus complexe sur le plan juridique. En effet, alors que cette entreprise avait le statut d'établissement public, assujetti sans réserve à ces dispositions, la loi du 9 août 2004 l'a transformée en société anonyme, ce qui lui a conféré, au regard de la loi de 1978, le caractère de personne de droit privé chargée d'une mission de service public. Sans création d'un droit spécifique d'accès aux informations nucléaires, cette modification de la forme juridique d'EDF implique que l'obligation de communication des documents administratifs ne concerne que les documents intéressant l'exercice de ses missions de service public, champ qu'il aurait été nécessaire de définir. Or, au regard de la définition du service public de l'électricité -qui recouvre essentiellement la péréquation tarifaire, l'aide en faveur des plus démunis et le soutien au développement des énergies renouvelables- les informations ayant trait à la production d'énergie nucléaire, activité qui se situe dans le domaine concurrentiel, n'auraient pas fait l'objet de ce régime de transparence.

Parallèlement à ce cadre juridique, les articles L. 124-1 et suivants du code de l'environnement reconnaissent aux citoyens un droit d'accès aux informations détenues par les autorités publiques en matière environnementale. Votre commission note que ces dispositions ont récemment été modifiées de manière substantielle98(*) par la loi du 26 octobre 200599(*), qui avait notamment pour vocation de transposer une directive du 28 janvier 2003100(*).

Cette liberté d'accès aux informations environnementales s'exerce dans les conditions fixées par la loi du 17 juillet 1978 précitée, sous plusieurs réserves. Tout d'abord, l'article L. 124-3 confie la transmission des données requises à l'Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, aux établissements publics et aux personnes chargées d'une mission de service public en rapport avec l'environnement, dans la mesure où ces informations concernent l'exercice de cette mission. Sont accessibles les informations environnementales détenues, reçues ou établies par ces personnes ou pour leur compte. A cet effet, l'article L. 124-2 établit une définition de l'information relative à l'environnement.

Selon les termes de cet article, il s'agit de toute information disponible, quel qu'en soit le support, qui a pour objet :

1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ;

2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1° ;

3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ;

4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ;

5° Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement.

Votre commission souhaite mettre en lumière d'autres différences entre le régime de transparence administrative et celui qui concerne l'environnement. En premier lieu, alors que la loi de 1978 dispose que seuls les documents achevés peuvent être communiqués, le code de l'environnement autorise les refus portant sur les documents en cours d'élaboration mais impose alors à l'autorité publique concernée par la requête d'indiquer au demandeur le délai dans lequel le document sera achevé ainsi que la personne chargée de son élaboration. En deuxième lieu, tout en excluant la transmission des documents dont la consultation porterait atteinte à la protection de l'environnement ou au secret statistique, le code de l'environnement renvoie aux motifs de refus prévus à l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, mentionné précédemment, à l'exception des documents qui porteraient atteinte à la monnaie et au crédit public ou aux secrets protégés par la loi, qui constituent des motifs dont les personnes publiques ne peuvent se prévaloir. Enfin, l'article L. 124-4 permet le rejet de demandes formulées de manière trop générale.

A nouveau, votre commission souligne que, pour le nucléaire, les personnes citées ci-dessus sont couvertes par les dispositions du code de l'environnement en ce qu'elles intègrent l'énergie dans leur champ d'application. En définitive, elle constate qu'il existe déjà dans notre appareil juridique, sur la base de ces textes en vigueur, un corpus de normes assez complet donnant aux citoyens un large accès à l'information, qu'il s'agisse de documents administratifs ou d'informations relatives à l'environnement. De ce point de vue, le projet de loi vise, s'agissant de la transparence nucléaire, à compléter cet édifice juridique pour permettre un accès aux informations dans le domaine nucléaire quand leur communication ne serait prévue ni par la loi du 17 juillet 1978, ni par le code de l'environnement.

Le texte du projet de loi

En application de l'article 3 du projet de loi, toute personne aurait le droit d'obtenir des exploitants nucléaires certaines catégories d'informations. La rédaction proposée par le texte soumet à cette exigence de transparence les exploitants d'installations comportant une source de rayonnements ionisants qui excédent des seuils définis par voie réglementaire et les personnes responsables de transport de matières radioactives.

Selon l'article L. 1333-1 du code de la santé publique, la notion de « rayonnements ionisants » concerne aussi bien les émissions émanant d'une source artificielle, qu'il s'agisse de substances ou de dispositifs, que d'une source naturelle quand les radionucléides naturels sont traités ou l'ont été en raison de leurs propriétés radioactives, fissiles ou fertiles.

Cette définition couvrirait, au premier chef, les activités nucléaires pour la production d'électricité et les industries intervenant dans ce secteur, mais aussi la santé (activités de radiologie, de stérilisation des matériels médicaux), la recherche (centres utilisant des sources radioactives), ou d'autres activités économiques. Compte tenu de la diffusion des techniques utilisant des sources radioactives, un grand nombre d'applications industrielles émettant des rayonnements ionisants peuvent être rencontrées dans la vie quotidienne (analyse et contrôle, jauges et traceurs, désinfection ou stérilisation par irradiation, conservation des aliments, chimie sous rayonnement, détection de masses métalliques dans les aéroports, etc...). En définitive, outre les grands exploitants nucléaires français (EDF, AREVA, CEA, ANDRA), seraient donc potentiellement assujetties à ces dispositions toutes les personnes détenant des installations émettant des rayonnements ionisants. Toutefois, selon le texte du projet de loi, seuls les exploitants détenant une installation dont les rayonnements seraient supérieurs à des seuils fixés par voie réglementaire seraient concernés.

Enfin, l'article 3 dispose que les informations communicables sont celles qui ont trait aux risques liés à l'exposition aux rayonnements ionisants résultant des activités nucléaires et aux mesures prises pour prévenir ou réduire ces risques ou expositions. En pratique, une telle définition engloberait la plupart des documents ayant trait à la sûreté nucléaire et à la radioprotection.

Propositions de votre commission

Votre commission souscrit pleinement au but poursuivi par cet article qui étend utilement le droit d'accès aux informations aux exploitants nucléaires qui n'y étaient pas -ou plus- soumis aujourd'hui en application du droit en vigueur. Elle juge tout aussi opportun, au moment où le législateur a décidé de maintenir l'option nucléaire ouverte101(*) pour la production d'électricité avec la construction d'un réacteur nucléaire de troisième génération, de créer une base législative spécifique pour la transparence dans le domaine nucléaire. Elle considère que cette transparence est une condition indispensable de l'acceptabilité des activités nucléaires au sein de la population.

Sans remettre en cause l'esprit de ce dispositif, votre commission préconise néanmoins l'adoption d'un amendement de rédaction globale de l'article 3 afin de mieux définir son cadre juridique.

D'une part, cet amendement fait reposer l'obligation de communication sur les exploitants des installations nucléaires de base et sur les personnes responsables du transport des matières radioactives transportant des quantités supérieures à un seuil fixé par décret. En effet, votre commission relève qu'il serait vraisemblablement excessif d'intégrer dans le champ de cet article tout exploitant possédant une source de rayonnements ionisants102(*). Or, à l'évidence, le droit d'accès à l'information ne présente de véritable intérêt que pour les installations les plus emblématiques. Souhaiterait-on soumettre tous les médecins radiologues de France à la même transparence que les centrales nucléaires, alors même que les sources de rayonnements ionisants sont sans commune mesure ?

Certes, votre rapporteur est persuadé qu'il existe une véritable attente de la population en matière de transparence des activités nucléaires mais que cette dernière concerne essentiellement les installations nucléaires les plus symboliques et, surtout, qui présentent les dangers potentiels les plus importants et les sources de radiation les plus élevées. En conséquence, il juge raisonnable de cibler le champ d'application de cette obligation sur les installations nucléaires de base (centrales nucléaires, installations de stockage de matières radioactives etc.), dont le champ est défini à l'article 12 du projet de loi.

D'autre part, dans la mesure où, comme cela a été rappelé, des appareils utilisant des sources de rayonnements ionisants sont utilisés dans de nombreuses activités, il apparaît tout aussi indispensable de limiter cette obligation aux transports les plus importants, d'où la proposition de prévoir un seuil des quantités transportées. A nouveau, votre commission souligne que l'exemple de la radiologie est significatif car il apparaîtrait excessif de traiter sur un pied d'égalité le transport de ces appareils, qui présente très peu de risques, et le transport de chargements de plutonium ou de combustibles pour une centrale nucléaire.

S'agissant de la définition des informations communicables, votre commission juge pertinente celle qui est proposée par le projet de loi car elle englobe l'ensemble des documents relatifs à la sûreté nucléaire et à la radioprotection, sous réserve des limitations fixées tant par la loi de 1978 que par les dispositions du code de l'environnement. Aussi vous propose-t-elle de reprendre cette définition sans modification103(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 - Modalités d'exercice du droit d'accès à l'information

L'article 4 détermine les conditions dans lesquelles les citoyens ont accès, auprès des exploitants nucléaires, aux informations définies à l'article précédent.

Le texte du projet de loi

 Selon le paragraphe I, ce droit d'accès s'exercerait dans les conditions établies à l'article L. 124-1 du code de l'environnement104(*), qui fixe les modalités de transmission des informations environnementales, sous réserve des paragraphes II, III, IV et V du présent article 4.

 Contrairement aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978 et du code de l'environnement, qui confient aux autorités publiques et aux personnes chargées d'une mission de service public le soin de communiquer les données, le paragraphe II fait reposer l'obligation de communication sur les exploitants nucléaires ou les personnes responsables de transport de matières radioactives, qu'ils soient des personnes publiques ou privées.

 Outre un renvoi à l'article L. 124-1 relatif aux informations non communicables, désormais obsolète en raison des modifications intervenues dans le code de l'environnement avec la promulgation de la loi du 26 octobre 2005 précitée, le paragraphe III autorise les exploitants nucléaires et les personnes responsables des transports à ne pas fournir les données qui pourraient porter atteinte à la sécurité nucléaire105(*).

 Le paragraphe IV détermine les conditions dans lesquelles les exploitants nucléaires et les personnes responsables des transports peuvent refuser la transmission d'informations demandées. Il est conféré à ces refus, qui devraient être notifiés sous forme écrite au demandeur, la valeur d'une décision administrative. La personne qui se verrait refuser la transmission d'une information nucléaire pourrait déférer cette décision devant la juridiction administrative dans les délais de droit commun (deux mois à compter de sa notification). Ce paragraphe précise enfin que le silence gardé pendant plus d'un mois par l'exploitant vaut décision implicite de refus (contre deux mois pour le régime de droit commun106(*)).

 Le paragraphe V dispose que toute personne qui rencontre des difficultés pour obtenir des informations peut saisir le Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire -instance créée par l'article 7 du projet de loi- qui émet alors un avis. Ce paragraphe fait de la saisine du Haut comité un préalable indispensable à l'exercice de tout recours contentieux, comme l'est la saisine de la CADA pour l'accès aux documents administratifs.

Propositions de votre commission

Sans atténuer la portée des appréciations d'ordre général qu'elle a formulées à l'article précédent, votre commission considère que le dispositif proposé par l'article 4 n'est pas satisfaisant sur le plan juridique et nécessite des améliorations. C'est pourquoi elle vous soumet cinq amendements.

Le premier amendement, qui reformule entièrement le libellé du paragraphe I, tire les conséquences des modifications du code de l'environnement sur le droit à l'accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques, intervenues à la suite de la loi du 26 octobre 2005 précitée. S'inspirant néanmoins de la rédaction du texte du projet de loi initial, la proposition de votre commission renvoie, pour les conditions d'accès aux « informations nucléaires », aux articles L. 124-1 à L. 124-6 du code de l'environnement.

Le deuxième amendement, qui réécrit le paragraphe II, est un amendement de coordination. Il reprend les termes proposés à l'article 3 en faisant reposer sur les exploitants des installations nucléaires de base et les personnes responsables du transport de matières radioactives l'obligation de fournir les informations demandées.

Le troisième amendement supprime le paragraphe III qui permet à un exploitant nucléaire de refuser la communication d'une information qui porterait atteinte à la sécurité nucléaire. Votre commission juge que cette précision est redondante avec le droit en vigueur, en particulier avec le cinquième alinéa du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 précitée, qui rend possible les refus de transmission d'informations qui mettraient en danger la sûreté de l'Etat, la sécurité publique ou la sécurité des personnes. En outre, le I de l'article L. 124-4 du code de l'environnement permet de s'opposer aux demandes portant sur des informations qui pourraient menacer la sécurité de l'environnement.

Le quatrième amendement, qui a vocation à se substituer au paragraphe IV, modifie le régime contentieux en cas de refus de transmettre un document.

Votre commission considère que les conditions juridiques dans lesquelles ces dispositions organisent ces refus sont loin d'être satisfaisantes. En particulier, elle estime que le système préconisé pourrait s'avérer, dans la pratique, assez lourd à gérer, tant par les juridictions que par les personnes soumises à l'obligation de communication. Le dernier paragraphe de l'article indique que les citoyens éprouvant des difficultés à obtenir une information peuvent saisir le Haut comité. Ce concept constitue, à l'évidence, une notion assez vague et, de ce fait, difficile à appréhender en cas de contentieux. Souhaite-t-on faciliter la multiplication des recours formés sur ce fondement alors même que l'exploitant instruit la demande à laquelle il s'apprête à répondre ? Votre commission estime que la réponse à cette question ne peut être que négative et tient, pour sa part, à définir un système qui soit le plus efficace et le plus opérationnel possible. Au demeurant, le texte du projet de loi contient vraisemblablement une contradiction puisqu'il autorise, dans un premier temps, les recours contre les décisions écrites de refus opposées par les exploitants sans formuler, pour leur exercice, de préalable, puis, dans un second temps, fait de la saisine du Haut comité un préalable obligatoire avant tout recours contentieux.

Pour toutes ces raisons, votre commission recommande que soit appliqué aux informations dans le domaine nucléaire le régime de contestation des refus en vigueur pour les documents administratifs en prévoyant l'intervention de la CADA. D'une part, ce mécanisme précontentieux est désormais bien éprouvé et fonctionne dans d'excellentes conditions depuis la fin des années 1970. D'autre part, le regroupement de procédures similaires au sein de la même instance présente des avantages substantiels puisque c'est également la CADA qui est désormais compétente pour les litiges relevant des informations environnementales.

Enfin, le cinquième amendement, qui remplace les dispositions du paragraphe V qui n'ont plus lieu d'être du fait de l'amendement précédent, exclut les « informations nucléaires » du champ d'application des articles relatifs à la réutilisation des données publiques, définies au chapitre II du titre Ier de la loi de 1978. En raison de la relative « jeunesse » de ce dispositif, qui résulte de l'ordonnance du 6 juin 2005 précitée, ce régime juridique n'est pas en vigueur dans les faits et ses modalités de mise en oeuvre ne sont pas encore complètement établies, selon les informations qui ont été fournies à votre commission par la CADA. Pour ces motifs, votre commission ne juge pas opportun de soumettre les responsables d'activités nucléaires à ces dispositions dans la mesure où elle éprouve des difficultés à en apprécier tant l'impact que l'intérêt.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 4 (Article 21 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978) - oordination avec la loi fixant les compétences de la commission d'accès aux documents administratifs

Le droit en vigueur

Comme votre rapporteur l'a précisé dans son commentaire des deux articles précédents, l'article 20 de la loi du 17 juillet 1978 précitée dispose que la CADA est compétente en matière d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques. Les attributions de la CADA ne s'appliquent donc pas aux documents et informations détenus par des responsables d'activités nucléaires qui n'auraient pas la qualité de documents administratifs.

Propositions de votre commission

Votre commission vous propose à l'article 4 du projet de loi d'élargir les compétences de la CADA au delà des dispositions de la loi de 1978 puisqu'elle souhaite lui confier les litiges sur l'application du droit d'accès aux « informations nucléaires ». En conséquence, afin d'assurer la bonne coordination du projet de loi avec la loi du 17 juillet 1978, votre commission préconise d'insérer à son article 21, qui détaille les domaines d'intervention de


la CADA, la mention de ses nouvelles compétences en matière de transparence nucléaire par un amendement portant article additionnel.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

Article 5 - Établissement d'un document à l'usage du public

L'article 5 rend obligatoire l'élaboration, par les exploitants d'une installation nucléaire de base, d'un document annuel sur la sûreté nucléaire et la radioprotection à destination du public.

Le texte du projet de loi

D'une part, ce document exposera les dispositions prises par l'exploitant en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. D'autre part, il dressera la liste des incidents ou accidents, en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, survenus dans le périmètre de l'installation ainsi que les mesures prises pour en limiter le développement et les conséquences sur la santé publique et l'environnement. Enfin, ce document rappellera la nature et les résultats des mesures de rejets, radioactifs et non radioactifs, de l'installation dans l'environnement.

En outre, selon les termes du dernier aliéna de l'article, l'exploitant sera tenu de faire « connaître, par tout moyen de publication approprié, que ce document est mis à la disposition des personnes qui en font la demande » et il aura pour obligation de le transmettre à la commission locale d'information ainsi qu'au Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire.

Propositions de votre commission

Votre commission, sans contester le bien-fondé de la création d'une telle obligation, propose d'apporter plusieurs adaptations à ces dispositions. En conséquence, elle vous présente quatre amendements.

Outre trois amendements rédactionnels et de précision, elle considère utile que la nature des données, en particulier les dispositions prises par l'exploitant en matière de sûreté et de radioprotection, qui seront contenues dans le rapport annuel, soit précisée par un décret. Dans la pratique, l'exploitant d'une installation nucléaire prend quotidiennement un grand nombre de décisions et de mesures visant à garantir la sûreté nucléaire et la radioprotection. Il est donc indispensable, sauf à ce que les exploitants soient tenus d'établir un récapitulatif exhaustif de l'ensemble de ces décisions, exercice qui s'avérerait extrêmement lourd à réaliser et qui manquerait de lisibilité, de définir les informations concernées. Cette exigence de précision s'impose d'autant plus que le fait de ne pas réaliser ce document expose, selon les termes de l'article 24 du projet de loi, l'exploitant de l'installation à des peines de six mois d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amende.

Pour ces raisons, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Les Commissions locales d'information

Le chapitre II, qui compte un unique article, donne une base législative à l'existence des commissions locales d'information.

Article 6 - Commissions locales d'information

L'article 6 consolide les fondements juridiques des commissions locales d'information.

Le droit en vigueur

La circulaire du Premier ministre du 15 décembre 1981 relative aux commissions d'information auprès des grands équipements énergétiques est l'actuelle base juridique des commissions locales d'information (CLI) placées auprès des installations nucléaires de base (INB)107(*). Aux termes de la circulaire, la création de ces commissions par les présidents de conseils généraux n'est pas imposée mais vivement recommandée. Ces commissions remplissent à la fois une mission d'information (notamment en direction des populations) et de suivi de l'impact des grands équipements. En outre, il est prévu que le président de chaque commission puisse adresser des avis et recommandations au ministre chargé de l'énergie. A cette fin, les commissions disposent de l'ensemble des informations et des études en provenance des exploitants et des promoteurs du projet ainsi que des prescriptions qui leur sont notifiées par les administrations qui les contrôlent108(*).

S'agissant de la composition des commissions, la circulaire se borne à préciser que les élus (maires, conseillers généraux, parlementaires) doivent disposer au minimum de la moitié des sièges de la commission et qu'il convient d'y faire participer l'ensemble des forces vives intéressées par l'équipement. Il est aussi indiqué que peuvent être nommées des personnalités désignées en fonction de leur compétence ainsi, éventuellement, qu'un représentant du conseil régional. La circulaire donne mission aux services de l'Etat d'apporter leur concours et d'assurer le secrétariat technique de la commission à la demande du président de celle-ci. Par ailleurs, la circulaire autorise la création d'une conférence nationale des présidents de commission destinée à permettre les échanges d'information et d'expérience ainsi que le dialogue avec le Gouvernement.

Quant aux ressources des CLI, elles proviennent essentiellement de l'Etat109(*) et des collectivités territoriales.

Le texte du projet de loi

 Le premier alinéa consacre légalement l'existence des CLI en prévoyant la création d'une telle commission auprès de chaque site d'exploitation d'une ou plusieurs installations nucléaires de base. Il assigne à ces commissions une mission générale d'information et d'évaluation relative à la sûreté nucléaire et à la radioprotection liées à l'installation.

 Le deuxième alinéa permet la constitution de ces commissions sous la forme d'une association soumise à un statut-type fixé par décret en Conseil d'Etat. Il énumère également les catégories de personnes appelées à siéger en leur sein110(*) en indiquant que le président de la commission est désigné par les représentants des collectivités territoriales.

 En application du troisième alinéa, les représentants des administrations de l'Etat, bien que non membres de la commission, auraient accès de plein droit aux travaux des commissions avec voie consultative.

 Le quatrième alinéa dispose que les CLI peuvent, de leur propre initiative ou sur demande d'une personne intéressée, recourir à des experts et faire procéder à toute mesure ou analyse dans l'environnement des émissions et des rejets de l'installation.

 Le cinquième alinéa impose, sous réserve des restrictions prévues à l'article 4 du projet de loi, à l'exploitant et aux services de contrôle de l'Etat de communiquer à la CLI tous documents et informations qui lui sont nécessaires pour l'accomplissement de ses missions. En cas de refus de l'exploitant, le texte précise que le président de la commission peut saisir le Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire, lui-même institué par l'article 7 du présent projet de loi.

 Le sixième alinéa pose le principe d'échanges entre les CLI et le Haut comité portant sur tous les renseignements nécessaires à leurs missions. Cette coopération s'étend aussi à la conduite d'actions communes d'information.

 Les septième, huitième et neuvième alinéas prévoient que les ressources des CLI peuvent provenir d'une fraction de la taxe sur les installations nucléaires de base111(*) ainsi que de subventions de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements.

 Le dixième alinéa soumet les comptes des CLI aux contrôles des chambres régionales des comptes.

 Enfin, le onzième alinéa renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions d'application du chapitre II du titre II du projet de loi.

Propositions de votre commission

Votre commission vous présente douze amendements sur cet article.

 Au premier alinéa, la reconnaissance légale de l'existence des CLI est tout à fait conforme à l'objet principal du projet de loi qui tend à consacrer des dispositifs d'ores et déjà existants, notamment en matière d'information et de transparence. En effet, les installations nucléaires de base concernées par le texte, soit 33 sites, dispose déjà d'une CLI ou d'un équivalent. Si, aux termes du III de l'article 2 du projet de loi, ces dispositions ne sont pas applicables aux installations et activités nucléaires intéressant la défense, il est en revanche clair pour votre commission que le décret en Conseil d'Etat prévu au deuxième alinéa du III de l'article 2 doit prévoir l'existence de commissions équivalentes aux CLI. Le dispositif actuel des commissions d'informations présidées par le préfet, son représentant ou une personne désignée par lui112(*) est satisfaisant et doit être maintenu.

En matière de territoire de rattachement de la CLI, votre commission estime qu'au vu d'expériences en cours113(*) il peut être souhaitable qu'une même CLI puisse être commune à plusieurs installations nucléaires proches. La loi doit donc prévoir ce cas.

Conformément à la logique de généralisation de ces commissions proposée par ce texte, il pourrait être opportun de substituer les CLI aux commissions locales d'information et de surveillance (CLIS), actuellement prévues par l'article L. 125-1 du code de l'environnement pour les installations d'élimination ou de stockage des déchets, qui sont aujourd'hui très semblables aux CLI, à l'exception de leur présidence qui est confiée au préfet. Ce renforcement du caractère participatif des actuelles CLIS constituerait une mesure d'accompagnement utile du prochain projet de loi relatif aux déchets radioactifs.

Votre commission souhaite ensuite que la création des CLI ne soit pas limitée aux seules installations en activité mais qu'elle soit rendue possible dès le lancement du projet, c'est-à-dire à partir du moment où l'INB a fait l'objet d'une demande d'autorisation de création. Il en va de même pour les anciennes installations, dans la mesure où celles-ci demeurent susceptibles de produire des effets sur la santé et sur l'environnement.

S'agissant des missions des CLI, la fonction d'évaluation prévue par la rédaction actuelle de l'article semble mal adaptée dans la mesure où une telle activité exige une action systématique, selon une méthodologie précise, ce qui semble restrictif eu égard au fonctionnement actuel des CLI. Il serait préférable de reprendre les termes de la circulaire de 1981, à savoir que les CLI exercent une mission générale de suivi d'information, de concertation et d'expérience. Pour mieux traduire la portée de l'intervention des CLI, votre commission estime utile de rappeler qu'elles portent sur toutes les questions liées à l'impact des installations sur les travailleurs, sur le public et sur l'environnement.

 Au deuxième alinéa, votre commission considère que, si la forme associative est tout à fait envisageable pour les CLI, il n'est en revanche pas conforme au principe de liberté d'association que la loi impose la création de telles structures sous ce statut. Afin de préserver la liberté d'organisation des CLI qui est un gage de leur réussite, votre commission souhaite que le texte offre aux CLI la possibilité soit de fonctionner sans personnalité juridique114(*), soit de se constituer sous forme associative.

S'agissant de la composition des commissions, il n'est pas conforme au principe de leur indépendance qu'elles accueillent des représentants de l'exploitant en tant que membres à part entière.

Le projet de loi se contente d'indiquer que le président de la commission est désigné par les représentants des collectivités territoriales. Une telle présentation risque de diluer le rôle moteur du président du conseil général qui constitue aujourd'hui un gage de succès pour la quasi-totalité des CLI. Aussi votre commission souhaite-t-elle confier au président du conseil général le soin de créer la CLI et d'en fixer la composition. Quant à la présidence de la commission, il est conforme à sa nature d'instance de démocratie de proximité et à son bon fonctionnement, qu'elle soit dans tous les cas115(*) présidée par le président du conseil général ou par un élu local désigné par lui.

A ce titre, il convient de rappeler que la seule présidence par un élu d'une association régie par la loi de 1901 bénéficiant de subventions de la collectivité présidée par ce même élu ne constitue pas une situation de gestion de fait. Il est fondamental pour votre commission que les élus locaux puissent présider les CLI, sans être aucunement inquiétés sur ce terrain. En effet, une CLI fonctionnant normalement n'entrerait pas dans les cas de gestion de fait rappelés par une jurisprudence relativement stable116(*). Pour réduire tout risque, afin de marquer clairement l'intention du législateur, votre commission propose de rappeler expressément d'une part, que la présidence d'un élu s'impose à toutes les CLI, y compris celles ayant opté pour le statut d'association et, d'autre part, que les financements des CLI associatives peuvent provenir de subventions des collectivités territoriales.

 Au troisième alinéa, la présence des représentants de l'Etat avec voix consultative aux séances de la commission locale d'information correspond à la pratique actuelle de la plupart des CLI. Ceci est cohérent avec le fait que le préfet n'est pas membre de plein droit de la commission. La rédaction de cet alinéa doit toutefois être adaptée afin de bien préciser que les services de l'Etat dont il est question incluent la Haute autorité de sûreté nucléaire créée au titre II aux côtés des services placés sous l'autorité du préfet.

 Au quatrième alinéa, la possibilité pour les CLI de recourir à des expertises ou à des analyses doit effectivement être reconnue sous réserve de quelques précisions rédactionnelles. Votre commission estime préférable d'indiquer que les CLI peuvent « faire réaliser des expertises » plutôt que de prévoir qu'elles peuvent « recourir à des experts ». La première formule est plus large et semble plus à même d'inclure le recours à l'expertise d'organismes privés ou publics, cette dernière provenant notamment de l'IRSN117(*).

 Au cinquième alinéa, votre commission juge qu'il est conforme à l'objet même de ce projet de loi sur la transparence nucléaire de poser l'obligation pour l'exploitant et les services de contrôle de l'Etat de communiquer à la CLI tous les documents et informations qui lui sont nécessaires pour l'accomplissement de ses missions. Compte tenu du rôle nouveau que votre commission souhaite voir jouer par le Haut comité prévu à l'article 7, il est nécessaire d'indiquer que la communication en direction des CLI s'exerce soit selon les règles spécifiques définies à l'article 4 du présent projet de loi (lorsqu'elle entre dans son champ d'application), soit dans les conditions de droit commun. Votre commission estime que cette transmission ne doit pas seulement porter sur les documents ou informations déjà disponibles, mais que la CLI doit aussi pouvoir saisir l'ensemble des services de l'Etat118(*) de toute question relative à la sûreté nucléaire et à la radioprotection les intéressant.

Au-delà du principe général de communication aux CLI, il serait aussi utile que la commission soit systématiquement informée de tout incident ou accident risquant d'avoir des conséquences notables pour la sûreté de l'installation ou du transport ou d'exposer de manière significative les personnes aux rayonnements ionisants.

De plus, votre commission souhaite que les CLI puissent être consultées sur des projets importants prévus dans le périmètre de l'installation. Cette consultation des CLI serait obligatoire dans le cas de projets faisant l'objet d'enquêtes publiques.

 Au sixième alinéa, il est tout à fait justifié de prévoir des échanges entre le Haut comité et les CLI. L'inscription dans la loi de l'obligation de communication réciproque vise à engager la complémentarité entre des instances locales consacrées à des questions spécifiques, d'une part, et un organisme national apte à traiter des sujets transversaux, d'autre part. Votre commission préconise donc l'adoption de cette disposition sans modification.

 Aux septième, huitième et neuvième alinéas, votre commission est en accord avec le principe d'un double mode de financement des CLI (aides des administrations et taxe sur les INB119(*)) car elle estime que la diversité de leurs sources de financement est une condition de leur indépendance. Il conviendrait toutefois de mieux distinguer les CLI selon qu'elles sont ou non dotées de la personnalité juridique. Votre commission souhaite que seules les CLI constituées en associations soient en mesure de se voir affecter une partie de cette taxe et de percevoir des subventions. Pour les autres, le seul mode de financement possible sera la prise en charge directe des dépenses de la CLI par l'Etat ou les collectivités.

 Au dixième alinéa, la disposition qui confie le contrôle des comptes des commissions à la Chambre régionale des comptes n'appelle aucune modification.

 Au onzième alinéa, votre commission juge opportun de reconnaître l'existence d'une fédération des commissions locales d'information, tant le rôle actuellement joué par l'ANCLI120(*) est tout à fait appréciable. Toutefois, il n'est pas cohérent d'imposer la création de cette fédération s'il est prévu par ailleurs que les CLI ne disposent pas nécessairement de la personnalité juridique. La création d'une association nationale fédérant les CLI ne peut donc être juridiquement qu'une faculté, dont il est souhaitable -et quasiment certain- que les commissions se saisiront. Votre commission considère également qu'il revient à la loi de préciser les missions et le mode de financement de cette fédération.

 Au douzième alinéa, votre commission estime nécessaire qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités applicables au chapitre qui contient l'article 6 du projet de loi. Elle souhaiterait toutefois apporter des modifications rédactionnelles tendant à préciser les éléments devant impérativement figurer dans ce décret. Le décret en Conseil d'Etat ne doit pas restreindre les possibilités d'adaptation locales et la grande souplesse qui font la force des CLI. Il est toutefois nécessaire que quelques règles fondamentales soient fixées en matière de fonctionnement ou de composition des commissions (comme par exemple la règle selon laquelle les élus représentent la majorité des membres). Il est aussi obligatoire que le règlement énonce les clauses devant obligatoirement figurer dans les statuts des commissions dotées de la personnalité juridique.

En définitive, le grand nombre d'amendements proposés par votre commission conduit à modifier en profondeur la structure de l'article 6 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Le Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire

Composé de cinq articles, le chapitre III institue un Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire, chargé de contribuer à l'élaboration et à la diffusion de l'information sur les risques liés aux activités nucléaires. Ces dispositions précisent la composition du Haut comité, ses pouvoirs, ainsi que ses missions et les moyens dont il est doté pour leur accomplissement.

Votre commission, pour mettre en harmonie la dénomination de cet organisme avec les missions qu'elle souhaite lui attribuer, vous propose, par un amendement, de changer son nom en le baptisant « Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire ».

Votre commission vous demande d'adopter cet intitulé ainsi modifié.

Article 7 - Création du Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire

L'article 7 crée le Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire.

Le droit en vigueur

Depuis la publication du décret du 2 mars 1987121(*), le ministre chargé de l'industrie dispose, avec le Conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaires (CSSIN), d'un organisme consultatif, dont la mission s'étend à l'ensemble des questions touchant à la sûreté nucléaire et à l'information du public et des médias.

Ce conseil rassemble des personnalités, nommées par arrêté pour une durée maximale de cinq ans, venant d'horizons très divers, qu'il s'agisse de parlementaires, de personnalités choisies en raison de leur compétence scientifique, technique, économique ou sociale, de spécialistes de l'information ou de la communication, de représentants d'organisations syndicales représentatives et d'associations ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement, de représentants des exploitants nucléaires et de membres des administrations directement concernées (Premier ministre, défense, environnement, industrie, intérieur, santé, travail).

Le conseil adresse au ministre de l'industrie les recommandations qu'il juge utiles pour accroître l'efficacité de l'action d'ensemble poursuivie dans les domaines de la sûreté et de l'information nucléaires. Il peut décider de confier à des groupes de travail l'étude de sujets particuliers, en faisant éventuellement appel à des personnalités extérieures. La DGSNR le tient informé des actions menées par l'Autorité de sûreté nucléaire, lui présente son rapport annuel d'activité et assure son secrétariat.

Selon un arrêté du 27 mai 2005, qui a renommé les membres du CSSIN, le conseil est composé de 26 membres, dont un président et un vice-président.

Les dispositions du chapitre III visent à consolider le fondement juridique de ce conseil, en lui donnant une base législative, et à le refonder en modifiant son nom, sa composition et ses missions. En effet, votre commission estime que le Haut comité ne peut avoir vocation, dans un souci d'économie des finances publiques, à « doublonner » le CSSIN, puisque leurs missions seraient, sinon équivalentes, à tout le moins très proches. En conséquence, dans un tel schéma, le Haut comité devrait prendre le relais du CSSIN.

Le texte du projet de loi

Selon les termes de l'article 7, le Haut comité serait composé de 14 membres, nommés pour six ans, répartis de la manière suivante :

- trois représentants de la fédération des commissions locales d'information, instituée à l'article 6 ;

- deux représentants d'associations proposés par le ministre de l'environnement ;

- une personnalité qualifiée désignée par le ministre de l'environnement ;

- une personnalité qualifiée désignée par le ministre de la santé ;

- deux personnalités qualifiées désignées par le ministre chargé de l'énergie ;

- un représentant de la communication audiovisuelle proposé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;

- le président de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- un magistrat de la Cour de cassation ;

- deux membres du Parlement désignés l'un par l'Assemblée nationale et l'autre par le Sénat.

Le président du Haut comité serait nommé par décret parmi ses membres.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission vous soumet un amendement de rédaction globale dont l'économie générale serait la suivante.

Par cohérence avec l'amendement qu'elle vous présente pour l'intitulé du chapitre, il est tout d'abord proposé de tirer les conséquences du changement de nom du Haut comité.

Puis, dans la mesure où cette nouvelle instance se substituera au CSSIN, actuellement composé de 26 membres, votre commission n'estime pas souhaitable de limiter dans la loi le nombre de membres du Haut comité et juge préférable de renvoyer la définition de ce type de précisions au décret d'application. S'agissant de la répartition des personnalités nommées, l'amendement soumet le schéma suivant :

- deux députés désignés par l'Assemblée nationale et deux sénateurs désignés par le Sénat ;

- des représentants des commissions locales d'information, en lieu et place des représentants de la fédération des commissions locales d'information, par cohérence avec les propositions de votre commission à l'article 6 ;

- des représentants d'associations de protection de l'environnement et d'associations agréées pour la défense des droits des personnes malades et des usagers du système de santé ;

- des représentants des personnes responsables d'activités nucléaires ;

- des représentants d'organisations syndicales représentatives ;

- des personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence scientifique, technique, économique ou sociale, ou en matière d'information et de communication ;

- des représentants de la Haute autorité de sûreté nucléaire, des services de l'Etat concernés et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

Il est, comme dans le texte du projet de loi, toujours prévu de procéder à la nomination du président du Haut comité, choisi parmi ses membres, par décret.

En définitive, la composition du Haut comité préconisée par votre commission s'inscrit dans le droit fil de celle qui est aujourd'hui établie pour le CSSIN et ne bouleverse pas les équilibres actuels. Elle est, au surplus, cohérente avec l'amendement présenté à l'article 4, qui ne confie plus de missions pré-contentieuses au Haut comité, ce qui justifie la suppression de la présence, en son sein, du président de la CADA et du magistrat de la Cour de cassation.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 - Missions du Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire

L'article 8 détermine les compétences et les missions du Haut comité, ainsi que les conditions de sa saisine.

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa de l'article indique que le Haut comité est chargé de participer à la mission d'élaboration et de diffusion de l'information sur les risques liés aux activités nucléaires.

En outre, ces dispositions autorisent le Haut comité, à la demande du Gouvernement ou à son initiative, à émettre un avis sur tout projet de réforme à caractère général en vue d'améliorer :

- la sûreté nucléaire et son contrôle ;

- la maîtrise des risques d'irradiation, de contamination et de criticité122(*) présentés par les activités nucléaires et les transports des matières radioactives ;

- et, enfin, la radioprotection et son contrôle.

Le dernier alinéa permet aux ministres chargés de l'énergie, de l'environnement ou de la santé, au président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, aux présidents d'une commission locale d'information ou aux exploitants d'une installation nucléaire de base de saisir le Haut comité de toute question relative à l'information concernant la sûreté nucléaire, la protection contre les rayonnements ionisants et leur contrôle.

Propositions de votre commission

Trois amendements vous sont présentés par votre commission sur cet article.

Par coordination avec la terminologie retenue tant pour le droit d'accès aux « informations nucléaires » que pour la définition des missions de l'Etat en matière d'information sur les risques nucléaires, votre commission souhaite redéfinir les missions du Haut comité qui sont fixées au premier alinéa. En conséquence, le premier amendement énonce que le Haut comité participe à l'élaboration et à la diffusion auprès du public de l'information concernant les risques liés aux activités nucléaires et l'impact de ces activités sur la santé des personnes et sur l'environnement.

A l'image du CSSIN, le Haut comité a vocation à être un lieu de discussion pluraliste, où se confrontent les points de vue émis par des personnalités venant d'horizons divers. Pour ces raisons, le deuxième amendement présenté lui confère le caractère d'instance de concertation et de débat sur la sûreté nucléaire et la radioprotection. En conséquence, elle juge plus pertinente de l'autoriser à émettre des avis sur toutes les questions ayant trait à ces deux sujets, à leur contrôle et à l'information qui s'y rapporte, sans entrer dans les détails.

Enfin, le dernier amendement de votre commission est de nature rédactionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 - Activités du Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire

L'article 9 détermine les conditions d'exercice des missions du Haut comité et les prérogatives qui lui sont données pour les accomplir.

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa de cet article autorise le Haut comité à procéder à des expertises ou à des contre-expertises et à organiser des débats contradictoires. Le deuxième alinéa lui permet de rendre publics ses avis au moyen de tout support, y compris audiovisuel. Le troisième alinéa impose au Haut comité d'établir un rapport annuel d'activité, également rendu public.

Enfin, le dernier alinéa précise qu'à l'exception des restrictions prévues par l'article 4 du projet de loi -article qui fait lui même référence aux informations protégées par la loi du 17 juillet 1978 et les articles L. 124-1 et suivants du code de l'environnement- le Haut comité a accès à toutes les informations utiles à l'accomplissement de ses missions. A cet effet, il est notamment informé des mises en demeure et des mesures prises par les inspecteurs de la sûreté nucléaire à la suite d'un contrôle d'une installation nucléaire de base ou d'une personne responsable du transport de matières radioactives123(*).

Propositions de votre commission

Il est préconisé l'adoption de trois amendements sur l'article 9.

Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous présente un amendement indiquant que c'est aux fins d'accomplissement de ses missions que le Haut comité se voit conférer un pouvoir de faire réaliser des expertises. Cet amendement supprime par ailleurs la faculté, qui lui était attribuée par l'article 9, de faire réaliser des contre-expertises. Votre commission juge que, pour faciliter le débat et assurer l'expression de points de vue, éventuellement divergents, il est nécessaire d'autoriser le Haut comité à faire réaliser des expertises quand il le juge souhaitable. C'est d'ailleurs cette expertise diversifiée et transparente qui peut être de nature à accroître la confiance des acteurs et des citoyens. En revanche, votre commission n'estime pas souhaitable que cette expression de points de vue se focalise sur la notion de contre-expertise, qui risquerait de se résumer à une opposition entre experts, excluant de fait le public, ce qui aboutirait à un résultat exactement opposé à l'objectif du texte.

Par ailleurs, le troisième amendement oblige explicitement les personnes responsables d'activités nucléaires, les services de l'Etat concernés ainsi que la Haute autorité de sûreté nucléaire à communiquer, selon les limitations prévues par les textes en vigueur, au Haut comité tous documents et informations utiles à l'accomplissement de ses missions.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 - Moyens financiers du Haut comité et obligations reposant sur ses membres

L'article 10 affecte au Haut comité des moyens budgétaires et détermine certaines obligations reposant sur ses membres.

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa indique que les crédits nécessaires à l'accomplissement des missions du Haut comité sont inscrits au budget de l'Etat.

Afin de garantir l'indépendance de l'instance par rapport aux exploitants nucléaires, le second alinéa oblige les membres du Haut comité à faire, à la date de leur entrée en fonction, une déclaration rendue publique mentionnant leurs liens, directs ou indirects, avec les entreprises ou organismes dont l'activité entre dans son champ de compétences.

Propositions de votre commission

Votre commission vous soumet un amendement qui, en toute logique, exclut les représentants des personnes responsables des activités nucléaires au Haut comité de l'obligation de faire la déclaration prévue au second alinéa.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 - Décret d'application des dispositions relatives au Haut comité

L'article 11, qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités d'application des dispositions du chapitre relatif au Haut comité, n'appelle pas de commentaires particuliers de la part de votre commission.

Par conséquent, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV - LES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES DE BASE ET LE TRANSPORT DES MATIÈRES RADIOACTIVES

Le titre IV du projet de loi, qui regroupe quatre chapitres, se compose, après l'adoption en conseil des ministres de la lettre rectificative, de 24 articles consacrés au régime juridique des installations nucléaires de base (INB) et du transport des matières radioactives.

Le chapitre Ier traite des règles applicables aux installations nucléaires de base et au transport de matières radioactives. Le chapitre II fixe les règles relatives aux contrôles et aux mesures de police de ces activités. Le chapitre III détermine les sanctions pénales qui leur sont applicables et le chapitre IV définit les obligations des exploitants en cas d'incident ou d'accident, nucléaire ou non.

CHAPITRE Ier - Règles applicables aux installations nucléaires de base et au transport de matières radioactives

Le chapitre Ier, qui compte neuf articles, procède à une consolidation et à une actualisation des fondements législatifs relatifs aux installations nucléaires de base et au transport de matières radioactives.

Article 12 - Définition des installations nucléaires de base et du régime juridique applicable

L'article 12 donne une base législative à la définition des installations nucléaires de base. Votre commission relève que cet article a été intégré dans le champ de la lettre rectificative qui a également eu pour effet de le compléter par d'autres dispositions générales relatives aux INB.

Le droit en vigueur

En vertu du droit en vigueur, la seule disposition de nature législative relative au régime d'autorisation des installations nucléaires est inscrite dans la loi du 2 août 1961124(*). Son article 8 renvoie à des décrets en Conseil d'Etat le soin de déterminer les conditions de création, de fonctionnement et de surveillance de ces installations.

Sur la base de cette loi, un décret relatif aux installations nucléaires a été pris en 1963125(*). Son article 2 donne une définition de la notion d'installation nucléaire de base (INB) et son article 3 détaille la procédure de demande d'autorisation de création.

En vertu de ce texte, la définition actuelle des INB est la suivante :

1° Les réacteurs nucléaires, à l'exception de ceux qui font partie d'un moyen de transport ;

2° Les accélérateurs de particules dont les caractéristiques sont fixées par arrêté conjoint du ministre de l'éducation nationale, du ministre du développement industriel et scientifique et du ministre de la santé publique ;

3° Les usines de préparation, de fabrication ou de transformation de substances radioactives, c'est-à-dire de toutes substances naturelles ou artificielles émettant des rayonnements directement ou indirectement ionisants, notamment : les usines de préparation des combustibles nucléaires, de séparation des isotopes des combustibles nucléaires, de traitement des combustibles nucléaires irradiés ou de traitement de déchets radioactifs ;

4° Les installations destinées au stockage, au dépôt ou à l'utilisation de substances radioactives, y compris les déchets, notamment celles qui sont destinées à l'irradiation.

Les usines et installations définies aux paragraphes 3° et 4° ci-dessus sont des installations nucléaires de base lorsque la quantité ou l'activité totale des substances radioactives pouvant y être détenues est supérieure au minimum fixé, selon le type d'installation et le radioélément considéré, par arrêté conjoint du ministre du développement industriel et scientifique, du ministre de la santé publique et du ministre chargé de la protection de la nature et de l'environnement.

Font partie de l'installation nucléaire de base tous les équipements compris dans le périmètre prévu à l'article 3 [du décret du 11 décembre 1963 précité].

Le texte du projet de loi

La lettre rectificative au projet de loi initial a inséré deux alinéas au début de l'article 12. Ces dispositions précisent que les INB sont soumises aux règles, prescriptions et contrôles définis par le titre IV du projet de loi en raison des risques ou inconvénients qu'elles sont susceptibles de présenter pour la sécurité, la santé, la salubrité ou la protection de la nature et de l'environnement.

Pour mémoire, votre rapporteur rappelle que les dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement ont vocation à préserver les intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement qui concernent la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la commodité du voisinage, la protection de la nature et de l'environnement et la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.

Le deuxième alinéa, également introduit par la lettre rectificative, indique que, pour ne pas mélanger les régimes juridiques applicables aux INB, ces installations, quand bien même elles appartiendraient aux nomenclatures des installations classées au titre de la protection de l'environnement (ICPE) ou au titre de la police de l'eau, ne sont pas assujetties aux dispositions régissant ces deux types d'installations, pas plus qu'elles ne sont soumises au régime d'autorisation ou de déclaration prévu par l'article L. 1333-4 du code de la santé publique, qui encadre les autorisations et déclarations du « petit nucléaire ».

Les cinq alinéas suivants, compris dès l'origine dans l'article 12, déterminent la liste des ouvrages qualifiés d'installations nucléaires de base. En vertu de cette définition, seraient considérées comme INB :

- les réacteurs nucléaires ;

- les installations industrielles et commerciales d'enrichissement, de fabrication, de retraitement, d'entreposage ou de stockage de combustibles nucléaires ;

- les installations contenant des matières radioactives ou fissiles, répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d'Etat ;

- les accélérateurs de particules répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d'Etat.

Enfin, selon les deux derniers alinéas de ce paragraphe, également modifiés par la lettre rectificative, tous les équipements et installations qui sont nécessaires à l'exploitation de l'INB, quelque soit leur nature (ICPE, installation classée au titre de la police de l'eau notamment), et implantés dans son périmètre sont réputés faire partie de l'INB et sont, à ce titre, soumis aux dispositions du titre IV du projet de loi. Toutefois, dans ce périmètre, les autres équipements et installations, qui ne sont pas nécessaires au fonctionnement de l'INB, resteraient soumis à leur propre régime juridique (notamment si ce sont des ICPE ou des installations classées pour la police de l'eau) mais compétence serait donnée à la Haute autorité de sûreté nucléaire, en lieu et place de l'autorité administrative, pour prendre les décisions qui leur seraient relatives.

Propositions de votre commission

D'un point de vue général, votre commission vous présente cinq amendements qui, dans leur ensemble, ont pour effet de modifier l'articulation interne de l'article 12 et de le structurer en quatre paragraphes distincts.

Le premier amendement (paragraphe I) reprend la terminologie utilisée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement afin d'indiquer que sont soumis aux dispositions du titre IV du projet de loi les installations nucléaires de base et les transports de matières radioactives en raison des risques ou inconvénients qu'ils peuvent présenter pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l'environnement. En conséquence, le troisième alinéa de l'article 12 serait précédé de la mention II afin que ce paragraphe, composé des troisième à septième alinéas de cet article, soit consacré à la définition des installations nucléaires de base.

Le deuxième amendement supprime le deuxième alinéa de l'article que votre commission vous propose de rétablir avec son troisième amendement sous la forme d'un III. Ce dernier reprendrait, tout en améliorant leur rédaction, les dispositions qui évitent d'assujettir les installations nucléaires de base aux régimes « installations classées pour la protection de l'environnement » ou « installations classées au titre de la police de l'eau » quand bien même elles appartiendraient aux nomenclatures définies en application de ces deux législations spécifiques. Par ailleurs, l'amendement précise toujours que les INB ne sont pas soumises au régime d'autorisation et de déclaration spécifique au « petit nucléaire ».

Les quatrième et cinquième amendements permettent de regrouper, sans en modifier ni le sens, ni la portée, au sein d'un paragraphe IV, les dispositions des avant-dernier et dernier alinéas de l'article 12 qui traitent du régime applicable aux équipements et installations situés dans le périmètre d'une installation nucléaire de base.

Le quatrième amendement assujettit au « régime INB » tous les équipements et installations, y compris les ICPE ou les installations « police de l'eau », situés dans le périmètre d'une INB et nécessaires à son fonctionnement.

Le dernier amendement dispose que les ICPE et installations « police de l'eau » situés dans ce périmètre, mais qui ne sont pas nécessaires au fonctionnement de l'INB, restent soumis à leur propre régime juridique (défini dans le code de l'environnement) mais que la Haute autorité exerce les compétences confiées par ce code au préfet.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 - Procédures d'autorisation des installations nucléaires de base

L'article 13 détermine les conditions d'autorisation de mise en service et de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement des INB ainsi que les pouvoirs des autorités chargées de la sûreté nucléaire. Cet article a fait l'objet d'une assez large réécriture, nécessaire du fait de la création de la Haute autorité de sûreté nucléaire, dans le cadre de la lettre rectificative puisqu'il est désormais composé de neuf paragraphes, contre quatre précédemment.

Le texte du projet de loi

 Le paragraphe I soumet la création d'une installation nucléaire de base à autorisation. Celle-ci ne pourrait être délivrée que si, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, l'exploitant démontre que les dispositions techniques ou d'organisation prises ou envisagées aux stades de la conception, de la construction et de l'exploitation ainsi que les principes généraux proposés pour le démantèlement sont de nature à prévenir ou à limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients que l'installation présente pour les intérêts mentionnés au premier alinéa de l'article 12 (sécurité, santé, salubrité, protection de la nature et de l'environnement). Cette autorisation devrait également prendre en compte les capacités techniques et financières de l'exploitant, de nature à lui permettre de conduire son projet dans le respect de ces intérêts et notamment de couvrir les dépenses de démantèlement de l'installation et de remise en état, de surveillance et d'entretien du site d'implantation.

L'autorisation serait délivrée par décret, pris après avis de la Haute autorité de sûreté nucléaire et après réalisation d'une enquête publique. Ce décret fixerait les caractéristiques et le périmètre de l'installation ainsi que le délai dans lequel l'installation devrait être mise en service.

La Haute autorité de sûreté nucléaire aurait la possibilité de préciser, pour l'application du décret d'autorisation, les conditions techniques relatives à la conception, à la construction et à l'exploitation de l'installation qu'elle estime nécessaires pour protéger les intérêts mentionnés à l'article 12, sans préjudice de l'application des règles et prescriptions techniques générales prévues à l'article 13 bis. A ce titre, elle devrait notamment préciser, en tant que de besoin, les prescriptions relatives aux prélèvements d'eau, aux rejets de celle-ci dans l'environnement et aux déchets ou matières radioactives issues de l'installation.

Ces dispositions donnent également compétence à la Haute autorité pour prendre les décisions individuelles prévues par la réglementation des équipements sous pression.

Enfin, aux termes du dernier alinéa du paragraphe, la Haute autorité serait en droit de soumettre une installation, pendant l'instruction de la demande d'autorisation, à des mesures provisoires jugées nécessaires pour la protection des intérêts mentionnés à l'article 12.

Cette disposition vise, dans la pratique, à clarifier la possibilité pour la Haute autorité de réglementer à titre provisoire une INB en cours de construction avant l'intervention de son décret d'autorisation de création. Il est en effet fréquent que l'exploitant entreprenne, avant que l'autorisation ne soit délivrée, des travaux non soumis à permis de construire mais susceptibles d'avoir une incidence sur la sûreté de l'installation. Cette phase de la construction de l'INB est donc capitale pour la sûreté de l'installation pendant son exploitation ultérieure. Ce dispositif a pour corollaire l'article 16 du projet de loi qui confère des compétences aux inspecteurs de la sûreté nucléaire dès le dépôt de la demande d'autorisation de l'INB, notamment pour accéder au chantier de l'INB.

 En application des dispositions proposées par le paragraphe II, une nouvelle autorisation serait requise en cas :

- de changement d'exploitant ;

- de modification du périmètre de l'INB ;

- d'ajout par l'exploitant d'une nouvelle installation nucléaire de base à l'intérieur du périmètre ;

- ou de modification notable de l'installation.

Cette autorisation serait délivrée dans les mêmes formes que l'autorisation initiale, sauf si elle était motivée par un changement d'exploitant ou un ajout d'une nouvelle INB. Pour ces deux cas spécifiques, l'autorisation pourrait être délivrée à l'issue d'une procédure allégée dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

 Le paragraphe III fixe l'obligation, à la charge des exploitants, de procéder à réexamen périodique de la sûreté des INB, et en détaille les modalités.

Ce réexamen a pour objet d'apprécier la situation de l'INB au regard des règles qui lui sont applicables et d'actualiser l'appréciation des risques ou inconvénients que l'installation présente pour les intérêts environnementaux mentionnés à l'article 12, en tenant compte notamment de l'état de l'installation, de l'expérience acquise au cours de l'exploitation, de l'évolution des connaissances et des règles applicables aux installations similaires. L'exploitant serait tenu d'adresser à la Haute autorité et à l'autorité administrative un rapport comportant les conclusions de cet examen et, le cas échéant, les dispositions qu'il envisage de prendre pour remédier aux anomalies constatées ou pour améliorer la sûreté de son installation.

A la suite des conclusions du réexamen de sûreté, la Haute autorité aurait la possibilité de fixer de nouvelles prescriptions techniques jugées nécessaires à la poursuite du fonctionnement de l'installation, dont elle informerait l'autorité administrative.

Le réexamen de sûreté devrait avoir lieu tous les dix ans, sauf si l'autorisation, au regard des particularités de l'installation, détermine une périodicité différente.

 Le paragraphe IV permet à l'autorité administrative de suspendre le fonctionnement d'une INB pendant une période donnée si l'installation présente des risques graves. Sauf cas d'urgence, l'exploitant devrait être mis à même de présenter ses observations sur le projet de suspension et l'avis préalable de la Haute autorité serait requis. Votre commission juge que cette disposition est capitale puisqu'elle permet au Gouvernement, indépendamment des compétences de la Haute autorité, de conserver pleinement le contrôle de la sûreté des installations nucléaires et de décider de la suspension de leur fonctionnement s'il l'estime nécessaire.

En outre, ce dispositif accorde à la Haute autorité le droit de prononcer la suspension du fonctionnement d'une installation à titre conservatoire en cas de risque imminent. Elle devrait alors en informer sans délai l'autorité administrative.

 Le dispositif du paragraphe V subordonne l'arrêt définitif et le démantèlement d'une INB à une autorisation126(*). La demande devrait mentionner les dispositions relatives aux conditions de mise à l'arrêt, aux modalités de démantèlement et de gestion des déchets ainsi qu'à la surveillance et à l'entretien ultérieur du lieu d'implantation de l'installation, permettant, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment et des prévisions d'utilisation ultérieure du site, de prévenir ou de limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l'article 12.

Comme pour la procédure de création, cette autorisation serait délivrée par décret pris après avis de la Haute autorité. Ce décret fixerait les caractéristiques du démantèlement, son délai de réalisation et les types d'opérations à la charge de l'exploitant après le démantèlement.

 Le paragraphe VI prévoit que les autorisations sont accordées sous réserve des droits des tiers. Une telle disposition, fréquente en matière de droit de l'urbanisme, a vocation à protéger juridiquement la personne en charge de la délivrance de l'autorisation, cette dernière n'ayant pas à s'assurer des conditions juridiques relatives aux servitudes civiles (terrain libre d'utilisation etc...).

 Le paragraphe VII oblige la Haute autorité à soumettre à l'homologation du ministre chargé de la sûreté nucléaire les décisions de déclassement des installations, uniquement dans les cas où ces dernières ont été démantelées dans les formes prévues au paragraphe V et qu'elles ne nécessitent plus la mise en oeuvre des dispositions prévues au titre IV du projet de loi.

 En vertu du paragraphe VIII, la Haute autorité pourrait, à tout moment, prescrire la réalisation des évaluations et la mise en oeuvre des dispositions rendues nécessaires en cas de menace pour les intérêts mentionnés à l'article 12, après avoir mis l'exploitant à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence. Ces dispositions seraient rendues applicables même après déclassement de l'installation.

 Enfin, le paragraphe IX accorde au ministre chargé de la sûreté nucléaire la faculté de mettre fin, par arrêté pris après avis de la Haute autorité, à l'autorisation de l'installation si elle n'a pas été mise en service dans le délai fixé par le décret autorisant sa création. La Haute autorité pourrait soumettre l'exploitant à des prescriptions particulières en vue de protéger les intérêts mentionnés à l'article 12, comme pour la remise en état du site. Le contrôle et les mesures de police prévus par le présent titre resteraient alors applicables à cette installation.

Enfin, ce paragraphe indique qu'en cas d'arrêt du fonctionnement d'une INB pendant une durée continue supérieure à deux ans, pour quelque cause que ce soit, le ministre chargé de la sûreté nucléaire peut, par arrêté pris après avis de la Haute autorité, interdire la reprise du fonctionnement de l'installation et demander à l'exploitant de déposer, dans un délai qu'il fixe, une demande d'autorisation de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission vous présente vingt-trois amendements.

Elle vous soumet tout d'abord un « amendement balai » tirant les conséquences, dans les paragraphes concernés de l'article 13, de la nouvelle structure de l'article 12, afin de viser désormais les intérêts environnementaux mentionnés au I dudit article.

 Au I, elle préconise l'adoption de cinq amendements.

Outre deux amendements rédactionnels, il paraît souhaitable, par analogie avec l'article L. 512-1 du code de l'environnement, de conditionner, par un amendement, la délivrance de l'autorisation au seul fait que les mesures présentées par l'exploitant permettent de prévenir les dangers et inconvénients pour les intérêts mentionnés au I de l'article 12. En effet, le texte proposé par le Gouvernement prévoit également la possibilité de « limiter de manière suffisante » ces dangers ou inconvénients. Votre commission considère, sur ce point, que la rédaction pour les installations nucléaires de base ne peut être moins ambitieuse que celle qui s'applique aux installations classées pour la protection de l'environnement.

S'agissant des capacités techniques et financières que l'exploitant doit présenter pour bénéficier de l'autorisation, le dispositif de l'article envisage, en faisant figurer un « notamment », d'autres conditions qui pourraient être définies dans le décret, alors même que la liste proposée semble déjà exhaustive127(*). Pour éviter toute source d'ambiguïté et d'incertitude pour les exploitants, votre commission recommande l'adoption d'un amendement supprimant ce « notamment ».

Enfin, elle vous soumet un dernier amendement précisant que la Haute autorité de sûreté nucléaire, sur le fondement du décret d'autorisation, autorise la mise en service de l'installation.

 Deux amendements de votre commission tendent à restructurer le paragraphe II de cet article, en distinguant les quatre cas de figure (1° à 4°) dans lesquels une autre autorisation est exigée. Sans en modifier les dispositions sur le fond, ces amendements qualifient de nouvelle autorisation celle qui est requise sur le fondement du II, par opposition à l'autorisation initiale qui est délivrée sur la base du paragraphe I.

 Outre un amendement rédactionnel, il est présenté, sur le III, un amendement remplaçant la mention « autorité administrative », que votre commission juge imprécise, par une référence au ministre chargé de la sécurité. Enfin, un troisième amendement supprime les dispositions contraignant la Haute autorité à communiquer à l'autorité administrative les mesures qu'elle aurait prise à l'occasion de l'analyse d'un rapport de réexamen de sûreté. En effet, cette précision ne s'impose plus puisque votre commission a émis le souhait, à l'article 2 bis, que toutes les décisions prises sur le fondement de l'article 13 soient communiquées au ministre chargé de la sûreté nucléaire.

 Votre commission vous soumet ensuite trois amendements au paragraphe IV. Le premier amendement tire les conséquences des propositions faites au paragraphe précédent en faisant référence au ministre chargé de la sûreté nucléaire. Les deux autres amendements permettent un meilleur encadrement des conditions dans lesquels l'autorité administrative peut prononcer la suspension du fonctionnement d'une installation qui présente des risques graves. D'une part, votre commission souhaite indiquer que ces risques graves s'attachent aux intérêts environnementaux mentionnés au I de l'article 12. D'autre part, elle juge opportun qu'un acte ayant des conséquences aussi importantes pour l'exploitant soit pris sur le fondement d'un arrêté du ministre chargé de la sûreté nucléaire.

 En ce qui concerne le paragraphe V, votre commission vous présente quatre amendements. Le texte de ce paragraphe soumet à autorisation la mise à l'arrêt définitif et le démantèlement « pour quelque cause que ce soit ». Cette mention ne s'imposant pas sur le plan juridique, il est proposé de la supprimer par un amendement. Puis, comme au paragraphe II, votre commission préconise, par un amendement, la suppression des termes « limiter de manière suffisante ». Enfin, deux amendements rédactionnels vous sont soumis.

 Votre commission vous propose, par deux amendements, la rectification d'une erreur de référence au VII de cet article et une modification rédactionnelle au VIII.

 Enfin, s'agissant du paragraphe IX, votre commission prescrit l'adoption de trois amendements. Un amendement a pour objet de supprimer, à nouveau, la mention « pour quelque cause que ce soit » et un autre amendement remplace l'autorité administrative par le ministre chargé de la sûreté nucléaire.

Le troisième amendement propose un rétablissement du parallélisme des formes. En effet, selon les dispositions de ce paragraphe, si une installation nucléaire de base n'est pas mise en service dans le délai fixé par le décret d'autorisation, un arrêté du ministre chargé de la sûreté nucléaire peut mettre fin à l'autorisation. Votre commission estime plus satisfaisant sur un plan juridique de prévoir l'intervention d'un acte de la même valeur dans la hiérarchie des normes, d'où sa proposition tendant à imposer l'adoption d'un décret.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 bis - Règles techniques générales relatives aux installations nucléaires de base

L'article 13 bis, introduit dans le projet de loi par la lettre rectificative, définit les conditions d'élaboration de la réglementation générale relative aux installations nucléaires de base.

Le texte du projet de loi

Aux termes de cet article, afin de protéger les intérêts mentionnés à l'article 12, la conception, la construction, l'exploitation, la mise à l'arrêt définitif et le démantèlement des INB ainsi que la construction et l'utilisation des équipements sous pression spécialement conçus pour les INB seraient soumis à des règles générales, définies par arrêté ministériel, applicables à toutes les installations ou à certaines d'entre elles. Ces règles pourraient déterminer des modalités d'application particulières pour les installations existantes.

A la lumière du droit en vigueur, votre rapporteur tient à indiquer que cet article donne un fondement législatif aux pouvoirs du ministre chargé de la sûreté nucléaire en matière d'élaboration de la réglementation relative aux installations nucléaires et de base et aux équipements sous pression. L'encadré ci-dessous dresse une liste de références des arrêtés actuellement en vigueur.

Arrêté du 10 août 1984 relatif à la qualité de la conception, de la construction et de l'exploitation des installations nucléaires de base.

Arrêté du 10 novembre 1999 relatif à la surveillance de l'exploitation du circuit primaire principal et des circuits secondaires principaux des réacteurs nucléaires à eau sous pression, modifié par l'arrêté du 12 décembre 2005 relatif aux équipements sous pression nucléaires.

Arrêté du 26 novembre 1999 fixant les prescriptions techniques générales relatives aux limites et aux modalités des prélèvements et des rejets soumis à autorisation, effectués par les installations nucléaires de base.

Arrêté du 31 décembre 1999 fixant la réglementation technique générale destinée à prévenir et limiter les nuisances et les risques externes résultant de l'exploitation des installations nucléaires de base, modifié par l'arrêté du 31 janvier 2006.

Arrêté du 12 décembre 2005 relatif aux équipements sous pression nucléaires.

Votre rapporteur souligne, à ce sujet, que ce sont ces règles que la Haute autorité sera amenée à préciser par ses décisions à caractère réglementaire prises sur le fondement du 1° de l'article 2 bis.

Propositions de votre commission

Votre commission vous présente deux amendements rédactionnels sur cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 ter - Détermination de servitudes d'utilité publique autour des INB

Également inséré par le biais de la lettre rectificative, l'article 13 ter a trait au régime juridique des servitudes d'utilité publique qui peuvent être instituées dans le périmètre des INB.

Le texte du projet de loi

Les dispositions de cet article permettent à l'autorité administrative d'instituer autour des INB, y compris autour des installations existantes, des servitudes d'utilité publique concernant l'utilisation du sol et l'exécution de travaux soumis à déclaration ou autorisation administrative. Ces servitudes pourraient également concerner l'utilisation du sol sur le terrain d'assiette de l'installation et autour de celui-ci, après déclassement ou disparition de l'installation nucléaire de base. Ces servitudes seraient instituées, après avis de la Haute autorité, dans les conditions prévues par les articles L. 515-8 à L. 515-12 du code de l'environnement.

En vertu des dispositions de l'article L. 515-8, ces servitudes peuvent comporter :

- la limitation ou l'interdiction du droit d'implanter des constructions ou des ouvrages et d'aménager des terrains de camping ou de stationnement de caravanes ;

- la subordination des autorisations de construire au respect de prescriptions techniques tendant à limiter le danger d'exposition aux explosions ou concernant l'isolation des bâtiments au regard des émanations toxiques ;

- la limitation des effectifs employés dans les installations industrielles et commerciales qui seraient créées ultérieurement.

Ces servitudes doivent tenir compte de la nature et de l'intensité des risques encourus et peuvent, dans un même périmètre, s'appliquer de façon modulée suivant les zones concernées. En aucun cas, elles ne peuvent contraindre à la démolition ou à l'abandon de constructions existantes édifiées en conformité avec les dispositions législatives et réglementaires en vigueur avant leur institution.

Les servitudes et leur périmètre sont arrêtés, après enquête publique, par l'autorité compétente pour la délivrance de l'autorisation de l'installation. Elles sont annexées aux documents d'urbanisme de la commune d'implantation.

En outre, l'article L. 515-11 prévoit que les servitudes sont indemnisables si elles entraînent un préjudice direct, matériel et certain. Elles ouvrent alors droit à une indemnité au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels ou de leurs ayants droit. La demande d'indemnité doit être adressée à l'exploitant de l'installation dans un délai de trois ans à compter de la notification de la décision instituant la servitude.

Propositions de votre commission

A cet article, votre commission préconise l'adoption d'un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 - Modalités particulières s'appliquant aux INB pour la conduite des enquêtes publiques

L'article 14 fixe des conditions particulières pour la conduite des enquêtes publiques lorsqu'elles concernent des installations nucléaires de base.

Le droit en vigueur

En application de l'article L. 123-1 du code de l'environnement, la réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux qui, en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, sont susceptibles d'affecter l'environnement, est précédée d'une enquête publique. Les catégories d'installations soumises à cette obligation sont définies dans des annexes de la partie réglementaire du même code. Selon l'annexe I de l'article R. 123-1, la création d'une installation nucléaire, dont la liste est déterminée à l'annexe II en fonction de seuils de radiotoxicité, doit faire l'objet d'une enquête publique préalable. Celle-ci est alors effectuée dans les conditions prévues aux articles L. 123-4 et suivants du code de l'environnement.

En outre, votre rapporteur tient à souligner que tout dossier de création d'un nouveau site de production nucléaire doit obligatoirement être transmis à la Commission nationale du débat public, qui peut soit organiser un débat public, dans les conditions des articles L. 121-8 et suivants du code de l'environnement, soit recommander l'organisation d'une concertation selon des modalités qu'elle propose.

Le texte du projet de loi

L'article 14 prévoit tout d'abord une dérogation relative au délai dans lequel les travaux relatifs à une installation nucléaire de base, soumise à enquête publique, doivent, à l'issue de cette enquête, être démarrés. L'article L. 123-13 du code de l'environnement oblige à renouveler l'enquête publique quand des aménagements ou ouvrages ayant fait l'objet d'une enquête publique n'ont pas été entrepris dans un délai de cinq ans à compter de la décision, sauf dans les cas où une prorogation, de cinq ans au plus, est décidée avant l'expiration de ce délai dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. A ce titre, l'article R. 123-5 donne à l'autorité compétente pour l'organisation de l'enquête la possibilité de proroger sa durée de validité, sans plus de précisions.

A contrario, le premier alinéa de l'article 14 indique que cette prorogation est impossible si l'enquête publique concerne des aménagements ou des ouvrages d'une installation nucléaire de base.

Le second alinéa interdit, toujours pour les INB soumises à enquête publique, la délivrance de permis de construire relatifs aux ouvrages de l'installation avant l'expiration d'un délai de trois mois suivant la clôture de l'enquête.

Propositions de votre commission

Votre commission vous propose, par un amendement, de modifier en profondeur le dispositif de cet article.

En premier lieu, elle considère qu'il n'est pas justifié d'exclure, a priori, les installations nucléaires de base du bénéfice de la prorogation prévue par le code. Elle estime que de telles installations doivent, à l'instar d'autres aménagements ou travaux assujettis à l'obligation d'enquête publique, bénéficier de cette faculté si l'autorité compétente le juge nécessaire. Par conséquent, votre commission préconise la suppression du premier alinéa.

En second lieu, votre commission ne juge pas pertinente l'instauration d'un délai supplémentaire de trois mois entre la clôture de l'enquête publique et la délivrance des permis de construire de l'équipement. Comme votre rapporteur l'a rappelé précédemment, les formalités préalables à la création des INB sont suffisamment encadrées et soumises à de nombreuses exigences qui garantissent, à tous les stades de la procédure, que le droit est respecté et que le public est consulté (débat public, enquête publique). A titre d'exemple, alors que la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique a entériné le principe de la construction d'un réacteur EPR, il est vraisemblable que les premiers travaux de cet ouvrage ne débuteront qu'en 2009 et qu'il sera mis en service, au mieux, en 2015. Les procédures de consultation sont donc, selon l'opinion de votre rapporteur, déjà suffisamment longues et ne militent pas en faveur de la création d'un délai supplémentaire de trois mois entre la clôture de l'enquête et la délivrance des permis.

En revanche, votre commission note que, pour assurer la prise en compte des observations formulées par le public au cours des différentes consultations, le code de l'urbanisme prévoit des modalités spécifiques pour les installations classées pour la protection de l'environnement128(*). En effet, pour ces dernières, les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l'enquête publique. Votre commission juge que les mêmes dispositions pourraient être utilement appliquées aux installations nucléaires de base. Aussi recommande-t-elle l'insertion d'un dispositif analogue dans le code de l'urbanisme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 bis - Mesures transitoires pour les installations existantes et régulièrement mises en service

Inséré par la lettre rectificative, l'article 14 bis est consacré au régime d'autorisation des installations existantes, régulièrement mises en service.

Le texte du projet de loi

Selon les termes de cet article, une installation régulièrement mise en service qui, par l'effet d'une modification d'un décret prévu à l'article 12, entrerait dans le champ d'application des dispositions relatives aux INB, pourrait continuer à fonctionner, sans redémarrer une nouvelle procédure d'autorisation conforme aux dispositions de l'article 13, à l'unique condition que l'exploitant adresse une déclaration à la Haute autorité dans l'année suivant la publication du décret. La HASN pourrait néanmoins imposer des prescriptions particulières pour assurer la protection des intérêts mentionnés à l'article 12.

Un tel changement de régime juridique est envisageable dans la mesure où les installations dans lesquelles sont utilisées des substances radioactives peuvent être soumises, selon la quantité de matières, aux régimes « INB », « ICPE » ou du « petit nucléaire »129(*). Il est donc impératif de prévoir des dispositions permettant le passage d'un régime à l'autre.

Votre rapporteur note que cet article 14 bis trouve son pendant dans le « régime ICPE » avec l'article L. 513-1 du code de l'environnement, qui régit les installations fonctionnant au bénéfice des droits acquis. De même, une disposition similaire existe à l'article 14 du décret du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires qui autorise les installations en fonctionnement avant 1963 et qui, avec ledit décret, se sont trouvées soumises au « régime INB », à continuer à fonctionner moyennant une déclaration sans qu'il leur ait été demandé une autorisation.

Au surplus, selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'administration travaille actuellement sur une réforme de la nomenclature des ICPE, ce qui pourrait conduire à modifier les seuils définissant les INB et rend d'autant plus nécessaire le dispositif proposé par l'article 14 bis.

Propositions de votre commission

Votre commission vous présente, sur cet article, deux amendements de précision et un amendement de coordination.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 ter - Arrêt et démantèlement des INB par décret en Conseil d'Etat

L'article 14 ter, dont l'introduction dans le projet de loi résulte également de la lettre rectificative, crée une procédure spécifique d'arrêt et de démantèlement des INB.

Le texte du projet de loi

Parallèlement aux procédures de suspension des INB prévues au IV de l'article 13, le Gouvernement aurait la possibilité, par décret pris en Conseil d'Etat après avis de la Haute autorité de sûreté nucléaire, d'ordonner l'arrêt et le démantèlement d'une INB présentant, pour les intérêts mentionnés à l'article 12, des risques graves qui ne pourraient être ni prévenus, ni réduits par les mesures prévues au titre relatif au INB.

Votre commission note que cette procédure est calquée à l'identique sur des dispositions s'appliquant aux ICPE, définies au deuxième alinéa de l'article L. 514-7 du code de l'environnement.

Propositions de votre commission

Votre commission vous soumet quatre amendements sur cet article.

Elle juge tout d'abord que la mention au début de cet article (« sans préjudice des procédures de suspension prévues par la présente loi ») ne s'impose pas juridiquement et vous propose, en conséquence, de la supprimer.

Par symétrie avec le paragraphe V de l'article 13, il est préconisé de préciser que le décret en Conseil d'Etat ordonne la mise à l'arrêt définitif, quand la rédaction choisie pour l'article fait simplement référence à « la mise à l'arrêt ».

Enfin, elle vous présente deux amendements de coordination.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 quater - Régime d'autorisation des transports de matières radioactives

Dernier article inséré par la lettre rectificative, l'article 14 quater donne compétence à la Haute autorité de sûreté nucléaire pour accorder les autorisations ou agréments et recevoir les déclarations relatives au transport de matières radioactives.

Les compétences de l'Autorité de sûreté nucléaire en matière de contrôle des transports de matières radioactives

L'Autorité de sûreté nucléaire est chargée depuis le 12 juin 1997 de la réglementation de la sûreté du transport des matières radioactives et fissiles à usage civil et du contrôle de son application. Ses attributions dans ce domaine ont été confirmées par le décret du 22 février 2002 précité.

Dans le domaine du contrôle de la sûreté du transport des matières radioactives et fissiles, l'ASN est en charge :

- d'élaborer la réglementation technique et d'en suivre l'application ;

- de mener à bien les procédures d'autorisation (agréments de colis et d'organismes) ;

- d'organiser et d'animer l'inspection ;

- d'organiser l'information du public.

A la différence de la réglementation technique de la sûreté des installations, propre à chaque État, des normes internationales ont été élaborées au niveau de l'AIEA pour la sûreté du transport. Ces règles ont été reprises pour l'élaboration des réglementations modales de sûreté en vigueur (l'accord « ADR » pour le transport routier, le règlement « RID » pour le transport ferroviaire, le règlement « ADNR » pour le transport par voie fluviale, le code « IMDG » pour le transport maritime et les instructions techniques de l'OACI pour le transport aérien). Ces réglementations modales sont intégralement transposées en droit français et sont rendues applicables par des arrêtés interministériels.

La sûreté du transport est assurée par trois facteurs principaux :

- par la robustesse de conception des colis ;

- par la fiabilité des transports et certains équipements spéciaux des véhicules ;

- et par l'efficacité de l'intervention en cas d'accident.

Le degré de sûreté du colis est adapté au danger potentiel de la matière transportée. Pour chaque type de colis, la réglementation définit des exigences de sûreté associées, ainsi que des critères de réussite à des épreuves.

Les contrôles de l'ASN

Les agréments

L'ASN effectue une analyse critique des dossiers de sûreté proposés par les demandeurs pour obtenir l'agrément de leurs modèles de colis. Par délégation des ministres, et après instruction technique des dossiers par l'IRSN, l'ASN délivre les agréments de modèles de colis prévus par la réglementation et valide les agréments délivrés par les autorités étrangères pour les transports sur le sol français.

Ces agréments sont souvent délivrés pour une période de quelques années. On compte aujourd'hui une centaine de demandes d'agrément par an déposées par des industriels auprès de l'ASN (nouveau modèle de colis, prorogation d'un agrément arrivé à expiration, validation d'un agrément délivré par une autorité étrangère, extension d'un agrément à un contenu différent de celui défini initialement dans les dossiers de sûreté).

En règle générale, l'agrément est donné pour un modèle de colis et non colis par colis. Cet agrément précise toutefois les conditions de fabrication, d'exploitation et de maintenance. Il est fréquemment délivré indépendamment de l'opération de transport, pour laquelle aucun avis préalable n'est en général requis de l'ASN. Il peut toutefois être soumis à des contrôles au titre de la sécurité (protection physique des matières sous le contrôle du haut fonctionnaire de défense du ministère chargé de l'industrie).

Les déclarations

La lettre circulaire du 28 août 2003, adressée par l'ASN à l'ensemble des expéditeurs et transporteurs, redéfinit les critères de déclaration d'incidents ou d'accidents. Elle reprend également le modèle de compte rendu d'incident proposé dans les arrêtés « ADR » et « RID ». Tout écart de transport fait donc l'objet de la part de l'expéditeur et/ou du transporteur d'une déclaration à l'ASN. Outre cette déclaration, un compte rendu détaillé de l'incident doit être adressé sous deux mois à l'autorité. Dans le cas de contamination, un rapport d'analyse est à adresser à l'ASN sous deux mois. Ces déclarations d'incidents et accidents sont d'ailleurs couverts par l'article 30 du projet de loi.

La rédaction de cet article n'appelant pas de commentaires particuliers, c'est tout naturellement que votre commission vous en propose l'adoption sans modification.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 15 - Décret fixant les modalités d'application des dispositions du chapitre

L'article 15, dont le libellé a été modifié par la lettre rectificative, renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités d'application des dispositions relatives au régime des installations nucléaires de base. Ce décret aura notamment vocation à se substituer au décret du 11 décembre 1963 précité.

Le texte du projet de loi

Outre les modalités d'application du chapitre Ier du titre IV, ce décret définira les procédures d'autorisation de création, de modification, de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement des INB. Il précisera également préciser les conditions d'application de ces mêmes dispositions pour les installations qui y sont soumises postérieurement à leur mise en service. Enfin, il sera tenu de déterminer une procédure d'autorisation simplifiée pour des installations destinées à ne fonctionner que pendant une durée inférieure à six mois, autorisation qui ne pourra être renouvelée qu'une seule fois.

Propositions de votre commission

Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous soumet un second amendement qui supprime la deuxième phrase du premier alinéa. Ce texte prévoit que le décret d'application du chapitre Ier du titre IV définit notamment les procédures d'autorisation, de création de modification ainsi que de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement des installations nucléaires de base. Votre commission juge que les apports juridiques de cette précision sont inutiles puisque ce décret aura principalement pour objet de détailler les procédures d'autorisation, qui constituent, par définition, une des modalités d'application du chapitre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Contrôles et mesures de police

Le chapitre II du titre IV comprend les articles 16 à 21 dont l'objet essentiel est la détermination des attributions de la Haute autorité de la sûreté nucléaire en matière de police des installations. Ces cinq articles visent essentiellement à rapprocher le contrôle des activités nucléaires civiles du régime des installations classées pour la protection de l'environnement.

Article 16 - Attributions des inspecteurs de la sûreté nucléaire

Le droit en vigueur

Il résulte de l'article 11 du décret du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires130(*) que la surveillance des INB est exercée par des inspecteurs des installations nucléaires de base choisis parmi les personnes chargées de la surveillance des établissements classés et désignés conjointement par les ministres chargés des installations classées ainsi que de la sûreté nucléaire. Cette surveillance porte sur l'application de la réglementation technique générale des installations nucléaires de base, des dispositions contenues dans le décret d'autorisation de création et des prescriptions ultérieurement imposées à l'exploitant notamment en application de ce décret.

Les inspecteurs des INB sont également chargés de la surveillance des établissements et installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) situés dans le périmètre de l'installation nucléaire. Ils doivent prêter serment et sont astreints au secret professionnel.

Depuis le décret n° 2002-255 du 22 février 2002, ces inspecteurs131(*) relèvent de l'autorité de sûreté nucléaire (ASN) et, plus précisément, ils exercent leurs attributions dans l'une des onze divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DSNR).

Depuis un décret du 1er juin 1997132(*), le contrôle des transports de matières radioactives et fissiles à usage civil incombe aux inspecteurs des INB. Toutefois, si ce texte les autorise à effectuer des contrôles sur les colis, les véhicules et les entrepôts, il ne leur permet pas d'imposer des sanctions.

Le texte du projet de loi

 Le paragraphe I transforme les actuels inspecteurs des installations nucléaires de base en inspecteurs de la sûreté nucléaire. Ils ne sont plus désignés par les ministres mais par la Haute autorité de sûreté parmi les agents placés sous son autorité. Le projet de loi consacre l'état du droit actuel selon lequel les inspecteurs sont assermentés et astreints au secret professionnel dans les conditions et sous les sanctions prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. Enfin, leurs compétences sont étendues aux installations faisant l'objet d'une demande d'autorisation de création mentionnée à l'article 13 du projet de loi et aux installations nucléaires de base déclassées133(*).

 Le paragraphe II prévoit que les inspecteurs peuvent, à tout moment, visiter les INB et contrôler les activités de transport de matières radioactives ainsi que les entrepôts et autres installations de stationnement, de chargement ou de déchargement de matières radioactives, à l'exception des locaux servant de domicile. Il est enfin indiqué que l'exploitant de l'installation ou la personne responsable du transport est avisé -au plus tard au début du contrôle- qu'il peut assister aux opérations ou s'y faire représenter.

 Aux termes du paragraphe III, les inspecteurs peuvent demander communication de tous les documents ou pièces utiles quel qu'en soit le support, en prendre copie et recueillir sur place ou sur convocation les renseignements et justifications nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

 Le paragraphe IV envisage le cas où l'accès à l'installation ou au transport est impossible ou entravée par la personne ayant qualité pour l'autoriser. Dans un tel cas, il est prévu que les inspecteurs puissent demander à se voir autoriser l'accès par le président du tribunal de grande instance (ou par le juge désigné par lui).

Le texte énonce les conditions dans lesquelles le magistrat donne cette autorisation et désigne l'officier de police judiciaire territorialement compétent chargé d'assister aux opérations et de le tenir informé de leur déroulement, dans la mesure où elles s'effectuent sous le contrôle du magistrat qui peut en décider la suspension ou l'arrêt.

 Le paragraphe V ajoute que les inspecteurs de la sûreté nucléaire sont chargés de l'inspection des installations classées situées dans le périmètre d'une INB.

Ces dispositions sont complémentaires de celles de l'article 22 aux termes desquelles les inspecteurs de la sûreté nucléaire ayant la qualité de fonctionnaires de catégorie A ou d'agents publics d'un niveau équivalent, habilités et assermentés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, ont qualité pour rechercher et constater les infractions aux règles de la sûreté nucléaire.

Observations et propositions de votre commission

Le rattachement des inspecteurs à la Haute autorité de sûreté nucléaire (HASN) prévue au paragraphe I constitue la raison d'être de cette dernière. Il appelle, toutefois, deux remarques. D'une part, comme le précise l'article, les inspecteurs de la sûreté nucléaire ne représenteront qu'une partie des agents placés sous l'autorité de la HASN, puisque les effectifs comprendront aussi des personnels de l'administration centrale de la Haute autorité134(*) et les techniciens et personnels administratifs concourant directement aux missions des inspecteurs en service déconcentré. D'autre part, indépendamment de l'affectation de personnels de l'actuelle ASN à la nouvelle autorité, il est essentiel que les ministres chargés de la sûreté nucléaire continuent de disposer des personnels qualifiés nécessaires à l'exercice de leurs attributions, car les décisions les plus importantes (telle que l'autorisation ou démantèlement d'une INB) relèvent toujours du Gouvernement. Quant à la nouvelle dénomination des inspecteurs, votre commission la juge appropriée en ce qu'elle traduit l'extension de leurs compétences en matière de transport.

Le deuxième alinéa du I n'appelle pas de remarque particulière dans la mesure où il soumet les inspecteurs de la sûreté nucléaire à des obligations de secret professionnel équivalentes à celles des inspecteurs des ICPE.

Son troisième alinéa traduit un des objectifs du projet de loi -que votre commission approuve- consistant à garantir la sûreté des installations dès le stade de la demande d'autorisation et au-delà de la fin de la période d'exploitation.

Le paragraphe II donne aux inspecteurs de la sûreté nucléaire le pouvoir de visiter les installations à tout moment, à l'instar des pouvoirs conférés par l'article L. 514-5 du code de l'environnement aux inspecteurs des ICPE. Le fait que le texte proposé dispose expressément que les inspecteurs ne peuvent pas visiter la partie des locaux de l'installation servant de domicile peut paraître en retrait par rapport aux prérogatives des inspecteurs des installations classées.

En effet, selon une jurisprudence constante, les visites que ces inspecteurs effectuent dans les installations soumises à leur surveillance, en application du code de l'environnement, ne constituent pas une perquisition ou une visite domiciliaire au sens des articles 59 et 76 du code de procédure pénale, dans la mesure où la visite est effectuée en exécution d'une loi pour des motifs tirés de la nécessité d'assurer la protection de la santé et de l'hygiène publiques. Dès lors, la visite du domicile par ces inspecteurs ne saurait être regardée comme une violation du droit pénal français de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme135(*).

Toutefois, votre commission estime que l'exclusion du domicile du champ des visites est appropriée puisque, à la différence de certaines petites installations classées (notamment agricoles), les INB ne se confondent pas avec le domicile des agents chargés de l'exploitation. Quant à l'hypothèse dans laquelle des documents utiles au contrôle seraient conservées au domicile d'un de ces agents, les dispositions du paragraphe III permettent aux inspecteurs de se les faire communiquer.

Enfin, le deuxième alinéa de ce paragraphe appelle simplement une amélioration rédactionnelle que votre commission vous propose d'effectuer par un amendement.

Le paragraphe III n'appelle pas de commentaire spécifique de votre commission, la communication de tous les documents ou pièces nécessaires à l'accomplissement de la mission des inspecteurs s'inscrivant dans le prolongement naturel de leur droit de visite des installations.

La procédure de saisine d'une autorité judiciaire prévue par le paragraphe IV recueille l'assentiment de votre commission. Elle lui donne l'occasion de bien spécifier que les visites des inspecteurs ne sont pas soumises à l'accord de l'exploitant. Celui-ci doit simplement en être avisé136(*), comme c'est déjà le cas pour les ICPE. Il convient toutefois de noter que la procédure diffère substantiellement de celle applicable aux ICPE. En effet, les inspecteurs de ces dernières ne peuvent que constater le délit d'obstacle à inspection137(*) dont ils sont victimes sans avoir de moyen juridique de passer outre le refus d'accès à l'installation, comme cela est autorisé pour les inspecteurs de la sûreté nucléaire. Eu égard aux spécificités des activités nucléaires, le dispositif assurant l'accès des inspecteurs apparaît équilibré, en raison de l'encadrement de la procédure par l'autorité judiciaire. De telles prérogatives sont d'ailleurs attribuées aux inspecteurs de l'Agence internationale de l'énergie atomique par un texte qui sera très prochainement transposé en droit français138(*). Il est tout à fait cohérent que les inspecteurs français bénéficient des mêmes pouvoirs que leurs homologues de l'AIEA.

Le paragraphe V donnant aux inspecteurs de la sûreté nucléaire compétence sur les ICPE situées dans le périmètre d'une INB est analysé par votre commission comme étant de nature à améliorer la cohérence du contrôle de l'Etat. Il sera ainsi permis à une même équipe d'inspection d'avoir une vision d'ensemble des différents risques présents et de leurs interactions, ce qui insuffisamment le cas actuellement.

En conclusion, le seul amendement à cet article proposé par votre commission est d'ordre rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 17 - Mise en demeure des exploitants par la Haute autorité de sûreté nucléaire

Le droit en vigueur

Les exploitants d'une installation n'ayant pas respecté les règles d'autorisation ou de déclaration fondées sur le décret du 11 décembre 1963 peuvent être mis en demeure de régulariser leur situation par le directeur général de la sûreté nucléaire et de la radioprotection agissant par délégation des ministres chargés de la sûreté nucléaire. En fait, à partir de l'année 2000, la DGSNR a formalisé un système de « décisions » et de mises en demeure. Cette démarche visait à clarifier les relations entre la DGSNR et les exploitants nucléaires et améliorer l'information du public139(*). Toutefois, contrairement aux mises en demeure s'appliquant aux ICPE, ces « actes » n'ont pas de base légale et sont assimilables à de simples lettres de l'administration.

Le texte du projet de loi

 Selon les dispositions du paragraphe I, lorsqu'un inspecteur de la sûreté nucléaire constate l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation ou à la personne responsable du transport, la Haute autorité de sûreté nucléaire met en demeure l'intéressé de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé, indépendamment des poursuites pénales. S'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti, la HASN peut prendre plusieurs types de mesures après avoir mis l'intéressé à même de présenter ses observations.

Au titre de ces mesures, la Haute autorité peut obliger l'intéressé à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser ou du coût des mesures à prendre. Elle peut aussi faire procéder d'office à l'exécution des travaux ou des mesures prescrites aux frais de la personne mise en demeure. Ces mesures peuvent être complétées par la suspension du fonctionnement de l'installation ou des opérations en cours (par exemple la construction de l'installation).

 Le paragraphe II prévoit le cas dans lequel une installation ou une opération soumise à autorisation, à agrément ou à déclaration est créée, exploitée ou effectuée sans avoir fait l'objet de cette autorisation, de cet agrément ou de cette déclaration. La Haute autorité de sûreté nucléaire met alors l'intéressé en demeure de régulariser sa situation et peut suspendre le fonctionnement de l'installation ou le déroulement de l'opération jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande d'autorisation ou d'agrément.

Si l'intéressé ne défère pas à la mise en demeure de régulariser sa situation ou si sa demande d'autorisation ou d'agrément est rejetée, la HASN peut prendre l'ensemble des mesures prévues au paragraphe I et ordonner l'arrêt de l'installation ou des opérations en cours.

 Le paragraphe III donne à la Haute autorité le pouvoir de prendre toutes les mesures provisoires rendues nécessaires au respect de ses décisions, y compris l'apposition des scellés.

Le paragraphe IV soumet les décisions motivées140(*) prises par la Haute autorité en application des I et II à une homologation du ministre chargé de la sûreté nucléaire, qui est réputée acquise à défaut d'opposition dans le délai de quinze jours. Cette homologation n'est pas applicable aux mesures prévues par la HASN, en cas d'urgence.

Propositions de votre commission

Le paragraphe I permet à la HASN de mettre en demeure l'exploitant d'une installation141(*) de se conformer à la réglementation à la suite de constatations effectuées par les inspecteurs. Cette disposition reprend la pratique actuelle selon laquelle c'est à l'administration centrale et non à l'inspecteur que revient le pouvoir de mise en demeure. Votre commission tient à affirmer son attachement à ce que la HASN fasse effectivement usage de ses pouvoirs de sanction dans tous les cas où un inspecteur constate que la réglementation n'est pas observée, compte tenu des risques existants pour la santé et l'environnement.

Quant au délai dont dispose l'opérateur pour se mettre en conformité, il ne peut être fixé a priori -en particulier dans la loi- car il doit être adapté aux différents types d'inobservation des règles qui sont, par définition, très variables en termes de gravité, d'immédiateté des conséquences et d'importance des travaux à réaliser ou des mesures à prendre.

Le second alinéa est tout fait nécessaire car il garantit que les décisions prises par la HASN respectent les principes fondamentaux de motivation des actes administratifs et du contradictoire de la procédure.

Ces décisions sont de même nature que celles prévues par l'article L. 514-1 du code de l'environnement pour les ICPE. Votre commission s'étonne toutefois que n'ait pas été reprise la règle selon laquelle les sommes consignées sont restituées au débiteur au fur et à mesure de l'exécution des travaux ou mesures prescrits. Les dispositions du quatrième alinéa du I permettent d'utiliser les sommes consignées pour régler les dépenses de mise en conformité dans le cas où elles seraient exécutées d'office. Mais la rédaction proposée ne garantit nullement à l'exploitant qu'il ne sera pas conduit à payer deux fois : au titre de la consignation142(*), d'une part, et par la réalisation des travaux des autres mesures, d'autre part. Cette situation serait non seulement injustifiée, mais elle pourrait dissuader le débiteur à exécuter les travaux une fois réglée la consignation, ce qui est contraire au but recherché. Une modification du texte sur ce point, que votre commission prescrit par un amendement, apparaît nécessaire.

Quant à la possibilité pour la HASN de décider la suspension du fonctionnement, elle ne pose pas de difficultés particulières puisque l'arrêt du fonctionnement signifie l'arrêt de l'utilisation de l'installation143(*) mais n'implique nullement la fin de l'exploitation, c'est-à-dire de la marche technique de l'installation avec toutes les garanties de sécurité attendues de l'exploitant, qui demeure pleinement responsable.

Votre commission estime que les décisions et sanctions prévues au paragraphe II en cas de défaut d'une autorisation d'un agrément ou d'une déclaration sont justifiées et proportionnées et, par conséquent, vous en propose l'adoption sans modification.

Le paragraphe III mériterait de voir sa rédaction précisée. Il est nécessaire de bien rappeler que les mesures dont la HASN assure l'application ne sont pas seulement celles prévues au paragraphe II mais celles indiquées au paragraphe I et qu'elles valent pour tous les cas où la HASN peut être amenée à prendre des mesures provisoires pour faire respecter ses décisions, notamment par l'apposition de scellés144(*). A cet effet, l'amendement présenté par votre commission renvoie à tous les cas de suspension ou de mise à l'arrêt de l'exploitation prévus aux IV et IX de l'article 13, à l'article 14 ter ainsi qu'aux paragraphes I et II de l'article 17.

Le paragraphe IV fait débat car il soumet certaines décisions individuelles d'une autorité administrative indépendante à une forme de censure, même implicite, du Gouvernement.

Ceci est déjà possible de facto pour les mesures de consignation puisque leur exécution suppose une décision du comptable public. Mais, en application du paragraphe IV, la possibilité pour le ministre de s'opposer aux décisions de la HASN serait aussi envisageable en matière de suspension des installations.

Votre commission estime que cette disposition est acceptable pour deux raisons. D'une part, en cas d'urgence, l'homologation du ministre n'est pas nécessaire, ce qui évite ainsi de subir les retards liés aux délais de quinze jours laissé au ministre pour se prononcer. D'autre part, il n'est pas impossible que le pouvoir exécutif soit contraint, dans certains cas très rares145(*), de ne pas homologuer une décision de suspension, par exemple pour un motif impérieux d'approvisionnement énergétique du pays.

De tels refus d'homologation devant rester exceptionnels, il convient de les entourer d'une certaine solennité, en obligeant le ministre à justifier les limitations de l'indépendance d'une AAI. Aussi un amendement de votre commission impose-t-il que l'opposition du ministre à une homologation soit motivée et rendue publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 18 (Article 1920 du code général des impôts) - Régime des consignations financières

Le droit en vigueur

Les consignations telles que prévues à l'article 17 du projet de loi sont applicables que dans le cadre de la police des installations classées sur le fondement de l'article L. 514-1146(*) du code de l'environnement.

Pour les sommes recouvrées à ce titre, l'article 1920 du code général des impôts prévoit que le Trésor bénéficie d'un privilège s'exerçant avant tout autre sur l'ensemble des immeubles et effets mobiles appartenant au redevable ainsi que sur tout le matériel servant à l'exploitation147(*). Les oppositions que le débiteur de ces consignations pourrait être amené à formuler devant le juge administratif seraient examinées en référé.

La jurisprudence estime que de tels recours n'ont pas d'effets suspensifs sur la consignation puisqu'ils n'ont pas le caractère d'une opposition à un titre de perception, ni même d'opposition aux poursuites au titre de l'article 6 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique.

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa dispose que les sommes dont la consignation entre les mains d'un comptable public a été ordonnée en application des dispositions de l'article 17 sont recouvrées comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine.

Le deuxième alinéa précise que, pour ce recouvrement, l'Etat bénéficie d'un privilège de rang équivalent à celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts.

Le troisième alinéa dispose que, lorsque l'état exécutoire pris en application d'une mesure de consignation fait l'objet d'une opposition devant le juge administratif, ce dernier, statuant en référé148(*), peut -à la demande de la HASN et sous certaines conditions149(*)- décider que le recours n'aura pas d'effet suspensif.

Propositions de votre commission

S'agissant des premier et deuxième alinéas, votre commission estime utile de transposer en matière nucléaire les règles déjà appliquées sur ce point en matière de police des ICPE.

Sur le troisième alinéa, votre commission estime tout d'abord nécessaire d'améliorer la rédaction150(*) afin de bien préciser que le délai de quinze jours concerne le point de savoir si le recours revêt un caractère suspensif et non la décision au fond.

Ces observations la conduisent à vous soumettre un amendement sur cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 - Obligations de l'exploitant en cas de suspension du fonctionnement de l'installation ou des opérations non conformes à la réglementation

Le droit en vigueur

L'obligation pour l'exploitant d'une installation dont le fonctionnement est suspendu d'assurer à son personnel le paiement des salaires et des éléments annexes n'existe aujourd'hui que dans le cas des ICPE, sur le fondement de l'article L. 514-3 du code de l'environnement.

Le texte du projet de loi

Selon le texte de l'article 19, pendant toute la durée des mesures de suspension prises en application de l'article 17151(*), l'exploitant est tenu d'assurer à son personnel le paiement des salaires, indemnités et rémunérations de toute nature auxquels il avait droit jusqu'alors.

Observations de votre commission

Votre commission juge opportun ce dispositif car il n'y a aucune raison qu'une différence existe entre les droits des personnes travaillant dans une ICPE et celles employées dans une installation nucléaire de base.

Elle préconise donc son adoption en l'état du projet de loi initial.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 - Application des mesures de police en cas de défaillance de l'exploitant

Le droit en vigueur

En matière d'INB, il n'existe pas actuellement de dispositions permettant d'engager des mesures à l'encontre du propriétaire du terrain ou du bâti ayant servi d'assiette à l'activité nucléaire.

En revanche, l'article L. 514-1 du code de l'environnement autorise le préfet, en cas d'inobservation de la législation sur les ICPE, à prendre des mesures administratives à l'encontre du seul exploitant. C'est par une construction jurisprudentielle que les juridictions administratives ont retenu, sous certaines conditions, la responsabilité du détenteur du terrain d'assiette de l'installation152(*). L'administration peut s'adresser au propriétaire du terrain, de l'immeuble ou des installations lorsque l'exploitation de l'installation a cessé et en cas de défaillance de l'exploitant.

Cette construction jurisprudentielle se fonde notamment sur l'article 1er de la loi de 1976 sur les ICPE (actuel article L. 511-1 du code de l'environnement) qui soumet aux dispositions de la législation sur les ICPE « les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale (...) qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients » pour certains intérêts. Les juridictions administratives ont jugé qu'en cas de défaillance de l'exploitant le propriétaire du terrain devenait détenteur au sens de cet article 1er et supportait les obligations imposées à l'exploitant.

Le texte du projet de loi

L'article 20 du projet de loi dispose qu'en cas de défaillance de l'exploitant la HASN peut prendre, à l'encontre du propriétaire du terrain sur lequel est située l'installation, les mesures prévues :

- aux IV (mise à l'arrêt définitif et démantèlement), VII (prescription de mesures d'évaluation et de travaux) et VIII (mesures à l'encontre des exploitants d'une installation non entrée en service après le délai autorisé) de l'article 13 ;

- à l'article 14 bis (mesures nécessaires à l'exploitation sur déclaration) ;

- à l'article 14 ter (suspension en cas de risques non prévus au départ) ;

- à l'article 17 (prise de mesures de police après mise en demeure) ;

- et à l'article 18 (demande d'effet non suspensif des consignations imposées à l'exploitant).

L'engagement de ces mesures exige que le propriétaire ait donné son accord à cet usage du terrain en étant informé des obligations pouvant être mises à sa charge en application de cet article 20. Elles sont, dès lors, applicables aux personnes qui deviendraient propriétaires du terrain postérieurement à la défaillance de l'exploitant.

Observations de votre commission

Votre commission note, en préalable, que les situations où l'exploitant nucléaire n'est pas propriétaire du terrain et des bâtiments d'une installation nucléaire de base sont aujourd'hui extrêmement rares.

Toutefois, elle estime qu'il est légitime de se prémunir autant que possible contre les risques de défaillance de l'exploitant.

En l'absence d'une référence à la notion de « détenteur de l'installation » dans d'autres dispositions du projet de loi, votre commission juge opportun de traduire dans le texte la jurisprudence appliquée aux ICPE153(*), assurant ainsi sa sécurisation juridique.

Votre commission estime que le dispositif proposé est équilibré dans la mesure où il conditionne la mise en jeu de cette responsabilité à la réunion de deux conditions : la défaillance de l'exploitant et l'accord à cet usage du terrain donné par le propriétaire, informé des obligations pouvant être mises à sa charge.

Il doit être clairement entendu que cette deuxième condition s'interprète comme n'imposant d'obligations qu'aux propriétaires qui en ont été informés au moment où ils ont donné l'accord pour l'usage de leur terrain aux fins d'assiette à une INB et non postérieurement.

Sur le point de savoir si le terrain désigne aussi les bâtiments, votre commission, constatant que la réponse est affirmative en l'état du droit154(*), estime que le texte proposé peut être adopté en l'état.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 21 - Recours contre les décisions prises en matière de sûreté

Le droit en vigueur

En l'absence de disposition textuelle particulière, les décisions actuellement prises par l'autorité administrative dans le cadre du régime des INB sont soumises au droit commun des actes administratifs et peuvent, à ce titre, faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir155(*). Ce type de recours permet de déférer un acte dans un délai de deux mois à compter de sa publication, les pouvoirs du juge consistant à examiner si cet acte est légal et à l'annuler dans le cas contraire.

Tel n'est pas le cas des décisions prises en matière d'ICPE auxquelles l'article L. 514-6 du code de l'environnement rend applicable le recours de plein contentieux. Celui-ci confère au juge des pouvoirs plus larges, non seulement de sanctions mais aussi de reformation des actes de l'autorité administrative, voire de substitution du juge à cette dernière.

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa de l'article 21 du projet de loi soumet au recours de plein contentieux les décisions des autorités administratives -ministre ou HASN- prévues :

- à l'article 13 (autorisations de création, de mise à l'arrêt définitif ou de démantèlement, prescription techniques) ;

- à l'article 13 ter (institution de servitudes d'utilité publique) ;

- à l'article 14 bis (mesures imposée en cas de fonctionnement de l'installation et sur déclaration) ;

- à l'article 14 ter (décision d'arrêt ou de démantèlement) ;

- à l'article 17 (prise de mesures de police après mise en demeure) ;

- à l'article 18 (demande d'effet non suspensif des consignations imposées à l'exploitant) ;

- et à l'article 20 (prise de mesures à l'encontre du propriétaire du terrain).

En conséquence, le juge administratif pourra ne pas se limiter à une annulation ou à une validation des décisions, mais il aura la faculté de les modifier.

Certes, les décisions administratives prises en matière nucléaire présentent des spécificités techniques fortes par rapport à ce qui prévaut dans des installations classées moins complexes. Toutefois, compte tenu des enjeux pour la santé et l'environnement, il est nécessaire que le juge administratif ne soit pas contraint au seul choix de valider ou d'annuler une décision, avec tous les risques que cette seconde situation pourrait faire naître du fait d'un possible vide juridique156(*).

Le deuxième alinéa (1°) fixe à deux mois après la notification de la décision le délai de recours accordé à l'exploitant, à la personne responsable du transport ou au propriétaire du terrain157(*), soit le délai de droit commun.

Le troisième alinéa fixe le délai de recours applicable aux tiers à quatre ans, à compter de la publication ou de l'affichage de la décision. Ce délai peut même être plus long et courir jusqu'à la fin d'une période de deux années suivant la mise en service de l'installation. Le texte fonde le recours des tiers sur « les dangers que le fonctionnement de l'installation présente pour la santé des personnes et l'environnement », à l'instar de ce qui existe pour les installations classées pour la protection de l'environnement.

Observations de votre commission

Votre commission est favorable au principe d'un alignement du régime des recours sur celui qui est déjà applicable aux ICPE. C'est ce que l'article 21 propose tant s'agissant de la nature du recours que des délais impartis.

En effet, les particularités de l'activité nucléaire -forte spécificité technique des décisions administratives et importance des exploitants- ne justifient pas de différence de traitement entre les INB et l'ensemble des installations classées.

Quant à la mention du danger de l'exploitation pour la santé et l'environnement, elle reçoit son accord dans la mesure où cette disposition précise l'intérêt à agir des tiers comme c'est déjà le cas en matière d'ICPE158(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III - Dispositions pénales en matière d'installations nucléaires de base et de transport de matières radioactives

Regroupant 8 articles, le chapitre III du titre IV est consacré aux dispositions pénales en cas d'infraction aux dispositions relatives aux installations nucléaires de base et au transport de matières radioactives.

Section 1 - Constatation des infractions

La première section de ce chapitre, composée de deux articles, traite de la constatation des infractions commises dans les INB et dans les transports de matières radioactives.

Article 22 - Constatation des infractions par les inspecteurs de la sûreté nucléaire

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa de l'article 22 permet aux inspecteurs de la sûreté nucléaire, ayant la qualité de fonctionnaires de catégorie A ou d'agents publics d'un niveau équivalent, habilités et assermentés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de rechercher et de constater les infractions aux dispositions du titre IV du projet de loi et à ses textes d'application. En outre, cet alinéa donne à ces inspecteurs, pour constater les infractions, les pouvoirs qui leur sont conférés par les II, III et IV de l'article 16 du projet de loi159(*).

Le deuxième alinéa dispose que les opérations tendant à la recherche et à la constatation des infractions sont placées sous l'autorité et le contrôle du procureur de la République dans le ressort duquel est commise ou est susceptible d'être commise l'infraction.

Enfin, le dernier alinéa oblige les inspecteurs et les officiers de police judiciaire à constater les infractions par procès-verbal. Ces procès-verbaux font foi jusqu'à preuve contraire et doivent, sous peine de nullité, être adressés au procureur de la République dans les cinq jours qui suivent leur constat. Une copie du procès-verbal doit être remise à l'exploitant de l'installation ou à la personne responsable du transport.

Propositions de votre commission

Votre commission préconise, sur l'article 22, l'adoption d'un amendement de simplification et de trois amendements rédactionnels.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 23 - Autorisation d'effectuer des prélèvements d'échantillons

Le texte du projet de loi

L'article 23 autorise, en application des dispositions du présent titre, les prélèvements d'échantillons, sans que le texte soit, à cet égard, plus précis. En outre, il indique que ces prélèvements doivent comporter un nombre suffisant d'échantillons pour permettre des analyses complémentaires.

Propositions de votre commission

Pour souci de clarté et d'efficacité, votre commission recommande la réécriture, par le biais d'un amendement, de ce dispositif. La rédaction présentée par votre commission autorise les inspecteurs de la sûreté nucléaire à effectuer des prélèvements d'échantillons dans le périmètre des installations nucléaires de base ou aux points de rejets de ces installations et sur les transports de matières radioactives, tant au titre de leurs missions de contrôle que de celles tendant à la recherche et au constat des infractions.

En outre, l'amendement laisse à la libre appréciation de l'inspecteur la décision d'effectuer un ou plusieurs prélèvements afin de permettre des analyses complémentaires.

Par conséquent, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Section 2 - Sanctions pénales

La section 2 du chapitre III, qui regroupe six articles, définit les sanctions pénales applicables en cas d'infractions à la réglementation relative aux installations nucléaires et aux transports de matières radioactives.

Votre commission rappelle que le renforcement de ces sanctions avait été proposé par l'article 5 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement. Ses dispositions tendaient à transcrire dans notre droit interne les éléments de la décision-cadre 2003/80 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, qui imposait aux Etats membres de l'Union européenne d'incriminer pénalement et de sanctionner de peines effectives, proportionnées et dissuasives les comportements commis au détriment de l'environnement. Toutefois, dans un arrêt du 13 septembre 2005160(*), la Cour de justice des communautés européennes a annulé cette décision-cadre au motif qu'elle avait été adoptée sur la base d'une procédure erronée au regard de son contenu et des articles des traités européens fixant les règles d'adoption des actes de droit communautaire. Cette annulation avait, en conséquence, conduit le Gouvernement à supprimer, par voie d'amendement, l'article 5 précité, puisque ce projet de loi se voulait exclusivement un texte de transposition du droit communautaire.

Pour autant, votre commission n'en considère pas moins pertinente la présente section du projet de loi qui renforce les sanctions pénales applicables aux exploitants nucléaires, qui ont uniquement un fondement contraventionnel en application de la loi du 2 août 1961 précitée. Au surplus, votre commission estime que la création de nouvelles obligations à la charge des exploitants nucléaires impose la définition de sanctions pénales appropriées en cas de méconnaissance de ces dernières. Pour ces raisons, jugeant que ces dispositifs trouvent pleinement leur place dans le présent projet de loi, votre commission vous proposera, sous le bénéfice de plusieurs amendements, de conserver les articles de la section 2 du chapitre III du titre IV.

Article 24 - Sanctions pénales en cas d'infraction à la réglementation relative à l'exercice des activités nucléaires

L'article 24, qui a été modifié par la lettre rectificative, définit les sanctions pénales applicables aux exploitants nucléaires et aux personnes responsables des transports, en leur qualité de personne physique, en cas de méconnaissance de certaines règles relatives aux INB ou de nouvelles obligations créées par le projet de loi.

Le droit en vigueur

Les sanctions pénales applicables aux INB sont définies par la loi du 2 août 1961 précitée et par son décret d'application du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires. Actuellement, ces sanctions sont d'un niveau peu élevé au regard de celles qui sont fixées dans des législations similaires, notamment pour les installations classées pour la protection de l'environnement.

En particulier, les textes applicables aux INB prévoient :

- des contraventions de cinquième classe, c'est à dire des amendes de 1.500 euros maximum, en cas d'exploitation ou de mise à l'arrêt d'une INB sans autorisation, de manquement aux prescriptions techniques notifiées par les pouvoirs publics pour assurer la sûreté de l'installation, de modification de l'installation sans en informer le directeur général de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, de manquement à l'obligation de déclaration des accidents ou incidents nucléaires (article 12 du décret du 11 décembre 1963) ;

- en cas de condamnation d'un exploitant, une amende de 18.000 euros en cas de non-exécution des travaux ou aménagements prescrits par le tribunal compétent (article 5 de la loi du 2 août 1961) ;

- une peine d'emprisonnement de six mois et une amende de 18.000 euros pour toute personne ayant fait fonctionner une installation en infraction à une mesure d'interdiction juridictionnelle (article 6 de la même loi) ;

- une peine de prison de trois mois et une amende de 4.500 euros pour les entraves à l'accomplissement des missions des agents chargés du contrôle des installations (article 7 de la même loi).

Enfin, l'article 7-1 de la même loi reconnaît également la responsabilité des personnes morales dans les conditions prévues par le code pénal (quintuple des amendes applicables aux personnes physiques).

Le texte du projet de loi

 Le paragraphe I prévoit des peines de trois ans d'emprisonnement et de 150.000 euros d'amende si l'exploitant :

- crée ou exploite une INB sans autorisation ;

- exploite une installation existante, entrée dans le champ d'application des INB par modification de sa classification en vertu des textes d'application du projet de loi, sans avoir fait la déclaration, imposée par l'article 14 bis, à la Haute autorité dans l'année suivant sa nouvelle classification ;

- ou poursuit l'exploitation d'une INB en infraction à une mesure administrative ou à une décision juridictionnelle d'arrêt ou de suspension d'activité.

 Selon les dispositions du paragraphe II, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende le fait :

- d'exploiter une INB sans se conformer à une mise en demeure de respecter une prescription émise par l'autorité administrative ;

- ou de ne pas se conformer à une décision fixant les conditions de remise en état du site en application du V de l'article 13 ou de l'article 20.

 En vertu du paragraphe III, la personne responsable d'un transport de matières radioactives encourt un an d'emprisonnement et une amende de 30.000 euros si elle transporte ces matières sans autorisation ou agrément ou en violation de leurs prescriptions.

 Le paragraphe IV punit de peines d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende le fait pour l'exploitant de refuser de communiquer à l'autorité administrative, en application de l'article 16 du projet de loi, une information relative à la sûreté nucléaire. Les mêmes peines sont applicables si l'exploitant fait obstacle aux contrôles effectués par les inspecteurs de la sûreté nucléaire.

 Le paragraphe V définit des peines d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende dans le cas où un exploitant d'une INB ou une personne responsable d'un transport de matières radioactives n'effectuerait pas les déclarations d'incident ou d'accident de l'article 30.

 Enfin, en application du paragraphe VI, l'exploitant d'une INB qui n'établirait pas le document annuel relatif à la sécurité nucléaire et à la radioprotection, dont la réalisation est imposée par l'article 5 du projet de loi, qui ferait obstacle à sa mise à disposition du public ou qui y porterait des renseignements mensongers, risquerait des peines de six mois d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amende.

Propositions de votre commission

Votre commission vous présente deux amendements à cet article.

Tout d'abord, elle vous propose de réduire la peine d'emprisonnement encourue par l'exploitant en cas de non déclaration d'incident ou d'accident d'un an à six mois. Elle estime qu'il serait disproportionné de fixer le quantum de peine à un an pour cette infraction au regard d'autres peines d'emprisonnement équivalentes prévues par le texte pour des infractions dont la gravité est pourtant sans commune mesure. A l'évidence, le fait de faire obstacle aux contrôles des inspecteurs de la sûreté nucléaire ne constitue-t-il pas une violation plus répréhensible de la loi ? A plus forte raison, n'en va-t-il pas de même pour les personnes transportant des matières radioactives sans autorisation ? Votre commission incline à le penser. Aussi, afin que les sanctions pénales proposées par ce dispositif soient effectivement proportionnées à la gravité des faits, votre commission juge-t-elle nécessaire cet ajustement.

Dans le même esprit, elle considère déraisonnable le fait de prévoir un emprisonnement de six mois pour un exploitant qui ne réaliserait pas le document annuel sur la sûreté nucléaire, ferait obstacle à sa publicité ou y porterait des renseignements mensongers. Elle vous propose, avec le même souci de proportionnalité, de supprimer la peine d'emprisonnement, pour ne conserver que l'amende de 7.500 euros. Au demeurant, votre commission tient à souligner que seule une amende, d'un montant maximum de 9.000 euros, est prévue pour le président, les administrateurs ou les directeurs généraux d'une société anonyme, qui, pour chaque exercice, ne dresseraient pas l'inventaire ou n'établiraient pas des comptes annuels et un rapport de gestion161(*). En outre, pour éviter les plaintes et les condamnations abusives, le même amendement indique qu'est seulement punissable le fait de ne pas établir le rapport annuel dans les six mois suivant la fin de l'année considérée.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 25 - Sanctions complémentaires encourues par les personnes physiques

Dans le cas où un exploitant d'une INB ou une personne responsable de transport de matières radioactives serait condamné en vertu des dispositions de l'article 24, l'article 25 définit des peines complémentaires. Ces dernières consisteraient en :

- l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci par tout moyen approprié ;

- la confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit ;

- l'interdiction pour une durée maximale de cinq ans d'exercice de l'activité professionnelle.

Votre commission considère que ce dispositif est opportun et n'appelle pas de commentaire particulier de sa part.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 26 - Sanctions complémentaires en cas de création ou d'exploitation sans autorisation d'une installation nucléaire de base

Selon les dispositions de l'article 26, comprises dans le champ de la lettre rectificative, l'exploitant d'une INB qui créerait ou exploiterait l'installation sans autorisation, qui ne ferait pas la déclaration prévue à l'article 14 bis à la Haute autorité ou qui ne se conformerait pas à une mise en demeure de l'autorité administrative de respecter une prescription s'exposerait à ce que le tribunal :

- décide de l'arrêt ou de la suspension du fonctionnement de tout ou partie de l'installation ;

- ou ordonne la remise en état du site dans un délai déterminé.

Dans le second cas, le tribunal aurait alors la possibilité de faire réaliser d'office, aux frais de l'exploitant, les travaux de remise en état et de prévoir la consignation, entre les mains d'un comptable public, d'une somme répondant du montant des travaux à réaliser.

A nouveau, votre commission juge bienvenues ces dispositions, qui ne soulèvent aucune difficulté.

Par conséquent, votre commission préconise l'adoption de cet article sans modification.

Article 27 - Sanctions pénales applicables aux exploitants nucléaires en leur qualité de personne morale

Également concerné par la lettre rectificative, l'article 27 prévoit la responsabilité pénale des exploitants des INB et des responsables de transport de matières radioactives en leur qualité de personne morale.

Le texte du projet de loi

Cette responsabilité pénale s'exercerait dans les conditions établies à l'article 121-2 du code pénal162(*), pour les infractions définies par le chapitre III du titre IV du projet de loi.

En cas de reconnaissance de la responsabilité pénale de l'exploitant nucléaire ou du responsable des transports en leur qualité de personne morale, les peines proposées par l'article seraient :

- une amende de 1,5 million d'euros en cas de création d'une INB, de poursuite de l'exploitation en violation d'une mesure administrative ou judiciaire ou d'absence de déclaration sur le fondement de l'article 14 bis ;

- une amende dont le montant est fixé au quintuple de celui qu'encourent les personnes physiques dans le cas des autres infractions définies à l'article 24 du projet de loi163(*) ;

- dans tous les cas, les peines complémentaires mentionnées aux 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 8° et 9° de l'article 131-39 du code pénal.

Ces dispositions du code pénal prévoient :

« 2° L'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ;

3° Le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ;

4° La fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;

5° L'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

6° L'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de faire appel public à l'épargne ;

8° La confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit ;

9° L'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique. »

L'article indique, dans le cas visé au 2° de l'article 131-39, que cette interdiction porte sur l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise.

Votre commission rappelle simplement qu'avant l'adoption par le conseil des ministres de la lettre rectificative de ce projet de loi l'article 27 punissait d'une peine de 7,5 millions d'euros d'amende les personnes exploitant une INB sans autorisation, ce qui constituait une multiplication par cinquante du quantum de peine applicable aux personnes physiques. Une telle différence entre la peine encourue par les personnes physiques et les personnes morales aurait vraisemblablement créé un précédent dans le droit pénal français. Certes, le « principe du quintuple » n'a qu'une valeur législative et il est donc loisible au législateur d'y déroger s'il le juge opportun. Toutefois, votre commission ne peut qu'appeler à la raison en matière d'incriminations et de peines et considère que cette disposition aurait constitué un précédent fâcheux. Elle se réjouit donc que le texte rectifié de



l'article 27 du projet de loi ait retenu un montant d'amende plus raisonnable, qui, au surplus, représente toujours une multiplication par dix de la peine prévue pour les personnes physiques.

Après analyse, votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 28 - Application des dispositions sur l'ajournement avec injonction

L'article 28 rend applicables les articles 132-66 à 132-70 du code pénal, relatifs à l'ajournement avec injonction, en cas de condamnation d'un exploitant nucléaire prononcée sur le fondement des articles 24 et 27 du projet de loi.

En vertu de ces cinq articles du code pénal, la juridiction peut ajourner le prononcé de la peine en enjoignant à la personne physique ou à la personne morale déclarée coupable de se conformer à une ou plusieurs des prescriptions prévues par ces lois ou règlements. La juridiction impartit alors un délai pour l'exécution de ces prescriptions. La juridiction peut assortir l'injonction d'une astreinte lorsque celle-ci est prévue par la loi ou le règlement, ce qui est le cas s'agissant de l'article 28 du projet de loi. Dans ce cas, elle fixe le taux de l'astreinte et la durée maximale pendant laquelle celle-ci sera applicable.

L'astreinte cesse de courir le jour où les prescriptions énumérées par l'injonction ont été exécutées. L'ajournement avec injonction ne peut intervenir qu'une fois et peut être ordonné même si la personne physique prévenue ou le représentant de la personne morale prévenue n'est pas présent. Dans tous les cas, la décision peut être assortie de l'exécution provisoire. A l'audience de renvoi, lorsque les prescriptions énumérées par l'injonction ont été exécutées dans le délai fixé, la juridiction peut soit dispenser le coupable de peine, soit prononcer les peines prévues par la loi ou le règlement.

Lorsque les prescriptions ont été exécutées avec retard, la juridiction liquide, s'il y a lieu, l'astreinte et prononce les peines prévues par la loi ou le règlement. Lorsqu'il y a inexécution des prescriptions, la juridiction liquide s'il y a lieu l'astreinte, prononce les peines et peut en outre, dans les cas et selon les conditions prévues par la loi ou le règlement, ordonner que l'exécution de ces prescriptions sera poursuivie d'office aux frais du condamné.

Sauf dispositions contraires, la décision sur la peine intervient au plus tard un an après la décision d'ajournement. Le taux de l'astreinte, tel qu'il a été fixé par la décision d'ajournement, ne peut être modifié. Pour la liquidation de l'astreinte, la juridiction apprécie l'inexécution ou le retard dans l'exécution des prescriptions en tenant compte, s'il y a lieu, de la survenance d'événements qui ne sont pas imputables au coupable.

Le texte de l'article 28 autorise la juridiction compétente à assortir l'injonction d'une astreinte de 15.000 euros par jour de retard.

Souscrivant à son dispositif, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 29 (Article L. 142-2 du code de l'environnement) - Possibilité pour les associations agréées de protection de l'environnement d'exercer les droits reconnus à la partie civile

Le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 142-2 du code de l'environnement, les associations agréées de protection de l'environnement164(*) peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile dans les cas de procès sur des faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elles défendent et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à plusieurs domaines. Le code précise qu'il s'agit des législations relatives à la protection de la nature et de l'environnement, à l'amélioration du cadre de vie, à la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, à l'urbanisme ainsi qu'aux textes pris pour leur application. Peuvent également se voir reconnaître ce droit les associations ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances.

Le texte du projet de loi

L'article 29 propose d'élargir cette énumération afin que les associations agréées se voient également reconnus les droits conférés à la partie civile quand les faits incriminés constituent une infraction aux dispositions relatives à la sûreté nucléaire et la protection contre les rayonnements ionisants.

Propositions de votre commission

Par cohérence avec la terminologie retenue par ailleurs dans le projet de loi, votre commission vous propose, par un amendement, de substituer la notion de « radioprotection » à celle de « protection contre les rayonnements ionisants ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IV - Dispositions applicables en cas d'incident ou d'accident

Le chapitre IV du titre IV, composé d'un unique article modifié par la lettre rectificative, détermine les dispositions applicables en cas d'incident ou d'accident concernant une installation nucléaire ou un transport de matières radioactives.

Article 30 - Obligations d'information en cas d'accident ou d'incident

L'article 30 crée, dans la loi, une obligation d'information, à la charge de l'exploitant nucléaire ou de la personne responsable d'un transport de matières radioactives, de l'autorité administrative en cas d'accident ou d'incident, nucléaire ou non.

Le droit en vigueur

Dès 1987, la France a mis en place une échelle de gravité des évènements nucléaires, dont l'AIEA s'est largement inspirée pour concevoir l'échelle INES (International Nuclear Event Scale). Cette échelle, mise en application au niveau international en 1991, est destinée à couvrir les incidents ou accidents se produisant dans toutes les installations nucléaires de base, y compris dans celles qui sont classées au titre de la défense nationale, et lors du transport des matières radioactives.

Ces événements sont, après leur survenance, classés par l'Autorité de sûreté nucléaire, selon 8 niveaux, de 0 à 7, en fonction de leur importance. Sont considérés comme incidents nucléaires les évènements classés aux niveaux 2 et 3 et comme accidents ceux qui sont classés aux niveaux 4, 5, 6 et 7. Le classement de l'incident ou de l'accident s'appuie sur trois critères :

- les conséquences à l'extérieur du site en termes de rejets radioactifs ;

- les conséquences à l'intérieur du site pouvant toucher les employés et l'état des installations ;

- la dégradation des lignes de défense de l'installation.

En vertu de l'article 5 du décret du 11 décembre 1963 précité, tous les événements significatifs pour la sûreté nucléaire doivent faire l'objet, de la part des exploitants, d'une déclaration dans les 24 heures à l'Autorité de sûreté nucléaire. Cette déclaration doit comporter une proposition de classement à l'échelle INES, soumise à l'approbation de l'ASN qui est seule responsable de la décision finale.

En définitive, cette échelle a pour vocation de faciliter la perception par les médias et le public de l'importance réelle des incidents ou accidents. Elle ne constitue cependant pas un outil d'évaluation et ne peut servir de base à des comparaisons internationales puisque les décisions de classement dépendent des autorités nationales.

L'utilisation de l'échelle INES permet à l'ASN de sûreté de sélectionner, au sein des événements survenus, ceux qui doivent faire l'objet d'une communication. Ainsi, tous les incidents et accidents classés au niveau 1 et au-dessus font l'objet d'une information, publiée sur le site Internet de la DGSNR. Les incidents de niveau 2 et au-dessus sont signalés par voie de communiqué de presse. En revanche, les incidents de niveau 0 ne sont rendus publics que lorsqu'ils présentent un intérêt particulier.

A titre d'illustration, plusieurs centaines d'incidents, qui ne présentent aucune importance du point de vue de la sûreté, sont classés chaque année en France au niveau 0. Deux événements ont été classés au niveau 3 (l'un en 1981 survenu à La Hague et l'autre, en 2002, lors d'un transport de matières radioactives entre la Suède et la France) et un seul accident a été classé au niveau 4 (en 1980 avec l'endommagement du coeur de réacteur A1 de Saint-Laurent). Au niveau international, les accidents les plus graves sont intervenus aux Etats-Unis (avec la fusion partielle du coeur de réacteur de Three Mile Island en 1979, classé au niveau 5) et en Ukraine avec l'accident de Tchernobyl en 1986 (classé au niveau 7).

Le texte du projet de loi

L'article 30 précise que les incidents ou accidents ne doivent être déclarés que s'ils ont ou s'ils risquent d'avoir des conséquences notables sur la sûreté de l'installation ou du transport ou de porter atteinte, par exposition aux rayonnements ionisants, aux personnes, aux biens ou à l'environnement.

En cas d'évènement, l'exploitant ou la personne responsable du transport est tenu de le déclarer sans délai à la Haute autorité de sûreté nucléaire, au préfet du lieu où s'est produit l'événement et, le cas échéant, au préfet maritime.

Votre rapporteur rappelle par ailleurs que l'article 24 du projet de loi prévoit une peine d'emprisonnement d'un an -que votre commission propose de réduire à six mois- et une peine d'amende de 15.000 euros si l'exploitant ou le responsable ne procède pas à cette déclaration.

Propositions de votre commission

Afin de limiter les risques de condamnation abusive pour les exploitants, votre commission considère indispensable l'adoption d'un amendement de précision. Par cohérence avec le texte du projet de loi qui prévoit que la déclaration n'intervient qu'en cas de conséquences notables sur l'environnement, il est préconisé de préciser que les incidents de radioprotection ne font l'objet d'une déclaration obligatoire que s'ils exposent de manière significative les personnes aux rayonnements ionisants.

Votre commission a, enfin, largement débattu sur le point de savoir si la notion de « déclaration sans délai » était bien appropriée. Elle a, par conséquent, souhaité que les rapporteurs expertisent cette question pour, si nécessaire, faire une proposition à l'occasion de l'examen du texte en séance publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES

Dans le projet de loi initial, ce titre comprenait deux articles -35 et 36- visant respectivement à prendre des dispositions transitoires et à mettre en cohérence le droit en vigueur avec les dispositions du projet de loi en matière de police des transports.

L'article 1er de la lettre rectificative du 22 février 2006165(*) y a ajouté trois nouveaux articles : 31, 32 et 33. En effet, les précédents articles 31, 32 et 33, qui constituaient le titre IV du projet de loi initial relatif au contrôle de la radioprotection, ont été supprimés dans la mesure où ces dispositions avaient entre temps déjà été adoptées avec l'article 82 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

Enfin, l'article 12 de la lettre rectificative a complété ce titre par les articles 37 et 38.

Article 31 - (Articles L. 1333-3 à L. 1333-5, L. 1337-1-1, L. 1337-6, L. 1333-14, L.1333-17 et L. 1333-20 du code de la santé publique) - Coordination avec le code de la santé publique

Le droit en vigueur

Plusieurs articles du chapitre III du titre Ier du code de la santé publique (CSP) concernent les compétences des autorités administratives en matière de radioprotection. L'article L. 1333-3 dispose que le responsable d'activités nucléaires166(*) est tenu de déclarer tout incident susceptible de porter atteinte à la santé des personnes par exposition aux rayonnements ionisants. Cette déclaration doit être faite à l'autorité administrative, c'est-à-dire aux services placés sous l'autorité des ministres.

Les autorisations ou les déclarations auxquelles sont soumises les activités nucléaires sont accordées et reçues par les ministres chargés de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, comme prévu par l'article L. 1333-4.

Aux termes du deuxième alinéa de cet article du CSP, figurent parmi ces autorisations celles accordées aux installations nucléaires de base sur le fondement de la loi du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et celles relatives aux rejets aqueux régies par les articles L. 214-1 à L. 214-6 du code de l'environnement.

En cas de violation des dispositions légales et réglementaires du CSP par le responsable d'une autorité nucléaire, son article L. 1333-5 prévoit la possibilité d'un retrait temporaire ou définitif de l'autorisation d'exercer cette activité. Le retrait est prononcé par décision motivée et après l'expiration d'un délai d'un mois suivant la notification d'une mise en demeure à l'intéressé qui présente les griefs formulés à son encontre. Des mesures conservatoires peuvent par ailleurs être prises en cas d'urgence.

En matière de publicité relative à l'emploi de radionucléides ou de produits en contenant, l'article L. 1333-14 pose un principe d'interdiction en matière médicale167(*) et rend nécessaire, dans les autres cas, une autorisation délivrée par le ou les ministres intéressés.

S'agissant des agents habilités à procéder au contrôle du respect des règles de radioprotection, leur liste est établie par l'article L. 1333-17. Y figurent plusieurs catégories d'agents publics compétents en matière sanitaire168(*) et les inspecteurs de la radioprotection institués par l'article 82 de la loi du 9 août 2004 précitée.

En ce qui concerne l'exposition des personnes aux rayonnements ionisants, l'article L. 1333-20 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des normes et des règles applicables169(*).

A son article L. 1337-1-1, le même code prévoit que la liste des organismes chargés d'analyser les échantillons prélevés par les agents habilités à contrôler le respect des règles de radioprotection est fixée par arrêté ministériel.

Enfin, l'article L. 1337-6 punit de six mois d'emprisonnement et d'une amende de 7.500 euros le fait de ne pas se conformer à la mise en demeure notifiée par l'autorité administrative de respecter plusieurs obligations telles que : le principe d'optimisation des expositions aux rayonnements ionisants (article L. 1333-2), la mesure de l'importance de l'exposition (article L. 1333-8), la surveillance des matériaux (article L. 1333-10), la communication des informations destinées au fichier national des sources radioactives (article L. 1333-9). Les mêmes peines sont applicables en cas de non conformation aux mises en demeure adressées suite aux contrôles par l'autorité administrative visant au respect des règles d'exposition aux rayonnements ionisants (article L. 1333-17) ou d'entrave faite à ces contrôles. Ces sanctions sont aussi applicables aux installations et activités intéressant la défense nationale (article L. 1333-18).

Le texte du projet de loi

 Le paragraphe I substitue la Haute autorité de sûreté nucléaire et le préfet à l'autorité administrative habilitée par l'article L. 1333-3 à recevoir les déclarations d'incident et d'accident.

 Le paragraphe II insère au premier alinéa de l'article L. 1333-4 la mention du fait que la Haute autorité de sûreté nucléaire accorde les autorisations et reçoit les déclarations.

Au troisième alinéa du même article, le 2° substitue la référence à la présente loi relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire à celle faite aux actuels fondements législatifs des autorisations, à savoir la loi du 2 août 1961 précitée et les articles L. 214-1 à L. 214-6 du code de l'environnement.

 Le paragraphe III précise, au deuxième alinéa de l'article L. 1333-5, que la décision motivée de retrait d'une autorisation d'exercice d'une activité nucléaire est prise par la Haute autorité de sûreté nucléaire après homologation par le ministre chargé de la radioprotection170(*).

 Le paragraphe IV prévoit que les actuelles autorisations de publicité données par les ministres intéressés sont accordées après avis de la Haute autorité de la sûreté nucléaire.

 Le paragraphe V modifie la liste des agents habilités à procéder au contrôle de l'application des mesures de radioprotection. D'une part, sont supprimées les mentions des inspecteurs des installations classées pour la protection de l'environnement et des agents de l'Institut de radioprotection et de la sûreté nucléaire. D'autre part, les agents publics compétents en matière sanitaire171(*) font désormais partie intégrante de la liste des agents concernés.

 Le paragraphe VI dispose que le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article L. 1333-20 en matière de règles d'exposition aux rayonnements ionisants est pris après avis de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

 Le paragraphe VII transfère à la HASN la mission d'arrêter la liste des organismes habilités à analyser les échantillons prélevés lors de contrôles.

 Le paragraphe VIII substitue la mention Haute autorité de sûreté nucléaire à celle des différentes autorités actuellement susceptibles d'adresser des mises en demeure aux responsables d'activités, à savoir : l'autorité qui a délivré l'autorisation ou enregistré la déclaration (deuxième alinéa de l'article L. 1337-6 du CSP), l'autorité chargée du contrôle (premier alinéa du même article) et l'autorité ayant délivré l'autorisation (troisième alinéa).

Observations et propositions de votre commission

Votre commission estime que c'est à juste titre que le paragraphe I prévoit que la HASN ainsi que le représentant de l'Etat dans le département sont informés des incidents et accidents. En effet, s'il revient à la Haute autorité de veiller à la sûreté des activités nucléaires, le préfet a lui aussi besoin d'une information sur les événements survenus afin de remplir ses missions en matière de sécurité civile172(*) comme en matière de transparence nucléaire173(*).

Les dispositions du paragraphe II du 1° donnant à la HASN compétence pour délivrer les autorisations et recevoir les déclarations relatives à l'exercice des activités nucléaires appellent une précision importante. Elle concerne le fait que les autorisations de création des INB ainsi que celles relatives aux ICPE relèvent respectivement de la compétence du Gouvernement (article 13 de la présente loi) ou du représentant de l'Etat dans le département174(*) (article L. 512-1 du code de l'environnement). Les autorisations mentionnées à l'article L. 1333-5 concernent donc les autres activités nucléaires, c'est-à-dire celles pour lesquelles le niveau de risque pour la santé et l'environnement est le moins élevé. C'est pour ces raisons que votre commission est favorable au transfert à la HASN du pouvoir d'autorisation de ces activités.

Elle s'étonne en revanche que le paragraphe III exige l'homologation du ministre chargé de la radioprotection pour les décisions de retrait de ces autorisations alors que tel n'est pas le cas pour leur octroi. Le dispositif proposé étant déséquilibré en termes de parallélisme des procédures, votre commission propose, par un amendement, de supprimer l'homologation ministérielle pour les mesures de retrait.

Le paragraphe IV ne transfère pas à la HASN la compétence en matière d'octroi des autorisations de publicité relative à l'emploi de radionucléides ou de produits en contenant. Il prévoit toutefois son avis, ce qui est cohérent avec les dispositions du titre II du présent projet de loi.

Au paragraphe V, votre commission estime que la modification de la liste des agents chargés de contrôler le respect des règles de radioprotection est conforme aux évolutions organisationnelles en cours, qui consiste principalement en la mise en place du corps des inspecteurs de la radioprotection au sein de la HASN et en la réorientation des inspecteurs des ICPE vers des contrôles plus strictement industriels.

Le paragraphe VI prévoit la consultation de la HASN avant la prise du décret en Conseil d'Etat fixant les règles en matière d'exposition aux rayonnements, à l'instar de ce qui est prévu au paragraphe IV pour les autorisations de publicité. Votre commission est favorable à ce dispositif dans la mesure où il garantit la bonne coordination des ministres et de la Haute autorité. Le fait que le Gouvernement demeure compétent en matière de réglementation générale ne doit en effet nullement faire obstacle à la consultation préalable de la HASN. Au contraire, le recueil d'un avis175(*) permet d'anticiper le règlement des questions de mises en oeuvre du décret dès la rédaction de celui-ci, assurant que les réglementations techniques d'application prises par la HASN seront parfaitement cohérentes avec les règles générales fixées par le Gouvernement.

Quant au paragraphe VII, il est la traduction de dispositions du titre II de la loi, à savoir le troisième alinéa de l'article 2 bis, aux termes duquel la Haute autorité délivre les agréments dont doivent disposer les organismes qui participent au contrôle de la radioprotection.

Enfin, votre commission estime que la substitution réalisée à l'article L. 1337-6 par le paragraphe VIII est conforme aux attributions reconnues à la HASN par la présente loi. En effet, en application du 3° de l'article 2 bis, c'est à la Haute autorité qu'il revient d'exercer les missions de délivrance des autorisations et l'enregistrement des déclarations en matière de contrôle de la radioprotection.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 32 (Articles L. 231-7 et L. 611-4-1 du code du travail) - Coordination avec le code du travail

Le projet de loi intègre la création de la HASN dans deux types de dispositions du code du travail.

Le droit en vigueur

Dans les établissements présentant des risques d'exposition aux rayonnements ionisants176(*), l'article L. 231-7-1 du code du travail impose le respect des règles de protection des travailleurs, salariés ou non, prévues par le code de la santé publique. Celui-ci précise qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de ces règles, notamment s'agissant des valeurs limites en deçà desquelles doit se situer l'exposition de ces travailleurs, des références d'exposition et des niveaux qui leur sont applicables, compte tenu des situations particulières d'exposition, ainsi que des éventuelles restrictions ou interdictions concernant les activités, procédés, dispositifs ou substances dangereux pour les travailleurs.

Par ailleurs, l'article L. 611-4-1 du code du travail confie les attributions des inspecteurs du travail aux ingénieurs ou techniciens, précisément désignés à cet effet par les DRIRE177(*) parmi les agents placés sous leur autorité dès lors que les inspections s'effectuent dans des établissements ou ouvrages placés sous le contrôle du ministère chargé de l'énergie, à savoir : les centrales de production d'électricité d'origine nucléaire, les aménagements hydroélectriques concédés, y compris les barrages et les téléphériques de services qui leur sont associés, ainsi que les ouvrages de transport d'électricité.

Le texte justifie cette compétence d'agents nommés par les DRIRE -et non des inspecteurs du travail- par les contraintes techniques spécifiques à ces établissements ou ouvrages. Toutefois, le dernier alinéa précise que les missions d'inspection demeurent exercées sous l'autorité du ministre chargé du travail.

Le texte du projet de loi

 Le paragraphe I assortit la prise du décret en Conseil d'Etat d'une obligation de recueillir l'avis préalable de la Haute autorité de la sûreté nucléaire.

 Le paragraphe II supprime les centrales de production d'électricité d'origine nucléaire de la liste des établissements et ouvrages visée à l'article L. 611-4-1 du code du travail. Il précise en revanche que, dans les installations nucléaires de base, les attributions des inspecteurs du travail sont exercées par les ingénieurs ou techniciens, précisément désignés à cet effet par la Haute autorité de sûreté nucléaire parmi les agents placés sous son autorité.

Les observations de votre commission

En prévoyant la consultation de la HASN avant la prise du décret en Conseil d'Etat fixant les règles en matière d'exposition aux rayonnements, le paragraphe I est conforme aux dispositions de l'article 2 bis s'agissant de la compétence réglementaire du Gouvernement en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. Quant au paragraphe II, il peut, en première analyse, susciter des interrogations car il place les agents d'une autorité administrative indépendante sous le contrôle d'un ministre pour l'exercice des missions d'inspection du travail dans les INB.

Votre commission est toutefois favorable au dispositif proposé par le projet de loi et ce pour deux raisons. D'un point de vue juridique, il n'est pas porté atteinte à l'indépendance de la HASN, dans la mesure où ce ne sont pas ses organes de direction qui agissent sous l'autorité du ministre du travail mais certains de ses agents qu'elle désigne à cet effet en vertu d'une loi. Il est tout aussi nécessaire que les inspections du travail dans les INB soient effectuées par des agents ayant une connaissance spécifique de ces installations et des risques qu'elles présentent.

Puisque les ingénieurs et techniciens disposant de ces compétences au niveau déconcentré178(*) sont désormais ceux de la HASN, il est logique d'utiliser les agents de cette Haute autorité pour les missions d'expertise du travail dans les INB.

Les modifications rédactionnelles introduites par les 1°, 2° et 3° du paragraphe II assurent la continuité avec la façon dont les inspections sont actuellement réalisées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 33 (Article L. 227-1 du code de l'environnement) - Coordination avec le code de l'environnement

Le droit en vigueur

Le titre II du livre II du code de l'environnement (articles L. 220-1 à L. 220-19) comprend les dispositions relatives à l'air et à l'atmosphère. Son article L. 227-1 précise que les dispositions de ce titre ne sont pas applicables aux pollutions de tous ordres causées par des substances radioactives ainsi qu'aux conditions de création, de fonctionnement et de surveillance des installations nucléaires de base. Celles-ci sont soumises à la loi du 2 août 1961 précitée, telle que modifiée et complétée par les I et II de l'article 44 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie179(*).

Le texte du projet de loi

L'article 33 remplace la référence aux lois de 1961 et 1996 par la mention de la présente loi, relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

Observations de votre commission

L'un des aspects essentiels de la présente loi étant de donner une base législative au régime des activités nucléaires qui soit plus solide que la seule loi du 2 août 1961, votre commission approuve la substitution de référence proposée à l'article L. 227-1 du code de l'environnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 33 (Article L. 1332-2 du code de la défense) Adaptation du code de la défense

Votre commission préconise ensuite, après l'article 33, l'insertion d'un article additionnel, par le biais d'un amendement, afin d'adapter le code de la défense.

Le droit en vigueur

L'article L. 1332-1 du code de la défense180(*) dispose que les opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation, sont tenus de coopérer à leurs frais à la protection des établissements, installations et ouvrages contre toute menace, notamment à caractère terroriste.

En outre, l'article L. 1332-2 rend possible l'extension de cette obligation de coopération aux installations classées pour la protection de l'environnement désignées par le préfet lorsque leur destruction ou leur avarie pourrait présenter un danger grave pour la population.

Propositions de votre commission

Votre commission estime que le champ des installations nucléaires de base n'est pas entièrement couvert par les articles précités du code de la défense. En effet, si les centrales nucléaires de production d'électricité sont incontestablement concernées par l'article L. 1332-1, tel n'est pas le cas en revanche de toutes les autres INB (notamment des plus modestes) qui ne contribuent pas de façon aussi directe au potentiel de guerre ou économique à la sécurité ou à la capacité de survie de la nation. Tel est donc le premier aspect de l'amendement qu'elle vous présente.

Quant aux possibilités d'extension de l'obligation de coopération à d'autres installations, elles ne visent aujourd'hui que des ICPE et non des installations nucléaires de base. Aussi, semble-t-il nécessaire de combler les lacunes du texte en permettant au préfet d'étendre les obligations de coopération aux INB non couvertes par l'article L. 1332-1. A cette fin, votre commission se propose d'ajouter la mention des installations nucléaires de base à l'article L. 1332-2 du code de la défense.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 35 (Article L. 150-13 du code de l'aviation civile, article 3 de la loi n°83-581 du 5 juillet 1983 et article 3 de la loi n°75-1335 du 31 décembre 1975) - Coordination avec les textes relatifs aux différents modes de transport

Le droit en vigueur

Les inspecteurs des installations nucléaires de base n'ont que des pouvoirs de police limités en matière de transport. En effet, si le décret du 1er juin 1997 fixant les attributions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie leur reconnaît un pouvoir de contrôle des colis, véhicules et entrepôts intervenant dans le transport de matières radioactives et fissiles, les inspecteurs ne disposent toutefois pas de la faculté de constater les infractions à la réglementation.

Cette limitation s'applique à l'ensemble des modes de transport terrestres, maritimes ou aériens.

Le texte du projet de loi

Le dispositif de l'article 35 propose d'ajouter les inspecteurs de la sûreté nucléaire parmi les agents habilités à constater les infractions :

- dans les transports maritimes (paragraphe I) par une modification de l'article 3 de la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer, l'habitabilité à bord des navires et la prévention de la pollution, s'agissant du transport maritime ;

- dans les transports aériens (paragraphe II) à l'article L. 150-13 du code de l'aviation civile ;

- et dans les transports terrestres privés et publics (paragraphe III) à l'article 3 de la loi n° 75-1335 du 31 décembre 1975 relative à la constatation et à la répression des infractions en matière de transports publics et privés.

Les observations de votre commission

Votre commission estime que ces dispositions sont nécessaires pour permettre aux agents d'assurer pleinement les missions prévues par la présente loi. En effet, le I de l'amendement confère notamment aux inspecteurs de la sûreté nucléaire la faculté de rechercher et de constater l'inobservation des

conditions imposées à l'exploitant d'une installation ainsi qu'à la personne responsable d'un transport181(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 36 - Mesures transitoires

Le droit en vigueur

Le régime actuel des installations nucléaires de base (INB) est fixé par le décret du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires, lui-même fondé sur la loi du 2 août 1961 précitée. C'est d'ailleurs pour maintenir une base législative à ce régime que le I de l'article 44 de la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie a précisé que l'abrogation de la loi de 1961 précitée ne s'appliquait pas aux dispositions concernant les activités nucléaires182(*).

Le texte du projet de loi

 Le paragraphe I de l'article 36 abroge la loi n° 61-842 du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions et le I de l'article 44 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996.

 Les paragraphes II et III précisent la validité des règlements, décisions et situations prises sur le fondement des dispositions législatives abrogées par le I.

Le paragraphe II prévoit que les textes réglementaires pris en application de la loi du 2 août 1961 précitée et relatifs aux installations nucléaires de base demeurent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur des décrets d'application de la présente loi qui s'y substituent.

Le paragraphe III traite à la fois de la question des autorisations et prescriptions délivrées sur la base des règlements actuels et des INB fonctionnant au bénéfice des droits acquis en application de l'article 14 du décret du 11 décembre 1963.

S'agissant des premiers, il indique, d'une part, que les autorisations et prescriptions relatives à des installations nucléaires de base délivrées en application des textes réglementaires actuels valent autorisations et prescriptions au titre de la présente loi et d'autre part, qu'elles sont modifiées dans les conditions prévues par la loi et ses règlements d'application.

S'agissant des secondes, il précise que les INB fonctionnant au bénéfice des droits acquis en application de l'article 14 du décret du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires relèvent des dispositions de l'article 14 bis de la loi qui les soumet à une autorisation de déclaration tout en précisant que la déclaration faite en application de ce décret de 1963 vaut déclaration au titre de la loi.

Observations de votre commission

L'objet de la présente loi étant de donner aux activités nucléaires -en particulier aux résines des INB- un cadre législatif plus étoffé que l'actuelle loi de 1961, votre commission estime opportun d'abroger cette loi ainsi que le I de l'article 44 qui maintenait son application en matière nucléaire.

Elle marque aussi son accord pour que les règlements en vigueur le demeurent jusqu'à ce qu'ils aient été remplacés. Votre commission estime, en effet, que ce décret183(*) a fait la preuve de son efficacité et que dès lors, le renforcement de sa base législative n'exige pas la perte de valeur immédiate avec tous les risques techniques et juridiques que créerait une période de vide règlementaire. Il apparaît aussi équitable et techniquement approprié que les INB actuellement en activité continuent de pouvoir fonctionner, sous réserve, pour celles fonctionnant selon le droit acquis, de se conformer à l'obligation de déclaration prévue à l'article 14 bis.

Les mesures transitoires proposées sont à la fois classiques et équilibrées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 37 - Entrée en vigueur des attributions de la Haute autorité de sûreté nucléaire

Le texte du projet de loi

Cet article prévoit que certaines dispositions relatives à la Haute autorité de sûreté nucléaire entrent en application à la date de la première réunion de son collège. Ces dispositions sont celles relatives aux attributions de la HASN prévues aux articles 2 bis, 2 ter, 2 quater, 31 et 32.

Observations de votre commission

Votre commission ne s'oppose pas à ce que la HASN dispose de ses compétences dès la mise en place de son collège. Elle insiste toutefois sur le fait que cette application différée de la loi nécessite que soient prises avant cette date l'ensemble des mesures d'application de la présente loi, ainsi que l'ensemble des mesures juridiques et matérielles d'organisation de la HASN.

Ceci suppose aussi qu'une fois nommés les membres du collège préparent les décisions de délégation au président qui devront être adoptées le jour de la première réunion du collège afin de lui permettre de procéder aux éventuelles délégations de signatures à son tour dans les conditions prévues à l'article 2 septies.

Dans la mesure où elle a reçu du Gouvernement les assurances que ces mesures seront prises dans les délais prévus, votre commission est favorable à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 38 - Personnels de la Haute autorité de sûreté nucléaire

Le droit en vigueur

L'actuelle autorité de sûreté nucléaire est constituée de la Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR) et les divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DSNR) placées au sein des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE).

Le texte du projet de loi

L'article 38 dispose que les fonctionnaires et agents affectés ou mis à disposition de la DGSNR et des DSNR à la date de l'entrée en vigueur des pouvoirs de la Haute autorité184(*) sont, à compter de cette date, affectés à cette dernière ou mis à sa disposition dans les mêmes conditions.

Les observations de votre commission

Cet article prévoit une continuité dans la situation administrative des 369 agents de l'actuelle Autorité de sûreté nucléaire.

Cette continuité est nécessaire au bon fonctionnement de la HASN, à la fois pour les agents fonctionnaires (246 agents) et pour les non fonctionnaires mis à disposition par le CEA et l'IRSN (123 agents). Toutefois, le fait que l'article applique ce principe aux agents des services déconcentrés (181 agents) ainsi qu'à l'administration centrale (188 agents), pourrait laisser entendre que la totalité des agents de l'actuelle ASN seraient, du fait de la loi, affectés à la nouvelle Haute autorité.

Or, votre commission estime essentiel que des agents compétents en matière d'activités nucléaires demeurent auprès des ministres, afin de permettre à ces derniers d'exercer effectivement leurs compétences en matière de sécurité et de radioprotection ainsi que leur mission générale de sécurité nucléaire185(*).Ceci signifie que certains agents actuellement affectés à la DGNSR ou dans les DSNR devront être nommés dans les services ministériels avant la première réunion du collège de la Haute autorité, afin d'éviter de lui être automatiquement transférés.

C'est après avoir obtenu des assurances sur ce point que votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Au cours de sa réunion du mercredi 1er mars 2006, votre commission des affaires économiques a donné un avis favorable aux dispositions du présent projet de loi, sous réserve de l'adoption des amendements proposés par ses rapporteurs.

ANNEXE I - LES SITUATIONS DE GESTION DE FAIT

La jurisprudence, rappelée par le Gouvernement en réponse à la question écrite de M. Maurice Arreckx (publiée au Journal Officiel des débats du Sénat, 31 mai 1990) permet de distinguer trois hypothèses de gestion de fait :

- lorsqu'une association gère sans titre légal un service public soumis aux règles de la comptabilité publique. Dès lors que les moyens en matériel et en personnel de la collectivité sont mis à contribution, les recettes provenant du service géré par l'association constituent des ressources publiques ;

- quand une subvention est versée à une association qui n'a pas d'existence véritable (association dépourvue d'activité statutaire normale ou non déclarée et donc sans personnalité juridique) ;

- dans les cas où les subventions versées aux associations par des collectivités locales ne présentent pas le caractère de véritable subvention : l'organisme qui l'a reçue ne peut en disposer librement et l'affectation finale apparaît comme non conforme au but officiellement déclaré par la collectivité lors de l'attribution de la subvention.

Plus récemment, le Conseil d'Etat186(*) énonçait que « la conclusion d'une convention par laquelle une personne publique confie à une autre personne le soin d'exécuter des prestations au profit de tiers au moyen des subventions qu'elle lui alloue n'exclut pas que ces subventions conservent le caractère de deniers publics ; que le maniement de ces derniers constitue une gestion de fait lorsque le cocontractant de l'administration ne dispose d'aucune autonomie réelle pour l'exécution des tâches qui lui sont confiées et agit comme un simple prolongement de celle-ci. »

ANNEXE II - LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES EN MATIÈRE NUCLÉAIRE

AUX ÉTATS-UNIS : LA COMMISSION DE LA RÉGLEMENTATION NUCLÉAIRE (NRC)

Statut juridique

En 1974, le Congrès a promulgué la loi sur la réorganisation dans le domaine de l'énergie, portant création de la Commission de la réglementation nucléaire (NRC), qui est chargée d'assumer les fonctions de l'ancienne Commission de l'énergie atomique (Atomic Energy Commission - AEC) en matière d'autorisation. Cet organisme réglementaire autonome est doté de la personnalité juridique. La NRC est responsable devant le Président mais cela ne l'empêche pas de bénéficier d'une indépendance considérable sur le plan réglementaire.

Compétences

Il appartient à la NRC d'autoriser et de réglementer les matières et les installations nucléaires et de mener des travaux de recherche à l'appui des procédures d'autorisation et de réglementation, comme le prescrit la loi sur l'énergie atomique et d'autres textes législatifs en vigueur.

Dans le cadre de ses attributions, il incombe à la NRC de protéger l'environnement, de sauvegarder les matières et installations dans l'intérêt de la sécurité nationale et de veiller à la conformité aux textes législatifs « antitrust ». La NRC intervient en fixant des normes et en édictant des règlements, en procédant à des examens et études techniques, en délivrant des autorisations, des permis et des licences, en menant des activités d'inspection et d'enquêtes, en effectuant des évaluations de l'expérience acquise en cours d'exploitation et en exécutant des travaux de recherche visant à valider cette expérience.

La NRC délivre des autorisations afférentes au transfert, à la livraison, à l'acquisition, à la propriété, à la détention ou à l'importation de matières fissiles spéciales, de matières brutes et de produits radioactifs. La Commission autorise les installations médicales et universitaires, ainsi que les réacteurs électronucléaires. La procédure d'autorisation couvre à la fois la construction et l'exploitation des installations, et s'applique au personnel d'exploitation.

La NRC mène un programme actif d'inspection et de mise à exécution des prescriptions réglementaires. Elle enquête sur les violations et, s'il y a lieu, entame une procédure d'exécution. Elle peut rechercher des voies de recours judiciaires, telles que des injonctions, et peut imposer des amendes et des pénalités.

La NRC passe des accords de coopération avec les États de l'Union, afin de les aider à s'acquitter de leur mission eu égard à la réglementation de certains aspects de l'énergie nucléaire, tels que les applications médicales et les transports. L'État intéressé assume alors des compétences visant des aspects étroitement circonscrits de la fonction réglementaire, qui sont normalement assignés à la NRC.

Aux termes de la loi Price-Anderson, la NRC passe des conventions d'indemnisation avec les titulaires d'autorisations relatives à des réacteurs nucléaires, en ce qui concerne la responsabilité résultant d'un accident nucléaire. Elle enquête sur les causes des accidents majeurs et en rend compte au Congrès.

AU CANADA : LA COMMISSION CANADIENNE DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (CCSN)

Statut juridique

La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) est un organisme indépendant du gouvernement du Canada dont les activités se déroulent en toute transparence. Elle est issue de l'ancienne Commission de contrôle de l'énergie atomique. Le 31 mai 2000 elle est devenue la CCSN.

Compétences

La (CCSN) joue le rôle de protecteur de l'intérêt public, veillant sur presque toutes les activités faisant appel à l'énergie et aux matières nucléaires au Canada.

Elle a pour mission de réglementer l'utilisation de l'énergie et des matières nucléaires afin de protéger la santé, la sûreté, la sécurité et l'environnement et de respecter les engagements internationaux du Canada à l'égard de l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire. La CCSN évalue le rendement des centrales nucléaires.

La protection du public et de l'environnement est assurée par un régime de permis qui oblige les titulaires de permis à prouver que leurs activités sont exercées dans des conditions garantissant la sûreté de l'installation. La CCSN réglemente aussi l'importation, l'exportation et le transport de matières nucléaires ainsi que d'autres substances, pièces d'équipement, technologies.

Outre les centrales nucléaires et les installations de recherche nucléaire, la CCSN intervient dans le contrôle d'autres utilisations de matières nucléaires, comme l'utilisation des radio-isotopes dans le traitement du cancer, l'exploitation des mines d'uranium et des raffineries d'uranium, l'utilisation des sources radioactives dans les activités d'exploration pétrolière ainsi que dans divers instruments, dont les appareils de mesure des précipitations.

En résumé, en vertu de la loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, la mission de la CCSN comprend quatre éléments principaux :

 encadrer le développement, la production et l'utilisation de l'énergie nucléaire au Canada ;

 réglementer la production, la possession, l'utilisation et le transport des substances nucléaires ainsi que la production, la possession et l'utilisation de l'équipement et des renseignements réglementés ;

 mettre en oeuvre les mesures de contrôle international du développement, de la production, du transport et de l'utilisation de l'énergie et des substances nucléaires, y compris les mesures de non prolifération des armes nucléaires et des explosifs nucléaires ;

 informer le public, sur les plans scientifique, technique ou réglementaire, au sujet des activités de la CCSN et des conséquences, pour la santé et la sécurité des personnes et l'environnement, du développement, de la production, de la possession, du transport et de l'utilisation des substances nucléaires.

EN ESPAGNE : LE CONSEIL DE LA SÉCURITÉ NUCLÉAIRE

Faisant suite aux directives du Plan national sur l'énergie et à la résolution sur l'énergie d'origine nucléaire adoptée le 28 juillet 1979 par le Parlement espagnol, la loi n° 15 du 22 avril 1980 a créé le Conseil de la sécurité nucléaire. Ses fonctions, telles que fixées dans cette loi, ont été redéfinies et élargies par la loi n° 14 du 4 mai 1999.

Les activités de cet organisme se déploient de façon générale dans le secteur de la réglementation et du contrôle des installations nucléaires ; il reprend de la sorte, dans ce cadre, les fonctions qui avaient été précédemment attribuées à la Junta de Energía Nuclear par la loi sur l'énergie nucléaire du 29 avril 1964.

Statut juridique

Comme le prévoit la loi n° 15/1980 modifiée, le Conseil de la sécurité nucléaire est un organisme indépendant des administrations publiques. Le Conseil est un organisme régi par le droit public, doté de la personnalité juridique et bénéficiant de l'autonomie administrative et financière.

Compétences

Seul compétent dans le domaine de la sûreté et de la radioprotection en Espagne, le Conseil est en rapport avec les organismes étrangers similaires. Il conseille le Gouvernement espagnol sur les engagements qu'il a contractés avec d'autres Etats ou des organisations internationales, dans le domaine de la sûreté nucléaire et de la protection contre les rayonnements ionisants.

Le Conseil dispose dans le domaine de sa compétence de pouvoirs très étendus :

 Sur le plan réglementaire, le Conseil collabore avec le Gouvernement pour élaborer ou réviser la réglementation en matière de sûreté nucléaire et de protection radiologique. Il établit et approuve, de concert avec les autorités compétentes, les critères techniques relatifs au choix du site d'implantation des installations nucléaires et radioactives, aux plans d'urgence, à la protection physique des installations nucléaires et radioactives, ainsi que ceux relatifs au transport de substances nucléaires et de matières radioactives.

 En vertu de ses pouvoirs administratifs, le Conseil adresse des rapports relatifs à la délivrance des autorisations nécessaires pour les installations nucléaires et radioactives, le transport de substances nucléaires ou radioactives, la fabrication de composants nucléaires ou radioactifs et l'extraction de l'uranium, au Ministère de l'Économie, avant que celui-ci ne statue dans ces matières. Le Conseil de la sécurité nucléaire, s'agissant des autorisations de site, examine au préalable les rapports établis soit par les communautés autonomes ou les organismes pré-autonomes, soit à défaut par les provinces concernées. Les avis du Conseil de la sécurité nucléaire sont obligatoires lorsqu'ils rejettent l'autorisation demandée ; les conditions qu'il pose en cas d'acceptation sont également impératives.

 Dans le domaine de la radioprotection, le Conseil est habilité à exercer une surveillance, par le biais d'inspections, dans les installations nucléaires ou radioactives, dans les transports et dans les usines de composants, afin de s'assurer du respect des prescriptions imposées pour la sécurité. Il a la faculté, lorsqu'il constate un risque pour la sécurité, soit de suspendre les activités des entreprises concernées, soit de proposer au ministère de l'économie la révocation de l'autorisation préalablement accordée. Ces mesures peuvent être assorties de sanctions. Les tribunaux et les organes de l'administration d'État peuvent consulter le Conseil sur les questions touchant à la sécurité nucléaire et à la radioprotection.

 Le Conseil contrôle également les moyens d'assurer la radioprotection des travailleurs, du public et de l'environnement. Il vérifie les niveaux d'irradiation dans le voisinage des établissements nucléaires et radioactifs et dans les zones suivies pour le transport des matières nucléaires ou radioactives. Il surveille les doses accumulées reçues par les personnes exposées aux radiations dans l'exercice de leur profession, et leur octroie ou leur renouvelle les autorisations nécessaires. Le Conseil est tenu informé des accidents dus aux radiations et donne son avis sur les mesures à prendre.

 Le Conseil est aussi chargé d'informer le public de ses activités administratives et des questions relatives à la radioprotection et à la sûreté nucléaire. Il rend annuellement compte de ses activités à la Chambre des Députés au Sénat.

 Le Conseil mène des études, des évaluations et des inspections relatives à la gestion des déchets radioactifs.

ANNEXE III - AUDITIONS DES RAPPORTEURS

Gouvernement :

- M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable (lors de l'audition du 23 mars 2005) ;

- Mme Nelly Olin, ministre de l'écologie et du développement durable.

Administrations :

- M. André-Claude Lacoste, directeur général de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, DGSNR ;

- M. Marcel de la Gravière, délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les installations nucléaires de base intéressant la défense (DSND) ;

- M. Jacques Repussard, directeur général, Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

- M. Bernard Frois, directeur du département énergie, transports, environnement et ressources naturelles, direction de la technologie, ministère de la recherche et des nouvelles technologies ;

- M. Jean-Pierre Leclerc, président, Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- M. Alain Schmitt, directeur général adjoint de la Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ;

- M. Philippe Saint Raymond, directeur général adjoint de la Direction Générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (lors de l'audition du 12 mars 2005) ;

- Mme Annie Sugier, directrice déléguée à la protection de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ;

- Mme Danielle Degueuse, conseiller juridique auprès du directeur général de la Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (lors de l'audition du 12 mars 2005) ;

- M. Thierry Pussieux, chargé de mission à la direction de la technologie, département énergie, transports, environnement et ressources naturelles, ministère de la recherche et des nouvelles technologies.

Exploitants nucléaires

- M. Claude Jeandron, délégué à la sûreté nucléaire, EDF ;

- M. Bernard Dupraz, directeur général adjoint production et ingénierie, Mme Chantal Jarlier-Clément, juriste, et M. Bertrand Le Thiec, chargé des relations avec le Parlement, Electricité de France ;

- MM. Alain Bugat, administrateur général, Marc Léger, directeur juridique et du contentieux, et Jean-Pierre Vigouroux, chargé des relations avec le Parlement, CEA ;

- MM. Bernard de Gouttes, directeur juridique, Xavier Rincel, directeur juridique adjoint, et Mmes Véronique Decobert, directrice de la sûreté, de la santé et de la sécurité et Virginie Ryan, responsable des relations institutionnelles d'Areva.

Syndicats et représentants de personnel :

- MM. Philippe Tallendier, secrétaire général, Nicolas Incarnato, secrétaire national, Olivier Veyret, conseiller technique, et Alain Canalias, conseiller technique, Syndicat national des ingénieurs de l'industrie et des mines (SNIIM).

Instances de concertation :

- MM. Jean-Claude Delalonde, président, et Michel Demet, conseiller technique, Association nationale des commissions locales d'information (ANCLI) ;

- M. Gérard Niquet, ancien président de l'Association nationale des commissions locales d'information (lors de l'audition du 26 mars 2003).

Les visites des rapporteurs :

- Visite du centre nucléaire de production d'électricité de Cruas-Meysse (Ardèche) ;

- Rencontre de la commission locale d'information placée auprès de la centrale nucléaire de Cruas-Meysse ;

- Usine de traitement de combustibles nucléaires usés de La Hague (Manche) ;

- Rencontre de la commission spéciale et permanente d'information, placée auprès de l'établissement de La Hague ;

- Le centre du Commissariat à l'énergie atomique de Valduc (Côte-d'Or).

TABLEAU COMPARATIF

* 1 Projet de loi n° 326 (2001-2002) relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

* 2 Projet de loi présenté par Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement, du territoire et de l'environnement à l'Assemblée nationale le 4 juillet 2001 et enregistré sous le numéro 3217.

* 3 Tel que modifié par la lettre rectificative n° 217 (2005-2006) du 22 février 2006.

* 4 Définition communément admise qui figure notamment à la page 169 du rapport de M. Jean-Yves Le Déaut intitulé : « Le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire : la longue marche vers l'indépendance et la transparence » (juillet 1998).

* 5 Malgré la proximité apparente des termes, il est essentiel de bien distinguer la sécurité nucléaire et la sûreté nucléaire qui en est une des composantes, en particulier dans la perspective de la création d'une autorité indépendante en charge de cette dernière.

* 6 Le débat récent sur le classement « confidentiel défense » du plan de protection de la future centrale de Flamanville contre une attaque aérienne a rappelé l'importance de ces dispositifs de prévention.

* 7 Celles-ci sont définies à l'article 1331-1 du code de la santé publique comme « les activités comportant un risque d'exposition des personnes aux rayonnements ionisants, émanant soit d'une source artificielle, qu'il s'agisse de substances ou de dispositifs, soit d'une source naturelle lorsque des radionucléides naturels sont traités ou l'ont été en raison de leurs propriétés radioactives, fissiles ou fertiles, ainsi que les interventions destinées à prévenir ou réduire un risque radiologique consécutif à un accident ou à une contamination de l'environnement ».

* 8 Renvoyant à des décrets pour la détermination des cas et conditions dans lesquels pourra être interdite ou réglementée l'émission dans l'atmosphère de fumées, suies, poussières ou gaz toxiques, corrosifs, odorants ou radioactifs.

* 9 Décret n° 2002-255 du 22 février 2002 modifiant le décret n° 93-1272 du 1er décembre 1993 et créant une direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

* 10 Arrêté interministériel du 10 août 1984.

* 11 Décret n° 90-78 du 19 janvier 1990.

* 12 Décret n° 95-540 du 4 mai 1995 relatif aux rejets d'effluents liquides et gazeux et aux prélèvements d'eau des installations nucléaires de base.

* 13 Ces deux dernières mesures respectivement prises en 2000 et 2003 ont relevé de décisions de l'administration posées dans des « lettres » mais non formalisées dans des textes réglementaires.

* 14 Y compris de la radioactivité naturelle, même si cette question est moins sensible.

* 15 Op. Cit.

* 16 Dispositions codifiées à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique.

* 17 En 2000, l'OPRI ne disposait que d'une équipe d'inspection réduite (4 à 6 personnes) visitant en moyenne une INB tous les 3 ans, soit 20 fois moins souvent que pour les inspecteurs chargés de la sûreté nucléaire.

* 18 Décret n° 2002-254 du 22 février 2002 relatif à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

* 19 Qui était un institut du Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

* 20 En 1990, le Parlement a demandé à l'OPECST d'examiner la façon dont est assuré le contrôle de la sécurité des installations nucléaires.

* 21 L'échelle INES : International Nuclear Events Scale a été élaborée par les services de contrôle français en 1987 et adopté par l'AIEA en 1991.

* 22 Remplacé par l'OPRI en 1994.

* 23 L'Association française des maladies de la thyroïde (AFMT) a porté plainte pour des cas de maladies thyroïdiennes qui auraient affecté des adolescents (foetus ou jeunes enfants au moment des faits) habitant treize villages corses ayant connu de très fortes pluies la dernière semaine d'avril 1986.

* 24 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* 25 Ainsi qu'aux archives publiques depuis la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

* 26 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 27 Chaque CPDP comprend trois à sept membres.

* 28 Notamment sur www.debatpublic-dechets-radioactifs.org

* 29 Le Groupement de scientifiques pour l'information sur le nucléaire (GSIEN) et l'Association nationale des Commission locales d'information (ANCLI).

* 30 Agir pour l'environnement, les Amis de la Terre, France Nature Environnement, Greenpeace et Réseau Action Climat.

* 31 EDF dans le cas d'une centrale électro-nucléaire.

* 32 Il n'est ainsi pas rare de voir un incident de type 1 figurer en première page des quotidiens régionaux.

* 33 www.asn.minefi.gouv.fr

* 34 Ce n'était pas le cas avant 2002 de deux composantes qui constituent aujourd'hui l'IRSN : l'OPRI était à la fois expert et contrôleur quant à l'IPSN, il était organiquement lié au CEA, opérateur historique du nucléaire français.

* 35 Ce secret n'est d'ailleurs pas réservé au seul domaine militaire. Il concerne aussi les installations civiles comme en témoigne le débat sur les plans de prévention anti-terroriste de la centrale de Flamanville.

* 36 Y compris par exemple auprès des ports de résidence habituelle des navires à propulsion nucléaire.

* 37 Aussi communément appelées : installation nucléaire de base secrète (INBS).

* 38 Règles d'autorisation, de sécurité, de contrôle et de sanctions.

* 39 Loi n° 76-663 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement.

* 40 Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie.

* 41 Pour les installations et équipements situés en dessous du seuil des INB, c'est le droit commun, notamment des installations classées, qui est applicable.

* 42 Cette circulaire était d'ailleurs applicable à l'ensemble des grands équipements énergétiques.

* 43 Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et à la réparation des dommages.

* 44 Le Commissariat à l'énergie atomique et l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs sont tous deux des établissements publics à caractère industriel et commercial.

* 45 Respectivement Centre national de la recherche scientifique et Institut national de la santé et de la recherche médicale.

* 46 En citant notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions.

* 47 Les articles 1 et 2 de la loi n° 2004-501 du 5 août 2004 énumèrent les obligations de service public d'EDF, les principales étant la péréquation tarifaire, le tarif social et le soutien aux énergies renouvelables.

* 48 Dont l'opportunité relève d'autres débats et considérations.

* 49 Conseil supérieur de la Sûreté et de l'information nucléaire.

* 50 Lors de la cérémonie des voeux aux forces vives de la nation du 5 janvier 2006.

* 51 Le Gouvernement exerce ces attributions en s'appuyant en particulier sur le haut fonctionnaire de défense du ministère chargé de l'industrie et sur l'action des préfets.

* 52 EPR : European Pressurizer Reactor.

* 53 ITER : International Thermonuclear Experimental Reactor.

* 54 L'annexe II du présent rapport leur est consacrée.

* 55 Ces définitions françaises sont d'ailleurs très proches de celles qui ont été données par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) avec ses normes de sûreté.

* 56 La sûreté nucléaire concerne de nombreux articles, en particulier ceux relatifs à la Haute autorité de sûreté nucléaire. La sécurité nucléaire constitue quant à elle le domaine d'ensemble sur lequel intervient le Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire prévu par l'article 7.

* 57 Articles L. 1111-1 et L. 1111-2 du code de la défense.

* 58 Article 1er de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

* 59 Cette énumération comprend l'ensemble des activités comportant un risque d'exposition des personnes aux rayonnements ionisants. Elle vise aussi le « petit nucléaire » (appareils médicaux, par exemple), puisqu'il n'est fait mention d'aucun seuil de radioactivité particulier.

* 60 Pour ces deux types d'INBS, le classement secret relève d'une décision du Premier ministre.

* 61 Par exemple, la base navale de rattachement des sous-marins à propulsion nucléaire.

* 62 Dans le cas des ports de rattachement des navires nucléaires, cette personne est nécessairement un représentant du préfet, c'est-à-dire un fonctionnaire d'Etat.

* 63 Ordonnance n° 2001-170 du 28 mars 2001 relative à la transposition de directives communautaires dans le domaine de la protection contre les rayonnements ionisants.

* 64 Cf. infra. Propositions de votre commission pour le paragraphe III.

* 65 Définies à l'article L. 511-2 du code de l'environnement et soumises au régime prévu au titre Ier du livre V de ce même code.

* 66 Définies à l'article L. 214-2 du code de l'environnement et soumises au régime prévu par les articles L. 214-1 à L. 214-6 du même code.

* 67 Défini à l'article L. 1333-4 du code de la santé publique.

* 68 A l'exception notable de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

* 69 Qui confie au Président de la République le soin de signer les décrets délibérés en conseil des ministres.

* 70 Décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 - loi relative à la liberté de communication.

* 71 Décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 - loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 72 Article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 et article 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003.

* 73 En pratique, il s'agit de confier à la Haute autorité le soin de contrôler le « petit nucléaire », ce qui recouvre plusieurs dizaines de milliers d'installations détenant des sources de rayonnements ionisants, tant dans le domaine industriel, médical que de la recherche.

* 74 Il s'agit de laboratoires agréés en vertu de l'article R. 1333-11 du code de la santé publique.

* 75 Article R. 1333-15 du même code.

* 76 Article R. 1333-43 du même code.

* 77 Article R. 1333-74 du même code.

* 78 Article R. 231-93 du code du travail.

* 79 Loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport, aux enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transport terrestre ou aérien et au stockage souterrain de gaz naturel, d'hydrocarbures et de produits chimiques.

* 80 Par exemple, certains matériaux sont particulièrement riches en uranium et en thorium.

* 81 On parle alors d'exposition « naturelle renforcée », dans la mesure où les radionucléides sont naturellement présents dans les matières premières et ne sont pas utilisés pour leurs propriétés fissiles, fusibles ou fertiles et où les activités industrielles concernées renforcent l'exposition des personnes aux rayonnements ionisants.

* 82 Article L. 36-5 du code des postes et des communications électroniques pour l'ARCEP, article 11 de la loi du 6 janvier 1978 pour la CNIL, article 31 de la loi du 10 février 2000 pour la CRE, article 9 de la loi du 30 septembre 1986 pour le CSA.

* 83 C'est-à-dire une fois passé son 66e anniversaire.

* 84 Hormis le cas de démission d'office pour cumul d'activités prévu à l'article 2 octies.

* 85 Ou, en son absence, le membre qu'il a désigné.

* 86 En application de l'article 2 septies.

* 87 L'obligation de publication du règlement intérieur au Journal officiel, prévue au second alinéa, va dans le même sens.

* 88 Aussi bien l'administration centrale que les services déconcentrés.

* 89 Soit 80.566,50 euros bruts pour le président et 73.476,65 euros bruts pour les membres, montants correspondant aux échelles de rémunération G et F prévus par le décret n° 2005-1301 du 20 octobre 2005 modifiant le décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 modifié relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat, des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d'hospitalisation.

* 90 Le cas échéant, à temps partiel.

* 91 C'est-à-dire non affectés aujourd'hui à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN).

* 92 Notamment ceux du CEA et de l'IRSN.

* 93 Taxe instituée par l'article 43 de la loi de finances pour 2000.

* 94 Il s'agit d'une reprise du système actuel de pré-affectation de la subvention à l'IRSN au profit de l'Autorité de sûreté nucléaire.

* 95 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* 96 Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques.

* 97 Directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public.

* 98 Pour un commentaire détaillé du nouveau cadre législatif, votre rapporteur renvoie à la lecture du rapport de notre collègue Marcel Deneux sur le projet de loi (rapport n° 13 [2005-2006]).

* 99 Loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement.

* 100 Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement. Cette directive tendait elle-même à intégrer dans l'appareil juridique communautaire les stipulations de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.

* 101 Avec l'article 9 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

* 102 A l'image d'Aéroports de Paris qui, se trouvant potentiellement concerné par ces dispositions, pourrait se voir soumis à cette obligation de transmission des informations pour ses portiques de sécurité.

* 103 Informations sur les risques liés à l'exposition aux rayonnements ionisants pouvant résulter de ces activités nucléaires et sur les mesures prises pour prévenir ou réduire ces risques ou expositions.

* 104 Dont les modalités ont été décrites à l'article précédent.

* 105 La notion de « sécurité nucléaire » est définie à l'article 1er du projet de loi.

* 106 Comme en dispose l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

* 107 Le cas spécifique des installations classées secrètes (INBS) est régi par le décret n° 2001-592 du 5 juillet 2001 relatif à la sûreté et à la radioprotection des installations et activités nucléaires intéressant la défense. Pour ces dernières, est prévue la création de commissions d'information (CI) à l'organisation et aux attributions proches de celles des CLI.

* 108 A l'exclusion des secrets industriels et commerciaux et sous réserve des secrets de défense nationale et des impératifs de sécurité publique visant la prévention d'actes de malveillance.

* 109 L'Etat finance la totalité des actions de communication des CLI et 50 % de leurs frais de structures et d'expertise. Inscrits au budget de la DGSNR, ces crédits représentent environ 200.000 euros auxquels peuvent être ajoutés les 100.000 euros provenant de la même source au profit de l'association nationale des CLI (ANCLI).

* 110 Les représentants des conseils municipaux ou des assemblées délibératives des groupements de communes, des conseils généraux et conseils régionaux intéressés, de l'exploitant, des associations agréées de protection de l'environnement ainsi que des représentants des intérêts économiques et sociaux et des professions médicales, et des personnalités qualifiées.

* 111 Taxe instituée par l'article 43 III de la loi de finances pour 2000 (loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999).

* 112 Prévu à l'article 4 du décret n° 2001-591 du 5 juillet 2001.

* 113 Par exemple dans le cas d'un site de production électronucléaire qui comprend plusieurs réacteurs, chacun constituant une INB à part entière.

* 114 Formule actuellement choisie par la grande majorité d'entre elles.

* 115 Que la CLI soit dotée ou non de la personnalité juridique.

* 116 Cf. annexe n° I.

* 117 Institut national de la radioprotection et de sûreté nucléaire.

* 118 Les services placés sous l'autorité des ministres et ceux de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

* 119 Cette taxe, instituée par l'article 43 III de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), est la contribution spécifique unique prélevée sur les exploitants des INB. Elle est prélevée à compter de l'autorisation de création de l'installation et jusqu'à la décision de sa radiation définitive de la liste des INB.

Avant d'émettre un avis favorable votre commission s'est assurée que l'affectation d'une partie de la taxe aux CLI était conforme à loi organique n° 2001-692 du1er août 2001 relative aux lois de finances (en particulier à son article 36).

* 120 Association nationale des commissions locales d'information.

* 121 Décret n° 87-137 du 2 mars 1987 relatif au Conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaires.

* 122 Le risque de criticité, qui est limité aux seules installations dans lesquelles se trouvent des quantités importantes de matières fissiles, se caractérise par le déclenchement incontrôlé d'une réaction en chaîne au sein de matières nucléaires. Cette réaction s'accompagne d'une émission intense de rayonnements ionisants, rendant très importantes les doses d'irradiation auxquelles seraient exposées des personnes qui se trouveraient à proximité d'un accident de criticité. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, aucun accident de criticité ne s'est produit en France et il en a été répertorié un au Japon en 1999.

* 123 Dans les conditions prévues à l'article 17 du projet de loi.

* 124 Loi n° 61-842 du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et portant modification de la loi du 19 décembre 1917.

* 125 Décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires.

* 126 Ces deux opérations sont désormais, de ce fait, juridiquement associées.

* 127 Conduite du projet dans le respect des intérêts du I de l'article 12, couverture des dépenses de démantèlement et de remise en état, de surveillance et d'entretien du site d'implantation. Il convient d'ailleurs de noter que cette liste ne mentionne pas la question des déchets nucléaires qui a vocation a être traitée dans un projet de loi spécifique qui devrait être soumis au Parlement dans les prochaines semaines.

* 128 Article L. 425-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.

* 129 Articles L. 1333-1 et suivants du code de la santé publique.

* 130 Article modifié par l'article 22 du décret n° 94-604 du 19 juillet 1994.

* 131 Ces inspecteurs sont environ 150 -fonctionnaires de l'Etat ou personnels mis à disposition par le CEA et l'IRSN- soit un peu moins de la moitié des effectifs totaux de l'ASN.

* 132 Article 1er du décret n° 97-710 du 11 juin 1997 relatif aux attributions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

* 133 Faisant l'objet des mesures prévues au VII de l'article 13 ou à l'article 13 ter.

* 134 Pour information, ces personnels -regroupés dans la DGSNR- représentent, aujourd'hui, la moitié des effectifs de l'autorité de sûreté nucléaire.

* 135 Cour de Cassation, chambre criminelle, 26 avril 2000, Fillon.

* 136 Dans les conditions prévues au paragraphe II du présent article.

* 137 Délit prévu par l'article L. 514-12 du code de l'environnement et puni d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende.

* 138 Il s'agit du protocole additionnel à l'accord entre la France, Euratom et l'AIEA relatif à l'application des garanties en France, signé à vienne le 22 septembre 1998 et dont le projet de loi de transposition devrait venir en discussion à l'Assemblée nationale dans les semaines qui viennent.

* 139 Les décisions et mises en demeure sont rendues publiques via une publication sur le site Internet de l'ASN.

* 140 C'est-à-dire à l'exclusion des mesures de mise en demeure qui n'ont pas besoin d'être motivées par la Haute autorité.

* 141 Ou la personne responsable du transport.

* 142 Dont le juge administratif s'assure qu'elle est en rapport avec l'importance des travaux.

* 143 Par exemple l'arrêt de la production d'électricité pour une centrale nucléaire.

* 144 Déjà reconnue aux préfets en matière de contrôle des ICPE pour les exploitations sans autorisation ou déclaration.

* 145 Les cas de non-respect des règles de sûreté pouvant justifier une suspension de l'installation étant vraisemblablement eux-mêmes très peu nombreux.

* 146 Selon le 1° de son I.

* 147 Sous réserve des hypothèques existantes sur ce matériel.

* 148 Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue.

* 149 Dans un délai de quinze jours.

* 150 Reprise de l'article L. 514-1 du code de l'environnement.

* 151 Cf. le c) du I et le premier alinéa du II.

* 152 L'interprétation de cette jurisprudence par l'administration est présentée dans la circulaire DPPR/SEI du 1er septembre 1997 relative à la notification des mesures prévues par l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976 au propriétaire du terrain, de l'immeuble ou des installations industrielles.

* 153 Aucun contentieux de cette nature ne s'étant encore produit en matière d'INB.

* 154 L'article 552 du code civil dispose que « La propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous. » et son article 553 prévoit également que : « Toute constructions, plantations et ouvrages sur un terrain ou dans l'intérieur, sont présumés faits par le propriétaire à ses frais et lui appartenir, si le contraire n'est prouvé (...). ».

* 155 Conseil d'Etat, 17 février 1950, Dame Lamotte.

* 156 Le temps qu'une nouvelle décision soit prise par l'administration.

* 157 En application de l'article 20.

* 158 La jurisprudence dans ce domaine conduit à juge à déclarer irrecevables les recours contre des décisions de police des installations uniquement fondées sur un intérêt économique et non sur la protection de la santé ou de l'environnement.

* 159 Pour des explications plus détaillées, votre rapporteur renvoie à la lecture du commentaire de ces dispositions.

* 160 Affaire C-176/03.

* 161 Article L. 242-8 du code de commerce.

* 162 Cet article reconnaît la responsabilité des personnes morales, à l'exclusion de celle de l'Etat, selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7, pour les infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. Cette responsabilité pénale n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits, sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l'article 121-3.

* 163 Selon l'article 131-38 du code pénal, le taux maximum de l'amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l'infraction. Lorsqu'il s'agit d'un crime pour lequel aucune peine d'amende n'est prévue à l'encontre des personnes physiques, l'amende encourue par les personnes morales est d'un million d'euros.

* 164 L'agrément, qui ne peut être accordé qu'aux associations exerçant leurs activités depuis au moins trois ans, est délivré par le préfet ou le ministre chargé de l'environnement selon le champ géographique d'activités de l'association.

* 165 Lettre rectificative n° 217 (2005-2006) du 22 février 2006.

* 166 La définition des activités est donnée au commentaire de l'article 2 du projet de loi.

* 167 Sauf pour les publicités réalisées en direction des médecins, vétérinaires et pharmaciens.

* 168 Eux-mêmes énumérés à l'article L. 1421-1 du CSP.

* 169 Sur neuf points énumérés à cet article.

* 170 Qui n'apparaît pas comme tel dans le texte présenté du fait d'une erreur que votre commission propose de rectifier par un amendement.

* 171 Les agents énumérés à l'article L. 1421-1 du CSP, parmi lesquels figurent les médecins-inspecteurs de la santé publique.

* 172 Par exemple la préparation et l'exécution des mesures de sécurité civile.

* 173 Par exemple au travers de la participation aux travaux des Commissions locales d'information (CLI).

* 174 Comme il est d'usage de préférer cette dénomination à celle de « préfet » dans les textes législatifs, votre commission vous proposer un amendement rédactionnel sur ce point.

* 175 Il s'agit d'un avis simple, qui ne lie pas le Gouvernement.

* 176 Ces établissements étant mentionnés aux articles L. 231-1 et L. 231-1-1 du code du travail.

* 177 Directeurs régionaux de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.

* 178 Etant entendu qu'il est en revanche nécessaire que les ministres chargés de la sûreté nucléaire conservent, en administration centrale, des agents compétents pour exercer leurs missions.

* 179 En fait, l'article 44 de la loi du 30 décembre 1996 prévoit que seules demeurent applicables les dispositions de la loi du 2 août 1961 qui sont relatives aux pollutions de tous ordres causées par des substances radioactives ainsi qu'aux conditions de création, de fonctionnement et de surveillance des installations nucléaires de base.

* 180 Issu de la loi n° 2005-1550 du 12 décembre 2005 (art. 3) dont les dispositions produiront effet à compter de l'entrée en vigueur des règlements désignant l'autorité administrative compétente pour définir les établissements, installations ou ouvrages concernés.

* 181 A condition qu'il s'agisse de fonctionnaires habilités et assermentés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, conformément à l'article 22.

* 182 Plus précisément « les dispositions concernant les pollutions dues à des substances radioactives et les conditions de création, de fonctionnement et de surveillance des installations nucléaires de base. »

* 183 Décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires.

* 184 Soit à la date de la première réunion du collège selon l'article 37.

* 185 Qui inclut les mesures de protection contre les actes de malveillance et de sécurité civile en cas d'accident.

* 186 Décision du 20 avril 2005, dans l'affaire n° 261706.